Kansanvaltaisuus

Artikkelin 5 laajin yksittäinen teema oli kansanvaltaisuus.¹⁴⁵ Saksan valtiosääntötuomioistui-men Maastrichtin sopimuksesta antamassa tuomiossa oli esitetty niin sanottu no demos-teesi, joka on sen jälkeen dominoinut asiasta käytyä keskustelua. Ennen Maastricht-tuomiota kes-kustelu unionin demokratiavajeesta oli jossain määrin teknistä, ylikansallisen hallinnan muo-toja koskevaa ja Euroopan parlamentin asemaan keskittyvää. Bundesverfassungsgerichtin kanta, jonka mukaan demokratian edellytyksenä ja kantajana on kommunikatiivisen yhteisöl-lisyyden leimaava valtiokansa (Staatsvolk), iski unionin kansanvaltaisuusongelman ytimeen.

Unionin kansanvaltaisuudessa ei ole kysymys instituutioiden suunnittelusta vaan siitä, onko kansanvaltaisuuden edellytyksenä kansakunta, ja jos vastaus tähän kysymykseen on myöntä-vä, onko ajateltavissa, että Euroopan unionin jäsenvaltioiden kansat voisivat muodostaa ko-konaisuuden, jossa demokratia voisi toteutua. No demos-teesin vastustajat pitävät kosmopo-liittista tai ylikansallista demokratiaa mahdollisena joko EU:n kansakutien välille syntyvän kohtalonyhteyden tai yleiseurooppalaisen kommunikaatioyhteyden kautta tai sitten he pitävät kysymyksenasettelua virheellisenä. Tuolloin demokratia ei edellytä kansakuntaa, vaan ehkä päinvastoin se on keino kansakunnan luomiseksi esimerkiksi perustuslain luomaan järjestyk-seen identifioituvan valtiosääntöpatriotismin (Verfassungspatriotismus) varaan.¹⁴⁶

Oma kantani no demos-teesiin oli – analyytikolle luontevasti – kysymyksenasettelun merki-tyksellisyyden kieltävä. Totesin ensiksi sen, että demokratian tarkastelu oikeudellisesta näkö-kulmasta edellyttää aina jotakin oikeudellisesti velvoittavaa standardia, suhteessa johon asian-tilojen demokraattisuutta arvioidaan. Oikeudellinen demokratiastandardi voi perustua kan-sainväliseen sopimukseen, kansalliseen valtiosääntöön tai esimerkiksi EU:ssa jäsenvaltioiden yhteiseen valtiosääntöperinteeseen,¹⁴⁷ jota voidaan ehkä käyttää jonkinlaisena minimistandar-dina esimerkiksi keskusteltaessa niin sanotusta demokratiavajeesta.¹⁴⁸ Tämän standardin nä-kökulmasta pidin ongelmallisena, jos EU:n toimivalta olennaisesti laajenisi valtion regulatori-sista tehtävistä käsittämään laajalti myös valtion distributiivisia tehtäviä, koska nykyaikaisissa demokratioissa poliittinen valta kanavoituu nimenomaan budjetin, verotuksen ja sosiaalitur-van kautta.¹⁴⁹

No demos-teesistä kirjoitin artikkelissa 5 seuraavasti: ”Demokratian, siis kansanvallan, lähtö-oletuksena on kansakunta. Esimerkiksi enemmistöperiaatteen soveltaminen edellyttää ensiksi sen ryhmän määrittelyä, josta enemmistö lasketaan. Unionin kansat jakavat tietyn yhteisen eurooppalaisen kulttuuriperinnön, ulkopuolisten silmissä unionin eri kansojen väliset yhtäläi-syydet voivat olla suurempia kuin EU:n sisältä näyttää. Pidän kuitenkin mystifiointina sitä,

145 Jääskinen 2001a s. 105–120.

146 Käsitteestä valtiosääntöpatriotismi (Verfassungspatriotismus) eli oikeusvaltiollisen perustuslaillisuuden peri-aatteisiin kiinnittyvä poliittinen identiteetti ks. Habermas 1998 s. 603. Käsitteen soveltuvuutta Euroopan unioniin arvostelee Weiler 2003 s. 17–18.

147 Jääskinen 2001a s. 106.

148 Jääskinen 2001a s. 108.

149 Jääskinen 2001a s. 110.

että eurooppalaista sivilisaatiota määrittävien yleisten kulttuuritekijöiden luoma yhteisyys olisi perusta, jonka varaan syntyisi elävä eurooppalainen demokratia, jos sille vain luotaisiin tarvittavat institutionaaliset rakenteet. Toisaalta samanasteista mystifiointia on rajata poliitti-nen kansakunta demokratian subjektina kunkin kansallisvaltion valtioideologiaan sopivien romanttisesta (das Volk) tai rationalistisesta (la Nation) valtiofilosofisesta peräisin olevien määritelmien pohjalta. Demokraattiset instituutiot voivat toimia myös monikielisessä ja mo-nikulttuurisessa yhteisössä kuten Intiassa, eikä valtiokansa ole demokratian subjektina käsit-teellisesti privilegioitu suhteessa sellaisin etnisiin tai alueellisiin ryhmiin, joiden kohtalona on ollut jäädä vaille omaa kansallisvaltiota. Olennainen kysymys on kuitenkin se, olisiko unionin demokratisoimisella kansallisvaltiossa noudatettujen mallien mukaisesti saavutettavissa tila, joka olisi demokratian toteutumisen kannalta parempi kuin nykyinen.”¹⁵⁰

Katsoin, että etnisen ja poliittisen kansakunnan välillä ei ole mitään analyyttisesti välttämä-töntä suhdetta, vaan kummassakin on kysymys sattumanvaraisista sosiaalisista ja kulttuurisis-ta konstruktioiskulttuurisis-ta. Maantieteellinen, kielellinen ja kulttuurinen läheisyys kuitenkin helpotkulttuurisis-tavat demokraattista osallistumista ja vaikuttamista ja vastaavasti monikielisessä ja monikulttuuri-sessa yhteisössä kasvaa poliittisen vaikuttamisen ja poliitikon uralle valikoitumisen epätasa-arvo eri sosiaali- ja kieliryhmiin kuuluvien välillä. Tämän vuoksi pidin tärkeimpänä vasta-argumenttina kansallisten edustuksellisen demokratian käytäntöjen soveltamiselle unionin tasolla yksinkertaisesti sen kokoa.¹⁵¹

Perustuslakiprosessissa unionin ja kansanvallan välinen suhde oli keskeinen teema. Jo valmis-telukuntaa, jossa jäsenvaltioiden hallitusten lisäksi olivat edustettuina kansalliset parlamentit, Euroopan parlamentti ja komissio, pidettiin merkittävänä edistysaskeleena kansanvaltaisuu-den kannalta tavanomaiseen hallitustenvälisen konferenssiin verrattuna. Valmistelukunnan työskentelyssä pyrittiin myös mahdollisimman laajaan julkisuuteen saattamalla asiakirja-aineisto yleisön saataville Internetin kautta ja antamalla kansalaisjärjestöille ja kansalaisille laajat mahdollisuudet esittää näkemyksiään ja ehdotuksiaan valmistelukunnassa käsitellyistä asioista.¹⁵²

Kuitenkin valmistelukunnan toiminnan demokraattisuutta voidaan pitää sangen kysymyk-senalaisena sen vuoksi, että sille ei ollut sitovia menettelytapasääntöjä, jotka olisivat mahdol-listaneet äänestykset ja määritelleet asialistan. Valmistelukunnan päätökset valmisteltiin pu-heenjohtajistossa, jonka ulkopuolelle jääneiden jäsenvaltioiden kuten Suomen mahdollisuudet seurata todellista päätöksentekoa ja tekstiehdotusten valmistelua olivat sangen rajalliset. Myös

150 Jääskinen 2001a s. 117.

151 Jääskinen 2001a s. 119.

152 Duhamel on valmistelukunnan jäsenen kirjoittama systemaattinen vertailu konventtimenetelmän ja hallitusten välisen konferenssin välillä; siinä puolletaan voimakkaasti valmistelukunnan toimintaa.

päätöksentekokäytäntö, jossa puheenjohtaja arvioi yksin, minkä näkemyksen takana oli riittä-vä konsensus valmistelukunnassa, on kaukana länsimaisista demokratiastandardeista.¹⁵³ Perustuslakisopimuksen I osan VI osasto käsitteli demokratian toteuttamista unionissa. Osas-tossa säänneltiin erikseen edustuksellisen demokratian periaate unionissa ja osallistuvan de-mokratian periaate.¹⁵⁴ Unionin toiminta perustuu perustuslakisopimuksen I-46 artiklan mu-kaan edustukselliseen demokratiaan niin, että Euroopan parlamentti edustaa suoraan kansalai-sia unionin tasolla. Jäsenvaltiota edustaa Eurooppa-neuvostossa valtion- tai hallituksen pää-mies ja neuvostossa hallitus, jotka puolestaan ovat demokratian mukaisessa vastuussa joko kansallisille parlamenteilleen tai kansalaisilleen. Artiklan mukaan kaikilla kansalaisilla on oikeus osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa. Päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia. Euroopan tason poliittiset puolueet myötä-vaikuttavat eurooppalaisen poliittisen tietoisuuden muodostumiseen ja unionin kansalaisten tahdon ilmaisemiseen.

Osallistuvaa demokratiaa unioni toteuttaa perustuslakisopimuksen I-47 artiklan mukaan an-tamalla kansalaisille ja etujärjestöille mahdollisuuden esittää ja vaihtaa julkisesti mielipiteitä kaikilla unionin toiminta-aloilla asianmukaisten kanavien kautta ja käymällä avointa ja sään-nöllistä vuoropuhelua etujärjestöjen ja kansalaisyhteiskunnan välillä. Vähintään miljoonalle unionin kansalaiselle merkittävästä määrästä jäsenvaltioita annettiin mahdollisuus kan-sanaloitteen kautta kehottaa komissiota ”toimivaltuuksiensa rajoissa tekemään asianmukainen ehdotus asioista, joissa näiden kansalaisten mielestä tarvitaan unionin säädöstä”.

Perustuslakisopimus mahdollisti myös kansallisten parlamenttien osallistumisen toissijaisuus-periaatteen soveltamisen valvontaan.

Lissabonin sopimus sisällyttää perustuslakisopimuksen demokratiaa koskevat määräykset Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen. Kokonaisuuteen on kuitenkin lisätty kansallisten parlamenttien roolia EU:ssa koskeva uusi artikla (EU 8 c), jossa todetaan kansallisten parla-menttien osaltaan aktiivisesti edistävän unionin moitteetonta toimintaa ja luetellaan kansallis-ten parlamenttien eri tehtävät EU:ssa. Kukansallis-ten edellä on todettu, määräyksissä toissijaisuusperi-aatteen noudattamisen ja toimivaltojen käytön valvonnasta kansallisten parlamenttien vaiku-tusmahdollisuuksia on tehostettu Lissabonin sopimuksessa perustuslakisopimukseen verrattu-na.

153 Ks. MacCormick 2005 s. 12–16, jossa on valmistelukunnan varajäsenen ambivalentti arvio valmistelukunnan menettelytavoista.

154 Perustuslakisopimukseen ei otettu valmistelukunnan ehdotukseen sisältynyttä Euroopan kansanedustajien kongressia, johon olisi kulunut edustajia Euroopan parlamentista ja kansallisista parlamenteista.