Euroopan liittovaltion tämänkertainen epäonnistuminen

Artikkelin 5 perusajatuksen mukaisesti siinä tarkasteltiin EU:n perustuslaillistumiskehityk-seen liittyneitä teemoja institutionaalisen käsitteistön ohella myös valtiosisältöisestä näkö-kulmasta eli sen hypoteesin pohjalta, että unionille säädettäisiin valtiollinen perustuslaki ja unionista luotaisiin liittovaltio, jonka osavaltioita olisivat nykyiset jäsenvaltiot.

Tämän tarkastelun yhteenvetona totesin, että sisällöllinen ero nykyisen järjestelmän ja valtiol-lisen Euroopan unionin perustuslain välillä ei välttämättä olisi kovin merkittävä, koska pää-osin kysymyksenasettelut toistuisivat samankaltaisina, eikä valittavana olevien ratkaisujen-kaan välillä olisi regiimin oikeudelliseen laatuun perustuvia ratkaisevia eroja. Tärkeimmät erot liittyivät mielestäni siihen, että ulkoiseen identiteettiin ja toimivallanjakoon liittyvissä kysymyksissä jäsenvaltioiden ja unionin suhde järjestyisi nykyiseen nähden vastakkaisista periaatteista lähtien. Näissä asioissa toimivalta ”valuisi” alaspäin unionilta jäsenvaltioille eikä – kuten nykyisin – kasvaisi jäsenvaltioilta unionille. Katsoin, että ”valtiollisen perustuslain omaksuneen Euroopan unionin ei välttämättä tarvitsisi poiketa kovin paljon nykyisestä, mutta jäsenvaltioiden poliittinen ja oikeudellinen itseymmärrys olisi todennäköisesti täysin erilai-nen.”¹⁶¹

Ratkaisevana esteenä valtiollisen perustuslain omaksumiselle pidin sen legitiimin voimaan-saattamisen mahdottomuutta, koska unionin ensimmäisen valtiollisen perustuslain sisältävän jäsenvaltioiden välisen sopimuksen voimaansaattaminen jäsenvaltioissa merkitsisi niiden ny-kyisen valtiosäännön kokonaisrevisiota. Katsoin, että EU:n valtiollisen perustuslain ”tehokas voimaansaattaminen merkitsisi Britanniaa lukuun ottamatta kaikissa jäsenvaltioissa sellaista valtiosääntöuudistusta, joka menettelyn kesto, sovellettavat määräenemmistövaatimukset sekä asiasta epäilemättä syntyvä poliittinen taistelu huomioon ottaen tuntuu mahdottomalta toteut-taa käytännössä, jollei kansallisvaltion legitimiteettiä koskevissa unionin väestön poliittisissa asenteissa tapahdu jotain nyt ennakoimatonta suurta muutosta.”¹⁶²

EU:n perustuslakisopimukseen johtanut prosessi näyttäytyi julkisuudessa jonkinlaisena perus-tuslakia säätävään kansalliskokoukseen rinnastuvana konstituoivana poliittisena ja valtiosään-töisenä prosessina. Tätä vaikutelmaa ylläpitivät paitsi valmistelukunnan valinta perustuslain valmistelufoorumiksi, myös puheenvuorot, joissa perustuslaki nähtiin käänteeksi tai laadulli-sesti uudeksi aluksi Euroopan yhdentymisessä. Myös valmistelukunnan mahtipontiset toimin-tamuodot ja sen perustuslakisopimukseen kirjaama konstitutionaalinen retoriikka¹⁶³ loivat mielikuvaa jonkinlaisen Euroopan federaation syntyprosessista. Kuitenkin jo perustuslakiso-pimus sisälsi ratkaisuja, joiden sisältö osoitti tietoista pyrkimystä estää unionin kehitys

valti-161 Jääskinen 2001a s. 134.

162 Jääskinen 2001a s. 139.

163 Viittaan tällä perustuslakisopimuksen nimeen, johdantoon Thukydides-sitaatteineen, unionin symboleihin sekä valtiollisuudesta muistuttaviin termivalintoihin.

olliseksi entiteetiksi.¹⁶⁴ Uskoakseni valmistelukuntaa edeltänyt poliittinen keskustelu oli saa-nut jäsenvaltioiden hallituksia selvittelemään esille tulevien vaihtoehtojen valtiosääntöoikeu-dellisia implikaatioita ja niistä niiden toiminnalle perustuslakiprosessissa seuraavia rajoitteita vakavammalta pohjalta kuin aiemmissa perussopimusmuutoksissa.

Perustuslakisopimuksesta on tässä yhteydessä syytä mainita erityisesti seuraavat seikat:

Euroopan kansojen välistä yhä läheisempää liittoa koskevan tavoitteen poistuminen sopimustekstistä;

jäsenvaltioiden yhdentymiseltä suojatun valtiollisuuden ytimen määrittely sopimus-tekstissä;¹⁶⁵

jäsenvaltioiden ja unionin toimivaltasuhteiden täsmentäminen tavalla, jossa tuodaan selvästi esille annetun toimivallan periaate ja jäsenvaltioiden yleistoimivalta;

jäsenvaltioiden ensisijainen asema unionioikeuden täytäntöönpanossa (PLS I-37.1);

kansallisten parlamenttien rooli toissijaisuusperiaatteen ja joustolausekkeen valvon-nassa; sekä

eksplisiittinen määräys jäsenvaltion oikeudesta erota Euroopan unionista. (PLS I-60)¹⁶⁶

Näin ollen perustuslakisopimuskaan ei olisi muuttanut unionin oikeudellista luonnetta valtiol-liseksi, vaikkakin sen luonne sui generis -yhteenliittymänä olisi oikeushenkilöllisyydestä ja pilarijaon poistamisesta tehtyjen ratkaisujen johdosta täsmentynyt kansainväliseksi järjestöksi sui generis. Tätä tosiasiaa kuitenkin hämärsi – oletettavasti perustuslakisopimuksen kohtalon kannalta ratkaisevalla tavalla – sen retorisen ulkokuoren ja oikeudellisen sisällön välinen

risti-164 Piris viittaa perustuslakisopimuksen ambivalensiin sen yhtäältä näyttäytyessä yhdentymisen päätepisteenä ja toisaalta lupauksena unionin valtiollisesta tulevaisuudesta. Ks. Piris s. 5–6.

165 ” Unioni kunnioittaajäsenvaltioiden tasa-arvoa tätä perustuslakia sovellettaessa sekä niidenkansallista iden-titeettiä, joka on olennainen osa niiden poliittisia ja valtiosäännön rakenteita, myös alueellisen ja paikallisen itsehallinnon osalta. Se kunnioittaa keskeisiä valtion tehtäviä, erityisesti niitä, joiden tavoitteena onvaltion alu-eellisen koskemattomuuden turvaaminen, yleisen järjestyksen ylläpitäminen sekä kansallisen turvallisuuden takaaminen.” (PLS I-5 artikla, korostukset NJ)

166 Piris toteaa tästä artiklasta seuraavasti: ”Whether such a provision constitutes an advance or setback may be assessed differently. However, one may notice that such a right normally exists in confederations but never in federal states. Therefore, this provision on withdrawal could be seen as clarifying a basic issue, i.e. that the Un-ion is actually a voluntary associatUn-ion between States which remain sovereign as to the questUn-ion whether or not they remain in that association.” Piris s.130. Unionista eroamisen eli sesession mahdollisuudelle on usein annettu myös oikeusteoreettista merkitystä. Nähdäkseni olennaista tässä suhteessa on kuitenkin erottelu laillisessa järjes-tyksessä tapahtuvan ja yksipuolisen eron välillä. Ensiksi mainittu on ollut aina mahdollista perussopimusmuu-toksen kautta, vaikka siitä ei ole erikseen määrätty sopimusteksteissä. Toisaalta myös eromenettelyn sääntelyn-kin jälkeen on mahdollista erota unionista lainvastaisessa järjestyksessä eli noudattamatta perussopimuksessa määrättyjä muotoja. Viimeksi mainittu eli tosiasiallisen eron mahdollisuus sisältyy mielestäni jäsenvaltioiden kansainvälisoikeudelliseen suvereniteettiin, joka mahdollistaa kansainvälisen oikeuden vastaiset toimet ilman, että valtion eksistenssi joutuisi kysymyksenalaiseksi. (Sen sijaan osavaltion erotessa liittovaltiossa nousee esiin kysymys uuden valtion kansainvälisoikeudellisesta tunnustamisesta.)

riita, joka helpotti sen vastustajien asemaa kansanäänestyskampanjoissa samalla kun se asetti perustuslakisopimuksen kannattajat retorisesti mahdottomaan asemaan.¹⁶⁷

Kuten edellä on todettu, Lissabonin sopimuksen laatimisessa omaksuttiin eräänlainen epä-konstitutionalisointiperiaate, minkä perusteella sopimuksesta poistettiin valtiollisuuteen ja perustuslaillisuuteen viittaavat nimitykset kuten presidentti, ulkoasiainministeri, eurooppalaki ja eurooppapuitelaki sekä unionin tunnukset. Tämä ei kuitenkaan muuta unionin oikeudellista luonnetta edellä kerrotusta. Jäsenvaltioiden asemaa korostavia muutoksia Lissabonin sopi-muksessa perustuslakisopimukseen nähden ovat lisäksi:

kansallisten parlamenttien tehtävät kuvaavan yleisen artiklan lisääminen sekä niiden aseman parantaminen toissijaisuusperiaatteen valvonnassa;

määräys, jonka mukaan unionin luopuessa jaettuun toimivaltaan kuuluvan toimival-tansa käytöstä toimivalta palaa jäsenvaltioille;

määräys, jonka mukaan perussopimusmuutos voi myös merkitä unionin toimivallan vähentämistä.¹⁶⁸

Unionin konstitutionaalisen luonteen kannalta vailla merkitystä ei liene se Lissabonin sopi-muksen laadinnassa omaksuttu tavoite, että sopisopi-muksen sisällön ei pitäisi johtaa pakolliseen kansanäänestykseen jäsenvaltioissa. Tämä selittää esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopi-mukseen liittymistä koskevan päätöksentekomenettelyn muuttamisen Lissabonin sopimukses-sa. Vielä perustuslakisopimuksen ratifiointivaiheessa eräillä tahoilla pidettiin esillä ajatusta yleiseurooppalaisesta referendumista keinona tuottaa konstitutionaalista legitimiteettiä perus-tuslakisopimukselle.¹⁶⁹ Lissabonin sopimuksen laatijat eivät pitäneet kansanäänestysten kautta saavutettavaa oikeutusta mahdollisena nykyoloissa.

167 Kansanäänestyksissä ao. hallitukset joutuivat markkinoimaan perustuslakia, joka ei oikeasti ole perustuslaki, ja tärkeää uudistusta, joka oikeasti ei muuta mitään olennaista, sekä hakemaan äänestäjien hyväksyntää ratkai-suille, joiden ne kertoivat olleen voimassa jo yli 50 vuotta.

168 Tällä muutoksella on merkitystä keskustelulle siitä, onko EU:n konstituutiossa sellainen ”kova ydin”, jota ei voida edes perussopimusmuutoksilla muuttaa. Tällaisena asiana on EY-tuomioistuimen valtuuksien ohella mai-nittu acquis communautairen suoja ”renationalisointia” vastaan.

169 Esimerkiksi Suomessa ed. Arja Alhon aloite LA 11/2005 vp laiksi neuvoa-antavasta kansanäänestyksestä koskien sopimusta Euroopan perustuslaista.

4. Demokratia ja käsiteanalyysi – kohti oikeuden