Johdanto

Julkisen sektorin uudistamiseen kohdistuvat kasvavat paineet ovat synnyttäneet tarpeen tarkastella innovaatiotoiminnan luonnetta ja edistämiskeinoja myös valtion ja kuntien toiminnassa. Innovaatioiden näkökulma avaa uudenlaisen näkökulman julkisten palvelujen ja julkisen hallinnon uudistamista koskevaan tutkimukseen ja keskusteluun. Valtio- ja kuntasektorin kehittämistä ovat vieneet tähän asti eteen-päin ensisijaisesti hallinnon tehostamisen paineet sekä palvelujen laadun kehittä-misen tavoitteet. Innovaatioiden näkökulma on verrattain uusi julkisen sektorin uudistamisen kontekstissa eikä lisääntynyt ymmärrys innovaatioprosesseista ja innovaatiojärjestelmistä ole mainittavasti heijastunut julkisen sektorin kehittämisen päävirtauksiin. Tiede- ja teknologiapolitiikka on monella tapaa heijastunut julkisen sektorin käytäntöihin, mutta se ei toistaiseksi ole systemaattisella tavalla vielä pu-reutunut julkisen sektorin uudistamisen kysymyksiin.

Innovaatiot ja niiden syntyminen liitetään yleisissä mielikuvissa tavallisesti yritys-sektoriin ja korkeaa teknologiaa hyödyntävään teollisuuteen. Vallitseva kuva julki-sesta sektorista korostaa sen byrokraattisia ja riskinottoa välttäviä piirteitä. Sa-maan aikaan tiedetään kuitenkin, että julkisella sektorilla on ollut huomattava rooli useiden merkittävien innovaatioiden syntymisessä, kuten internet ja monet lääke-tieteen edistysaskeleet. Myös palveluiden laadun kehittämisessä on otettu käyttöön uusia innovatiivisia käytäntöjä, vaikka kehityksen vauhtia pidetäänkin usein riittä-mättömänä. Kehittämistyö onkin useissa tapauksissa epäsystemaattista, se toteu-tetaan monesti irrallisissa hankkeissa ja se kytkeytyy heikosti julkisorganisaatioi-den ydinprosesseihin. Kehitystyön tarkastelu yli hallinnonalarajojen nimenomaan innovaatiotoiminnan näkökulmasta on tähän mennessä ollut verrattain hajanaista ja muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta vailla institutionaalisia kytkentöjä inno-vaatiopolitiikkaan.

Innovaatioita koskevassa tutkimuksessa julkinen sektori on perinteisesti näyttäyty-nyt yhtäältä yrityksissä tehtyjen innovaatioiden omaksujana sekä toisaalta inno-vaatiotoiminnan rahoittajana tiede- ja teknologiapolitiikan avulla. 2000-luvulla vi-rinnyt tutkimus innovaatiotoiminnasta julkisissa palveluissa avaa arvokkaita näkö-kulmia yhteiskunnallista ja hallinnollista uudistamista koskevaan keskusteluun.

Tutkimuskohde edellyttää monitieteistä lähestymistapaa, jossa voidaan yhdistää lukuisten eri tieteenalojen käsitteitä ja tuloksia, kuten innovaatiotutkimus, hallinto-tiede, organisaatiososiologia, talous-tiede ja johtamistutkimus, vain muutamia il-meisimpiä aloja mainitaksemme.

1.1.1 Paineet julkisen sektorin tuottavuuden ja vaikuttavuuden ke-hittämiselle

Aihe on ajankohtainen useista syistä. Julkinen sektori on ensinnäkin kooltaan mer-kittävä osa taloutta pohjoismaissa ja eurooppalaisissa hyvinvointivaltioissa ja sen uudistamiseen liittyvät näkökohdat ovat näin ollen merkittäviä yhteiskunnallisia kysymyksiä. Julkisten menojen osuus bruttokansantuotteesta Suomessa vuonna 2006 oli OECD:n mukaan 49 prosenttia (Ilmakunnas ym. 2008). Tästä julkisten palveluiden osuus on vajaa puolet¹, joten julkisiin palveluihin käytetään vajaa vii-dennes kansantuotteesta. Näin merkittävän panostuksen osalta on tärkeää tarkas-tella tuotettujen palveluiden ja toimintojen vaikuttavuuden, laadun ja tuottavuuden kehittymistä, jossa innovaatioilla on lähtökohtaisesti tärkeä sija.

Julkisiin palveluihin kohdistuu myös määrällinen kasvupaine, joka pakottaa löytä-mään tapoja parantaa palveluiden tuottavuutta uusien toimintatapojen avulla. Vä-estön ikääntyminen ja vaativia hoitoja edellyttävien sairauksien yleistyminen (esim.

aikuisiän diabetes) nostavat julkisiin hyvinvointipalveluihin käytettyjä menoja sa-maan aikaan kun verotusta on pyritty keventämään ja veroja maksavan työikäisen väestön osuus pienenee. Tämän vaativan yhtälön toteuttaminen laatutasoa heiken-tämättä on mahdollista ainoastaan ottamalla käyttöön huomattavasti entistä te-hokkaampia palvelumalleja ja toimintatapoja.

Julkisen sektorin tuottavuuskehitys on tilastollisesti tarkastellen ollut yksityistä sek-toria selvästi hitaampaa (Hautakangas & Heikkinen 2008). Taustalla vaikuttaa ns.

Baumolin tautina tunnettu ilmiö, jonka mukaan julkisten palveluiden työvoimaval-taisuus ilmenee teollisuutta heikompana tuottavuuden kasvuna. Julkinen kulutus kasvaa tällöin nopeammin kuin inflaatio. Julkisen sektorin dominoimat alat näyttäy-tyvät matalan tuottavuuden aloina, joilla uusien teknologioiden kuten ICT:n käyt-töönotto on ollut hitaampaa kuin korkean tuottavuuden vientivetoisilla teollisuus-aloilla. Tuottavuuden kehittämisen haaste on yksi merkittävä ajuri, joka haastaa pohtimaan systemaattisen innovaatiotoiminnan mahdollisuuksia julkisissa palve-luissa.

Kansalaisten odotukset julkisille palveluille myös kasvavat kaiken aikaa. Kuluttajat tottuvat yhä sofistikoituneempiin yritysten tarjoamiin palveluihin, joissa hyödynne-tään taidokkaasti mm. uutta tieto- ja viestintäteknologiaa. Myös julkisilta palveluil-ta alepalveluil-taan odotpalveluil-taa samaa laatupalveluil-tasoa, helppokäyttöisyyttä ja palveluil-tarvelähtöisyyttä. ICT avaakin huomattavia mahdollisuuksia julkisen hallinnon uudistamiseen. Haasteena näyttäytyy kuitenkin se, että ratkaisujen pitää useissa tapauksissa täyttää useiden toimijoiden ja käyttäjien odotuksia sekä lainsäädännön asettamia vaatimuksia, jotka eivät kaikilta osin ole helposti yhteensovitettavia.

Myös globaalit haasteet kuten ilmastonmuutos haastavat pohtimaan uusia innova-tiivisia yhteiskunnallisia ja taloudellisia toimintamalleja. Markkinoiden ei voida yksin olettaa synnyttävän kaupallisia ratkaisuja, vaan kansallisille hallituksille ja kansain-välisille järjestöille lankeaa keskeinen rooli uusien instituutioiden synnyttäjänä.

Uudet yhteiskunta- ja talousjärjestelmän tasoiset innovaatiot – kuten globaali

1 Julkisten palveluiden lisäksi julkisiin menoihin luetaan tulonsiirrot ja julkiset inves-toinnit (Ilmakunnas ym. 2008)

päästökauppa – ovat äärimmäisen haastavia kehittämiskohteita, mutta voivat on-nistuessaan muuttaa kokonaisten talousjärjestelmien toimintalogiikoita uusien in-stituutioiden ja muuttuneiden kannustin-rakenteiden avulla. Erityisesti energia- ja ympäristöpolitiikassa uudet hallinnan (governance) toimintamallit avaavat suuria mahdollisuuksia, vaikka vastapainona onkin niiden läpiviennin ja käyttöönoton huomattava haastavuus.

Julkishallinnon sisäisenä megatrendinä näyttäytyvä muutos kohti markkina- ja kumppanuusperusteisia palveluiden järjestämismalleja tuo innovaatioiden teeman entistä ajankohtaisemmaksi. Tilaaja- ja tuottajatoimintojen eriyttämistä on toteu-tettu lähes kaikilla politiikkasektoreilla kiihtyvään tahtiin. Julkisten palveluiden markkinat avautuvat yrityksille ja kolmannelle sektorille. Tämä kehitystrendi vie kehitystä suuntaan, jossa yhä selvemmin sääntely- ja tilaajafunktiot säilyvät julki-sen sektorin ydintehtävinä samalla kun yhä suurempi osa varsinaisesta palvelutuo-tannosta tapahtuu valtion ja kuntien organisaatioiden ulkopuolella. Näissä rajapin-noissa on paljon mahdollisuuksia innovaatiotoiminnan organisoinnille, jota ei tois-taiseksi ole systemaattisesti jäsennetty ja hyödynnetty. Vallitsevat hankintakäy-tännöt eivät juuri kannusta innovatiivisuuteen. Uudenlaiset kumppanuusmallit ja innovatiiviset julkiset hankinnat ovat mekanismeja, joilla voidaan kannustaa uusien innovaatioiden synnyttämistä ja käyttöönottoa.

1.1.2 Esiselvityksen tavoitteet

Tämän esiselvityksen tavoitteena on muodostaa kokonaiskuva ja käsitteellinen jä-sennys julkisen sektorin innovaatiotoiminnan luonteesta. Tavoitteena on myös eri-tellä keinoja ja välineitä, joilla innovaatiotoimintaa julkishallinnossa ja julkisissa palveluissa voidaan edistää. Esiselvitys on toteutettu sektoritutkimuksen neuvotte-lukunnan toimeksiannosta.

Selvitystä ohjaavat kolme tutkimuskysymystä. Ensimmäinen kysymys käsittelee innovaatiotoiminnan luonnetta julkisella sektorilla: Mitä julkisen sektorin innovaati-ot ovat? Mitä voidaan määritellä innovaatioiksi julkisessa palvelutuinnovaati-otannossa? Mitä innovaatiot tarkoittavat julkishallinnon organisoinnissa? Mitä innovaatiot tarkoitta-vat julkisten palvelujen järjestämisessä ja tilaamisessa?

Toinen pääkysymys ohjaa tarkastelemaan tapoja, joilla julkinen sektorin voi tuottaa uusia innovaatioita. Miten innovaatiotoiminta voidaan organisoida systemaattiseksi kehittämistyöksi? Mitkä tekijät ja kannustimet edistävät innovatiivisuutta julkisor-ganisaatioissa? Miten innovaatiotoimintaa voidaan johtaa systemaattisesti? Millai-nen innovaatiokulttuuri ja sitä tukevat toimintatavat on mahdollista muodostaa julkisorganisaatioissa?

Kolmas tutkimuskysymys laajentaa näkökulman julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin rajapinnoille, jolloin on relevanttia tarkastella, miten innovatiivisuudelle voidaan luoda edellytyksiä ja kannustimia laajemmin yhteiskunnassa. Miltä osin julkisella sektorilla tulee olla rooli palveluiden tuottajana, miltä osin järjestäjänä, miltä osin erilaisten aktiviteettien mahdollistajana? Miltä osin julkinen sektori itse innovoi? Miltä osin sen tulisi ensisijaisesti olla innovatiivisuuteen kannustava osta-ja? Mikä on yksityisen ja kolmannen sektorin rooli innovaatiotoiminnassa? Millaisilla toimintamalleilla niitä voidaan kannustaa kehittämään innovatiivisia ratkaisuja ja toimintamalleja julkiselle sektorille?

Raportin tämä osio muodostaa tutkimushankkeen yleisen osion, jossa tarkastellaan yllä mainittuja tutkimuskysymyksiä yleisen tutkimuskirjallisuuden valossa.

Tarkas-telemme aluksi toisessa luvussa innovaatiotoiminnan yleistä luonnetta. Kolmas luku keskittyy innovaatioiden tuottamisen tapoihin ja mahdollisuuksiin. Neljännessä lu-vussa tarkastellaan innovaatiotoimintaa julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin rajapinnoilla. Tämä yleinen raportti muodostaa taustan neljälle sektorikohtaiselle osaselvitykselle, jotka edustavat tärkeimpiä julkishallinnon toimialoja innovaatio-toiminnan haasteiden kannalta katsoen: (1) sosiaali- ja terveydenhuolto, (2) tieto-yhteiskunta ja sähköinen hallinto, (3) yhdyskunta ja liikenne sekä (4) ympäristö ja energia. Sektorikohtaisten analyysien avulla pyritään muodostamaan kokonaiskuva innovaatiotoiminnan muotoihin tavalla, joka pohjautuu useiden toimialojen tarkas-teluun.