7. Johtopäätökset: kohti julkisen sektorin innovaatio-toiminnan
1.2 Innovaatioiden luonne julkisella sektorilla
Olemassa oleva kirjallisuus ei tarjoa yleisesti hyväksyttyä jaottelua julkisen sekto-rin innovaatioiden tyypeistä. On esitetty lukuisia jäsennyksiä, joista monet käsittä-vät useita erityyppisiä innovaatioita inkrementaalisista parannuksista aina laajoihin yhteiskunnallisen hallinnan järjestelmätason muutoksiin. Tarkasteltaessa innovaa-tioiden luonnetta julkisella sektorilla onkin usein päädytty omaksumaan varsin laa-ja-alainen määritelmä innovaatiosta. Innovaatio on tyypillisesti määritelty esim.
seuraavalla tavalla: ”innovaatiot ovat uusia ideoita ja käytäntöjä, jotka on otettu käyttöön” (Moore & Hartley 2008).
Yritystoiminnan innovaatioiden analysointiin ja tilastointiin kehitetty innovaation standardimääritelmä kaupallistettuna tuotteena tai palveluna (OECD 2006) ei mo-nelta osin ole täysin relevantti, sillä tuotteiden ja palveluiden kaupallistaminen ei lähtökohtaisesti ole julkisen sektorin keskeisiä tehtäviä. Uudella teknologialla on toki usein huomattava merkitys julkisen sektorin innovaatioissakin. Mutta tällöinkin on tavallisesti kyse niiden roolista osana julkista palvelua. Palveluilla onkin tuotteita epämääräisemmät rajat, sillä ne heijastelevat tuottajiensa ja käyttäjiensä inhimil-listä variaatiota (Hartley 2008).
Viimeaikainen innovaatiotutkimus, jossa painottuu palveluelementtien merkitys myös teollisuuden innovaatioissa, tarjoaa järkevämpiä lähtökohtia myös julkisen sektorin innovaatioiden tarkasteluun. Monet innovaatiotutkijat nostavat esiin nyky-ään myös teollisten tuotteiden tavallisesti sisältävän sekä teknisiä elementtejä että palvelun elementtejä, joiden välinen tasapaino voi vaihdella eri innovaatioissa (Gal-louj & Weinstein 1997, Sundbo 1997).
Sosiaalisen innovaation käsite avaa kenties kaikkein laajimman perspektiivin julkis-ten palveluiden uudistamiseen. Hämäläinen ja Heiskala (2004) määrittelevät sosi-aalisen innovaation muutokseksi, joka parantaa yhteiskunnan suorituskykyä. Täl-löin tarkastellun kohteeksi muodostuu laajat yhteiskunnan ja talouden rakenteelli-set muutokrakenteelli-set. Hannu Hämäläinen puolestaan rajaa sosiaalisen innovaation vah-vemmin hyvinvointiyhteiskunnan alueelle. Hän toteaa sosiaalisen innovaation yksi-lön, ryhmä tai yhteisön luovan toiminnan tuloksena syntyneeksi uudeksi ideaksi, joka johtaa lisäarvoa tuottavaan tulokseen yksilön tai yhteisön hyvinvoinnissa, ter-veydessä tai palvelujärjestelmässä (Hämäläinen 2005).
1.2.1 Innovaatioiden tyypit julkisella sektorilla
Jäsenneltäessä innovaatioiden tyyppejä julkisella sektorilla on päädytty varsin mo-nipolvisiin ja laaja-alaisiin jaotteluihin. Laajassa EU-rahoitteisessa tutkimuksessa, jossa tarkasteltiin erityisesti terveydenhuollon innovaatioita tapaustutkimuksen keinoin, päädyttiin seuraavaan jaotteluun (Windrum & Koch 2006):
•
palveluinnovaatio,•
palvelutuotannon innovaatio,•
hallinnollis-organisatorinen innovaatio,•
käsitteellinen innovaatio,•
policy-innovaatio, ja•
systeeminen innovaatio.Tutkimustulokset korostavat kuitenkin selvästi, että erityyppisten innovaatioiden tarkastelu irrallaan toisistaan ei tavallisesti ole mielekästä. Julkisten palveluiden järjestämisessä tapahtuvat muutokset edellyttävät usein useiden erityyppisten ja toisiinsa kytkeytyneiden innovaatioiden käyttöönottoa (Windrum 2006). Luokituk-set ovatkin pitkälti analyyttisia tutkimuksen apuvälineitä, joilla kompleksisia käy-täntöjä voidaan jäsentää. Toistaiseksi näyttää kuitenkin epäselvältä, miten pitkälle näiden luokitusten pohjalta voidaan muodostaa toimivia analyysiyksikköjä esimer-kiksi tilastoinnin käyttöön. Uusi innovatiivinen käytäntö monitoimijaisessa ympäris-tössä saattaa esimerkiksi sisältää uuden palvelukonseptin, uuden tavan sen tuot-tamiseen uutta teknologiaa hyödyntäen, sekä uuden tavan toimijoiden väliseen yhteistyöhön. Integroiva näkökulma innovaatioihin on näin ollen tarpeen.
Innovaatiotutkimuksessa yleisesti käytetty jaottelu inkrementaalisiin ja radikaalei-hin innovaatioiradikaalei-hin on todettu monelta osin relevantiksi myös julkisen sektorin tar-kastelussa. Eräät tutkijat toteavat, että radikaalit innovaatiot ovat tyypillisesti toi-mintapolitiikan muutoksia järjestelmätasolla. Toiset tutkijat puolestaan erottelevat radikaalin palveluinnovaation sekä systeemisen innovaation toisistaan (Mulgan &
Albury 2003). Käsitteellisistä eroista huolimatta näyttäytyy selvältä, että on tar-peen tarkastella julkisten palveluiden ja hallinnon uudistamista aina pienistä ja inkrementaalisista palveluiden uudistamisesta aina laajoihin järjestelmätason muu-toksiin, jotka koskettavat julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin yhteistyömal-leja globaalissa toimintaympäristössä.
Kotimaisessa keskustelussa on alkanut vakiintua näkemys, jonka mukaan uusien toimintamallien ja käytäntöjen aikaansaaminen on keskeinen tekijä julkisen sekto-rin uudistamisessa. Tähän liittyy myös ”parhaiden käytäntöjen” ja ”hyvien käytän-töjen” ympärillä käyty keskustelu ja kehittämistyö.
1.2.2 Julkishyödykkeet ja ulkoisvaikutukset
Olemassa olevassa tutkimuksessa on yllättävän vähän pohdittu julkisen sektorin toiminnan tuotoksia ja vaikutuksia sen tuottaman hyödykkeen näkökulmasta. Jul-kinen sektori tuottaa pääasiassa palveluita, joilla on harvoin fyysisen tuotteen omi-naisuuksia teollisuussektorin tavoin. Tosin tuotteilla on merkittävä rooli tuotannon-välineinä myös julkisella sektorilla. Julkisen sektorin palveluilla on usein jul-kishyödykkeen ominaisuuksia. Tällaisia ovat mm. oikeusjärjestelmä, turvallisuus tai liikennejärjestelmä (Hjerppe 2000). Puhtaiden julkishyödykkeiden käyttöä ei voida rajoittaa eikä jakaa (Cornes & Sandler 1996). Koska maksun periminen
jul-kishyödykkeiden käytöstä on mahdotonta tai erittäin kallista, ei yksityisten yritys-ten ole kannattavaa tarjota kyseistä palvelua. Julkisen sektorin on tällöin tarkoituk-senmukaista tuottaa palvelu, mikäli se todetaan yhteiskunnallisesti tarpeelliseksi.
Innovaatiotoiminnan kannalta merkittävää on tällöin se, ettei tuotannossa vallitse kilpailua eikä hintamekanismia, jotka kannustaisivat innovaatiotoimintaan. Julkisel-le sektorilJulkisel-le palveluita ja tuotteita toimittavien yritysten ja yhteisöjen näkökulmasta katsoen merkittävää on puolestaan se, etteivät tilaaja (maksaja) ja käyttäjä ole aina yksi ja sama taho. Valtio tai kunta voi ostaa palvelun yksityiseltä yritykseltä, joka tuottaa sen kansalaisten käyttöön ilman erillistä maksua. Kustannukset voivat myös jakaantua julkisen sektorin ja kuluttajan kesken, mikäli julkinen sektori sub-ventoi maksullista palvelua alentaen sen markkinahintaa. Asiakkuus ei näin ollen ole yksiselitteinen käsite, vaan määrittyy eri tavoin eri yhteyksissä. Tällä voidaan olettaa olevan vaikutusta myös innovaatiotoimintaan.
Julkishyödykkeiden tuottamisen lisäksi merkittävä osa julkisista menoista kohdistuu hyvinvointipalveluihin, jotka ovat pääosin henkilökohtaisia palveluita. Perustelut hyvinvointipalveluiden tuottamiseen julkisen sektorin toimesta perustuvatkin mui-hin näkö-kantoimui-hin kuin tekniseen vaikeuteen periä maksua niiden käytöstä. Poh-joismaissa perusteluina tyypillisesti viitataan oikeudenmukaisuuteen sosiaalisten riskien jakamisessa sekä tarpeeseen yhteiskunnallisesti kontrolloida palveluiden laatua.
Toisaalta on myös huomattava, että itse asiassa harvat julkisen sektorin palvelut täyttävät kaikkia puhtaan julkishyödykkeen ominaisuuksia. Uusi teknologia voi mahdollistaa maksujen perimisen sellaisten hyödykkeiden käytöstä, mikä ei aiem-min ole ollut kustannustehokkaasti mahdollista (Otto & Voss 1995). Esimerkkinä ovat esim. liikennetelematiikan ratkaisut, joilla teiden, siltojen ja tunnelien käyttöä voidaan tehokkaasti kontrolloida ja kohdistaa maksut yksittäisille tienkäyttäjille.
Julkisten palveluiden kannalta merkittävä näkökulma on myös se, että yhteiskun-nalliset tavoitteet koskeva monelta osin ulkoisvaikutuksia. Ulkoisvaikutukset ovat sellaisia toiminnan vaikutuksia, joiden hyödyt tai haitat eivät täysimääräisesti jää niiden aiheuttajan maksettaviksi. Esimerkki merkittävästä positiivisesta ulkoisvai-kutuksesta on uuden tiedon luominen, joka tuottaa myönteisiä hyötyjä tiedon le-viämisen kautta. Tällä on perusteltu valtioiden merkittävä rooli tutkimuksen ja ke-hitystoiminnan rahoittajana (ks. Rouvinen 2007). Esimerkki negatiivisesta ulkois-vaikutuksista on saasteet ja päästöt (esim. hiilidioksidi), joiden kustannukset eivät normaalien markkinamekanismien kautta koidu niiden aiheuttajien maksettaviksi.
Ympäristönsuojelu on näin ollen merkittävä julkisen sektorin tehtävä, jota koskevi-en innovaatioidkoskevi-en merkitys on kaikkoskevi-en aikaa muodostunut yhä polttavammaksi tar-peeksi.
1.2.3 Innovaatiotoiminnan tavoitteet
Analyyttisesti tarkastellen innovaatiotoiminnalla voidaan tavoitella kolmen tyyppisiä rinnakkaisia hyötyjä. Ensinnäkin voidaan pyrkiä olemassa olevien tehtävien entistä tenhokkaampaan hoitamiseen. Tällaisen hyödyn tuova innovaatio näkyy julkisen sektorin tuottavuuden parannuksena ja julkisen talouden säästöinä. Toiseksi voi-daan pyrkiä olemassa olevien palveluiden laadun parantamiseen. Tähän johtavan innovaation hyötyjä voidaan tarkastella esim. asiakasvaikuttavuuden parantumisen näkökulmasta. Kolmanneksi voidaan pyrkiä myös vastaamaan kokonaan uusiin yhteiskunnallisiin tarpeisiin, ongelmiin tai mahdollisuuksiin. Tällaisiin tarpeisiin pe-rustuva innovaatio johtaa julkisen sektorin tehtäväkentän kehitykseen.
Mainitut kolme tavoitetta ovat relevantteja kaikilla politiikkasektoreilla. Niiden ajankohtainen relevanssi saattaa kuitenkin vaihdella toimialoittain. Esimerkiksi ter-veys- ja sosiaalipalveluissa korostuu tällä hetkellä voimakkaasti olemassa olevien palveluvastuiden kustannustehokkaampi hoitaminen. Vastaavasti tietoyhteiskunta-politiikka pyrkii löytämään vastauksia lähinnä aivan uusiin haasteisiin ja mahdolli-suuksiin.
1.2.4 Systeemiset innovaatiot
Systeemisiä innovaatioita koskeva tutkimus tarjoaa kenties kaikkein kokonaisval-taisimman näkemyksen yhteiskunnallisten muutosprosessien analysointiin (Kivisaa-ri ym. 2004a, 2004b, 2008, Saranummi ym. 2005). Tutkimuskohteena ovat e(Kivisaa-rityi- erityi-sesti olleet sosiaali- ja terveydenhuoltojärjestelmän uudistuminen. Systeemisellä innovaatiolla viitataan uusiin kokonaisvaltaisiin toimintamalleihin, joissa useista organisaatioista ja niiden osista koostuva sosiaalis-tekninen järjestelmä löytää uu-den tavan toimia (Geels 2004). Systeeminen innovaatio voi kohdistua koko tervey-denhuoltojärjestelmään tai sen osiin, esim. sairaalaan tai terveyskeskukseen.
Olennaista on se, että muutoksia toteutetaan samanaikaisesti eri osa-alueilla. Muu-tokset voivat liittyä prosesseihin, palveluihin, rakenteisiin, organisointitapoihin, henkilöstöön ja sen osaamiseen ja käytettyyn teknologiaan (ks. oheinen kuva) (Sa-ranummi ym. 2005).
Olennaista on huomata, että systeeminen innovaatio voi kutoa yhteen useiden toi-mijoiden omat innovaatiot yhteensopivaksi kokonaisuudeksi. Tällainen systeeminen innovaatio voi mahdollistaa esim. terveydenhuoltopalveluja tarjoavan yrityksen palveluinnovaation menestymisen edellytykset. Vastaavasti julkisissa rakennuspro-jekteissa toteutuva systeeminen innovaatio kokonaisvaltaisena elinkaarimallia to-teuttavana tilaajakäytäntönä voi mahdollistaa yritysverkoston arvoketjuinnovaati-on, sekä sen taustalta löytyvät teknologiset innovaatiot. Verkostotaloudessa toimit-taessa kokonaisvaltaisen toiminta-mallin osat voivat näyttäytyä eri toimijoille erilai-sia innovaatioita yhteen nivovana kokonaisuutena.
Termit ”systeeminen innovaatio” ja ”toimintamallin muutos” eivät edellä kuvatussa mielessä ole selkeästi erotettavissa toisistaan. Geels (2004) rinnastaa systeemisen
innovaation ja siirtymän (transition) käsitteen. Hän erottaa neljä piirrettä, jotka tyypillisesti luonnehtivat systeemisiä innovaatioita: