Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi ulkomaalaisre- kisteristä annetun lain muuttamisesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ul- komaalaisrekisteristä annettua lakia. Esityk- sen taustalla on hanke sähköisen asiankäsitte- lyn ja sähköisen asioinnin kehittämisestä ul- komaalais- ja kansalaisuusasioissa.
Rekisterinpitäjien keskinäistä vastuuta koskevia säännöksiä ehdotetaan selkeytettä- vän siltä osin kuin ne koskevat ulkomaalais- rekisterin käyt töä teknisen käyttöyhteyden avulla. Lain henkilölliseen sovelt amisalaan ja ulkomaalaisrekisterin tietosisältöön ehdote- taan tehtäviksi sähköisen asiankäsittelyn ke- hittämisen edellyttämät muutokset.
Säännöksiä ulkomaalaisrekisterin ulkopuo- lisista tietolähteistä ja tietojen luovuttamises- ta ulkomaalaisrekisteristä ehdotetaan täs- mennettäviksi. Niiltä osin kuin esityksessä ehdotetaan rekisterinpitäjille uusia tiedo n- saantioikeuksia, kysymys on pääosin pyrki- myksestä mahdollistaa tietojen siirtäminen viranomaisten välillä sähköisesti ilman hen- kilövoimavaroja sitovaa tietojen pyytämistä ja luovutt amista paperilla.
Ulkomaalaislakiin ja kansalaisuuslakiin ehdotetaan lisättäviksi viittaussäännökset, sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnas- sa annettuun lakiin, jonka perusteella voitai- siin järjestää mahdollisuus sähköisen asioin- nin käyttöön ottamiseen. Samalla säädettäi- siin käsittelymaksun suorittamisesta ennen sähköisesti jätetyn hakemuksen käsittelyn aloittamista.
Työntekijän ja elinkeinonharjoittajan oles- keluluvan myöntämistä koskevia ulkomaa- laislain toimivaltasäännöksiä ehdotetaan täsmennettäviksi siten, että jatkoluvan sellai- selle ulkomaalaiselle, jolla on jo voimassa oleva oleskelulupa, myöntäisi kihlakunnan poliisilaitos.
Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi myös ulosottolain, kansaneläkelain sekä opiskelija- valintarekisteristä ja ylioppilastutkintorekis- teristä annetun lain säännöksiä tietojen säh- köisestä luovuttamisesta.
Lait ehdotetaan tuleviksi voimaan ensi ti- lassa.
—————
SISÄLLYSLUETTELO
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ ... 1
SISÄLLYSLUETTELO ... 2
YLEISPERUSTELUT... 4
1 . Johdanto ... 4
2 . Nykytila... 5
2.1. Lainsäädäntö ja käytäntö ... 5
Laki ulkomaalaisrekisteristä... 5
Henkilötietojen käsittely... 5
Sähköinen asiointi ... 6
2.2. Kansainvälinen k ehitys ja ulkomaiden lainsäädäntö ... 6
Ruotsi... 6
Australia... 7
Kanada... 7
2.3. Nykytilan arviointi ... 7
2.3.1. Muutostarpeiden lähtökohdat ... 7
2.3.2. Lainsäädännön muutostarpeet ... 7
Sähköinen asiankäsittely ja asiointi ... 7
Toimivalta työntekijän ja elinkeinonharjoittajan oleskelulupien myöntämiseen ... 8
3 . Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset... 8
3.1. Tavoitteet ... 8
3.1.1. Maahanmuutto ... 10
3.1.2. Turvapaikkamenettely... 10
3.1.3. Maasta poistaminen ... 11
3.1.4. Kansalaisuus ... 11
3.2. Sähköisen asioinnin kehittäminen ... 12
3.3. Vaihtoehtoiset sääntelytavat ... 13
3.3.1. Kokonaisuudistus ... 13
3.3.2. Osittaisuudistus... 13
3.4. Keskeiset ehdotukset ...14
3.4.1. Ulkomaalaisrekisteristä annettu laki ... 14
3.4.2. Ulkomaalaislaki... 15
3.4.3. Kansalaisuuslaki ... 15
3.4.4. Eräät muut lait... 15
4 . Esityksen vaikutukset ... 15
4.1. Taloudelliset vaikutukset... 15
4.2. Vaikutukset viranomaisten toimintaan... 16
4.3. Yhteiskunnalliset vaikutukset... 16
5 . Asian valmistelu... 17
6 . Riippuvuus muista esityksistä... 17
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT... 19
1 . Lakiehdotusten perustelut ... 19
1.1. Laki ulkomaalaisrekisteristä ...19
1.2. Ulkomaalaislaki ... 25
1.3. Kansalaisuuslaki ...25
1.4. Ulosottolaki ...26
3 luku. Yleiset menettelytapasäännökset ...26
1.5. Kansaneläkelaki... 26
1.6. Opiskelijavalintarekisteristä ja ylioppilastutkintorekisteristä annettu laki.. 26
2 . Voimaantulo... 26
3 . Säätämisjärjestys ... 27
LAKIEHDOTUKSET... 28
ulkomaalaisrekisteristä annetun lain muuttamisesta...28
ulkomaalaislain muuttamisesta... 31
kansalaisuuslain muuttamisesta... 32
ulosottolain 3 luvun 70 §:n muuttamisesta ... 33
kansaneläkelain 46 e §:n muuttamisesta... 34
opiskelijavalintarekisteristä ja ylioppilastutkintorekisteristä annetun lain 5 §:n muuttamisesta... 35
LIITE ... 36
RINNAKKAISTEKSTIT ... 36
ulkomaalaisrekisteristä annetun lain muuttamisesta...36
ulkomaalaislain muuttamisesta... 41
kansalaisuuslain muuttamisesta... 44
ulosottolain 3 luvun 70 §:n muuttamisesta ... 46
kansaneläkelain 46 e §:n muuttamisesta... 47
opiskelijavalintarekisteristä ja ylioppilastutkintoreki steristä annetun lain 5 §:n muuttamisesta... 48
YLEISPERUSTELUT
1 . Johdanto
Ulkomaalaisrekisteristä annetun lain (1270/1997) nojalla ulkomaalaisten maahan- tuloa, maassa oleskelua ja työntekoa koske- vien asioiden päätöksentekoa sekä maahantu- lon ja maastalähdön valvontaa varten ja val- tion turvallisuuden takaamiseksi pidetään ul- komaalaisrekisteriä.
Ulkomaalaisrekisteriin talletetaan siltä osin kuin se on tarpeen tiedot hakemuksesta, asian käsittelystä, ratkaisusta ja perusteista sekä tiedot työnantajasta ja työsuhteen ehdoista.
Rekisteristä voidaan luovuttaa tietoja muun muassa Kansaneläkelaitokselle ulkomaalai- sen sosiaaliturvaan liittyvää päätöksentekoa ja valvontaa varten sekä Väestörekisterikes- kukselle ja maistraateille väestötietolaissa (507/1993) ja kotikuntalaissa (201/1994) säädettyjen tehtävien hoitamista varten.
Ulkomaalaisrekisteriä käyttävät Ulkomaa- laisvirasto, ulkoasiainministeriö, poliisi, raja- vartiolaitos, tullilaitos, työministeriö, työ- voima- ja elinkeinokeskus, työvoimatoimis- to, vankeinhoitoviranomainen ja vähemmis- tövaltuutettu. Laissa määritellyllä rekisterin- pitäjällä on oikeus käyttää rekisteriin talletet- tuja tietoja laissa yksilöityjä kyseisen viran- omaisen tehtäviin kuuluvia ulkomaalaishal- linnon asioita hoitaessaan.
Tieto- ja viestintätekniikan hyödyntäminen julkishallinnossa on osa hallituksen tietoyh- teiskuntaohjelmaa. SM-on-line on sisäasi- ainministeriön ja sisäasiainhallinnon yhtei- nen hanke sähköisen asioinnin ja verkkopal- veluiden kehittymisen edistämiseksi hallituk- sen tietoyhteiskuntaohjelmassa asetettujen tavoitteiden mukaisesti. Hankkeessa ministe- riön osastot ja halli nnonalan virastot pyritään ottamaan mukaan verkkopalvelujen ja säh- köisen asioinnin kehittämiseen - yhteistyössä hallinnonalan sisällä ja ulkopuolella - hyö- dyntäen eri osastojen ja viranomaisten ratkai- suja, osaamista ja kokemuksia. Ulkomaalais-
asioiden käsittelyn sähköistäminen on nous- sut yhdeksi SM-on-line -hankkeen tärkeim- mistä hankkeista.
Ulkomaalaisvirasto on yhdessä muiden ul- komaalaisasioide n käsittelyyn osallistuvien viranomaisten kanssa toteuttamassa kehittä- mishanketta, jonka tarkoituksena on mahdol- lisuuksien mukaan hyödyntää sähköistä asiankäsittelyä ja sähköistä asiointia ulko- maalais- ja kansalaisuusasioiden käsittelyssä.
Kehittämistyön tavoitteena on kaikkien toi- mijoiden yhteiset, avoimet ulkomaalaisasioi- den käsittelytavat ja niitä tukeva yhteinen tie- tojärjestelmä.
Kehittämistyölle asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi on maahanmuutto-, turva- paikka ja kansalaisuusasioiden asiankäsitte- lyssä tarkoitus ottaa käyttöön uusi ulkomaa- laisasioiden tietojärjestelmä (jäljempänä UMA) vuoden 2009 aikana.
Sähköisen asiankäsittelyn tavoitteena on, että tieto muutettaisiin sähköiseen muotoon siellä, missä se syntyy. Osa hakemuksen liit- teistä voitaisii n toimittaa sähköisesti. Tiedot talletettaisiin järjestelmään vain kerran ja erilliset lomakkeet korvattaisiin yhdellä kä- sittelyn aikana täydentyvällä sähköisellä lo- makkeella, jonka osia voidaan lukita ja alle- kirjoittaa sähköisesti. Kaikki käsittelyssä syntyvä asi akirja-aineisto ja allekirjoitukset käsitellään ja arkistoidaan sähköisessä muo- dossa. Alkuperäisinä tarvittavien asiakirjo- jen, esimerkiksi matkustusasiakirjojen, si- jainnin seurantaa parannettaisiin esimerkiksi viivakoodien avulla. Myös asioiden käsitte- lyyn osallistuvien viranomaisten välinen tie- donvaihto tapahtuisi sähköisessä muodossa.
Esityksessä ehdotetaan ulkomaalaisrekiste- ristä annettua lakia muutettavaksi siten, että UMA:n toteuttaminen määrittelyasiakirjojen mukaisessa laajuudessa olisi mahdollista.
Ulkomaalaisrekisteristä annettuun lakiin esi- tetyt muutokset koskisivat ulkomaalaisrekis- terin käyttäjiä ja pitäjiä, rekisterin henkilöl-
listä soveltamisalaa, rekisteriin talletettavia tietoja, ulkopuolisia tietolähteitä sekä tietojen luovuttamista rekisteristä. Ulkomaalaisrekis- teristä annettuun lakiin ehdotetut muutokset olisivat pääosin teknisiä eivätkä ne tarkoittai- si olennaista muutosta voimassa oleviin säännöksiin.
Myös kansalaisuuslakia (359/2003) ja ul- komaalaislakia (301/2004) ehdotetaan muu- tettavaksi. Muutosten tarkoituksena on mah- dollistaa sähköisen asioinnin kehittäminen kansalaisuus- ja ulkomaalaisasioiden käsitte- lyssä.
Myös eräitä muita lakeja esitetään muutet- tavaksi siten, että niiden tietojen luovuttamis- ta sähköisessä muodossa sääntele vät sään- nökset olisivat johdonmukaisia ulkomaalais- rekisteristä annetun lain säännösten kanssa.
2 . N y k y t i l a
2.1. Lainsäädäntö ja käytäntö Laki ulkomaalaisrekisteristä
Ulkomaalaisrekisteristä annetun lain mu- kaan ulkomaalaisrekisteri on automaattisen tietojenkäsittelyn avulla pidettävä henkilöre- kisteri, jota pidetään ja käytetään ulkomaa- laisten maahantuloa ja maastalähtöä sekä oleskelua ja työntekoa koskevien asioiden käsittelyä, päätöksentekoa ja valvontaa var- ten, valtion turvallisuuden suojaamiseksi ja turvallisuusselvityksistä annetussa laissa (177/2002) tarkoitetun perusmuotoisen tur- vallisuusselvityksen ja laajan turvallisuussel- vityksen tekemiseksi. Rekisteriä pidetään li- säksi Suomen kansalaisuuden saamista, säi- lyttämistä ja menettämistä sekä kansalaisuus- aseman määrittämistä koskevien asioiden kä- sittelyä ja päätöksentekoa varten. Ulkomaa- laisrekisteri toimii myös ulkomaalais- ja kan- salaisuusasioita käsittelevien viranomaisten asianhallintajärjestelmänä ja diaarina.
Ulkomaalaisrekisteriin kuuluvien hake- musasioiden osarekisterin, muukalaispassien ja pakolaisen matkustusasiakirjojen osarekis- terin, maahantulon ja maastalähdön valvo n- nan osareki sterin, kielitutkinto-osarekisterin sekä kansalaisuusasioiden osarekisterin pää- vastuullinen rekisterinpitäjä on Ulkomaalais- virasto, joka vastaa myös näiden osarekiste- rien ylläpidosta.
Ulkoasiainministeriö on erikseen pidettävi- en ulkomaalaisrekisteriin kuuluvien viisumi- asioiden osarekisterin ja maahantuloedelly- tysten osarekisterin päävastuullinen rekiste- rinpitäjä ja vastaa näiden osar ekisterien yllä- pidosta.
Ulkomaalaisrekisteriä pitävät ja käyttävät myös poliisi, rajavartiolaitos, tullilaitos, työ- ministeriö, työvoima- ja elinkeinokeskus, työvoimatoimisto, vankeinhoitoviranomainen ja vähemmistövaltuutettu. Näiden viran- omaisten lisäksi tietoja ulkomaalaisrekisteris- tä voidaan luovuttaa puolustusvoimille, esi- tutkintaviranomaisille, työministeriölle, Vä- estörekisterikeskukselle ja maistraateille, eläketurvakeskukselle, Kansaneläketaitoksel- le, työsuojeluviranomaisille sekä hätäkeskus- laitokselle. Suomen kansalaisuuden saaneista henkilöistä voidaan kansalaisuusaseman määrittämistä varten luovuttaa tietoja myös vieraan valtion viranomaiselle, jos se voi ta- pahtua henkilön turvallisuutta vaarantamatta.
Ulkomaalaisrekisterin rekisterinpitäjät vo i- vat käyttää tietoja teknisen käyttöyhteyden avulla. Tietoja ulkomaalaisrekisteristä vo i- daan myös luovuttaa muille viranomaisille konekielisessä muodossa tai teknisen käyt- töyhteyden avulla näiden viranomaisten laki- sääteisten tehtävien hoitamista varten. Tieto- jen sähköisestä luovuttamisesta on lain mu- kaan sovittava rekisterinpitäjän kanssa ja en- nen tietojen luovuttamista on varmistuttava siitä, että tietojen suojaaminen on selvitetty henkilötietolain (523/1999) 32 §:n 1 momen- tissa tarkoitetulla tavalla.
Henkilö tietojen käsittely
Henkilötietojen käsittelyä sääntelevänä yleislakina toimiva henkilötietolaki on sää- detty ulkomaalaisrekisteristä annetun lain voimaantulon jälkeen. Henkilötietolain mu- kaan henkilörekisterillä tarkoitetaan käyttö- tarkoituksensa vuoksi yhteenkuuluvista mer- kinnöistä muodostuvaa henkilötietoja sisältä- vää tietojoukkoa, jota käsitellään osin tai ko- konaan automaattisen tietojenkäsittelyn avul- la taikka joka on järjestetty kortistoksi, luet- teloksi tai muulla näihin verrattavalla tavalla siten, että tiettyä henkilöä koskevat tiedot voidaan löytää helposti ja kohtuuttomitta kustannuksitta.
Rekisterinpitäjällä tarkoitetaan yhtä tai
useampaa henkilöä, yhteisöä, laitosta tai sää- tiötä, jonka käyttöä varten henkilörekisteri perustetaan ja jolla on oikeus määrätä henki- lörekisterin käytöstä tai jonka tehtäväksi re- kisterinpito on lailla säädetty.
Henkilötiedolla tarkoitetaan kaikenlaisia luonnollista henkilöä taikka hänen ominai- suuksiaan tai elinolosuhteitaan kuvaavia merkintöjä, jotka voidaan tunnistaa häntä tai hänen perhettään tai hänen kanssaan yhtei- sessä taloudessa eläviä koskeviksi.
Henkilötietojen käsittelyllä tarkoitetaan henkilötietojen keräämistä, tallettamista, jär- jestämistä, käyttöä, siirtämistä, luovuttamis- ta, säilyttämistä, muuttamista, yhdistämistä, suojaamista, poistamista, tuhoamista sekä muita henkilötietoihin kohdistuvia toimenpi- teitä.
Henkilötietolain 11 §:n mukaan arkaluo n- teisina tietoina, joiden käsittely on lähtöko h- taisesti kielletty, ovat rotua tai etnistä alkupe- rää, henkilön yhteiskunnallista, poliittista tai uskonnollista vakaumusta tai ammattiliittoon kuulumista, rikollista tekoa, rangaistusta tai muuta rikoksen seuraamusta, henkilön ter- veydentilaa, sairautta tai vammaisuutta taik- ka häneen kohdistettuja hoitotoimenpiteitä tai niihin verrattavia toimia, henkilön seksuaa- lista suuntautumista tai käyttäytymistä taikka henkilön sosiaalihuollon tarvetta tai hänen saamiaan sosiaalihuollon palveluja, tukitoi- mia ja muita sosiaalihuollon etuuksia koske- vat tiedot. Näiden tietojen käsittely on kui- tenkin sallittua, jos tietojen käsittelystä sää- detään laissa tai se johtuu välittömästi rekis- terinpitäjälle säädetystä tehtävästä.
Sähköinen asiointi
Sähköisestä asioinnista viranomaistoimin- nassa annetun lain (13/2003) tarkoituksena on lisätä asioinnin sujuvuutta ja joutuisuutta samoin kuin tietoturvallisuutta hallinnossa, tuomioistuimissa ja muissa lainkäyttöelimis- sä sekä ulosotossa edistämällä sähköisten tiedonsiirtomenetelmien käyttöä. Lakia so- velletaan hallintoasian sähköiseen vireille- panoon, käsittelyyn ja päätöksen tiedoksian- toon, jollei muualla laissa toisin säädetä. Vi- ranomaisen on teknisten, taloudellisten ja muiden valmiuksiensa rajoissa tarjottava kai- kille mahdollisuus lähettää ilmoittamaansa sähköiseen osoitteeseen tai määriteltyyn lait-
teeseen viesti asian vireille saattamiseksi tai käsittelemiseksi. Tällöin on lisäksi kaikille tarjottava mahdollisuus lähettää sähköisesti viranomaiselle sille toimitettavaksi säädettyjä tai määrättyjä ilmoituksia, sen pyytämiä sel- vityksiä tai muita vastaavia asiakirjoja taikka muita viestejä.
2.2. Kansainvälinen kehitys ja ulkomai- den lai nsäädäntö
Mahdollisuutta sähköiseen asiointiin on kehitetty erityisesti seuraavissa mai ssa.
Ruotsi
Ruotsissa on toteutettu mahdollisuus Eu- roopan unionin (jäljempänä EU) ulkopuolis- ten työntekijöiden ja opiskelijoiden oleskelu- lupien sähköiseen hakemiseen ja maksami- seen. Mahdollisuus sähköiseen asiointiin koskee sekä ensimmäistä lupaa että jatkolu- pia. Hakijan tunnistaminen tapahtuu hakijan noutaessa oleskelulupaa koskevan päätöksen edustustosta. Tieto päätöksestä annetaan ha- kijalle sähköpostilla. Hakijalla on mahdolli- suus suorittaa käsittelymaksu yleisimmin käytössä olevilla luottokorteilla, ruotsalaisen pankin verkkopankkipalvelun kautta tai muu- toin maahanmuuttoviranomaisen (Migra- tionsverke t) pankkitilille. Hakemuksen liit- teet kuten passikopiot voidaan toimittaa säh- köisessä muodossa maahanmuuttoviranomai- sen hyväksyminä yleisesti käytössä olevina tiedostomuotoina.
Menettely on maantieteellisestä paikasta riippumatonta, minkä vuoksi se on mahdol- listanut työtaakan tasaamisen viranomaisen eri toimipisteissä. Hakemusten käsittelyajat ovat lyhentyneet. Hyödyntämällä sähköisessä asioinnissa toteutettuja automaattisia tarkis- tuksia on päästy siihen, että hakemuksissa on ollut aikaisempaa vähemmän puut teita. Vi- ranomaisen käsin tekemä työ on vähentynyt, koska hakemusta ei tarvitse enää erikseen re- kisteröidä vaan tiedot ovat lähtökohtaisesti rekisteriin tallettamisen edellyttämässä säh- köisessä muodossa.
Viranomaisen asiakkaiden kannalta sähköi- sen menettelyn on arvioitu olevan aikaisem- paa joustavampaa, avoimempaa ja asiakas- keskeisempää. Joidenkin asiakkaiden osalta hankaluuksia on ilmennyt sähköisen asioin-
nin edellyttämän luottokortilla tapahtuvan maksamisen osoittautuessa hankalaksi. Kai- killa hakijoilla ei myöskään ole mahdolli- suuksia hakemuksen liitteiden muuttamiseen sähköiseen muotoon.
Kokeilua ollaan laajentamassa myös EU:n kansalaisten sähköiseen asiointiin. Mahdolli- sena on myös pidetty sähköisen asioinnin laajentamista kansalaisuusasioihin.
Australia
Australiassa hakijoille on järjestetty mah- dollisuus kansalaisuushakemusten sekä vii- sumihakemusten jättämiseen sähköisesti.
Kansalaisuushakemuksen sähköisen jättä- misen edellytyksenä on pysyvä asuminen Australiassa, vähintään 18 vuoden ikä, käy- minen Australian rajojen ulkopuolella vuo- den 1990 jälkeen, hakijan kuuluminen nor- maalien hakemusmaksujen alaan sekä se, ettei hakija kuulu Australian sotavoimien re- serveihin. Kansalaisuushakemuksen sähköi- nen maksaminen edellyttää hakijalta myös viranomaisen hyväksymää luottokorttia.
Viisumia voivat hakea sähköisesti työnteki- jät, matkailijat ja opiskelijat. Tietyt viisumien alaluokat on kuitenkin rajattu sähköisen ha- kemusmenettelyn ulkopuolelle.
Sähköiseen asiointiin liittyy hakijan mah- dollisuus seurata sähköisesti hakemuksen kä- sittelyn edistymistä.
Kanada
Kanadassa ulkomaalaishallinto on järjestä- nyt hakijoille mahdollisuuden asian etenemi- sen sähköiseen seuraamiseen sekä käsittely- maksujen sähköiseen maksamiseen. Myös osoitetietojen muutos on mahdollista ilmoit- taa sähköisesti.
2.3. Nykytilan arviointi
2.3.1. Muutostarpeiden lähtökohdat Maahanmuutto -, turvapaikka- ja kansalai- suusasioita ja näihin liitännäisiä asioita käsit- televät useat eri viranomaiset kuten poliisi, rajavartiolaitos, työministeriö, ulkoasiainmi- nisteriö, Väestörekisterikeskus, Kansaneläke- laitos, työvoima- ja elinkeinokeskukset, työ- voimatoimistot, verohallinto, maistraatit, so-
siaalivirastot ja tuomioistuimet. Hakemusten käsittely tapahtuu laajalti paperimuodossa.
Eri viranomaisten toimintojen uudistaminen maahanmuutto-, turvapaikka- ja kansalai- suusasioissa tapahtuu usein siten, että toimin- tojen uudistamisessa keskitytään vain kysei- sen viranomaisen omiin toimintoihin ilman, että otettaisiin huomioon kaikkien viran- omaisten yhteistoiminnan vaikutuksia. Maa- hanmuutto-, turvapaikka- ja kansalaisuusasi- oiden käsittelyä varten ei ole käytettävissä vi- ranomaisten yhteistä kattavaa asiankäsittely- järjestelmää vaan nykyisin käytössä olevien tietojärjestelmien toiminnallisuudet ovat ra- joitettuja.
Koska viranomaiset eivät saa kaikkea tar- vitsemaansa tietoa yhteisestä asiankäsittely- järjestelmästä, tapahtuu tietojen käsittely ja siirto viranomaisten välillä pääosin paperi- muodossa, mikä sitoo viranomaisten henki- lövoimavaroja sekä hidastaa asioiden käsitte- lyä ja ratkaisua. Asian käsittelyn kannalta olennainen tieto saattaa myös asiankäsittely- järjestelmän puutteiden johdosta jäädä koko- naan sitä tarvitsevan viranomaisen ulottumat- tomiin.
Sisäasiainministeriön tuottavuusohjelman mukaisten säästöjen toteuttaminen ulkomaa- lais- ja kansalaisuusas ioissa edellyttää näiden asioiden käsittelyn sähköistämistä.
2.3.2. Lainsäädännön muutostarpeet Sähköinen asiankäsittely ja asiointi
Ulkomaalaisrekisteristä annetun lain sään- nökset tietosisällöstä, ulkopuolisista tietoläh- teistä ja tietojen luovuttamisesta ulkomaalais- rekisteristä muille viranomaisille eivät kaikil- ta osin ole johdonmukaisia UMA:n määritte- lyvaiheessa tunnistettujen ulkomaalaisrekis- teriä käyttävien viranomaisten tarpeiden kanssa. Ulkomaalaisrekisteristä annettuun la- kiin ja eräiden muiden viranomaisten ylläpi- tämiä henkilörekisterejä säänteleviin lakeihin on näin tarpeellista tehdä joitakin pääosin teknisiä tarkistuksia. Niiltä osin kuin sään- nöksissä ehdotetaan ulkomaalaisrekisterin rekisterinpitäjille uusia tiedonsaantioikeuk- sia, kysymys on sellaisista tiedoista, joita re- kisterinpitäjällä jo tälläkin hetkellä on oikeus saada joko suoraan tiedot luovuttavalta vi- ranomaiselta tai hakijan itsensä toimittam a-
na. Tietojen pyytäminen, etsiminen ja luovut- taminen suullisesti tai kirjallisesti sitoo vi- ranomaisten henkilövoimavaroja. Ehdotetuil- la muutoksilla pyrittäisiin näiden tietojen osalta mahdollistamaan sähköisen asiankäsit- telyn kehittäminen siten, että tiedot voitaisiin siirtää viranomaisten välillä sähköisesti.
Voimassa olevan ulkomaalaislain ja kansa- laisuuslain säännökset eivät nykymuodos- saan kaikilta osin anna mahdollisuutta säh- köiseen asiointiin perustuvien asiointijärjes- telmien käyttöönottamiseen. Ulkomaalaislain 8 §:n 1 momentin mukaan hallintoasia on pantava vireille henkilökohtaisesti, jollei laissa erikseen muuta säädetä. Kansalaisuus- lain 44 §:n 1 momentin mukaan kansalai- suuslain mukaiset hakemukset ja ilmoitukset on jätettävä henkilökohtaisesti joko kihla- kunnan poliisilaitokselle, Suomen diplomaat- tiseen edustustoon, konsulaattiin tai kunnia- konsulaattiin.
Sähköisen asioinnin tehokas hyödyntämi- nen ulkomaalais- ja kansalaisuusasioissa edellyttää, että hakijalle voidaan järjestää mahdollisuus hakemuksen vireille panemi- seen sähköisesti. Tämän vuoksi voimassa olevaa ulkomaalaislakia ja kansalaisuuslakia on perusteltua muuttaa siten, että asioiden vi- reille panemista koskevat säännökset mah- dollistaisivat sähköisen asioinnin siten kuin sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnas- sa annetussa laissa ja muussa sähköistä asi- ointia sääntelevässä normistossa tarkemmin säädetään ja määrätään.
Toimivalta työntekijän ja elinkeinonharjoitta- jan oleskelulupien myöntämiseen
Ulkomaalaislain 83 §:ssä säädetään toimi- vallasta työntekijän oleskeluluvan myöntä- miselle ja 84 §:ssä toimivallasta elinkeino n- harjoittajan oleskeluluvan myöntämiselle.
Hallinto -oikeudet ovat eräissä päätöksissään linjanneet, että ulkomaalaislain 83 §:n sana- muodon mukaan Ulkomaalaisvirasto myö n- täisi aina ensimmäisen työntekijän oleskelu- luvan, vaikka henkilöllä olisikin ollut oleske- lulupa muulla perusteella hakemusta jätettä- essä.
Ulkomaalaislakia säädettäessä ulkomaa- laislain 4 luvun yleisten säännösten jatkolu- van myöntämisestä tarkoitettiin koskevan myös työntekijän oleskelulupia. Lakia sää-
dettäessä tarkoitettiin, että jatkoluvan myö n- täisi poliisi, kun Suomessa muulla perusteella oleskellut ulkomaalainen haluaa vaihtaa oleskelulupansa perusteen työntekoon ja ha- kee työntekijän oleskelulupaa. Tätä menette- lytapaa on myös sovellettu käytännössä.
Hallinto -oikeuksien linjaus merkitsee sitä, että kaksi vuotta käytö ssä ollut työntekijän oleskelulupaan liittyvä menettely joudutaan muuttamaan. Kaikki lupaperusteen muutok- set olisi tältä osin vastaisuudessa ohjattava paikallispoliisin sijasta Ulkomaalaisvirastol- le. Tämä tulkinta johtanee siihen, että Ulko- maalaisvirasto saa tehtäviä, joita sille ei ul- komaalaislain kokonaisuudistuksessa ole tar- koitettu. Hakijan kannalta tämä merkinnee myös sitä, että häneltä peritään hakemuksen käsittelystä kalliimpi lupamaksu ensimmäi- sen oleskeluluvan käsittelyn mukaisesti.
3 . E s i t y k s e n t a v o i t t e e t j a k e s k e i s e t e h d o t u k s e t
3.1. Tavoitteet
Ulkomaalaisvirastossa on käynnistetty hanke, jonka tarkoituksena on ottaa vuoden 2009 aikana käyttöön maahanmuutto-, turva- paikka- ja kansalaisuusasioiden käsittelyssä uusi ulkomaalaisasioiden tietojärjestelmä.
Järjestelmän määrittelyn yhteydessä on tun- nistettu useita toiminnallisia ja hallinnollisia kehittämiskohteita kuten hakemusten vas- taanoton entistä laajempi keskittäminen ja voimavarojen uudelleenkohdentaminen. Asi- oiden käsittelyn uudistamisessa keskeinen tekijä on tarve viranomaisrajat ylittävälle yh- teistyölle.
Tavoitteena on UMA:n käyttöönoton yh- teydessä vaiheittain siirtyä sähköiseen asian- käsittelyyn ja tietojen siirtoon viranomaisten välillä kaikissa ulkomaalaisasioissa ja niihin liittyvissä tietojärjestelmäliittymissä. Ulko- maalaisasioiden asiankäsittelyn ja muiden vi- ranomaisten tietojärjestelmiin toteutettavien liittymien sähköistämisen avulla pyritään voimavarojen mahdollisimman tehokkaaseen käyttöön, jolla yhdessä tehokkaampien ja no- peampien menettelytapojen kanssa tavoittee- na on saada käsittelyaikoja merkittävästi ly- hennettyä.
Tavoitteena on muodostaa UMA:sta nykyi- sen ulkomaalaisrekisterin Ulkomaalaisviras-
ton vastuulla olevien hakemusasioiden osa- rekisterin, muukalaispassien ja pakolaisen matkustusasiakirjojen osarekisterin, maahan- tulon ja maastalähdön valvonnan osarekiste- rin, kielitutkinto-osarekisterin sekä kansalai- suusasioiden osarekisterin teknisen toteutuk- sen korvaava kansallisen turvallisuuden kan- nalta keskeinen tietojärjestelmä.
UMA:n ulkopuolelle jäisivät ulkoasiainmi- nisteriön vastuulla olevat ulkomaalaisrekiste- riin kuuluvat viisumiasioiden osarekisteri ja maahantuloedellytysten osarekisteri. Koska nämä ulkomaalaisrekisterin osarekisterit muodostaisivat yhdessä UMA:n kanssa ko- konaisuutena ulkomaal aisrekisterin, ei olisi tarvetta erilliseen sääntelyyn Ulkomaalaisvi- raston vastuulla olevan UMA:n ja ulkoasi- ainministeriön vastuulla olevien osarekisteri- en välillä tapahtuvan tietojen luovuttamisen ja tiedonsaantioikeuksien osalta. Tietojen siirtäminen näi den ulkomaalaisrekisterin osa- rekisterien välillä voitaisiin toteuttaa viran- omaisten toimivallan, ulkomaalaisrekisterin toiminnan, tietosuojan ja muiden henkilötie- tojen käsittelyssä ja viranomaistoiminnassa huomioitavien periaatteiden kannalta tarkoi- tuksenm ukaisimmalla tavalla. Teknisesti tä- mä tultaisiin toteuttamaan rakentamalla liit- tymä Ulkomaalaisviraston ja ulkoasiainmi- nisteriön ylläpitämien tietojärjestelmien vä- lille.
UMA:n toteuttamisen ulkomaalaisrekiste- riin tuoma muutos olisi pääosin tekninen eikä edellyttäisi ulkomaalaisrekisteristä annetun lain mukaisen osarekisterirakenteen muutta- mista. Ulkomaalaisrekisterin osarekisterira- kenteen perusteena olleet seikat, joita on kä- sitelty yksityiskohtaisemmin lain esitöissä (HE 206/1997 vp), ovat edelleen voimassa.
Tavoitteena on ollut kokonaisvaltaisen, no- pean ja oikean kuvan mahdollistava tietojär- jestelmä, jota viranomaiset voisivat hyödyn- tää ratkaistessaan ulkomaalaislain ja kansa- laisuuslain mukaisia asioita. Myös tarve yh- denmukaisten periaatteiden ja menettelytapo- jen noudattamiseen eri osarekisterien osalta on ennallaan. Valtionhallintoon kohdistuvien säästötavoitteiden vuoksi on entistä tärkeäm- pää, että pyritään välttämään tiedon monin- kertaista rekisteröimistä ja keräämistä useasta eri lähteestä. Mainitut tavo itteet edistävät myös tietosisällön virheettömyyttä, joka yh- dessä asiankäsittelyn helpottumisen ja nopeu-
tumisen kanssa parantaa ulkomaalaisten oi- keusturvaa.
Sähköiseen asiankäsittelyyn siirtymisen kautta pyritään merkittävästi tehostamaan ul- komaalaisasioiden käsittelyä. Tieto pyritään muuttamaan sähköiseen muotoon lähteellä eli siellä, missä tieto syntyy. Uudistuksessa on tarkoituksena kehittää myös sähköistä asioin- tia, jolloin hakemus liitteineen voitaisiin jät- tää sähköisessä muodossa. Kaikki ulkomaa- laisasioissa syntyvä asiakirja-aineisto ja nii- hin liittyvät allekirjoitukset käsiteltäisiin ja arkistoitaisiin sähköisessä muodossa. Myös viranomaisten välisessä tiedonvaihdossa py- rittäisiin siihen, että tiedo nvaihto tapahtuisi mahdollisuuksien mukaan sähköisesti.
UMA toimisi yhteisenä työvälineenä kai- kille ulkomaalaisasioita ratkaiseville tahoille.
Kokonaan sähköistetyssä järjestelmässä kaikki sidosryhmät pystyisivät reaaliaikaises- ti näkemään viranomaisten käsiteltävänä ole- vien asioiden työjonot sekä ennakoimaan ja suunnittelemaan omaa toimintaansa. UMA tukisi näin työkulun ohjausta ja toiminnan seurantaa. Tavoitteena on viranomaisille yh- teisten avointen menettelyjen luominen.
UMA:aan liittyviä toimijoita ja tietojärjes- telmäliittymiä on arvioitu olevan yli 40 ja käyttäjämääräksi on arvioitu noin 15.000 henkilöä. Järjestelmää tultaisiin käyttämään ympäri maailmaa edustustoissa ja se olisi edustustojen käytettävissä ympäri vuorokau- den. Mahdollisuuden sähköiseen asiointiin voidaan arvioida edistävän tavoiteltavana pi- dettävän ammattitaitoisen työvoiman hakeu- tumista Suomeen, sillä tällaisen työvoiman voidaan olettaa arvostavan mahdollisuutta esimerkiksi oleskelulupaan liittyvän hake- mukseen jättämiseen sähköisesti.
Sähköistämishankkeen tavoitteena on mah- dollistaa kaikkien ulkomaalaisasioita ratkai- sevien viranomaisten toimintaa tukevan yhteisen tietojärjestelmän kehittäminen, jon- ka avulla voidaan lyhentää nykyisiä käsitte- lyaikoja, parantaa asian käsittelytapojen hal- litt avuutta ja siten saavuttaa merkittäviä kus- tannussäästöjä. Tavoitteena on, että hakijoi- den tietojen oikeellisuus, eheys ja saatavuus paranevat, mikä lisää myös hakijan oikeus- tur vaa. Lisäksi tavoitteena on parantaa haki- jan oikeusturvaa tukemalla tehokkaammin asiaa käsittelevien viranomaisten henkilöstön osaamista, yhtenevää asian käsittelyä asioin-
tipaikasta riippumatta ja henkilöstön työsken- telyedellytysten kehittymistä työtä ohjaavin apuvälinein.
UMA:n toteuttaminen mahdollistaisi myös ulkomaalaisrekisteriin talletettujen tietojen käytön seurannan kehittämisen. Tietojen käy- tön valvonnassa tärkeässä asemassa ovat henkilötietojen käsittelystä tietojärjestelmään jäävät lokitiedot, joiden perusteella voidaan tarvittaessa jälkikäteen selvittää sekä yksit- täiseen henkilötietoon liittyviä käsittelykerto- ja että yksittäisen käsittelijän toimenpiteitä.
Henkilötietojen suojan kehittämisessä vo i- daan käyttää apuna tarvittaessa myös lokitie- tojen analysoimiseen ja seurantaan kehitettä- viä automatisoituja apuvälineitä, jotka rea- goivat esimerkiksi ennalta määritellyt kritee- rit täyttäviin epäilyttäviin tietojenkäsittely- profiileihin.
3.1.1. Maahanmuutto
Oleskelulupa-asioiden käsittelyn päävai- heet ovat hakemuksen vastaanotto, hakemuk- sen käsittely, asian selvittäminen, päätöksen- teko, tiedoksianto, muutoksenhakumenettely tiedoksiantoineen, lainvoimaisen päätöksen täytäntöönpano sekä asiakirjojen arkistointi.
Hakemuksen vastaanotto. Poliisi, työvo i- matoimisto tai edustusto vastaanottaa hake- muksen ja kirjaa tiedot suoraan UMA:aan.
Joissain harvoissa tapauksissa Ulkomaalais- virasto ottaa hakemukse n vastaan ja kirjaa si- tä koskevat tiedot. Tietoja voidaan tarvittaes- sa täydentää sähköisesti.
Käsittely. Hakemuksen käsittelyssä muiden viranomaisten tietojärjestelmistä tarvittavat tiedot saadaan UMA:aan toteutettujen liitty- mien avulla sähköisesti.
Päätös. Päätös kirjataan UMA:aan ja tieto päätöksestä siirtyy suoraan sitä tarvitseville viranomaisille.
Muutoksenhaku. UMA:aan sisältyviä asia- kirjoja ei lähetetä päätöksen tekevän viran- omaisen ja tuomioistuinlaitoksen välillä pa- perimuodossa, vaan tuomioistuin saa tarvit- semansa tiedon suoraan järjestelmästä ja asiakirjat voidaan tarvittaessa tulostaa käsit- telyä varten. Tuomioistuin merkitsee oikeus- käsittelyn aikana kertyvät tiedot suoraan UMA:aan, jolloin muut viranomaiset voivat seurata käsittelyn etenemistä, mikä parantaa käsittelyn avoimuutta.
Arkistointi. Asian käsittelyyn liittyvät asia- kirjat arkistoidaan sähköisesti ja siirretään Kansallisarkistoon.
3.1.2. Turvapaikkamenettely
Turvapaikkamenettelyn päävaiheet ovat hakemuksen vastaanotto, hakemuksen käsit- tely, asian selvittäminen, johon kuuluu tur- vapaikkatutkinta ja 18 päivänä helmikuuta 2003 vastuuvaltion määrittämisestä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 343/2003 mukaiset turvapaikkahakemuksen käsittelys- tä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittele- miseksi tarpeelliset toimet, päätöksen teke- minen, tiedoksianto, muutoksenhakumenette- ly tiedoksiantoineen, valitus, lainvoimaisen päätöksen täytäntöönpano sekä asiakirjojen arkistointi.
Hakemuksen vastaanotto. Poliisi tai raja- vartiolaitos vastaanottavat hakemuksen ja kirjaavat tiedot suoraan UMA:aan.
Turvapaikkatutkinta. Ulkomaalaisen hen- kilöllisyyden, matkareitin ja maahantulon selvittää poliisi tai rajavartiolaitos, joka tal- lettaa tiedot suoraan UMA:aan. Hakemuksen perusteet selvitetään turvapaikkapuhuttelus- sa, jonka suorittaa Ulkomaalaisvirasto tai erikseen säädetyissä tapauksissa Ulkomaa- laisviraston pyynnöstä poliisi. Turvapaikka- puhuttelun yhteydessä kertyneet asian käsit- telyn kannalta tarpeelliset tiedot talletetaan UMA:aan.
Käsittely ja päätös. Hakemuksen käsitte- lys sä muiden viranomaisten tietojärjestelmis- tä saadaan tarvittavat tiedot UMA:aan toteu- tettujen liittymien avulla sähköisesti. Päätös kirjataan UMA:aan ja päätöksestä tiedon tar- vitsevat toimivaltaiset viranomaiset saavat tiedon siitä suoraan UMA:sta.
Muutoksenhaku. UMA:aan sisältyviä asia- kirjoja ei lähetetä paperimuodossa Ulkomaa- laisviraston ja tuomioistuinlaitoksen välillä, vaan tuomioistuin saa tarvitsemansa tiedon suoraan järjestelmästä, josta asiakirjat vo i- daan tarvittaessa tulostaa käsittelyä varten.
Tuomioistuin merkitsee oikeuskäsittelyn ai- kana kertyvät tiedot suoraan UMA:aan, jol- loin muut viranomaiset voivat seurata käsit- telyn etenemistä, mikä parantaa käsittelyn avoimuutta.
Tiedoksianto ja täytäntöönpano. Tietoa kielteisestä päätöksestä ei lähetetä paperilla
poliisille vaan poliisi voi lukea päätökset suoraan UMA:sta ja antaa järjestelmästä tu- lostamansa päätöksen tiedoksi hakijalle.
Maasta poistamisen ajankohta ja siihen liit- tyvät tiedot talletetaan suoraan UMA:aan.
Arkistointi. Asian käsittelyyn liittyvät asia- kirjat arkistoidaan sähköisesti ja siirretään Kansallisarkistoon.
3.1.3. Maasta poistaminen
Maasta poistamisasioiden päävaiheet ovat asian vireille tulo, asian selvittäminen kuu- lemis- ja vastinemenettelyineen, päätöksen tekeminen, tiedoksianto, muutoksenhaku tie- doksiantoineen ja päätöksen täytäntöönpano sekä asiakirjojen arkistointi. Maasta poista- misasioita ovat käännyttäminen ja maasta karkottaminen. Päätöksen yhteydessä vo i- daan määrätä myös maahant ulokielto.
Vireilletulo. Käännyttäminen ja maasta karkottaminen voivat tulla vireille poliisissa, rajatarkastusviranomaisessa tai Ulkomaalais- virastossa. Poliisi ja rajatarkastusviranomai- nen voivat myös tehdä Ulkomaalaisvirastolle esityksen ulkomaalaisen käännyttämiseksi tai karkottamiseksi sekä maahantulokieltoon määräämiseksi. Maasta poistamisasia voi tulla vireille erillisenä asiana tai oleskelulu- pa-asian ratkaisemisen yhteydessä. Vireille tullut asia tai esitys kirjataan UMA:aan.
Selvittäminen. Ulkomaalaista ja hänen Suomessa olevaa aviopuolisoaan tai tähän rinnastettavaa henkilöä kuullaan asiassa ja kuulemispöytäkirjan tiedot ja vastine kirja- taan UMA:aan, jossa ne ovat päätöksen teke- vän viranomaisen luettavissa.
Päätös ja tiedoksianto. Päätöksen tekevä viranomainen kirjaa päätöksen UMA:aan, josta tieto päätöksestä siirtyy suoraan sitä tarvitseville viranomaisille sen mukaan, onko kyse siirrosta tiedoksiantoa varten vai tarve saada tieto tiedoksi annetusta päätöksestä.
Tieto tiedoksi annetusta ulkomaalaisen maas- ta poistamista koskevasta päätöstä on tarpeel- linen muun muassa Kansaneläkelaitokselle.
Muutoksenhaku. UMA:aan sisältyviä asia- kirjoja ei lähetetä paperimuodossa päätöksen tekevän viranomaisen ja tuomioistuinlaitok- sen välillä, vaan tuomioistuin saa tarvitse- mansa tiedon suoraan järjestelmästä, josta asiakirjat voidaan tarvittaessa tulostaa käsit- telyä varten. Tuomioistuin merkitsee oikeus-
käsittelyn aikana kertyvät tiedot suoraan UMA:aan, jolloin muut viranomaiset voivat seurata käsittelyn etenemistä, mikä parantaa käsittelyn avoimuutta.
Täytäntöönpano. Tieto ulkomaalaisen pois- tamisesta maasta kirjataan UMA:aan. Tieto tosiasiallisesta maassa oleskelun päättymi- sestä on tarpeellinen eri viranomaisille Suo- messa. Tieto siirtyy suoraan esimerkiksi vä- estötietojärjestelmään.
Arkistointi. Asian käsittelyyn liittyvät asia- kirjat arkistoidaan sähköisesti ja siirretään Kansallisarkistoon.
3.1.4. Kansalaisuus
Kansalaisuuden saamiseksi noudatettavan menettelyn päävaiheet ovat hakemuksen, il- moituksen tai kansalaisuusaseman määrittä- mistä koskevan pyynnön vastaanotto, käsitte- ly, päätöksen tekeminen, tiedoksianto, muu- toksenhakumenettely tiedoksiantoineen sekä asiakirjojen arkistointi.
Hakemuksen, ilmoituksen tai määritys- pyynnön vastaanotto. Hakemuksen, ilmoi- tuksen tai pyynnön vastaanottajina toimivat poliisi, edustustot ja Ulkomaal aisvirasto, jot- ka kirjaavat tiedot suoraan UMA:aan. Sa- massa yhteydessä tarkastetaan asianosaisen henkilöllisyys. Pääesikunta, edustustot, ko n- sulaatit ja maistraatit tekevät kansalaisuus- aseman määrittämistä koskevat pyynnöt UMA:n kautta.
Käsittely. Hakemuksen, ilmoituksen tai pyynnön käsittelyssä muiden viranomaisten tietojärjestelmistä tarvittavat tiedot saadaan UMA:aan toteutettujen liittymien avulla säh- köisesti.
Päätös. Päätös kirjataan UMA:aan, josta tieto päätöksestä siirtyy suoraan sitä tarvitse- ville viranomaisille.
Muutoksenhaku. UMA:aan sisältyviä asia- kirjoja ei lähetetä Ulkomaalaisviraston ja tuomioistuinlaitoksen välillä paperimuodos- sa, vaan tuomioistuin saa tarvitsemansa tie- don suoraan järjestelmästä ja asiakirjat vo i- daan tarvittaessa tulostaa käs ittelyä varten.
Tuomioistuin merkitsee oikeuskäsittelyn ai- kana kertyvät tiedot suoraan UMA:aan, jol- loin muut viranomaiset voivat seurata käsit- telyn etenemistä, mikä parantaa käsittelyn avo imuutta.
Arkistointi. Asian käsittelyyn liittyvät asia-
kirjat arkistoidaan sähköisesti ja siirretään Kansallisarkistoon.
3.2. Sähköisen asioinnin kehittäminen Sähköistä asiointia on tarkoitus kehittää aluksi pilottihankkeiden kautta. Niissä pyri- tään selvittämään asiaryhmät, joihin sähköi- nen asiointi parhaiten soveltuu. Sähköisestä asioinnista huolimatta kaikissa asiaryhmissä tulisi säilymään mahdollisuus myös perintei- seen henkilökohtaiseen ja paperimuotoiseen asiointiin viranomaisten kanssa. Siirtyminen puhtaasti sähköiseen asiointiin ei ole mahdol- lista, koska kaikilla hakijoilla ei ole valmiuk- sia ja mahdollisuuksia sähköiseen asiointiin viranomaisten kanssa. Hakijoiden yhdenver- taisuus edellyttää, etteivät hakijan heiko m- mat mahdollisuudet sähköisen asioinnin hyö- dyntämiseen saa estää hakijaa asioimasta vi- ranomaisten kanssa.
Suuri n hyöty sähköisestä asioinnista on ar- vioitu voitavan saada opiskelun perusteella myönnettävien oleskelulupien sekä kansalai- suushakemusten käsittelyssä. Vuonna 2005 oleskelulupahakemuksia opiskelun perusteel- la ratkaistiin yli 3 400. Päätöksistä 95 pro- senttia oli myönteisiä. Hakemusten määrän voidaan arvioida kasvavan. Hakijat ovat usein ulkomailla, jossa Suomen edustustoja on harvassa. Tietoa sähköisestä asioinnista voidaan tehokkaasti levittää tiiviillä yhteis- työllä oppilaitosten kanssa. Opiskelemaan pyrkivillä voidaan arvioida olevan keskimää- räistä paremmat valmiudet sähköiseen asioin- tiin.
Jatkolupahakemusten osalta sähköisen asi- oinnin kehittämistä puoltavat hakemusten suuri määrä, selkeä hakemusmenettely sekä hakijoista viranomaisrekistereistä valmiiksi löytyvät tiedot. Ulkomaalaislain 36 §:n mu- kaiset oleskeluluvan myöntämisen yleiset edellytykset on jo kertaalleen selvitetty. Ha- kijoilla voidaan arvioida olevan keskimäärin hyvät valmiudet ja mahdollisuudet sähköi- seen asiointiin, koska jatkolupaa haetaan pääsääntöisesti Suomessa.
Kansalaisuushakemuksia pannaan vuosit- tain vireille noin 2 600. Useilla hakijoilla on arvioitu olevan tunnistamista helpottava säh- köinen henkilökortti ja verkkopankkitunnuk- set. Sähköisen asioinnin kehittämistä puoltaa myös se, että hakijoista löytyy paljon tietoa
Suomen viranomaisten rekistereistä. Tämän ryhmän mahdollisuuksia sähköisen asioinnin kehittämiskohteena vähentää kuitenkin se, et- tä osalla hakijoista valmiuksien ja mahdolli- suuksien sähköiseen asiointiin voidaan arvi- oida oleva n keskimääräistä vähäisempiä.
Keskimääräisiä mahdollisuuksia sähköisen asioinnin hyödyntämiseen on arvioitu olevan esimerkiksi työntekijän ja elinkeinonharjoit- tajan oleskelulupahakemusten käsittelyssä, perhesiteen perusteella myönnettävien oles- kelulupien käsittelyssä, EU-kansalaisen oles- keluoikeuden rekisteröinnissä sekä kansalai- suusaseman määrittämisen ja kansalaisuus- ilmoituksen käsittelyssä.
Työntekijän oleskelulupahakemuksia rat- kaistiin vuonna 2005 lähes 3 500. Hakijat ovat usein ulkomailla, mutta vireille panijana voi toimia myös työnantaja. Tietoa sähköi- sestä asioinnista voidaan levittää työvoimavi- ranomaisten kautta. Hakijoilla voidaan arvi- oida olevan keskimääräistä paremmat val- miudet sähköiseen asiointiin.
Perhesiteen perusteella myönnettäviä oles- kelulupahakemuksia ratkaistiin vuonna 2005 yli 5 000. Hakijoilla voidaan arvioida olevan keskimääräistä heikommat valmiudet ja mahdollisuudet sähköiseen asiointiin.
EU:n kansalaisten oleskeluoikeuden rekis- teröimistä koskevia asioita on vuosittain kä- sitelty noin 8 000. Sähköisen asioinnin kehi- tysmahdollisuuksia lisää selkeä menettely, koska henkilö on jo Suomessa. Hakijoilla ar- vioidaan olevan keskimääräiset valmiudet ja mahdollisuudet sähköiseen asiointiin.
Usein viranomaisen aloitteesta tehtäviä kansalaisuusaseman määrittämispyyntöjä tehdään vuosittain noin 1 000. Pyyntöjen te- kijöillä arvioidaan olevan keskimääräistä pa- remmat valmiudet ja mahdollisuudet sähköi- seen asiointiin.
Kansalaisuusilmoituksia tulee vuosittain vireille noin 1 500. Ilmoittajat asuvat pääosi n ulkomailla. Kesäkuun 2008 jälkeen ilmoituk- sia arvioidaan Suomessa pantavan vireille vuosittain noin 500. Hakemuksiin liittyy pää- sääntöisesti paljon liitteitä. Ulkomailla asu- villa arvioidaan olevan keskimääräistä hei- kommat edellytykset sähköiseen asiointiin.
Suomessa asuvien hakijoiden valmiuksien ja mahdollisuuksien arvioidaan olevan keski- määräisellä tasolla.
3.3. Vaihtoehtoiset sääntelytavat
Ulkomaalaisviraston sähköistämishank- keen toteuttaminen edellyttää muutoksia ul- komaalaisrekisteristä annettuun lakiin sekä eräisiin muihin ulkomaalaisasioiden käsitte- lyyn liittyviin lakeihin. Vaadittavien lainsää- däntömuutosten vaihtoehtoisia toteutustapoja ovat ulkomaalaisrekisteristä annetun lain osittaisuudistus tai ulkomaalaishallinnon henkilörekistereitä koskevan lains äädännön kokonaisuudistus.
3.3.1. Kokonaisuudistus
Ulkomaalaishallinnon henkilörekistereitä koskevassa kokonaisuudistuksessa arvioitai- siin kokonaisuudessaan uudelleen henkilötie- tojen käsittelyä ulkomaalaishallinnossa kos- keva lainsäädäntö. Vastaava sääntely on sisä- asiainministeriön hallinnonalalla toteutettu poliisin ja rajavartiolaitoksen osalta henkilö- tietojen käsittelystä poliisitoimessa annetulla lailla (761/2003) ja henkilötietojen käsittelys- tä rajavartiolaitoksessa annetulla lailla (579/2005). Keskeisin muutos sääntelytavas- sa olisi painopisteen siirtyminen yksittäisestä rekisteristä koko hallinnonalan tietojärjes- telmien, tietojen saannin, käytön ja luovut- tamisen sääntelyyn. Vastaava uudistus on to- teutettu oikeusministeriön hallinnonalalla henkilötietojen käsittelystä rangaistusten täy- täntöönpanossa annetulla lailla (422/2002).
Työministeriön hallinnonalalla vastaava sääntely on toteutettu rakenteeltaan voimassa olevaa ulkomaalaisrekisteristä annettua lakia vastaavalla lailla työhallinnon asiakaspalve- lun tietojärjestelmistä (1058/2002).
Kokonaisuudistuksen toteuttamista puoltai- si ratkaisun johdonmukaisuus sisäasiainmi- nisteriön hallinnonalalla poliisin ja rajavar- tiolaitoksen tietojärjestelmien osalta omaksu- tun sääntelyn kanssa. Koska UMA:n toteut- taminen suunnitellun mukaisesti tarkoittaisi nykyisen Ulkomaalaisviraston päävastuulli- sena rekisterinpitäjänä ylläpitämien ulkomaa- laisrekisterijärjestelmän osarekisterien kor- vaamista kokonaan uudella tietojärjestelmäl- lä, saattaisi kokonaisuudistus myös tietojär- jestelmän rakenteen kuvauksen kannalta joh- taa säädösteknisesti parempaan lopputulok- seen kuin osittaisuudistus. Lainsäädännön kokonaisuudistus saattaisi kuitenkin viiväs-
tyttää kansalaisuus - ja ulkomaalaisasioiden käsittelynkehittämisen kannalta välttämätön- tä Ulkomaalaisviraston tietojärjestelmän uu- distamista.
Ulkomaalaisasioiden sähköistämishank- keelle asetettu aikataulu saattaisi haitata asi- oiden perusteellista valmistelua ja kokonais- uudistuksen tavoitteiden saavuttamista par- haalla mahdollisella tavalla. Käytännössä kokonaisuudistuksen toteuttaminen tässä vaiheessa ei ole myöskään mahdollista sen vuoksi, että ulkoasiainministeriön päävas- tuullisena rekisterinpitäjänä pitämä ulkomaa- laisrekisteriin kuuluva erillinen viisumiasioi- den osarekisteri tullaan myöhemmässä vai- heess a sopeuttamaan Euroopan unionin yh- teiseen viisumijärjestelmään (VIS), mikä tu- lee ottaa huomioon mahdollista kokonaisuu- distusta toteutettaessa.
3.3.2. Osittaisuudistus
Ulkomaalaisrekisteristä annetun lain osit- taisuudistuksessa selvitettäisiin UMA:n to- teuttamisesta aiheutuvat muutostarpeet ja saatettaisiin laki vastaamaan sähköisen asiankäsittelyn toteuttamisen edellyttämiä periaatteita. Muutostarpeet kohdistuisivat eri- tyisesti rekisterin tietosisältöön eli rekisteriin talletettaviin tietoihin sekä muiden viran- omaisten ylläpitämiin tietojärjestelmiin sisäl- tyvien tietojen saanti - ja luovutusoikeuksien tarkempaan määrittelyyn. Lisäksi sähköistä- mishankkeen yhteydessä todetuista tarpeista uudistaa viranomaisten käsittelytapoja aiheu- tuu tiettyjä tarpeita uudistaa myös muuhun lainsäädäntöön sisältyviä ulkomaalaisasioi- den käsittelyssä sovellettavia säännöksiä.
Ulkomaalaisrekisteristä annettua lakia on muutettu osittaisuudistuksin vuosina 2001, 2002, 2003, 2004 ja 2006. Osittaisuudistuk- silla lakia on henkilötietolain edellyt tämällä tavalla täsmennetty säännöksin, jotka koske- vat esimerkiksi ulkomaalaisrekisterin tietosi- sältöä, rekisterinpitäjien tiedonsaantioikeuk- sia, tietojen luovuttamista ulkomaalaisrekis- teristä sekä tietojen luovuttamista sähköises- ti. Laki vastaa rakenteelt aan perustuslain ja henkilötietolain vaatimuksia.
Osittaisuudistuksen valintaa uudistuksen toteutustavaksi puoltaa sähköistämishank- keen aikataulu, joka edellyttää ensi vaiheessa lai nsäädännön tarkistamista. Osittaisuudistus
on perusteltu myös sen vuoksi, että UMA:n ulkopuolelle jäisivät ulkoasiainministeriön ylläpitämät ulkomaalaisrekisterin osarekiste- rit. Näiden osarekisterien osalta on vireillä uudistushanke, jonka yhteydessä on syytä ar- vioida uudelleen mahdollinen tarve ulkomaa- laisrekisteristä annetun lain kokonaisuudis- tuksen toteuttamiselle.
Eduskunnassa on vireillä yksi ulkomaalais- rekisteristä annetun lain muutosesitys (HE 31/2006 vp). Myös väestötietolain uudista- mista koskevalla lainsäädäntöhankkeella voidaan olettaa olevan vaikutuksia ulkomaa- laisrekisteristä annettuun lakiin.
Edellä mainituilla perusteilla osittaisuudis- tusta on tässä vaiheessa pidetty tarkoituk- senmukaisimpana tapana toteuttaa UMA:n edellyttämät muutokset.
3.4. Keskeiset ehdotukset
3.4.1. Ulkomaalaisrekisteristä annettu la- ki
Ulkomaalaisrekisterin rekisterinpitäjiä ja käyttäjiä koskevaa säännöstä ehdotetaan täs- mennettäväksi. Tarkoitus olisi selkeyttää päävastuullisen rekisterinpitäjän ja muiden rekisteriä pitävien ja käyttävien viranomais- ten oikeutta ulkomaalaisrekisteriin talletetta- vien tietojen käyttöön. Lakiin otettaisiin ni- menomainen määräys ulkomaalaisrekisterin rekisterinpitäjän oikeudesta käsitellä ulko- maalaisrekisteriin talletettuja tietoja teknisen käyttöyhteyden avulla vain ulkomaalaisrekis- teristä annetun lain tarkoitukseen liittyvän toimivaltansa puitteissa.
Säännöstä ulkomaalaisrekisteriin talletetta- vista tiedoista ehdotetaan täsmennettäväksi siten, että se nykyistä selkeämmin sääntelisi ulkomaalaisrekisterin asemaa ulkomaalais- asioiden käsittelyyn käytettävänä sähköisenä asiankäsittelyjärjestelmänä. Sähköisen asian- käsittelyjärjestelmän luonteeseen kuuluu se, että rekisteriin talletetaan asian käsittelyn ai- kana eri vaiheissa saatuja tietoja. Asiankäsit- telyjärjestelmään talletetaan sellaisiakin tie- toja, joita ei voida pitää henkilötietolain tar- koittamina henkilötietoina, vaan asiankäsitte- lyjärjestelmään talletettavien tietojen joukko on tätä laajempi.
Säännöksiä ulkomaalaisrekisterin ulkopuo- lisista tietolähteistä ja tietojen luovuttamises-
ta ulkomaalaisrekisteristä ehdotetaan tarken- nettavaksi . Ulkomaalaisrekisterin rekisterin- pitäjän oikeutta saada tietoja muiden rekiste- rinpitäjien rekistereistä ehdotetaan vähäisessä määrin laajennettavaksi. Tiedonsaantioikeu- den laajennukset liittyvät pyrkimykseen mahdollistaa tietojen saaminen muilta viran- omaisilta sähköisessä muodossa, minkä vuoksi säännökset tulisi ottaa ulkomaalaisre- kisteristä annettuun lakiin. Kysymys on näil- tä osin tiedoista, joita rekisterinpitäjällä on jo nyt oikeus saada joko suoraan toisilta viran- omaisilta tai jotka rekisterinpitäjä vo i vel- voittaa asianosaisen itse toimittamaan rekis- terinpitäjälle ulkomaalaisasian käsittelyn yh- teydessä.
Tiedonsaantioikeutta ja tietojen luovutta- mista koskevien säännösten keskeisenä ta- voitteena on nopeuttaa ja yksinkertaistaa ul- komaalaisasioihin liittyvää asian ratkaisemi- seksi tarpeellisten tietojen saamista ja näin tehostaa päätöksentekomenettelyä. Kun tieto on saatavissa toisen viranomaisen rekisteristä teknisen käyttöyhteyden avulla, voidaan kat- soa hakijan oman edunkin puoltavan ulko- maalaisasiaa ratkaisevan viranomaisen mah- dollisuutta tiedon hankkimiseen suoraan toi- selta viranomaiselta.
Ulkomaalaisrekisterin rekisterinpitäjien tiedonsaantioikeuden laajentamiseen liittyy kysymys hallintoasian kohteena olevan hen- kilön yksityisyyden suojasta. Viranomaisen oikeutta tiedon saamiseen suoraan toiselta vi- ranomaiselta voidaan pitää asianosaisen yksi- tyisyyden kannalta pidemmälle menevänä yksityisyyteen puuttumisena kuin tilannetta, jossa asianosainen itse velvoitetaan toimitta- maan puuttuva tieto. Hakijan yksityisyyden suojan turvaamiseksi onkin syytä huolehtia siitä, että hakijalle kerrotaan riittävän selke- ästi siitä, mitä tietoja ulkomaalaisasiaa käsit- televillä viranomaisilla on hakemuksen rat- kaisemista varten lain mukaan oikeus saada muilta viranomaisilta. Rekisteröidyn mahdol- lisuuksiin tietojen saamiseen ulkomaalaisre- kisteristä tulee noudattaa henkilötietolain 24
§:n säännöksiä.
Ulkomaalaisasioissa on kysymys kansalli- sen turvallisuuden kannalta keskeisistä asi- oista. Hakijan yksityisyyden suojan rajoitta- mista voidaan pitää perusteltuna ulkomaa- laisasioissa tehtävien päätösten asiallisen oi- keellisuuden ja oikeisiin tietoihin perustumi-
sen varmistamiseksi.
3.4.2. Ulkomaalaislaki
Ulkomaalaislakiin ehdotetaan tehtäväksi sähköisen asioinnin kehittämiseksi välttämät- tömät muutoks et. Ehdotetut muutokset mah- dollistaisivat sähköiseen asiointiin perustuvi- en järjestelmien kehittämisen ulkomaalais- laissa tarkoitettujen asioiden käsittelyyn.
Sähköiseen asiointiin ulkomaalaislaissa tar- koitetuissa asioissa sovellettaisiin sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annettua lakia.
Ulkomaalaislain 83 §:n 2 ja 3 momentin sekä 84 §:n 2 ja 3 momentin sanamuotoa eh- dotetaan tarkennettavaksi siten, että ulko- maalaislain alkuperäisen tarkoituksen mukai- sesti myös työntekijöiden ja elinkeinonhar- joittajien jatko -oleskeluluvat olisivat samassa asemassa muiden jatkolupien kanssa. Hallin- to-oikeuden tekemän laintulkinnan mukaan ensimmäisen työntekijän oleskeluluvan myöntäisi aina Ulkomaalaisvirasto, vaikka kyseessä olisi jatkolupa, jonka yleensä myö n- tää poliisi. Ehdotettu muutos tarkoittaisi sitä, että lain voimaantulon jälkeen noudatettua lupakäytäntöä voitaisiin jatkaa. Paikallispo- liisi myöntäisi työvoimatoimiston tai työ- voima- ja elinkeinokeskuksen myönteisen ratkaisun jälkeen työntekijän tai elinkeino n- harjoittajan oleskeluluvan sellaiselle ulko- maalaiselle, jo lle on aikaisemmin myönnetty oleskelulupa muulla perusteella, esimerkiksi opiskelun johdosta.
3.4.3. Kansalaisuuslaki
Kansalaisuuslakiin ehdotetaan tehtäväksi lähinnä teknisiä muutoksia, jotka mahdollis- taisivat sähköiseen asiointiin perustuvien jär- jestelmien kehittämisen kansalaisuuslaissa tarkoitettujen asioiden käsittelyyn. Sähköi- seen asiointiin kansalaisuusasioissa sovellet- taisiin sähköisestä asioinnista viranomais- toiminnassa annettua lakia.
3.4.4. Eräät muut lait
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi eräitä muita lakeja siten, että niiden tietojen luovut- tamista sähköisessä muodossa koskevat säännökset olisivat johdonmukaisia ulkomaa-
laisrekisteristä annetun lain kanssa. Näitä la- keja ovat ulosottolaki (37/1895), kansanelä- kelaki (347/1956) sekä laki opiskelijavalinta- rekisteristä ja ylioppilastutkintorekisteristä (1058/1998). Ehdotetut säännökset perustui- sivat eduskunnan hallintovaliokunnan halli- tuksen esityksen eräiksi kiinteistöjen omista- jatietojen ajantasaisuutta parantaviksi sään- nöksiksi (HE 75/2005 vp) johdosta antamaan mieti ntöön (HaVM 19/2005 vp). Mietinnön mukaan selkeyden vuoksi rekisteristä luovu- tettavia tietoja koskeva sääntely on asianmu- kaista ulottaa sen henkilörekisterin, josta tie- dot luovutetaan, ohella myös siihen henkilö- rekisteriin, johon tiedot luovutetaan. Hallin- tovaliokunnan mietinnön mukaisesti esityk- sessä pyritään soveltuvin osin henkilötietojen luovutusta koskevaan kaksoissääntelyyn si- ten, että ulkomaalaisrekisteristä annetun lain lisäksi tietojen luovutusta koskevat säännö k- set otettaisiin myös ulkomaalaisrekisteristä annetun lain edellä mainittuihin vastalakei- hin.
4 . Esityksen vaikutukset 4.1. Taloudelliset vaikutukset
Ehdotetut säännökset olisivat luonteeltaan sellaisia, että ne mahdollistavat ulkomaalais- ja kansalaisuusasioihin liittyvän sähköisen asiankäsittelyn ja sähköisen asioinnin kehit- tämisen. Ehdotetut säännökset eivät kuiten- kaan velvoittaisi viranomaisia tai muita taho- ja toteuttamaan sähköiseen asiankäsittelyyn ja asiointiin liittyviä ehdotettujen säännösten mahdollistamia uudistuksia. Esitys ei aiheut- taisi välittömiä valtiontaloudellisia vaikutuk- sia.
Vaikka esityksestä ei sinällään aiheutuisi taloudellisia vaikutuksia, olisi tällaisia vaiku- tuksia luonnollisesti sähköisen asiankäsitte- lyn ja asioinnin kehittämisellä. Valtiova- rainministeriö ja sisäasiainministeriön ovat toukokuussa 2006 allekirjoittaneet tuotta- vuussopimuksen, jonka mukaan Ulkomaa- laisvirasto toteuttaa ulkomaalaisasioiden asiankäsittelyn sähköistämiseen tähtäävän kehittämishankkeen vuosina 2006—2008.
Hankkeen tavoitteena on vuoteen 2012 men- nessä saavuttaa säästöjä yhteensä 1,8 miljoo- naa euroa sisäasiainministeriön alaisen Ul- komaalaisviraston toimintamenojen tasosta
verrattuna vuoden 2005 talousarvioon. Tur- vapaikka-asioiden asiankäsittelyn sähköistä- misestä ja muista asioiden käsittelyn nopeut- tamiseen tähtäävistä toimenpiteistä arvioi- daan syntyvän huomattavia, arviolta 14,8 miljoonan euron säästöjä työministeriön hal- linnoimista turvapaikanhakijoiden vastaan- oton menoista. Pöytäkirjan mukaan hankkeen kokonaiskustannus on arvioitu kuudeksi mil- joonaksi euroksi. Pöytäkirjan mukaan valtio- varainministeriö osoittaa hankkeen rahoituk- seen valtiovarainministeriön vuoden 2005 ta- lousarvion tuottavuuden edistämismomentilta kolme miljoonaa euroa ja Ulkomaalai svirasto vastaa hankkeen kokonaisrahoituksesta ja hankkeen rahoitussuunnitelman toteutumi- sesta järjestelmän käyttöönoton ajoittuessa vuoden 2008 lopulle.
UMA:n toteuttamisesta Ulkomaalaisviras- tolle aiheutuvien kokonaiskustannusten on arvioitu olevan 6—7 miljoonaa euroa. Kus- tannusten on arvioitu koostuvan tietojärjes- telmän toteutustyöstä aiheutuvista ulkoisista kustannuksista, toteutustyöhön välittömästi liittyvistä sisäisistä kustannuksista sekä tieto- jen muuntamisen yhteydessä suoritettavasta tietojen puhdistamisesta aiheutuvista sisäisis- tä kustannuksista. Suoranaisesti järjestelmän toteuttamiseen liittyvien kustannusten arvioi- daan toteutuvan vuoden 2008 loppuun men- nessä.
UMA:n ja siihen liittyvien menettelyllisten uudistusten toteuttamisesta on arvioitu koitu- van vuoteen 2012 mennessä yhteensä noin kahden miljoonan euron säästöt Ulkomaa- laisvirastolle sekä kaiken kaikkiaan 16 mil- joonan euron säästöt valtionhallinnolle. Val- tionhallinnolle koituvista säästöistä valtaosan eli 15 miljoonaa euroa on arvioitu kertyvän turvapaikkakäsittelyyn liittyvien kustannus- ten säästöihin muiden säästöjen kertyessä kansalaisuushakemusten sekä oleskeluluvista perhesiteen, työntekijöiden ja opiskelijoiden osalta.
Ulkomaalaislain 83 ja 84 §:n muutoksilla ei olisi taloude llisia vaikutuksia, koska kysees- sä on säännösten sanamuodon tarkistaminen, jolla mahdollistettaisiin oleskelulupien myöntämisessä noudatetun käytännön jatka- minen.
4.2. Vaikutukset viranomaisten toimi n- taan
Ehdotettujen säännösten mukaisen sähköi- sen asioinnin ja asiankäsittelyn kehittäminen ja toteuttaminen edellyttäisivät asioiden kä- sittelyyn osallistuvilta viranomaisilta tiivistä yhteistyötä, jotta säännösten mahdollistama sähköinen tietojen siirto viranomaisten välillä olisi teknisesti mahdollista toteuttaa.
Tavoiteltujen hyötyjen saavuttaminen säh- köistä asiankäsittelyä kehittämällä edellyttäi- si ulkomaalaisasioiden käsittelyyn osallistu- vilta viranomaisilta myös niiden omien käsit- telytapojen kehittämistä siten, että nämä me- nettelytavat tukisivat sähköistä asiankäsitte- lyä ja sähköistä asiointia. Erityisesti sähköi- sen asiankäsittelyn mahdollisuuksien täysi- määräinen hyödyntäminen edellyttäisi ulko- maalaisrekisteriä käyttävien viranomaisten henkilökunnan kouluttamista. Koulutus tulisi pyrkiä toteuttamaan siten, että ainakin perus- koulutus olisi annettu kaikille ulkomaalais- asioiden käsittelyyn osallistuville henkilöille ennen uuden järjestelmän käyttööno ttoa.
Viranomaisten kannalta sähköinen asiointi tarkoittaisi sitä, että hakija itse voisi sähköi- sesti laatia aikaisempaa täydellisempiä ha- kemuksia. Tämä vähentäisi hakemusten vas- taanottopi steissä tarvittavaa viranomaistyötä.
Sama vaikutus olisi sähköisen asioinnin yh- teydessä toteutettavissa olevilla palveluilla, joiden avulla hakijalle kerrottaisiin hakemuk- sen hyväksymisen edellytyksistä sekä annet- taisiin mahdollisuus laskureilla ja automaatti- silla tarkistusmekanismeilla arvioida hake- muksen menestymisen mahdollisuutta. Tämä vähentäisi perusteettomien ja puutteellisten hakemusten määrää. Sähköisessä muodossa saatavilla olevan ohjeistuksen lisäämisen ja mahdollisuuden asian käsittelyn reaaliaikai- seen seuraamiseen arvioidaan myös vähentä- vän asiakastiedusteluja ja niihin vastaami- seen tarvittavia viranomaisvoimavaroja.
4.3. Yhteiskunnalliset vaikutukset Ehdotetuilla säännöksillä ei olisi merkittä- viä yhteiskunnallisia vaikutuksia.
Ulkomaalaisten kannalta ehdotettujen säännösten mahdollistaman sähköisen asian- käsittelyn ja asioinnin on arvioitu parantavan asiakaspalvelua. Asiankäsittelyyn kuluvan ajan on arvioitu lyhenevän sähköisen tiedon- siirron käytön lisääntymisen avulla. Käsitte- lyaikojen ja asianosaiselta itseltään edellytet-
tävään läsnäoloon kuluvan ajan on arvioitu lyhenevän. Sähköinen asiointi mahdollistaa viranomaisen paremman saavutettavuuden ja hakemusten joustavamman ajasta ja paikasta riippumattoman jättämisen. Mahdollisuus hakemuksen käsittelyn etenemisen seuran- taan antaa hakijalle paremmat mahdollisuu- det suunnitella omaa toimintaansa kuten mahdollisia matka- ja majoitusjärjestelyjä.
Sähköisen asioinnin kehittämisen hyötyjen ei voida arvioida kohdistuvan täysin tasaver- taisesti kaikkiin ulkomaalaisasioiden asian- osaisiin. Suurimman hyödyn uusista palve- luista voidaan arvioida koituvan niille haki- joille, joilla on parhaimmat edellytykset uu- sien sähköisten palvelujen hyödyntämiseen.
5 . A s i a n v a l m i s t e l u
Ulkomaalaisasiain asiankäsittelyjärjestel- män määrittelytyöhön ovat osallistuneet Ul- komaalaisviraston lisäksi keskeisimmät si- dosryhmät eli poliisi, rajavartiolaitos, työmi- nisteriö ja ulkoasiainministeriö. Sähköisen tiedonsiirron osalta asiankäsittelyjärjestelmää on suunniteltu yhteistyössä edellä mainittujen tahojen lisäksi muun muassa oikeushallin- non, Kansaneläkelaitoksen, veroviranomai- sen ja Kansallisarkiston edustajien kanssa.
Esitys on valmisteltu sisäasiainministeriös- sä. Sisäasiainministeriö on asettanut työryh- män valmistelemaan UMA:n käyttöönoton ede llyttämiä säädösmuutoksia. Työryhmä on valmistelun aikana kuullut tietosuojavaltuu- tettua sekä oikeusministeriön ja Väestörekis- terikeskuksen edustajia.
Esityksestä on pyydetty lausunto ulkoasi- ainministeriöltä, oikeusministeriöltä, sisäasi- ainministeriön alueiden ja hallinnon kehittä- misosastolta, poliisiosastolta ja rajavartio- osastolta, valtiovarainministeriöltä, opetus- ministeriöltä, liikenne - ja viestintäministeriö, kauppa- ja teollisuusministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, työministeriöltä, valtio- neuvoston oikeuskanslerilta, eduskunnan oi- keusasiamieheltä, korkeimmalta hallinto- oikeudelta, Helsingin hallinto -oikeudelta, Helsingin kihlakunnan ulosottovirastolta, Helsingin yliopistolta, Kansallisarkistolta, Kansaneläkelaitokselta, Kansanterveyslaitok- selta, Helsingin, Tampereen, Turun, Vaasan ja Kemin maistraateilta, Oikeusrekisterikes- kukselta, opetushallitukselta, Rikosseu-
raamusvirastolta, Sota-arkistolta, Suomen evankelis-luterilaiselta kirkolta, Suomen or- todoksiselta kirkkokunnalta, tietosuojaval- tuutetulta, Tilastokeskukselta, Tullihallituk- selta, Hämeen, Turun ja Porin sekä Uuden- maan työsuojelupiireiltä, Kaakkois-Suomen, Pirkanmaan, Pohjois-Pohjanmaan, Uuden- maan ja Varsinais-Suome n työvoima- ja elinkeinokeskuksilta, Ulkomaalaisvirastolta, Verohallitukselta, Viestintävirastolta, Väes- törekisterikeskukselta, vähemmistövaltuute- tulta, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjes- tö SAK:lta, Elinkeinoelämän keskusliitto EK:lta, Suomen Kuntaliitolta ja Pakolaisneu- vonta ry:ltä.
Lausunnonantajat ovat suhtautuneet pää- sääntöisesti myönteisesti pyrkimykseen säh- köisen asiankäsittelyn ja asioinnin kehittämi- seen. Ehdotettuja muutoksia on pidetty pe- rusteltuina. Osassa lausunnoista on kiinnitet- ty huomiota sähköiseen asiankäsittelyyn liit- tyvään korostuneeseen tarpeeseen turvata se- kä asiankäsittelyyn liittyvä tietoturvallisuus että hakijan yksityisyys. Lausunnoista on laadittu yhteenveto sisäasiainministeriössä.
Esitysluonnokseen sisältyi myös ehdotus verotus tietojen julkisuudesta ja salassapidos- ta annetun lain (1346/1999) 20 §:n muutta- misesta, mutta ehdotus poistettiin valtiova- rainministeriön kannan vuoksi. Valtiova- rainministeriö piti riittävänä, että verohallin- non oikeudesta antaa tietoja Ulkomaalaisvi- rastolle säädetään ainoastaan kertaalleen joko ulkomaalaisrekisteristä annetussa laissa tai muissa asianomaisia viranomaisia koskevissa säännöksissä. Oikeusministeriö oli esitys- luonnoksesta antamassaan lausunnossa sa- malla kannalla.
6 . R i i p p u v u u s m u i s t a e s it y k s i s t ä Hallituksen esitys laeiksi ulkomaalaislain ja ulkomaalaisrekisteristä annetun lain 8 §:n muuttamisesta (HE 31/2006 vp) sisältää eh- dotuksen uuden 4 kohdan lisäämisestä ulko- maalaisrekisteristä annetun lain 8 §:n 1 mo- menttiin. Ehdotetussa uudessa kohdassa sää- dettäisiin rekisterinpitäjän oikeudesta saada vastaanottokeskukselta ehdotetun uuden ul- komaalaislain 105 a §:n mukaisia alaikäistä turvapaikanhakijaa koskevia tietoja.
Hallitus on 29 päivänä kesäkuuta 2006 an- tanut eduskunnalle esityksen ulosottokaarek-
si ja laiksi verojen ja maksujen täytäntöön- panosta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 83/2006 vp). Esityksen mukaan ulosot- tolaki korvattaisiin uudella ulosottokaarella, ja nykyisin ulosottolain 3 luvun 70 §:ssä olevat säännökset otettaisiin samansisältöisi- nä ulosottokaaren 3 luvun 70 §:ään. Ulosot- tokaaren on tarkoitus tulla voimaan 1 päivänä tammikuuta 2008 eli todennäköisesti myö- hemmin kuin nyt ehdotettu ulosottolain muu- tos. Lakiehdotukset tulee eduskuntakäsittelyn aikana sovittaa yhteen.
Sisäasiainministeriössä on myös asetettu
hanke väestötietolain kokonaisuudistuksen valmistelemiseksi. Kokonaisuudistusta sel- vittänyt työryhmä on antanut mietintönsä, jo- hon on liittynyt ulkomaalaisten rekisteröinti- käytäntöjä selvittäneen työryhmän ehdotus ulkomaalaisten rekisteröimistä koskeviksi uuden väestötietolain säännöksiksi. Toteutu- essaan työryhmän ehdotukset on huomioitava kehitettäessä ulkomaalais- ja kansalaisuus- asioiden sähköistä asiankäsittelyä. Työryh- män ehdotuksia ei kuitenkaan ole voitu huo- mioida tässä esityksessä..
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT
1 . Lakiehdotusten perustelut
1.1. Laki ulkomaalaisrekisteristä
3 §. Rekisterinpitäjät. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 momentti, jossa olisi sään- nös ulkomaalaisrekisteriä pitävien ja käyttä- vien viranomaisten oikeudesta käsitellä ul- komaalaisrekisteriin talletettuja henkilötieto- ja teknisen käyttöyhteyden avulla.
Ehdotetun momentin mukaan rekisteriä pi- tävien ja käyttävien viranomaisten palveluk- sessa olevien henkilöiden oikeus ulkomaa- laisrekisteriin talletettujen tietojen käsitte- lyyn rajoittuisi kyseisen viranomaisen ulko- maalaisrekisterin tarkoituksen mukaisiin toimivaltuuksiin liittyviin tietoihin. Säännö k- sen tarkoituksena olisi lakiteknisesti selkeyt- tää ulkomaalaisrekisterin rekisterinpitäjien ja käyttäjien roolia siten, ettei jokaisella ulko- maalaisrekisterin käyttäjällä ole oikeutta nähdä tai muuttaa kaikkia ulkomaalaisrekis- teriin talletettavia tietoja.
Ulkomaalaisrekisteri on automaattisen tie- tojenkäsittelyn avulla pidettävä henkilörekis- teri. Ulkomaalaisrekisterin käyttötarkoituk- sesta säädetään 2 §:ssä, jonka mukaan ulko- maalaisrekisterin ensisijaisia käyttötarkoituk- sia ovat kansalaisuuslaissa säädetyt kansalai- suusasiat sekä ulkomaalaislaissa säädetyt ul- komaalaisten maahantuloa, maastalähtöä, oleskelua ja työntekoa koskevat asiat.
Säännökset ulkomaalaisrekisterin rekiste- rinpitäjistä sisältyvät lain 3 §:ään. Päävas- tuullisia rekisterinpitäjiä ovat Ulkomaalaisvi- rasto ja ulkoasiainministeriö. Ulkoasiainmi- nisteriön vastuulla ovat viisumiasioiden osa- kerekisteri ja maahantuloedellytysten osare- kisteri. Päävastuullisten rekisterinpitäjien li- säksi ulkomaalaisrekisteriä pitävät ja käyttä- vät poliisi, rajavartiolaitos, tullilaitos, työmi- nisteriö, työvoima- ja elinkeinokeskus, työ- voimato imisto, vankeinhoitoviranomainen ja vähemmistöva ltuutettu.
Voimassa olevassa laissa ei ole nimen-
omaisia säännöksiä siitä, miten päävastuullis- ten ja muiden rekisterinpitäjien oikeudet ul- komaalaisrekisteriin talletettujen tietojen kä- sittelyyn määräytyvät. Ulkomaalaisrekisterin rekisterinpitäjien lakisääteisiä tehtäviä kos- keva sääntely sisältyy ensisijaisesti ulkomaa- laislakiin, jossa on yksityiskohtaisia sään- nöksiä rekisterinpitäjien ulkomaalaisen maa- hantuloon, maastalähtöön, oleskeluun ja työntekoon Suomessa liittyvistä tehtävistä.
Käytännössä suurin useisiin rekisterinpitäjiin liittyvä ongelma on ollut se, etteivät kaikki asian käsittelyyn osallistuvat virkamiehet välttämättä ole täysin tiedostaneet ulkomaa- laisrekisterin oikean ja ajantasaisen tietosisäl- lön merkitystä ulkomaalais- ja kansalaisuus- asioiden käsittelyssä. Tämä ongelma lienee kuitenkin ratkaistavissa lähinnä tehostamalla ulkomaalaisrekisterin käyttöön liittyvää ko u- lutusta.
Uudella momentilla olisi tarkoitus korostaa sitä, että ulkomaalaisrekisterin rekisterinpitä- jällä oleva oikeus ulkomaalaisrekisterin käyt- tämiseen olisi rajoitettu ainoastaan lain 2 §:ssä tarkoitettuihin käyttötarkoituksiin.
Tämän käyttötarkoitussidonnaisuuden tar- kempi sisältö määräytyisi erityisesti ulko- maalaislain viranomaisten toimivaltaa kos- kevien säännösten pe rusteella. Jos rekisterin- pitäjällä olisi tätä laajempi tarve saada käyt- töönsä ulkomaalaisrekisteriin talletettuja tie- toja, säädettäisiin tällaisesta tietojen luovut- tamisesta ulkomaalaisrekisteristä annetun lain 10 §:ssä, kuten on tehty esimerkiksi sää- dettäessä tietojen luovuttamisesta esitutkin- taviranomaisille rikosten ehkäisemistä ja pal- jastamista sekä rikoksen johdosta toimitetta- vaa esitutkintaa varten.
Muutos olisi lähinnä lakitekninen, sillä eh- dotettu sääntely vastaa jo nykyisin sovellet- tua käytäntöä, jossa päävastuullinen rekiste- rinpitäjä myöntää muiden rekisterinpitäjien palveluksessa oleville henkilöille käyttöoike- uksia ulkomaalaisrekisteriin käyttöoikeutta pyytävän viranomaisen esityksen perusteella.
