ULKOASIAINVALIOKUNNAN LAUSUNTO 5/2010 vp
Hallituksen esitys laiksi Suomen perustuslain muuttamisesta
Perustuslakivaliokunnalle
JOHDANTO Vireilletulo
Eduskunta on 27 päivänä toukokuuta 2010 lähet- täessään hallituksen esityksen laiksi Suomen pe- rustuslain muuttamisesta (HE 60/2010 vp) val- mistelevasti käsiteltäväksi perustuslakivalio- kuntaan samalla määrännyt, että ulkoasiainva- liokunnan on annettava asiasta lausunto perus- tuslakivaliokunnalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- johtaja Teija Tiilikainen, Ulkopoliittinen ins- tituutti
- kansliapäällikkö Päivi Kairamo-Hella, tasa- vallan presidentin kanslia
- valtiosihteeri Risto Volanen, valtioneuvoston kanslia
- valtiosihteeri Pertti Torstila ja ulkoasiainneu- vos Jaakko Kalela, ulkoasiainministeriö - lainsäädäntöjohtaja Sami Manninen, oikeus-
ministeriö.
Lisäksi kirjalliset lausunnot ovat antaneet pro- fessorit Mikael Hidén ja Antero Jyränki.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi Suomen
perustuslakia. Ehdotetulla lailla vahvistettaisiin Suomen valtiosäännön parlamentaarisia piirtei- tä sekä parannettaisiin kansalaisten osallistumis- oikeuksia.
Toimivalta antaa hallituksen esitykset edus- kunnalle osoitettaisiin valtioneuvostolle. Valtio- neuvosto päättäisi myös hallituksen esitysten täydentämisestä ja peruuttamisesta samoin kuin hallituksen kertomusten antamisesta eduskun- nalle.
Tasavallan presidentin harkintavaltaa päätök- senteossa sidottaisiin eräissä asiaryhmissä val- tioneuvoston ratkaisuehdotukseen silloin, kun valtioneuvoston ratkaisuehdotus presidentille vastaa eduskunnan ilmaisemaa kantaa asiassa.
Asiaa toista kertaa presidentille esiteltäessä muusta kuin lain vahvistamista, virkaan nimittä- mistä tai tehtävään määräämistä koskevasta asiasta päätettäisiin eduskunnan ja valtioneuvos- ton yhtenevän kannan mukaisesti.
Pääministerin asemasta Suomen edustajana Euroopan unionin toiminnassa ehdotetaan sää- dettäväksi perustuslaissa. Lisäksi perustuslakiin otettaisiin nimenomaiset säännökset Suomen jä- senyydestä Euroopan unionissa ja toimivallan siirrosta kansainväliselle toimielimelle. Kan- sainvälisten velvoitteiden voimaansaattaminen osoitettaisiin pääsääntöisesti valtioneuvostolle.
Esityksellä ei ole vaikutusta Ahvenanmaan itse- hallintojärjestelmän suhteen.
Esityksessä ehdotetaan, että Suomen kansa- laisten ja Suomessa asuvien muiden Euroopan unionin kansalaisten äänioikeus Euroopan parla- mentin vaaleissa kirjataan perustuslakiin. Kan- salaisten osallistumisoikeuksia valtiollisella ta- solla ehdotetaan täydennettäväksi uudella kan- salaisaloitejärjestelmällä. Vähintään viidellä- kymmenellätuhannella äänioikeutetulla Suo-
men kansalaisella olisi oikeus tehdä eduskunnal- le aloite lain säätämiseksi.
Perustuslaissa säädettyä mahdollisuutta poi- keta perusoikeuksista poikkeusoloissa ehdote- taan tarkistettavaksi. Lisäksi ehdotetaan puolus- tusvoimien ylipäällikkyyden luovuttamisedelly- tysten täsmentämistä.
Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voi- maan 1 päivänä maaliskuuta 2012.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut
Yleistä
Esityksen tavoitteena on jatkaa perustuslain ko- konaisuudistuksessa ja sitä edeltäneissä osittais- uudistuksissa omaksuttua linjaa valtiosäännön parlamentaaristen piirteiden vahvistamiseksi pa- rantamalla eduskunnan luottamuksen varassa toimivan valtioneuvoston toimintamahdolli- suuksia. Euroopan unionin Lissabonin sopimuk- sen voimaantulon myötä tavoitteena on selkeyt- tää ylimpien valtioelinten valta- ja vastuusuhtei- ta erityisesti toimivallan jakoon tasavallan presi- dentin ja valtioneuvoston välillä sekä Suomen edustautumiseen Euroopan unionissa. Valiokun- ta pitää näitä tavoitteita oikeina.
Hallituksen esitysten antaminen (39 §) Valtioneuvoston asemaa vahvistettaisiin osoitta- malla valtioneuvostolle yksinomainen toimival- ta antaa hallituksen esitykset eduskunnalle.
Nämä esitykset kattavat myös kansainvälisiin suhteisiin liittyvät esitykset, ml. kansainväliset sopimukset. Valiokunnalla ei ole huomauttamis- ta muutosesitykseen. Käytännössä tämä merkit- see, että näitä asioita ei enää käsitellä muodolli- sissa tasavallan presidentin esittelyissä. Tämä korostaa yhteistoiminnan toteuttamista muissa yhteyksissä, jotta kaikki ulkopoliittiset toimijat ovat jatkossakin tietoisia ja sitoutuneita keskei- siin ulko- ja turvallisuuspoliittisiin linjauksiin.
Presidentin päätöksenteko (58 §)
Vuoden 2000 perustuslakiuudistuksen eräänä keskeisenä tavoitteena oli varmistaa, että kaik- keen ulkopoliittiseen päätöksentekoon ja toi- mintaan liittyy parlamentaarinen vastuukate.
Sääntelyn lähtökohtana oli, että tasavallan presi- dentti tekee kaikki merkittävät ulkopoliittiset päätökset ja muut toimet yhteistoiminnassa val- tioneuvoston kanssa ja valtioneuvoston valmis- telusta. Euroopan unionia koskevat asiat osoitet- tiin kaikilta osin edelleen valtioneuvoston ja eduskunnan toimivaltaan.
Käytännössä merkittävä osa presidentin pää- töksenteosta on jo parlamentarisoitunut siinä mielessä, että presidentti käyttää toimivaltuuk- siaan valtioneuvoston kannan mukaisesti. Tätä heijastaa nykyinen palautusmenettely, jonka mukaan presidentti ei voi asiaa ensimmäistä ker- taa hänelle esiteltäessä päättää asiasta valtioneu- voston ratkaisuehdotuksesta poikkeavalla taval- la. Muodollisesti presidentillä on kuitenkin ny- kyisin oikeus tehdä eduskunnalle vastuunalai- sen valtioneuvoston kannasta poikkeavia ratkai- suja merkittävissäkin poliittisissa linjakysymyk- sissä.
Käsiteltävänä olevan esityksen mukaan presi- dentti ei edelleenkään voisi asiaa ensimmäistä kertaa hänelle esiteltäessä päättää asiasta valtio- neuvoston ratkaisuehdotuksesta poikkeavalla ta- valla, vaan asia palautuisi valtioneuvoston val- misteltavaksi. Lähtökohtana on edelleen, että presidentin päätös vastaa myös valtioneuvoston käsitystä siitä, miten asia tulisi ratkaista (HE
1/1998 vp). Toisaalta valtioneuvostolla säilyy mahdollisuus ja yhteistoiminnan nojalla velvol- lisuus harkita uudelleen ratkaisuehdotustaan, jos presidentti ei sitä hyväksyisi. Päätös ns. toisella kierroksella eli asian palauttamisen jälkeen teh- täisiin valtioneuvoston ratkaisuehdotuksen mu- kaan, jos ehdotus vastaa eduskunnan ilmaise- maa kantaa asiassa.
Valiokunta pitää perusteltuna, että presiden- tin harkintavaltaa sidotaan määrämuotoisessa päätöksenteossa eräissä asiaryhmissä palautus- menettelyn jälkeen eduskunnan ja valtioneuvos- ton yhtenevään kantaan. Tarkoituksena ei ole muuttaa ulkopolitiikan toimivaltasäännöksiä (93 §), joten presidentti pysyy edelleen laajasti mukana valtiollisessa päätöksenteossa, mutta eduskunnan ja valtioneuvoston yhtenevä kanta tulisi määrämuotoisessa päätöksenteossa useim- missa asiaryhmissä lopulliseksi päätökseksi.
Hallituksen esityksen mukaan uuden menette- lyn piiriin kuuluisivat esimerkiksi valtioiden tunnustamiseen, diplomaattisten suhteiden sol- mimiseen ja katkaisemiseen, kansainvälisten velvoitteiden hyväksymiseen liittyvät päätökset samoin kuin muut ulkopolitiikan johtamiseen liittyvät määrämuotoiset päätökset. Valiokunta korostaa, että mainitut asiaryhmät ovat luonteel- taan lähtökohtaisesti arkaluontoisia Suomen ul- kosuhteisiin liittyviä kysymyksiä. Valiokunta pitää selvänä, että tämän tulee asettaa erityistä painetta niin valtioneuvostolle kuin presidentil- le yhteisen kannan määrittämiseksi jo ennen vi- rallista käsittelyä.
Yhteistoimintavelvoite (PL 93 § 1 mom.) ul- kopolitiikan johtamisessa korostuu käytännössä tämän muutoksen myötä entisestään. Valiokun- ta arvioi myös aikaisemman kantansa pohjalta (UaVM 13/2006 vp) yhteistoiminnan toteutu- mista ja kehittämistä myöhemmin tässä lausun- nossaan.
Eduskunnan kannan ilmaiseminen
Esityksen mukaan päätös ns. toisella kierroksel- la eli asian palauttamisen jälkeen tehtäisiin val- tioneuvoston ratkaisuehdotuksen mukaan "jos ehdotus vastaa eduskunnan ilmaisemaa kantaa
asiassa". Esityksen perustelujen mukaan edus- kunnan kannan tulisi kohdistua päätettävänä ole- vaan asiaan nimenomaisesti. Lain vahvistami- sessa, virkaan nimittämisessä tai tehtävään mää- räämisessä presidentin harkintavaltaa ei kuiten- kaan sidottaisi valtioneuvoston ratkaisuehdotuk- seen. Tehtävään määräämiset kattavat mm. suur- lähettiläsnimitykset.
Asiantuntijakuulemisissa on pidetty ongel- mallisena jo lähtökohtaisesti tilannetta, jossa oletetaan — perustuslain tasolla — että parla- mentaarisessa vastuussa oleva hallitus voisi teh- dä ehdotuksia, jotka eivät vastaa eduskunnan kantaa. Tämä puolestaan saattaisi johtaa siihen, että ylin lainsäädäntöelin joutuisi ratkaisemaan kahden hallitusvallan käyttäjän ristiriitaa. Suo- men poliittisessa käytännössä tällainen tilanne olisi valiokunnan arvion mukaan erittäin epäto- dennäköinen. Valiokunta katsoo, että perustus- lakivaliokunnan olisi kuitenkin hyvä arvioida yleisemmin menettelyn yhteensopivuutta edus- kunnan aseman ja tehtävien kanssa.
Esityksen mukaan eduskunnan kannan tulisi lähtökohtaisesti ilmetä eduskunnan täysistun- nossa tehdystä päätöksestä. Asian siirtäminen eduskunnan käsiteltäväksi ristiriitatilanteessa toisi sen käytännössä julkiseen keskusteluun — huolimatta suljettujen täysistuntojen pitämisen mahdollisuudesta "painavista syistä" (PL 50 § 1 mom.). Arvioitaessa eduskunnan menettelytapo- ja tämä seikka on huomionarvoinen samoin kuin julkisen keskustelun mahdollinen vaikutus Suo- men ulkosuhteisiin.
Esityksen mukaan eduskunnan kanta voisi poikkeuksellisesti olla asian luonne huomioon ottaen myös eduskunnan valiokunnan muodosta- ma kanta asiassa, jossa valiokunnan toimivallas- ta antaa valtioneuvostolle lausunto on erikseen säädetty perustuslaissa ja jossa eduskunnan täys- istunto ei tee päätöstä.
Suomen osallistuminen kansainväliseen krii- sinhallintaan on yksi keskeisimpiä ulko- ja tur- vallisuuspolitiikkaan liittyviä yhteistoiminnan alueita. Eduskunnan kannan ilmaiseminen krii- sinhallintakysymyksissä tapahtuu joko ulko- asiainvaliokunnan tai täysistunnon kautta. Tätä kriisinhallintalain (211/2006) mukaista menette-
lyä ei esityksen mukaan ole tarkoitus muuttaa.
Käsittely eduskunnassa edellyttää asiallisesti presidentin ja valtioneuvoston yhteisymmärrys- tä. Käsittelyfoorumi (valiokunta/täysistunto) määräytyy kriisinhallintatehtävän vaativuuden, koon tai valtuutuksen perusteella. Ulkoasiainva- liokunnalla on myös mahdollisuus esittää asian käsittelyä koko eduskunnassa. Valiokunta on em. säännösten nojalla itsenäisesti, mutta edus- taen eduskunnan kantaa määritellyt kannan usei- siin kriisinhallintatehtäviin. Valiokunta on toi- minut eduskunnan kannanmuodostajana myös PL 96 ja 97 §:n nojalla merkittävien EU:n ulko- ja turvallisuuspoliittisten kysymysten osalta, osana normaalia parlamentaarista valvontaa.
Nämä nykyiseen lainsäädäntöön perustuvat va- liokuntatason menettelytavat ovat toimineet hy- vin. Valtioneuvoston ja presidentin välistä yh- teistyötä EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikan kannanmuodostuksessa käsitellään lausunnossa myöhemmin.
Valiokunta katsoo, että lähtökohtaisesti ei ole tarvetta luoda uusia menetelmiä ristiriitatilan- teen ratkaisemiseksi.
Kuulemisissa on arvioitu, milloin edus- kunnan kannan voidaan katsoa vastaa- van hallituksen kantaa sisällön, yksityis- kohtien ja ajallisuuden osalta. Asiantun- tijat ovat pitäneet lakiesityksen muotoi- lua "jos ehdotus vastaa eduskunnan il- maisemaa kantaa asiassa" osittain tulkin- nanvaraisena. Valiokunta pitää tärkeä- nä, että perustuslakivaliokunta selventää esitystä näiltä osin niin, että eduskunnan kannan "vastaavuudesta" ei käytännössä synny epäselvyyttä. Valiokunta esittää myös, että perustuslakivaliokunta arvioi, onko mahdollisen ristiriitatilanteen va- ralle esitetty menettely luonteeltaan sel- lainen, että se edellyttää aina täysistunto- käsittelyä.
Pääministerin asema Suomen edustajana EU:n toiminnassa (66 §)
Esityksen mukaan eduskunnalle vastuunalaisen pääministerin asemaa Suomen Eurooppa-politii-
kan johdossa vahvistettaisiin säätämällä perus- tuslaissa pääministerin asemasta Suomen edus- tajana Eurooppa-neuvostossa. Pääministerin tehtäviä koskevaan perustuslain 66 §:ään lisät- täisiin säännös, jonka mukaan pääministeri edustaa Suomea Eurooppa-neuvostossa ja val- tion ylimmän johdon edustusta vaativassa Eu- roopan unionin muussa toiminnassa. Pääminis- teri edustaisi Suomea siten myös muissa Euroo- pan unionin keskeisissä kokouksissa, kuten val- tion- tai hallitusten päämiesten epävirallisissa tapaamissa ja niin sanotuissa Euroopan unionin kolmas maa -kokouksissa, joissa unioni ja sen jäsenvaltiot kokoontuvat valtion- tai hallitusten päämiesten tasolla unionin ulkopuolisten mai- den tai maaryhmien edustajien kanssa.
Lissabonin sopimus on muuttanut Eurooppa- neuvoston muodollisesti unionin toimielimeksi.
Eurooppa-neuvosto on saanut myös keskeisiä, uusia toimivaltuuksia oikeudellisesti sitovien päätösten tekemiseen. Ulkoasiainvaliokunnan mietinnössä (UaVM 6/2008 vp) Lissabonin sopi- muksen hyväksymisestä todettiin, että Euroop- pa-neuvoston muuttuminen myös muodollisesti Euroopan unionin päätöksiä tekeväksi toimieli- meksi on omiaan entisestään vahvistamaan eduskunnalle vastuunalaisen pääministerin ase- maa Suomen Eurooppa-politiikan johdossa ja Suomen edustajana Eurooppa-neuvostossa sa- moin kuin sen seikan merkitystä, että Suomen muusta edustautumisesta päättää valtioneuvosto.
Eduskunnan aikaisemmin ilmaisemien kanto- jen (mm. PeVL 13/2008 vp, UaVM 6/2008 vp ja SuVM 1/2009 vp) mukaisesti valiokunta pitää perusteltuna selkeyttää perustuslaissa Suomen edustautumista Eurooppa-neuvostossa niin, että Suomea edustaa eduskunnalle vastuunalainen pääministeri.
Esityksen perustelujen mukaan valtioneuvos- to voisi poikkeuksellisesti päättää, että päämi- nisterin lisäksi tasavallan presidentti osallistuisi unionin toimintaan kuuluvaan kokoukseen. Täs- sä yhteydessä valiokunta katsoo, että presiden- tin osallistuminen olisi perusteltua esim. silloin, jos se kokouksen luonne huomioon ottaen voi edistää Suomen kantojen esilletuomista.
Valtioneuvoston ja tasavallan presidentin vä- linen yhteistoiminta ulkopolitiikassa
Toimivallan perusteista
Perustuslain 93 §:n 1 momentin mukaan Suo- men ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan president- ti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa.
Valtioneuvosto kuitenkin vastaa saman pykälän 2 momentin perusteella Euroopan unionissa teh- tävien päätösten kansallisesta valmistelusta ja päättää niihin liittyvistä Suomen toimenpiteistä, jollei päätös vaadi eduskunnan hyväksymistä.
Valtioneuvostolle 93 §:n 2 momentin perusteel- la kuuluva toimivalta ulottuu Euroopan unionin koko toimialalle (HE 1/1998 vp, PeVM 10/1998 vp ), eikä valtioneuvoston toimivallasta ole ero- tettu mitään asiaryhmää, eli siihen kuuluvat myös unionin yhteistä ulko- ja turvallisuuspoli- tiikkaa koskevat asiat (PeVL 13/2008 vp, PeVL 36/2006 vp). Muodostettaessa Suomen kantaa merkittäviin ulko- ja turvallisuuspoliittisiin unioniasioihin valtioneuvoston tulee kuitenkin toimia läheisessä yhteistyössä tasavallan presi- dentin kanssa (esim. PeVL 2/2010 vp, PeVL 13/2008 vp, PeVL 36/2006 vp, HE 1/1998 vp).
Eduskunta osallistuu Euroopan unionissa tehtä- vien päätösten kansalliseen valmisteluun sen mukaan kuin perustuslaissa säädetään.
Perustuslain 93 §:n säännökset toimivallasta kansainvälisissä asioissa muodostavat perustus- lain esitöissä korostetun lähtökohdan mukaises- ti kokonaisuuden (HE 1/1998 vp), jossa tasaval- lan presidentin ja valtioneuvoston yhteistoimin- nan alaan 1 momentin perusteella kuuluvaa toi- mivaltaa rajoittavat yhtäältä perustuslain sään- nökset kansainvälisten velvoitteiden ja niiden ir- tisanomisen hyväksymiseen liittyvästä eduskun- nan toimivallasta sekä toisaalta 93 §:n 2 mo- mentti eduskunnan ja valtioneuvoston toimival- lasta Euroopan unionin asioissa (PeVL 54/2005 vp). Esityksen mukainen 58 §:n palautusmenet- tely korostaisi presidentin ja valtioneuvoston yhteistyön merkitystä. Valtioneuvostolla olisi mahdollisuus harkita uudelleen ratkaisuehdotus- taan, jos presidentti ei sitä heti hyväksyisi. Toi- saalta eduskunnan rooli ja tiedonsaantitarve ko-
rostuisi, kun sen ja valtioneuvoston yhtenevä kanta tulisi eräissä asiaryhmissä päätökseksi.
Ulkopolitiikan toimiala
Suomen ulkopolitiikan johtamiseen kiinteästi liittyvän yhteistyövelvoitteen toteutuminen on osa johdonmukaista ulko- ja turvallisuuspolitiik- kaa. Yhteistyön merkitys korostuu entisestään.
Kansainväliset suhteet eivät tunne Suomen pe- rustuslain mukaista työnjakoa, ja käsillä oleva perustuslain muutos sisältää, sinällään ei-toivot- tavan, mahdollisuuden eduskunnan asettamises- ta valtioneuvoston ja presidentin välisen yhteen- sovittamattoman ristiriidan ratkaisijaksi. Tässä yhteydessä yhteistoimintaa on tärkeää ja perus- teltua tarkastella myös parlamentarismin vahvis- tamisen ja eduskunnan vaikutusmahdollisuuk- sien toteutumisen kannalta. Perustuslain sään- nökset eduskunnalle tiedottamisesta ja unionin asioiden ennakkokäsittelystä eduskunnassa ja niiden seurannasta perustuvat nimenomaan val- tioneuvoston ministerien poliittiseen vastuu- seen, ns. parlamentaariseen vastuukatteeseen.
Jako yleiseen ulkopolitiikkaan ja EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan (93 §) säilyy käsitel- tävänä olevassa esityksessä. Käytännössä ulko- politiikan johtamisessa ei enää ole juuri sellaisia lohkoja, joissa Suomen kannat muodostettaisiin arvioimatta niiden suhdetta unionijäsenyyteen.
Esimerkiksi Suomen YK-politiikassa tai Venä- jä-suhteiden hoidossa Euroopan unionin vaiku- tus näkyy aikaisempaa vahvemmin. Rajanveto valtioneuvoston toimivaltaan perustuslain 93
§:n 2 momentin mukaan kuuluvien EU-asioiden ja perustuslain 93 §:n 1 momentin mukaisen ul- kopolitiikan välillä voi muodostua pitemmällä aikavälillä yhä vaikeammaksi.
Menettelytavat ja käytäntö yhteistoiminnassa Valiokunnan kuulemisissa on painotettu valtio- neuvoston ja tasavallan presidentin välistä kiin- teää yhteistyötä ulkopoliittisen linjan johdonmu- kaisuuden ja yhtenäisyyden turvaamiseksi. Va- liokunta pitää selvänä, että Suomella tulee olla yksi ja yhtenäinen ulkopolitiikka.
Keskeinen ulkopolitiikan yhteistyön foorumi on valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliitti-
sen valiokunnan (VNOS 25 §) ja tasavallan pre- sidentin yhteiskokous (ns. TP-UTVA)1 . Tämän foorumin merkitys korostuu entisestään käytän- nön yhteistoiminnassa. TP-UTVA:n toiminnan kehittämistä harkitaan paraikaa mm. ns. Hall- bergin komiteassa. Valiokunta pitää tärkeänä kehittää TP-UTVA:n menettelytapoja suunnitel- mallisuutta ja valmistelua parantamalla edesaut- tamaan yhteisten linjausten toteutumista. Valio- kunta katsoo, että koko valtioneuvoston osallis- tuminen kokonaisvaltaista turvallisuutta koske- vien linjausten valmisteluun tulisi olla osa me- nettelytapojen kehittämistä.
Uuden perustuslain voimaan tultua 1.3.2000 tasavallan presidentti ja pääministeri sopivat käytännöstä, jonka mukaan TP-UTVA-kokouk- sia järjestetään tarvittaessa (tiedote 45/2000/3.3.2000). Näitä yhteiskokouksia jär- jestetään nykyisin noin kerran kuussa. Käytän- nössä presidentti johtaa puhetta. Saadun selvi- tyksen mukaan ennen johtopäätösten tekemistä presidentti varmistaa pääministeriltä, että johto- päätösten sisältö on valtioneuvoston kannan mu- kainen. Kokoukset kutsuu käytännössä koolle pääministeri, ja hän hyväksyy valiokunnan sih- teerin eli ulkoasiainministeriön alivaltiosihtee- rin laatiman asialistan. Valiokunta pitää tärkeä- nä, että myös presidentillä on mahdollisuus teh- dä aloite yhteiskokouksen koolle kutsumiseksi.
Kokoukset pidetään yleensä perjantaisin EU-mi- nisterivaliokunnan kokouksen ja tasavallan pre-
sidentin esittelyn jälkeen. Kokoukset pidetään symbolisestikin pyöreän pöydän ääressä. Ko- kouksista laaditaan pöytäkirjat ja kokouksen asiakirjat ovat julkisuuslain (24 §:n 1 kohta) no- jalla salaisia, ellei niitä erikseen todeta julkisik- si.
Pääministeri ja ulkoasiainministeri tapaavat presidentin säännöllisesti vähintään kerran vii- kossa. Yhteydenpitoon ja valmisteluun kuuluvat olennaisesti virkamiesten väliset kontaktit, ml.
presidentin kanslian, pääministerin ja ulko- asiainministeriön kanslian säännölliset tapaami- set. Saadun selvityksen mukaan tasavallan presi- dentin kanslia saa yleisen ulko- ja turvallisuus- politiikan ohella laajasti kirjallista valmisteluai- neistoa myös EU:n ulko- ja turvallisuuspolitii- kasta — ml. EU-ministerivaliokunnan asiakirjat
— niin valtioneuvoston kansliasta kuin ulkoasi- ainministeriöstä ja edustustoistakin.
Valiokunnan saaman selvityksen perus- teella valtioneuvoston ja tasavallan pre- sidentin välinen yhteistoiminta ja yhteis- työ toimivat hyvin. Valiokunta katsoo, että yhtenäisen ulko- ja turvallisuuspoli- tiikan kannalta on tärkeää, että tasaval- lan presidentin ja valtioneuvoston yhteis- kokousten (ns. TP-UTVA) valmistelua ke- hitetään mm. parantamalla valioneuvos- ton etukäteiskoordinaatiota ja vahvista- malla ulkoasiainministeriön valmistelu- koneistoa.
EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan yhteensovittaminen
EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikan osalta kan- sallinen valmistelu ja poliittiset päätökset teh- dään käytännössä EU-ministerivaliokunnassa osana normaalia EU-asioiden käsittelyä. Valtio- elinten väliseen yhteistyöhön kuuluu kiinteä yh- teydenpito, keskustelu ja tiedottaminen EU:n ul- ko- ja turvallisuuspolitiikasta valtioneuvoston ja tasavallan presidentin välillä, jotta perustuslain esitöiden mukainen "läheinen yhteistyö tasaval- lan presidentin kanssa" EU:n ulko- ja turvalli- suuspolitiikan osalta toteutuu käytännössä. Ku- ten edellä on kuvattu, tähän yhteistyöhön on
1 Jäsenet: presidentti, pääministeri, ulkoministeri, puo- lustusministeri sekä VN:n määräminä nykyään valtio- varainministeri, ulkomaankauppa- ja kehitysministeri, työministeri, maahanmuutto- ja eurooppaministeri.
Jos ulkoasiainministeriön toimialaan kuuluvia asioita käsittelemään on määrätty ministeri, hänkin on valio- kunnan jäsen. Sisäasiainministeri osallistuu asian kä- sittelyyn valiokunnassa silloin, kun käsitellään hänen toimialaansa liittyviä kysymyksiä. Asian käsittelyyn valiokunnassa osallistuu myös muu ministeri silloin, kun käsiteltävänä olevaan asiaan liittyy hänen toimi- alaansa kuuluvia kysymyksiä. Sihteeri: UM:n poliitti- nen alivaltiosihteeri. Asiantuntijat: UM:n valtiosihteeri, PLM:n kansliapäällikkö, EU-asioiden valtiosihteeri. Läsnä: TPK:n kansliapäällikkö, VNK:n kansliapäällikkö, puolustusvoimain komentaja, PMI:n ulkopoliittinen avustaja, SM:n kansliapäällikkö, VN:n tiedotuspäällikkö ja muita PMI:n kutsumia.
useita eri mahdollisuuksia — TP-UTVA, TP- UMI ja TP-PMI sekä presidentin tapaamiset muiden ministerien kanssa ja lukuisat virka- mieskontaktit. Valiokunta pitää tärkeänä, että myös unionin ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevat asiat ovat TP-UTVA-kokousten agen- dalla.
Valiokunta pitää tärkeänä, että edellä mainit- tuja kanavia käytetään tehokkaasti hyväksi, jot- ta keskeiset EU:n ulko- ja turvallisuuspoliittiset linjaukset ovat yhteistyön piirissä yhtenäisyy- den ja johdonmukaisuuden turvaamiseksi Suo- men ulko- ja turvallisuuspolitiikassa.
Valiokunta korostaa, että muodostettaes- sa Suomen kantaa merkittäviin ulko- ja turvallisuuspoliittisiin unioniasioihin valtioneuvoston tulee toimia läheisessä yhteistyössä presidentin kanssa Suomen ulkopolitiikan yhtenäisyyden ja johdon- mukaisuuden turvaamiseksi.
Eduskunnan parlamentaarinen valvonta ul- ko- ja turvallisuuspolitiikassa
Suomessa ainoastaan pääministerin ja valtioneu- voston jäsenten toimintaan voidaan ulottaa asianmukainen parlamentaarinen legitimiteetti ja vastuunalaisuus (UaVM 2/2006 vp). Tasaval- lan presidentin ulko- ja turvallisuuspoliittinen toiminta tapahtuu ministerien valmistelun varas- sa ja valtioneuvoston eduskunnassa nauttimaan luottamukseen nojautuen. Perustuslain 96 ja 97
§ turvaavat eduskunnan aseman ja osallistumi- sen Euroopan unionin asioiden kansalliseen val- misteluun ja eduskunnan tietojensaantioikeuden kansainvälisissä asioissa.
Valiokunta korostaa, että ulko- ja turvalli- suuspolitiikasta tiedottamiseen liittyvien käy- täntöjen tulee olla sellaisia, että ne turvaavat käytännössä eduskunnan perustuslaillisen ase- man ja vaikutusvallan. Nykykäytännön mukaan suuri valiokunta kuulee pääministeriä ennen ja jälkeen Eurooppa-neuvoston kokousten. Ulko- asiainvaliokunta kuulee pääministeriä niin ikään ennen ja jälkeen Eurooppa-neuvoston kokouk- sia nimenomaan ulko- ja turvallisuuspoliittisista kysymyksistä ja unionisopimukseen tai sen
muuttamiseen liittyvistä kysymyksistä. Lisäksi ulkoasiainvaliokunta kuulee ulkoministeriä ja muita ministereitä tarpeen mukaan eri yhteyksis- sä ulko- ja turvallisuuspoliittisista aiheista.
Ulkoasiainvaliokunta korostaa perustuslain 97 §:n mukaista eduskunnan tietojensaantioi- keutta. Valiokunta muistuttaa, että tietojensaan- tioikeus on rajoittamaton ja se sisältää perustus- lain esitöidenkin valossa velvoitteen valtioneu- vostolle oma-aloitteisesti pitää ulkoasiainvalio- kunta informoituna oikea-aikaisesti ja säännön- mukaisesti kansainvälisistä asioista.
Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että käsiteltä- vänä oleva perustuslain muutosesitys on merkit- tävä eduskunnan tiedonsaannin suhteen. Se koh- distuu erityisesti ulkoasiainvaliokunnan toimi- valtaan liittyviin ulko- ja turvallisuuspolitiikan kysymyksiin. Eduskunnan rooli mahdollisena ristiriidan ratkaisijana edellyttää laaja-alaista tiedottamista myös asioiden valmistelu- ja kes- kusteluvaiheesta. Ulkoasiainvaliokunta katsoo, saadun selvityksen ja oman kokemuksensa pe- rusteella, että pelkästään ministerien harkinnan varassa oleva suullinen tiedottaminen ei ole riit- tävä menettely eduskunnalle tiedottamisessa.
Muodollisesti ei ole estettä kirjallisen tiedotta- misen tehostamiseksi valtioneuvoston toimesta PL 97 §:n nojalla niin, että se kattaa myös presi- dentin ulkopoliittisen toiminnan, ml. merkittä- vät matkat ja tapaamiset. Valiokunta pitää täl- laista menettelyä perusteltuna.
Lausunto
Lausuntonaan ulkoasiainvaliokunta esittää, että perustuslakivaliokunta ottaa edel- lä olevan huomioon ja
että perustuslakivaliokunta ehdottaa eduskunnan hyväksyttäväksi seuraavan lausuman (Valiokunnan lausumaesi- tys.):
Eduskunta edellyttää, että valtioneu- vosto antaa perustuslain 97 §:n nojalla ulkoasiainvaliokunnalle vastaisuudes- sa oma-aloitteisesti ja säännönmukai- sesti selvityksen Suomen ulko- ja turval-
lisuuspolitiikasta. Selvitysten tulee kat- taa myös tasavallan presidentin keskei- set ulkopoliittiset toimet.
Helsingissä 13 päivänä lokakuuta 2010
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Pertti Salolainen /kok
vpj. Markku Laukkanen /kesk jäs. Eero Akaan-Penttilä /kok
Pekka Haavisto /vihr Antti Kalliomäki /sd Ilkka Kanerva /kok Tanja Karpela /kesk Katri Komi /kesk Johannes Koskinen /sd
Annika Lapintie /vas Aila Paloniemi /kesk Pekka Ravi /kok Jutta Urpilainen /sd Ben Zyskowicz /kok vjäs. Krista Kiuru /sd
Juha Korkeaoja /kesk Esko-Juhani Tennilä /vas.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos Raili Lahnalampi.
ERIÄVÄ MIELIPIDE Perustelut
1 Ehdotuksesta 58 §:n 2 momentiksi: Presi- dentin päätöksenteko
1.1 Ehdotus
Nykyisen perustuslain 58 §:n mukaan tasavallan presidentti tekee päätöksensä valtioneuvostossa sen ratkaisuehdotuksesta. Säännöksen 2 momen- tin mukaan, jos presidentti ei päätä asiasta val- tioneuvoston ratkaisuehdotuksen mukaisesti, asia palautuu valtioneuvoston valmisteltavaksi.
Vain hallituksen esityksen antamisesta ja pe- ruuttamisesta päätetään tämän jälkeen valtio- neuvoston uuden ratkaisuehdotuksen mukaises- ti.
Nyt hallitus ehdottaa säännöksen 2 moment- tiin uutta sanamuotoa, jonka mukaan, jos presi- dentti ei päätä asiasta valtioneuvoston ratkaisu- ehdotuksen mukaisesti, asia palautuu valtioneu- voston valmisteltavaksi. Tämän jälkeen muusta kuin lain vahvistamista, virkaan nimittämistä tai tehtävään määräämistä koskevasta asiasta pääte- tään valtioneuvoston uuden ratkaisuehdotuksen mukaisesti, jos ehdotus vastaa eduskunnan il- maisemaa kantaa asiassa.
1.2 Ehdotuksen vaikutus
Ehdotus sitoo tasavallan presidentin nykyistä selvästi laajemmin valtioneuvoston kantaan ris- tiriitatilanteissa, ja tämä koskee nykyisestä poi- keten erityisesti päätöksentekoa kansainvälisis- sä asioissa.
Hallituksen esitys merkitsee käytännössä si- tä, että tasavallan presidentin ja valtioneuvoston ollessa erimielisiä kansainvälisissä asioissa pre- sidentti on sidottu valtioneuvoston uuteen rat- kaisuehdotukseen ja näkemykseen, jos ehdotus vastaa eduskunnan ilmaisemaa kantaa asiassa.
Säännös ristiriitatilanteessa johtaa siihen, että valtioneuvoston ja presidentin kantoja ei enää tarvitse sovitella yhteen, ja tässä mielessä sään-
nösehdotus kovertaa tyhjäksi perustuslain 93 §:n toimivaltasäännöksen siitä, että Suomen ulkopo- litiikkaa johtaa tasavallan presidentti yhteistoi- minnassa valtioneuvoston kanssa.
Nykyinen ulkopoliittinen päätöksentekojär- jestelmä perustuu presidentin ensisijaiselle joh- tovallalle ja yhteistoiminnalle valtioneuvoston kanssa. Nykyisen perustuslain 93 §:n peruste- luissa todettiin, että ulkopoliittisesti laajakantoi- seen asiaan presidentti tarvitsee koko valtioneu- voston myötävaikutusta esimerkiksi Suomen ta- holta esitettävien merkittävien ulkopoliittisten aloitteiden valmisteluun tai kun valmistellaan kantaa muiden tekemiin Suomen kansainvälis- ten suhteiden kannalta laajakantoisiin aloittei- siin. Kiireellistä ratkaisua vaativissa erityistilan- teissa voi kuitenkin riittää yhteydenpito ministe- rivaliokunnan taikka yksittäisen ministerin, lä- hinnä pääministerin, ulkoministerin tai kulloin- kin kysymyksessä olevan asian valmistelusta vastaavan ministerin kanssa.
1.3 Ehdotettuun PL 58 §:ään sisältyviä ongel- mia
Ehdotus 58 §:ksi on epäonnistunut kompromissi yhtäältä pyrkimyksestä sitoa presidentti ulkopo- litiikan johtamisessa nykyistä enemmän valtio- neuvoston kantaan ja toisaalta haluttomuudesta kajota perustuslain 93 §:n säännökseen, joka varsinaisesti koskee toimivaltaa ulkopolitiikan johtamisessa. Uudessa 58 §:ssä ei avoimesti lau- suta julki, mitä asioita presidentin kannan sito- minen valtioneuvoston kantaan koskee.
Onko valtiosääntöisenä järjestelynä paikal- laan, että presidentin ja valtioneuvoston toimi- vallan ulottuvuus jossakin konkreettisessa asias- sa juridisesti sidotaan eduskunnan kannanot- toon asiassa? Onko tällaisessa tilanteessa, jossa valtioneuvosto jossakin ristiriitatilanteessa ha- kee eduskunnalta kannanoton sivuuttaakseen presidentin, perusteita puhua eduskunnan roolin ja vaikutusvallan vahvistumisesta, kun erityises- ti vakaan enemmistöhallituksen aikana ei juuri
ole odotettavissa, että eduskunnan enemmistö asettuisi riitauttamaan valtioneuvoston omaksu- maa kantaa?
Ehdotettu järjestely, jossa valtioneuvosto voi sivuuttaa presidentin kannan vetoamalla edus- kunnan asiassa jo ottamaan kantaan, on ongel- mallinen, koska epäselväksi jää, mikä kulloises- sakin tilanteessa olisi eduskunnan kanta. Parla- mentaarinen järjestelmä oikeastaan edellyttää, että hyvin monenlaiset parlamentin poliittiset kannanilmaisut toimivat parlamentaarisena oh- jauksena hallitukselle. Ehdotus on puutteellinen sen vuoksi, että ehdotuksen perustelutekstin va- raan jätettäisiin se, missä tilanteessa myös valio- kunnan ilmaisema kanta olisi tässä tarkoitettu eduskunnan kanta.
1.4 Johtopäätökset PL 58 §:n muuttamisesta Suomalaiset luottavat vaaleilla itse valitsemaan- sa presidenttiin. Hallituksen esityksessä ei ole millään tavoin kyetty perustelemaan sitä, miksi kansan suoraan valitsemalla presidentillä eivät voisi säilyä nykyiset valtaoikeudet ja miksi nii- den muuttaminen olisi tähdellistä ja miksi ny- kyistä päätöksentekojärjestelmää tulee muuttaa vain 10 vuoden kokemuksen perusteella.
Nykyinen perustuslain mukainen päätöksen- teko, jossa on roolinsa sekä tasavallan presiden- tillä että valtioneuvostolla, antaa mahdollisuu- den punnita asioita monipuolisesti ja eri näkö- kulmista. Tasavallan presidentti on voimavara, jonka merkitystä ei saa vähätellä.
Tasavallan presidentti on nykyisen perustus- lain mukaan suoralla vaalilla valittu valtionpää- mies, joka johtaa Suomen ulkopolitiikkaa yh- teistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Nykyi- sessä ulkopolitiikan johtojärjestelmässä edus- kunnalla, sen luottamusta nauttivalla valtioneu- vostolla sekä suoralla kansanvaalilla valitulla presidentillä on oma roolinsa ulkopolitiikasta päätettäessä. Toimiva ulkopolitiikan johto edel- lyttää presidentin ja valtioneuvoston kiinteää yhteistoimintaa. Nykyistä perustuslakia säädet- täessä edellytettiin, että presidentti ja valtioneu- vosto huolehtivat toistensa asianmukaisesta ja
ajoissa tapahtuvasta informoimisesta ulkopoli- tiikan kannalta merkityksellisissä asioissa.
Hallituksen esityksessä ehdotetulla tavalla hallitus pyrkii nyt kiertokautta toteuttamaan kansan suoraan vaaleilla valitseman tasavallan presidentin itsenäisen päätösvallan riistämisen, mitä ei tohdita suoraan esittää 93 §:n kohdalla niin kuin alun perin aikomus on ollut.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan heikennet- täväksi tasavallan presidentin asemaa itsenäise- nä päättäjänä. Esityksessä säilytetään tosin 93
§:n 1 momentin muotoilu, että presidentti johtaa ulkopolitiikkaa yhteistoiminnassa valtioneuvos- ton kanssa. Hallitus kuitenkin esittää presiden- tin vallan tosiasiallista riistämistä muuttamalla 58 §:n säätelemää päätöksentekotapaa. Vasem- mistoliiton eduskuntaryhmä kannattaa presiden- tin nykyisen ulkopoliittisen aseman säilyttämis- tä.
Mielestämme asiantuntijakuulemisessa esiin nousseet esityksen ongelmat ja kysymykset ovat oleellisia lisäperusteluita sille, että ehdotusta pe- rustuslain 58 §:n 2 momentin muuttamiseksi ei tulisi hyväksyä.
Mielestämme ehdotus perustuslain 58 §:n 2 momentiksi synnyttää enemmän uusia kysymyk- siä ja ristiriitoja tasavallan presidentin ja valtio- neuvoston valta-asemista ulkopolitiikan johdos- sa kuin ratkaisee jo ilmenneitä ongelmia. Suoral- la kansanvaalilla valitun presidentin asemaa ei pitäisi hallituksen ehdottamalla tavalla näin olennaisesti heikentää muuttamalla valtioneu- voston päätöksentekoa koskevia sääntöjä. Sen vuoksi emme katso voivamme hyväksyä perus- tuslain 58 §:n 2 momenttiin tehtyä muutosta.
Ratkaisu on ristiriitainen ja erikoinen sikäli, että voimassa olisi perustuslain 93 §, jonka mu- kaan Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa, mutta perustuslain 58 §:n muutoksella presidentin johtovalta ulkopoliittisissa asioissa tosiasiassa alistettaisiin ristiriitatilanteessa pää- ministerin ja valtioneuvoston lopulliseen kan- taan, kun se vastaa eduskunnan kantaa asiassa.
2 Suomen edustaminen Eurooppa-neuvostos- sa ja valtion ylimmän johdon edustaminen EU:ssa (PL 66 §)
Tähän asti käytäntönä on ollut, että presidentti on osallistunut Eurooppa-neuvoston kokouksiin ja muihin huippukokouksiin Suomen toisena edustajana presidentin toimivaltaan kuuluvissa kysymyksissä.
Nyt hallitus pyrkii tässäkin kohdassa kaventa- maan presidentin toimivaltaa. Hallitus haluaa li- sätä pääministerin tehtäviä koskevaan perustus- lain 66 §:ään säännöksen, jonka mukaan päämi- nisteri edustaa Suomea Eurooppa-neuvostossa ja valtion ylimmän johdon edustusta vaativassa Euroopan unionin muussa toiminnassa.
Hallitus haluaa, että vain pääministeri edus- taisi Suomea myös muissa Euroopan unionin keskeisissä kokouksissa, kuten valtion tai halli- tusten päämiesten epävirallisissa tapaamisissa ja niin sanotuissa Euroopan unionin kolmas maa - kokouksissa, joissa unionin jäsenvaltiot tapaa- vat valtion tai hallitusten päämiesten tasolla unionin ulkopuolisten maiden edustajia. Halli- tuksen mielestä presidentti ei saisi osallistua nii- hin Suomen edustajana edes silloin, kun päämi- nisteri olisi estynyt osallistumasta.
Vasemmistoliiton eduskuntaryhmä on sitä mieltä, että on jatkossakin Suomen etujen mu- kaista pitää kiinni presidentin osallistumisen mahdollisuudesta kansainvälisiin kokouksiin käsiteltäessä Suomelle tärkeitä ulko- ja turvalli- suuspolitiikan asioita.
3 Tasavallan presidentin ja valtioneuvoston yhteistyön tarve kansainvälisissä asioissa Vuoden 2000 perustuslakiuudistuksen perusrat- kaisut ovat edelleen kestäviä ja luovat mahdolli- suuden monikanavaiselle valtioinstituutioiden väliselle yhteistyölle ulko- ja turvallisuuspolitii- kassa. Useamman toimijan osallistuminen ulko-
poliittisesti tärkeiden asioiden päätöksentekoon luo tarpeen neuvotella Suomen yhteisestä ulko- politiikasta. Sen sijaan kaiken vallan keskittämi- nen pääministerille ulkopoliittisessa päätöksen- teossa vähentää tai poistaa tarpeen neuvotella ja sovitella erilaisten näkemysten välillä.
Esityksiä tehdessään hallituksen olisi tullut kunnioittaa presidentin roolia ja tehtäviä maam- me ulkopolitiikan johtajana.
Vasemmistoliiton eduskuntaryhmän mielestä ehdotettujen muutosten sijasta olisi tullut ryhtyä kehittämään presidentin ja pääministerin keski- näistä kanssakäymistä ja kehittää valtioneuvos- ton ulko- ja turvallisuuspoliittisen valiokunnan työtä. Tämän tavoitteen toteuttamiseksi tasaval- lan presidentillä tulee olla mahdollisuus tarvit- taessa kutsua koolle hallituksen ulko- ja turval- lisuuspoliittinen valiokunta. Muutoinkin halli- tuksen ulko- ja turvallisuuspoliittisen valiokun- nan työn merkitystä on syytä painottaa.
Ehdotus
Edellä olevan perusteella esitämme,
että perustuslain 66 § säilytetään muut- tamattomana ja 58 §:n 2 mom. kuuluisi seuraavasti:
Jos presidentti ei päätä asiasta valtio- neuvoston ratkaisuehdotuksen mukai- sesti, asia palautuu valtioneuvoston valmisteltavaksi. (Poist.)
(Eriävän mielipiteen lausumaesitys) Eduskunta edellyttää, että hallitus val- mistelee pikaisesti valtioneuvostosta annetun lain muuttamisen siten, että myös tasavallan presidentti voi kutsua koolle hallituksen ulko- ja turvallisuus- poliittisen valiokunnan.
Helsingissä 13 päivänä lokakuuta 2010 Annika Lapintie /vas
Esko-Juhani Tennilä /vas
