Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi verohallintolain 11 §:n muuttamisesta
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ Esityksessä ehdotetaan sanonnallista tar-
kennusta verohallintolaissa määriteltyyn ve- rotuskustannuksen käsitteeseen. Verotuskus- tannuksien laskentaperusteen muodostaisivat valtion varsinaisen talousarvion mukaiset ja edellisen vuoden tilinpäätöksen perusteella
tarkistetut verohallinnon menot sekä toimin- nan menoihin liittyvä arvonlisäveron osuus.
Muutoksella pysytettäisiin nykyinen verotus- kustannusten laskentatapa.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan ensi tilassa.
—————
PERUSTELUT 1 . Nykytila ja ehdotettu muutos
Verotuksen suorittamisesta aiheutuu kus- tannuksia, joista valtio huolehtii ensisijaises- ti. Valtio perii muilta veronsaajilta, eli kun- nilta, seurakunnilta ja Kansaneläkelaitokselta korvauksena osuudet verohallinnon kustan- nuksista laissa säädettyjen prosenttiosuuksien mukaan. Verotuskustannuksia ovat valtion varsinaisen talousarvion sekä mahdollisten lisätalousarvioiden mukaiset ja edellisen vuo- den tilinpäätöksen perusteella tarkistetut ve- rohallinnon menot. Kustannusten määrää laskettaessa otetaan huomioon myös ne ve- rohallinnon menot, jotka on rahoitettu valtion talousarvion muista kuin verohallinnon mää- rärahoista. Verotuskustannuksista, niiden ja- kaantumisesta ja perim isestä muilta veron- saajilta säädetään nykyisin verohallintolaissa (1557/1995).
Verotuskustannuksiin luettavilla, muilla kuin verohallinnon momentilla olevilla me- noilla on käytännössä tarkoitettu toiminnan kustannuksiin liittyvää arvonlisäveron osuut- ta. Säännös lisättiin silloiseen verotuslakiin (482/1958) vuonna 1994 siirryttäessä liike- vaihtoverotuksesta arvonlisäverotukseen, jol- loin arvonlisäveromenojen budjetointitapa valtion talousarvion momenteille muuttui.
Talousarvion rakennemuutoksella pyrittiin varmistamaan valtion hankintojen verotuk- sellinen hankintaneutraalisuus ostettujen ja itse tuotettujen hyödykkeiden välillä. Budje-
tointitavan muutos olisi kuitenkin muuttanut siihen asti vallinnutta verotuskustannusten laskentapohjaa tavalla, jota ei ollut tarkoitet- tu. Verotuslakiin tehdyllä muutoksella halut- tiin pysyttää laskentapohja entisellään ja si- ten estää se, että muilta veronsaajilta perittä- vät verotuskustannusosuudet pienenisivät.
Arvonlisäverotuksesta johtuvaa verotuslain muutosta koskevan hallituksen esityksen (HE 276/1994 vp) perusteluissa todetaan, että
”Kustannusten määrää laskettaessa ehdote- taan lisäksi otettavaksi huomioon myös ne verohallinnon menot, jotka on rahoitettu val- tion talousarvion muista kuin verohallinnon määrärahoista. Säännös on tarpeen, jotta bud- jettitekniset syyt eivät vaikuttaisi verotuskus- tannusten määrään. Ehdotuksen mukaan ve- rotuskustannuksiksi katsottaisiin muun mu- assa verohallinnon toiminnasta johtuvat ar- vonlisäveromenot, joita ei enää vuonna 1994 luettu verohallinnon menoihin ja joiden osuus kyseisistä menoista on noin 5 prosent- tia. Muutoksella verotuskustannusten lasku- tapa saatetaan siten liikevaihtovero- ja arvon- lisäveromenojen osalta vastaamaan ennen vuotta 1994 vallinnutta tilannetta.”
Vuonna 1995 toteutetussa laajemmassa ve- rotusmenettelyä koskevassa uudistuksessa verotuskustannuksia koskevat verotuslain py- kälät otettiin uuden verohallintolain 11 ja 12 §:ksi. Pykäliin ei tehty muita muutoksia kuin vähäisenä tarkistuksena se, että kustan- nusten perimisestä täysin markoin siirrettiin
säädettäväksi asetuksella. Ve rohallintolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 131/1995 vp) perustelut ovat tältä osin melko niukat. Perusteluiden pääsisältönä oli, että voimassa olevat säännökset ehdotetaan siir- rettäväksi uuteen verohallintolakiin. Vero- tuskustannusten määritelmää tai verotuskus- tannusten sisältöä ei ilmeisesti katsottu tar- peelliseksi selvittää, koska tarkoituksena ei ollut muuttaa verotuskustannuskäsitteen asi- allista kattavuutta. Eduskuntakäsittelyssä ei tuotu esiin uutta tulkintaa verotuskustannus- ten laskennasta.
Uuden lain voimaan tultua verotuskustan- nusten laskentaa ja muuta menettelyä jatket- tiin vakiintuneen käytännön mukaisesti. Ve- rohallitus on vuosittain toimittanut valtiova- rainministeriölle budjettiesityksensä ja sen liitteenä veronsaajien kustannusosuuksien ja- kamista koskevan esityksen, josta käyvät ilmi verotuskustannuksiin luetut erät. Samoin päätös, joka sisältää euromääräisen laskel- man verohallintolain 11 §:n mukaisista vero- tuskustannuksista ja jonka nojalla muilta ve- ronsaajilta peritään korvaus, on vuosittain lä- hetetty tiedoksi valtiovarainministeriölle ja muille veronsaajille. Kustannusten laskenta- tavasta ei ole tehty huomautuksia.
Vuoden 2003 vuositilintarkastusta koske- vassa tarkastuskertomuksessaan Valtionta- louden tarkastusvirasto sen sijaan otti kantaa verotuskustannusten laskentapohjaan. Tar- kastusviraston mukaan kustannusten lasken- taa ja perintää ei ole toteutettu laissa selkeästi määrätyn perusteen mukaisesti, jonka joh- dosta osa korvauksista on jäänyt valtiolle pe- rimättä. Lain sanamuotoa voitaisiin tulkita si- ten, että arvonlisäveromenojen ohella lasken- tapohjaan olisi pitänyt ottaa mukaan ainakin valtion talousarvion momentti Palkkaperus- teinen työllistämistuki valtionhallinnolle sa- moin kuin momentti VEL-perusteinen ja var- haiskuntoutustoiminta niiltä osin, kuin Vero- hallitus on kirjannut ja käyttänyt kyseisiä määrärahoja. Tarkastusviraston laskelmien mukaan Verohallituksen soveltaman verotus- kustannusten laskentapohjan perusteella val- tiolle on jäänyt saamatta tuloja kunnilta, evankelis-luterilaisen kirkon seurakunnilta ja Kansaneläkelaitokselta esimerkiksi vuonna 2003 yhteensä noin 807 000 euroa.
Verotuskustannuksiin laskettavia eriä on
viimeksi selvitetty verotulojen tilittämis- ja verotuskustannusten selvittämistyöryhmässä (Valtiovarainministeriön työryhmämuistioita 21/96). Esiin tuotiin useita verotuskustannus- ten määrittelyyn ja määrän arviointiin liitty- viä ongelmakohtia ja kehittämistarpeita, jos- kaan eri veronsaajien edustajista koottu työ- ryhmä ei päässyt yksimielisyyteen jakoperus- teiden kehittämisestä. Työryhmän työskente- lyn tuloksena syntyi kahdeksan eri vaihtoeh- toa kustannustenjaon perusteiksi, jotka kaikki olisivat pienentäneet valtion kustannusosuut- ta.
Työryhmän selvityksessä verotuskustan- nuksina ei otettu huomioon tarkastusviraston tarkoittamia määrärahoja. Selvityksen ulko- puolelle jätettiin myös muut verohallinnon käytettävissä satunnaisesti olevat määrärahat.
Omassa budjetoinnissaan myöskään Verohal- litus ei ole katsonut palkkaperusteisen työl- listämistuen olevan verohallintolain 11 §:ssä tarkoitettu verohallinnon meno, vaan työlli- syyden hoitoon tarkoitettu meno, joka on budjetoitu työministeriön hallinnonalan me- noksi. Tulkintaa tukee muun muassa se, ettei valtion talousarvion perusteluissakaan ole mainintaa, jonka mukaan valtionhallinnon palkkaperusteisia työllistämistukia olisi tar- koitettu perittäväksi takaisin esimerkiksi ve- rotuskustannusten muodossa. Valtion eläke- lain (280/1966) mukaiseen kuntoutukseen ja työhyvinvoinnin tukea varten myönnetty siir- tomääräraha on puolestaan kirjattu valtiova- rainministeriön hallinnonalan menoksi, joten sitäkään ei ole sisällytetty laskentapohjaan.
Kunkin veronsaajan osuus verotuskustan- nuksista on määritelty prosentteina veronsaa- jien saamien verotulojen suhteessa. Tällä ta- voin on pyritty veronsaajien kannalta koh- tuulliseen kustannusosuuteen. Veronsaajilla on, kuten edellä mainittu työryhmän selv i- tyskin osoittaa, kuitenkin ollut eriäviä mieli- piteitä siitä, voidaanko tiettyä menoerää pitää heidän osaltaan oikeudenmukaisena ja koh- tuullisena. Yksiselitteisesti nykyistä oikeu- denmukaisempaa vaihtoehtoa laskentatavaksi ja jakoperusteiksi ei ole löytynyt. Tämän vuoksi esityksessä ei ehdoteta perusteellisia rakenteellisia muutoksia, vaan ainoastaan nykytilan selventämistä.
Laissa tarkoitetun verotuskustannuskäsit- teen selventämiseksi esityksessä ehdotetaan,
että verohallintolain 11 §:n 1 momentissa olevaa sanontaa tarkennettaisiin yksiselittei- semmäksi. Verotuskustannuksia olisivat val- tion varsinaisen talousarvion mukaiset ja edellisen vuoden tilinpäätöksen perusteella tarkistetut verohallinnon toimintamenot, ja kustannusten määrää laskettaessa huomioon otettaisiin verohallinnon toimintamenoihin l liittyvät momentilta 28.01.19 maksettavat ar- vonlisäveromenot. Verohallinnon toiminta- menomomentille budjetoidaan palkat, kulu- tusmenot, vuokrat ja investoinnit.
Muita menoja kuin edellä mainitut ovat muun muassa valtion avut, siirrot valtion ra- hastoihin tai ulkomaille sekä Euroopan Unionin rakennerahasto-osuudet. Muiden, mahdollisesti satunnaisesti käytössä olevien menojen sisällyttäminen laskentaperusteisiin aiheuttaisi sen, että perusteet eivät olisi py- syviä, ja muutoksista olisi aina neuvoteltava kaikkien veronsaajien kesken. Vaikutuksil- taan vähäisien menojen vuoksi laskentape- rusteisiin jouduttaisiin tekemään muutoksia ilman, että sillä olisi varsinaisesti merkitystä kokonaiskustannusten kannalta.
2 . Esityksen vaikutukset
Esityksellä ei ole taloudellisia eikä hallin- nollisia vaikutuksia verrattuna nykyiseen ti- lanteeseen. Esityksellä säilytettäisiin vero- tuskustannusten laskentaperusteet nykyisel- lään.
3 . Asian valmistelu
Asia on valmisteltu valtiovarainministeri- össä yhteistyössä Verohallituksen kanssa.
Valmistelun yhteydessä on kuultu Kansan- eläkelaitosta, Kirkkohallitusta ja Suomen Kuntaliitto ry:tä.
4 . Voimaantulo
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mah- dollisimman pian sen jälkeen, kun se on hy- väksytty ja vahvistettu.
Edellä esitetyn perusteella annetaan Edus- kunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdo- tus:
Lakiehdotukset
Laki
verohallintolain 11 §:n muuttamisesta Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan 18 päivänä joulukuuta 1995 annetun verohallintolain (1557/1995) 11 §:n 1 momentti seuraavasti:
11 §
Verotuskustannukset ja niiden jakaantumien Verotuskustannusten suorittamisesta huo- lehtii valtio. Verotuskustannuksia ovat valt i- on varsinaisen talousarvion mukaiset ja edel- lisen vuoden tilinpäätöksen perustella tarkis-
tetut verohallinnon toimintamenot. Kustan- nusten määrää laskettaessa otetaan huomioon myös edellä mainittuihin verohallinnon me- noihin liittyvät arvonlisäveromenot.
— — — — — — — — — — — — — —
———
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 200 .
—————
Helsingissä 8 päivänä huhtikuuta 2005
Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN
Valtiovarainministeri Antti Kalliomäki
Liite
Rinnakkaistekstit
Laki
verohallintolain 11 §:n muuttamisesta Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan 18 päivänä joulukuuta 1995 annetun verohallintolain (1557/1995) 11 §:n 1 momentti seuraavasti:
Voimassa oleva laki Ehdotus
11 §
Verotuskustannukset ja niiden jakaantumien Verotuskustannusten suorittamisesta huo- lehtii valtio. Verotuskustannuksia ovat val- tion varsinaisen talousarvion mukaiset ja edellisen vuoden tilinpäätöksen perusteella tarkistetut verohallinnon menot. Kustannus- ten määrää laskettaessa otetaan huomioon myös ne verohallinnon menot, jotka on ra- hoitettu valtion talousarvion muista kuin ve- rohallinnon määrärahoista.
— — — — — — — — — — — — — —
11 §
Verotuskustannukset ja niiden jakaantumien Verotuskustannusten suorittamisesta huo- lehtii valtio. Verotuskustannuksia ovat val- tion varsinaisen talousarvion mukaiset ja edellisen vuoden tilinpäätöksen perustella tarkistetut verohallinnon toimintamenot.
Kustannusten määrää laskettaessa otetaan huomioon myös edellä mainittuihin vero- hallinnon menoihin sisältyvät arvonlisäve- romenot.
— — — — — — — — — — — — — —
———
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuu- ta 200 .
———
