VALTIOVARAINVALIOKUNNAN MIETINTÖ 27/2006 vp
Valtiontalouden tarkastusviraston kertomus toiminnastaan sekä tilintarkastuskertomus val- tion tilinpäätöksen tarkastuksesta vuodelta 2005
JOHDANTO
Vireilletulo
Eduskunta on 21 päivänä syyskuuta 2006 lähet- tänyt valtiovarainvaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi Valiontalouden tarkastusviraston kertomuksen toiminnastaan sekä tilinpäätösker- tomuksen valtion tilinpäätöksen tarkastuksesta vuodelta 2005 (K 13/2005 vp).
Jaostovalmistelu
Asia on valmisteltu valtiovarainvaliokunnan hallinto- ja tarkastusjaostossa, jolle muilla jaos- toilla on ollut mahdollisuus antaa lausuntonsa.
Asiantuntijat
Hallinto- ja tarkastusjaostossa ovat olleet kuul- tavina
- pääjohtaja Tapio Leskinen, ylijohtaja Vesa Jatkola, ylijohtaja Marjatta Kimmonen ja yli- tarkastaja Berndt Lindman, Valtiontalouden tarkastusvirasto
- yksikön päällikkö Aira Päivöke ja lähetystö- neuvos Kari Toiviainen, ulkoasiainministeriö - ylitarkastaja Ville Salonen ja ylitarkastaja
Suvi Savolainen, sisäasiainministeriö.
Turvallisuus- ja puolustusjaostossa ovat olleet kuultavina
- suunnittelujohtaja Arto Kujala, valmiusjohta- ja Janne Koivukoski ja komentaja, suunnitte- lupäällikkö Janne Leimi, sisäasiainministeriö - hallintojohtaja Hannu Antikainen, hallitus- neuvos Pasi Lankinen ja hallitusneuvos Jou- ko Tuloisela, puolustusministeriö.
Maatalousjaostossa on ollut kuultavana
- talousjohtaja Hannele Laihonen, maa- ja met- sätalousministeriö.
Kauppa- ja teollisuusjaostossa ovat olleet kuul- tavina
- ylitarkastaja Mika Niemelä ja ylitarkastaja Raimo Puhto, kauppa- ja teollisuusministeriö - toiminnanjohtaja Juha Jutila ja apulaistoimin- nanjohtaja Risto Salokangas, Keksintösäätiö.
Sosiaali- ja työjaostossa ovat olleet kuultavina - tarkastusjohtaja Jarmo Soukainen ja ylitar-
kastaja Katri Lammi, Valtiontalouden tarkas- tusvirasto
- hallitusneuvos Matti Ilonen, ylitarkastaja Timo Jokiperä, ylitarkastaja Martti Myllylä, erikoissuunnittelija Timo Määttänen ja ylitar- kastaja Markku Virtanen, työministeriö - johtava ekonomisti Kari Hämäläinen, Valtion
taloudellinen tutkimuskeskus.
Lisäksi sosiaali- ja työjaosto on saanut kirjalli- sen lausunnon Valtiontalouden tarkastusviras- tolta.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut
Yleistä
Valtiontalouden tarkastusviraston strategiassa vuosille 2003—2006 on lähdetty siitä, että viras- ton toiminta tukee eduskunnan budjetti- ja lain- säädäntövaltaa tuottamalla objektiivista ja hyö- dyllistä tarkastustietoa talousarvion toimeenpa- nosta, lainsäädännössä hallinnolle asetettujen tehtävien hoidosta ja tavoitteiden toteutumises- ta sekä hallinnon eduskunnalle antamien suunni- telmatietojen luotettavuudesta ja riittävyydestä.
Eduskunnan näkökulmasta tarkastusvirasto on hoitanut tehtäväänsä hyvin.
Tarkastusviraston kertomus eduskunnalle toi- minnastaan sekä tilintarkastuskertomus valtion tilinpäätöksen tarkastuksesta vuodelta 2005 si- sältää yhteenvetotietoa tarkastusviraston toimin- nasta ja sen suorittamista tarkastuksista. Kerto- muksen rakenne on pääosin sama kuin edellise- nä vuonna. Tiedot perustuvat 115 tiliviraston ja kahden valtion talousarvion ulkopuolisen val- tion rahaston tilintarkastukseen, 31 toiminnan- tarkastukseen ja selvitykseen valtion määräys- vallassa olevien yhtiöiden edellisvuoden toimin- nasta.
Toiminnantarkastuksen kohteet on valittu eri- tyisten teemojen pohjalta. Vuonna 2005 nämä kohdentamisalueet olivat: eduskunnan saamat oikeat ja riittävät tiedot talousarvioesityksissä ja valtion tilinpäätöskertomuksessa, tulosohjaus ja tilivelvollisuus mukaan lukien hallinnon tuotta- vuus, valtionosuudet, -avustukset ja muut tuet sekä valtion tulot. Yhtäläisen suojan periaatteen mukaisesti EU-varojen tarkastus saa virastossa saman painoarvon kuin kansallisten varojen tar- kastus.
Kertomukseen sisältyy myös Valtiontalou- den tarkastusviraston tilintarkastuskertomus valtion tilinpäätöksen tarkastuksesta vuodelta 2005. Tähän kuuluu kannanotto tilinpäätöksen vahvistamiskelpoisuudesta. Tarkastusvirasto on katsonut, etteivät sen tilintarkastuskertomukses-
sa esiin tuomat puutteet, riskit ja huomautukset olennaisuuden periaate huomioon ottaen olisi esteenä valtion tilinpäätöksen vahvistamiselle.
Kielteiset laillisuuskannanotot
Varainhoitovuoden 2005 tilintarkastuksissa to- dettiin 37 tilivirastossa virheellisiä menettelyjä, joista sisällytettiin tilintarkastuskertomukseen yksilöity kielteinen laillisuuskannanotto. Kiel- teisen laillisuuskannanoton saaneiden tiliviras- tojen lukumäärä on pysynyt suunnilleen samana vuoteen 2004 verrattuna.
Kannanotot koskevat yleensä joitakin talou- denhoidon osa-alueita tai yksilöityjä menettely- jä. Tästä syystä ei valtion taloudenhoidon koko- naisuuden kannalta voida tehdä sitä johtopäätös- tä, että noin kolmasosa valtion varojen käytöstä ei täyttäisi asetettuja laillisuusvaatimuksia. Va- liokunta yhtyy kuitenkin tarkastusviraston joh- topäätökseen, että niitä on aina pidettävä kysei- sen tiliviraston taloudenhoidon kannalta vakava- na asiana.
Tulosohjauksen toimivuus
Valtiontalouden tarkastusvirasto on arvioinut tu- losohjauksen toimivuutta käyttäen kriteereinä ministeriöiden asettamien taloudellisuutta kos- kevien tulostavoitteiden kattavuutta ja tiliviras- tojen tilinpäätöksissään esittämiä taloudellisuut- ta koskevia tietoja. Riittävät taloudellisuutta ku- vaavat tavoitteet sekä oikeat ja riittävät tiedot ra- portoivien tilivirastojen osuus oli vain 22 pro- senttia. Näyttää siltä, ettei tulosohjauksessa ole edellisiin vuosiin verrattuna tapahtunut oleellis- ta kehitystä.
Valtiovarainvaliokunta pitää tarkastusviras- ton suorittamaa arviointia erittäin tarpeellisena ja yhtyy tarkastusviraston näkemykseen siitä, että tulosohjauksen ja tilivelvollisuuden toteutu- minen talousarvioasetuksen mukaisesti edellyt- tää tilivirastojen aktiivisia kehittämistoimen- piteitä.
Valtionavut ja -tuet
Kertomuksessa tarkasteltavat valtionavut ja -tuet muodostavat merkittävän osan valtion ta- lousarviosta. Sisäisen valvonnan tehtävänä on varmistaa valtionapuja koskevien menettelyjen asianmukaisuus. Tilintarkastusten yhteydessä tarkastettiin valtionapuihin liittyviä menettelyjä 23 tilivirastossa. Valtionapujen sisäisen valvon- nan tarkastustuloksissa havaittiin 35 prosentissa puutteita, joiden suhteen on syytä ryhtyä toimen- piteisiin. Tilanne on jonkin verran parantunut edelliseen vuoteen verrattuna. Tästä huolimatta puutteita on keskimääräistä enemmän. Valio- kunta pitääkin tärkeänä, että virastojen ja laitos- ten johto kiinnittää riittävästi huomiota valtion- apujen sisäiseen valvontaan.
Valtionapuihin ja -tukiin liittyen on valmistu- nut toiminnantarkastuksia seitsemällä hallin- nonalalla. Tarkastettujen valtionavustusten ja tukien määrärahat olivat yhteensä yli 800 mil- joonaa euroa.
Valtiovarainvaliokunta yhtyy tarkastusviras- ton toteamukseen, että valtionavun kohteena olevat toimintajärjestelmät tulisi ottaa säännölli- sin väliajoin kokonaisarvioinnin kohteeksi, jol- loin arvioidaan myös järjestelmän tarkoituksen- mukaisuutta. Erityisesti tulee kehittää valtion- avustuslain mukaisten avustusten hakuprosessin läpinäkyvyyttä, päätösten asianmukaista perus- telua sekä valtionapujen käytön valvontaa ja ra- portointia. Viranomaisten tulee hankkia myös enemmän tietoa tukien vaikutuksista. Valiokun- ta pitääkin erittäin tärkeänä, että jo tukimuotoja suunniteltaessa kiinnitettäisiin huomiota niiden vaikuttavuuteen ja vaikuttavuuden arviointiin.
Lisäksi valiokunta kiinnittää huomiota hake- musten käsittelyssä asetettujen määräaikojen noudattamiseen.
Kuntien harkinnanvarainen rahoitusavustus Valtioneuvosto voi sisäasiainministeriön esityk- sestä myöntää harkinnanvaraista rahoitusavus- tusta kunnille, jotka ovat joutuneet poikkeuksel- lisesti tai tilapäisesti kunnallistaloudellisiin vai- keuksiin ja ovat lisätyn taloudellisen tuen tar-
peessa. Vuonna 2004 harkinnanvaraista rahoi- tusavustusta myönnettiin 48 miljoonaa euroa 99 kunnalle. Hakemuksia käsiteltiin yli 200 kappa- letta ja haettujen avustusten yhteismäärä oli noin 235 miljoonaa euroa.
Harkinnanvaraisen avustuksen ehtona on muun muassa se, että kunta on hyväksynyt suun- nitelman taloutensa tasapainottamiseksi toteu- tettavista toimenpiteistä. Tarkastusvirasto kat- soi, että sisäasiainministeriön tulee valvoa, saa- daanko avustuksilla aikaan tavoiteltuja vaiku- tuksia. Nykyistä kattavampi seuranta edellyttäi- si kuitenkin sisäasiainministeriön mukaan huo- mattavia lisäresursseja.
Tarkastusvirasto kiinnitti huomiota myös sanktioiden käyttöön. Tehdyn lainmuutoksen perusteella ministeriö voi tulevina vuosina jät- tää avustuksen myöntämättä tai myöntää sen alennettuna, jos suunnitelmaa kunnan talouden tasapainottamiseksi toteutettavista toimenpiteis- tä tai asetettuja ehtoja ei ole noudatettu.
Merkittävä osa rahoitusavusta on myönnetty toistuvasti tai lähes toistuvasti samoille kunnil- le. Sisäasiainministeriön mukaan syy tähän on se, että valtionosuusuudistuksen ja kuntien vero- tuloja koskevien perustemuutosten haittavaiku- tuksia on kompensoitu harkinnanvaraisilla avus- tuksilla. Toinen syy on se, että vaikeimmassa ta- loudellisessa asemassa olevien kuntien ongel- mat ovat usein rakenteellisia ja siten pitkäaikai- sia ja poikkeuksellisia. Kuntien yleisin peruste- lu harkinnanvaraisen avustuksen hakemiselle on sosiaali- ja terveyspalveluiden, erityisesti eri- koissairaanhoidon, kustannusten korkea taso ja kasvu. Sisäasiainministeriössä on pohdittu, onko harkinnanvarainen avustus tarkoituksenmukai- nen keino korjata tilannetta vai tulisiko ongel- miin puuttua muilla tavoin. Tämä on yksi kes- keisimmistä syistä, miksi on käynnistetty kunta- ja palvelurakenneuudistus.
Valiokunta pitää tarkastusviraston suorit- taman tarkastuksen tuloksia perusteltuina. Sisä- asiainministeriön toimenpiteet osoittavat, että tarkastuksella on ollut vaikuttavuutta. Havaittui- hin puutteisiin on suhtauduttu vakavasti ja toi- mintaa on pyritty korjaamaan.
Kuntien yhdistymisavustukset
Kuntien yhdistymiseen käytettiin vuonna 2004 noin 35 miljoonaa euroa valtion varoja. Yhdisty- misavustukset koostuvat kolmesta osasta: las- kennallisesta yhdistymisavustuksesta, valtion- osuuksien vähenemisen korvaamisesta sekä in- vestointi- ja kehittämishankkeiden tuesta. Tar- kastusviraston tarkastuksessa havaittiin muun muassa, että jos kuntien lukumäärä vähenisi sa- dalla, tämä merkitsisi laskelmien mukaan noin 600 miljoonan euron lisätarvetta yhdistymis- tukiin. Viraston mukaan investointi- ja kehittä- mishankkeiden tuki tulisi kohdistaa erityisesti innovatiivisiin kunta- ja palvelurakenneuudis- tusta tukeviin kehittämishankkeisiin. Lisäksi avustettavilta hankkeilta tulee edellyttää, että niillä on selkeä sisältö, kustannusarvio sekä ra- hoitus- ja toteuttamissuunnitelma. Ministeriön tulee myös valvoa tuen käyttöä tähänastista yk- sityiskohtaisemmin.
Valiokunta katsoo sisäasiainministeriön mu- kaisesti, että tarkastusvirasto on tehnyt hyvää työtä tarkastuksessaan. Ministeriö on jo uudista- nut hallintokäytäntöjään investointi- ja kehittä- mistukien osalta. Tukipäätökset tehdään kaksi- osaisesti ja tuki maksetaan kahdessa osassa.
Näin varmistetaan, että hanke on käynnistetty ja se saatetaan loppuun. Ministeriö edellyttää myös vuosittaista selvitystä hankkeen etenemisestä.
Lisäksi yhdistymisavustussäännöksiä esitetään kokonaan muutettavaksi hallituksen esityksessä HE 155/2006 vp.
Ulkoasiainministeriön paikallisen yhteistyön määrärahan käyttö
Tarkastusvirasto on viimeisen kolmen vuoden aikana tarkastanut paikallisen yhteistyön määrä- rahan (PYM) hallinnointia Suomen edustustois- sa. Paikallisen yhteistyön määrärahan avulla tuetaan paikallista kansalaisyhteisöä kehittävää toimintaa osana Suomen hallituksen kehityspo- liittista ohjelmaa. Määräraha ei korvaa kahden- välistä yhteistyötä, vaan se on itsenäinen, muita yhteistyömuotoja täydentävä väline, joka paikal- listasolla toimiessaan sitouttaa yhteiskuntia laa-
ja-alaisesti omaan kehitysprosessiinsa. Toimin- nan valtiontaloudellinen merkitys ei ole kovin suuri, mutta asian tarkastusta on pidetty tarpeel- lisena siihen liittyvien riskitekijöiden johdosta.
Ulkoasiainministeriön kehityspoliittinen osasto koordinoi PYM-määrärahan käyttöä.
Määrärahan suunnittelusta, toteutuksesta, seu- rannasta ja valvonnasta vastaa edustuston pääl- likkö tai kiertävä suurlähettiläs.
Mosambikin ja Sambian tarkastuksissa ha- vaittiin selviä puutteita tuen myöntämisessä ja maksamisessa sekä sitä koskevassa raportoinnis- sa. Tuen myöntämisessä ei kaikilta osin nouda- tettu valtionavustuslakia. Tukea oli myönnetty kansainvälisille järjestöille, jotka eivät ole oi- keutettuja kyseiseen määrärahaan. Tuen maksa- tuksiin liittyvänä suurimpana epäkohtana pidet- tiin niiden suorittamista yhdessä erässä. Rapor- toinnin puutteet liittyivät etenkin varojen käy- töstä saatuihin selvityksiin ja tilintarkastuskäy- täntöihin.
Ulkoasiainministeriö on tarkastuksen päätty- misen jälkeen antanut määrärahan käytöstä ja hallinnoinnista uudet PYM-ohjeet. Niissä on puututtu useisiin tarkastuksessa esiin tulleisiin varojen hallinnointia koskeviin epäkohtiin. Li- säksi ministeriön suorittamien omien tarkastus- ten jälkiseurantaa on jäntevöitetty mm. jäädyttä- mällä määrärahoja, kunnes puutteet on korjattu.
Hankkeiden varainkäytöstä annettavien selvi- tysten yhdenmukaistamiseksi ja tason paranta- miseksi tarkastusvirasto on edelleen pitänyt tar- peellisena, että niiden sisällöstä määrättäisiin myös PYM-ohjeessa. Minimivaatimuksena tu- lee olla, että selvityksen tulo- ja menotiedot eri- tellään hakemustietoja vastaavalla tavalla siten, että suunnittelu- ja toteutumatiedon vertailta- vuus säilyy. Tiedot pitää voida johtaa järjestön kirjanpidosta.Valiokunta pitää erittäin tärkeänä määrärahojen käyttömaassa tehtyjä tarkastuk- sia, joiden avulla voidaan konkreettisesti selvit- tää avustuksen käyttö ja vaikuttavuus. Valiokun- ta esittää myös huolensa kiertävien suurlähetti- läiden mahdollisuudesta vastata PYM-määrära- han hallinnoinnista.
Päätösehdotus
Valtiovarainvaliokunta ehdottaa,
että tämä mietintö lähetetään sekä Val- tiontalouden tarkastusvirastolle että
hallitukselle tiedoksi ja mahdollisia toi- menpiteitä varten.
Helsingissä 14 päivänä marraskuuta 2006
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Markku Koski /kesk
vpj. Matti Ahde /sd (osittain) jäs. Kyösti Karjula /kesk
Jari Koskinen /kok Pekka Kuosmanen /kok Reijo Laitinen /sd (osittain) Maija-Liisa Lindqvist /kesk (osittain)
Mika Lintilä /kesk Pekka Nousiainen /kesk Tuija Nurmi /kok
Iivo Polvi /vas (osittain)
Markku Rossi /kesk Matti Saarinen /sd Anni Sinnemäki /vihr Irja Tulonen /kok (osittain) Kari Uotila /vas
Jukka Vihriälä /kesk vjäs. Timo Kalli /kesk
Reijo Kallio /sd
Bjarne Kallis /kd (osittain) Mikko Kuoppa /vas (osittain) Maija Rask /sd (osittain).
Valiokunnan sihteereinä jaostokäsittelyissä ovat toimineet valiokuntaneuvos Mari Nuutila
valiokuntaneuvos Hellevi Ikävalko
valiokuntaneuvos Maarit Pekkanen valiokuntaneuvos Marjo Hakkila.
