Hallituksen esitys Eduskunnalle puolustusvoimalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi puo-
lustusvoimalaki, joka korvaisi vuoden 1974 puolustusvoimista annetun lain.
Uudistuksen tavoitteena on luoda johdon- mukainen ja ajantasainen säännöstö, joka kaikilta osin vastaa perustuslain asettamia vaatimuksia. Myös muun lainsäädännön muutoksista aiheutuvat muutostarpeet on otettu huomioon. Esityksessä toteutettaisiin lisäksi valtioneuvoston turvallisuus- ja puo- lustuspoliittisessa selonteossa 2004 esitetyn mukaisesti muutokset puolustusvoimien or- ganisaatioon ja muiden viranomaisten tuke- mista koskevaan toimintaan.
Lakiin ehdotetaan nykyistä selkeämpää sääntelyä puolustusvoimien tehtävistä ja teh- tävien toteuttamiseksi tarvittavista toimiva l- tuuksista. Puolustusvoimien tehtävät olisivat Suomen sotilaallinen puolustaminen, muiden viranomaisten tukeminen ja osallistuminen kansainväliseen sotilaalliseen kriisinhallin- taan. Puolustusvoimien toimivaltasäännökset koottaisiin lakiin samaan lukuun viittaus- säännöksinä tai säännöksinä.
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi puo- lustusvoimien osallistumisesta avun antami- seen toiselle valtiolle. Puolustusvoimat on osallistunut aiemminkin lähinnä Suomen lä- hialueilla pelastustoimintaan. Avun antami- sella tarkoitettaisiin myös laajemmin toiselle valtiolle annettavaa, muuta kuin voimakein o- jen käyttöä edellyttävää, apua terrori-iskun, luonnononnettomuuden, suuronnettomuuden tai muun vastaavan tapahtuessa.
Tiettyjen puolustusvoimien kohteiden ku- vaaminen tai muun tallentaminen olisi ja t- kossa luvanvaraista, ja tätä koskeva luvaton toiminta olisi sakon uhalla rangaistavaa. Var- tio- tai päivystystehtävää suorittaville virka- miehille ehdotetaan uusia toimivaltuuksia puolustusvoimien pysyvässä käytössä oleva l- la alueella. Tällä tavoitellaan viranomaisten yhteistoiminnan edellytysten parantamista ja samalla tavoitteena on pyrkiä suojaamaan ja
ennaltaehkäisemään sotilaallisen puolustami- sen tehtävien toimintaedellytyksiin kohdistu- via ja niitä vaarantavia ulkoisia uhkia. Uudet turvallisuuden ja järjestyksen ylläpitämistä koskevat toimivaltuudet ovat kiinteästi si- doksissa puolustusvoimien pysyvässä käy- tössä olevien alueiden ja niillä tapahtuvan toiminnan turvaamiseen sekä ulkopuolisille aiheutuvien riskien minimointiin.
Sotilaskäskyasioiden päätöksentekomenet- telyä ehdotetaan muutettavaksi siten, että tie- tyt sotilaskäskyasiat esittelisi puolustusvoi- main komentajan sijasta puolustusministeri.
Puolustusministeri esittelisi valtakunnan soti- laallisen puolustamisen keskeisiin peruste i- siin liittyvät sotilaskäskyasiat tasavallan pre- sidentille silloin, kun ne koskevat puolustus- ministeriön strategista suunnittelua. Uudis- tuksella pyritään lisäämään parlamentaarista myötävaikutusta sotilaskäskyasioissa.
Puolustusvoimien viranomaisten tehtävistä ja toimivallasta ehdotetaan säädettäväksi ny- kyistä tarkemmin. Puolustusvoimien tehtä- vistä ja toimivallasta säädettäisiin monin osin laissa nykyisen asetuksen sijasta. Viranoma i- sia koskevissa säännöksissä on myös otettu huomioon puolustusvoimien organisaatiouu- distus.
Puolustusvoimien henkilöstön oikeuksista ja velvollisuuksista ehdotetaan säädettäväksi nykyistä täsmällisemmin. Laissa esitetään otettavaksi käyttöön uusi ammattisotilaan kä- site, jolla tarkoitettaisiin sotilasvirassa palve- levaa ja sitä, joka on nimitetty puolustus- voimissa määräaikaiseen virkasuhteeseen määrättynä sotilastehtävään. Ammattisoti- laalle säädettäisiin laissa käyttäytymisvelvoi- te, joka koskisi sekä virkatehtäviä että vapaa- aikaa. Ammattisotilaalle säädettäisiin myös lakitasoinen velvoite ylläpitää virkatehtävi- ensä edellyttämää ammattitaitoa ja kuntoa.
Lisäksi ammattisotilaalle säädettäisiin erityi- nen velvoite ilmoittautua palvelukseen tie- tyissä tilanteissa. Ammattisotilas olisi jatkos-
sa mahdollista irtisanoa määräajaksi. Henki- löstöä koskevat uudet säännökset vastaisivat pääosin uusia rajavartiolaitoksen henkilöstöä ja poliisia koskevia säännöksiä. Puolustus- voimien toiminnan erityinen luonne on kui- tenkin pyritty ottamaan säännöksissä huomi- oon.
Samalla ehdotetaan muutettavaksi rajavar- tiolaitosta koskevaa lainsäädäntöä. Ehdotettu laki edellyttää siihen vähäisiä tarkistuksia, jotka koskevat lähinnä viittaussäännöksiä.
Esityksessä ehdotetaan myös kumottaviksi rikoslain sotilaan voimankäyttöä koskeva säännös, joka ehdotetaan sisällytettäväksi puolustusvoimalakiin sekä sotalaitokselle rauhanaikana annettavista luontaissuorituk- sista annettu laki, johon sisältyvä kiinteistön käyttöoikeutta koskeva säännös sisällytettä i- siin puolustusvoimalakiin.
Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan vuoden 2008 alusta.
SISÄLLYSLUETTELO
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ... 1
SISÄLLYSLUETTELO... 3
YLEISPERUSTELUT ... 5
1. Johdanto... 5
2. Nykytila ... 6
2.1. Lainsäädäntö ja käytäntö... 6
2.2. Kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden lainsäädäntö... 9
2.3. Nykytilan arviointi... 10
3. Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset... 12
3.1. Tavoitteet... 12
3.2. Toteuttamisvaihtoehdot ... 13
3.3. Keskeiset ehdotukset... 13
4. Esityksen vaikutukset... 14
4.1. Taloudelliset vaikutukset ... 14
4.2. Vaikutukset viranomaisten toimintaan ... 14
4.3. Ympäristövaikutukset... 14
4.4. Yhteiskunnalliset vaikutukset ... 14
5. Asian valmistelu... 15
5.1. Valmisteluvaiheet ja –aineisto ... 15
5.2. Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen... 15
6. Riippuvuus muista esityksistä... 16
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT... 17
1. Lakiehdotuksen perustelut... 17
1.1. Puolustusvoimalaki... 17
1 luku. Yleiset säännökset... 17
2 luku. Toimivalta... 20
3 luku. Puolustusvoimien organisaatio ja hallinto... 39
4 luku. Puolustusvoimien henkilöstö ... 47
5 luku. Rangaistussäännökset... 58
6 luku. Voimaantulo- ja siirtymäsäännökset... 59
1.2. Laki sotalaitokselle rauhanaikana annettavista luontaissuorituksista annetun lain kumoamisesta... 59
1.3. Laki rikoslain 45 luvun 26 a §:n kumoamisesta... 59
1.4. Laki rajavartiolain 35 ja 39 §:n muuttamisesta... 59
1.5. Laki rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain 31 §:n muuttamisesta 60 2. Tarkemmat säännökset ja määräykset... 60
3. Voimaantulo ... 60
4. Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys ... 61
LAKIEHDOTUKSET... 64
Puolustusvoimalaki... 64
sotalaitokselle rauhanaikana annettavista luontaissuorituksista annetun lain kumoamisesta... 77
rikoslain 45 luvun 26 a §:n kumoamisesta... 78
rajavartiolain 35 ja 39 §:n muuttamisesta... 79
rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain 31 §:n muuttamisesta... 80
LIITE... 81
RINNAKKAISTEKSTIT... 81
rajavartiolain 35 ja 39 §:n muuttamisesta... 81
rajavartiolaitoksen hallinnosta annetun lain 31 §:n muuttamisesta... 83
YLEISPERUSTELUT 1. J o h d a n t o
Suomen puolustuksen päämääränä on kai- kissa tilanteissa turvata kansalaisten elin- mahdollisuudet ja valtiojohdon toimintava- paus sekä puolustaa laillista yhteiskuntakun- tajärjestystä. Maanpuolustuksella pyritään vastaamaan kansallisin voimavaroin kaikkiin sotilaallisiin uhkiin ja kriiseihin. Kehittämä l- lä sotilaallisista yhteensopivuutta luodaan valmiuksia kansainväliseen sotilaalliseen yh- teistyöhön erilaisissa kriisitilanteissa.
Suomi ylläpitää ja kehittää kansallista puo- lustuskykyään sotilaallisesti liittoutumatto- mana maana turvallisuusympäristönsä muu- toksia seuraten. Kansallisen puolustuksen kannalta Suomen lähialueilla on keskeinen merkitys. Toisaalta maan turvallisuuden riip- puvuus laajasta kansainvälisestä tilanteesta on globalisaation myötä voimistunut.
Tulevaisuuden alueellinen puolustus pai- nottuu aiempaa enemmän kohteiden ja elin- tärkeiden toimintojen puolustamiseen. Puo- lustusvoimien ja muiden viranomaisten väli- nen yhteistoiminta korostuu kaikissa uhka- malleissa.
Suomen puolustus perustuu yleiseen ase- velvollisuuteen ja uudistuvaan alueelliseen puolustusjärjestelmään. Puolustusvoimien organisaatiota ja puolustusmateriaalia kehite- tään ottaen huomioon sodankäynnin muutos, kehittyvä teknologia ja kansainvälinen yh- teistoiminta. Puolustusvoimien valmiuksia tukea muita viranomaisia kehitetään. Lisäksi kiinnitetään yhä enemmän huomiota sotilaal- lisen kriisinhallinnan ja nopean toiminnan edellyttämien kykyjen kehittämiseen ja li- sääntyvään kansainväliseen yhteistyöhön.
Valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustus- poliittisessa selonteossa 2004 (VNS 6/2004 vp) on arvioitu laajasti Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kokonaisuutta. Selo n- teko on valtioneuvoston peruslinjaus, joka asettaa Suomen turvallisuus- ja puolustuspo- litiikan toimintalinjan periaatteet ja tavoitteet ja tarjoaa kehyksen sen toimeenpanolle eri sektoreilla. Selonteossa on tarkasteltu perus- teellisesti Suomen kansainvälisen toimin-
taympäristön muutosta ja sen vaikutuksia Suomen toimintakykyyn ja turvallisuuteen laajassa merkityksessä 2010–luvulle. Toi- mintaympäristön arviointi antaa perusteet toimintalinjan määrittelylle. Tämän pohjalta selonteossa on osoitettu ne kehittämis- ja voimavaratarpeet, jotka kohdistuvat esimer- kiksi yhteiskunnan keskeisten perustoiminto- jen turvaamiseen ja Suomen puolustukseen sekä sisäisen turvallisuuden ylläpitämiseen.
Puolustusvoimien ja sen toimintojen la a- juus ja merkitys suomalaisessa yhteiskunnas- sa vaatii tuekseen ajantasaista lainsäädäntöä.
Puolustusvoimien tehtävät on nykylaissa lue- teltu vain yleispiirteisesti. Toimivaltuuksista tehtävien toteuttamiseksi säädetään haja nai- sesti eri laeissa.
Kansainvälistymiskehitys ja osallistuminen Euroopan unionin (EU) puolustuspoliittiseen yhteistyöhön sekä Pohjois-Atlantin puolus- tusliiton (Nato) rauhankumppanuusohje l- maan vaativat myös tuekseen tarkempaa säännöspohjaa.
Puolustusvoimille lain mukaan kuuluvia tehtäviä niin ulkoisen kuin sisäisen turvalli- suuspolitiikan alueilla on tarkasteltu lainsää- däntötyön yhteydessä kokonaisvaltaisesti edellisen kerran nykyisen lain säätämisen yh- teydessä vuonna 1973 annetussa puolustus- voimista annettua lakia koskevassa hallituk- sen esityksessä (HE 105/1973 vp). Valtio- neuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliitti- sessa selonteossa 2004 on edellytetty puolus- tusvoimien toiminnalta uusia painotuksia ja muun muassa sellaisia huomattavia muutok- sia puolustusvoimien johtamisjärjestelmään ja organisaatiorakenteeseen, joiden vuoksi on muutettava puolustusvoimia koskevaa lain- säädäntöä. Eduskunta on kirjelmällään (EK 35/2004 vp) hyväksynyt selonteon johdosta puolustusvaliokunnan mietinnön mukaisen lausunnon sekä lähettänyt sen valtioneuvos- ton tietoon ja huomioon otettavaksi. Huomiot koskivat muun muassa eduskunnan kytke- mistä selonteon täytäntöönpanoon sekä ratio- nalisointitoimenpiteiden toteuttamistapoja.
Edellä mainituista syistä on katsottu tar- peelliseksi uudistaa puolustusvoimista annet-
tu laki kokonaisuudessaan.
2. N y k y t i l a
2.1. Lainsäädäntö ja käytäntö Historiaa
Puolustusvoimia koski 1970 luvulle saakka ainoana lakina puolustuslaitoksen viroista ja toimista annettu laki (346/1927). Puolustus- laitoksen asema valtion laitoksena vakiinnu- tettiin 1920 luvun loppupuolella ja puolus- tusvoimien viroista ja toimista annetun lain perusteluissa käsiteltiin myös puolustusla i- toksen toiminnan perusteita. Kyseisen lain ja vuoden 1922 asevelvollisuuslain (270/1922) säännösten nojalla annettiin 4 päivänä touko- kuuta 1928 asetus puolustuslaitoksen ko- koonpanosta ja sekä viroista ja toimista (155/1928). Tämä asetus oli ensimmäinen varsinaisesti puolustuslaitosta koskeva sään- nöstö.
Keväällä 1945 asetettu puolustusrevisio ehdotti vuonna 1949 antamassaan mietinnös- sä puolustuslaitoksen uudelleen järjestämistä muuttuneiden olosuhteiden johdosta. Puolus- tusrevision ehdotusten pohjalta annettiin 6 päivänä kesäkuuta 1952 laki puolustusminis- teriön ja puolustuslaitoksen viroista ja toi- mista (241/1952) ja sen nojalla 31 päivänä lokakuuta 1952 asetus puolustuslaitoksesta (358/1952). Puolustuslaitoksen myöhemmän kehityksen johdosta korvattiin mainittu ase- tus 4 päivänä helmikuuta 1960 annetulla puo- lustuslaitosasetuksella (72/1960). Siihen teh- tiin muutamia tarkistuksia.
Valtioneuvosto asetti syksyllä 1970 parla- mentaarisen puolustuskomitean selvittämään, minkälaisia tehtäviä puolustuslaitokselle tuli- si asettaa turvallisuuspoliittisen kokonais- ratkaisumme osana ja minkälaisiin sotilaalli- siin suoritteisiin puolustuslaitoksen tulisi kyetä. Komitea selvitti mietinnössään (komi- teanmie tintö 1971: A 18) Suomen puolustus- kyvylle asetettavat yleiset tavoitteet ja puo- lustusvoimille määrättävät tehtävät sekä edel- lytti, että puolustusvoimista olisi säädettävä lailla.
Laki puolustusvoimista annettiin touko- kuun 31 päivänä 1974 (402/1974), ja se tuli voimaan 1 päivänä syyskuuta 1974. Lain
myötä luovuttiin käsitteestä puolustuslaitos ja ryhdyttiin käyttämään vain käsitettä puolus- tusvoimat.
Maanpuolustuskorkeakoulusta on sen pe- rustamisesta 1 päivästä tammikuuta 1993 lähtien säädetty puolustusvoimista annetussa laissa. Sitä ennen oli voimassa erillinen soti- lasopetuslaitoksista annettu laki (93/1974).
Perustuslaki
Perustuslain (731/1999) 119 §:n mukaan valtionhallinnon toimielinten yleisistä perus- teista on säädettävä lailla, jos niiden tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä. Valtion alue- ja paikallishallinnon perusteista säädetään perustuslain 119 §:n mukaan niin ikään lailla.
Lainkohtaan sisältyvän valtuutuksen nojalla valtionhallinnon yksiköistä voidaan muutoin säätää asetuksella.
Perustuslain 128 §:n mukaan tasavallan presidentti on Suomen puolustusvoimien yli- päällikkö. Lainkohdan perusteella presidentti voi valtioneuvoston esityksestä luovuttaa yli- päällikkyyden toiselle Suomen kansalaiselle.
Perustuslain 128 §:n nojalla presidentti myös nimittää upseerit.
Perustuslain 58 §:n mukaan presidentti päättää sotilaskäskyasioista ministerin myö- tävaikutuksella sen mukaan kuin lailla tar- kemmin säädetään. Sotilaallisista nimitysasi- oista presidentti päättää perustuslain 58 §:n mukaan siten kuin siitä lailla säädetään.
Perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta annetun hallituksen esityksen (HE 309/1993 vp) mukaan perusoikeutta on mahdollista rajoittaa tavallisessa lainsäätä- misjärjestyksessä säädettävällä lailla, jos ra- joituksen peruste on hyväksyttävä ja rajoitus- ta koskeva laki on riittävän täsmällinen sekä tarkkarajainen. Syvälle käyviä, poikkeuksel- lisia tai luonteeltaan yleisiä rajoituksia ei voida toteuttaa tavallisella lailla. Keskeiset perusoikeuksia koskevat säännökset puolus- tusvoimien toimialalla ovat ajalta ennen pe- rustuslakivaliokunnan mietintöä, jossa perus- oikeuksien rajoittamisedellytyksiä kehite ltiin edelleen (PeVM 25/1994 vp, s. 4-5).
Laki puolustusvoimista
Perustuslain mukaisesti puolustusvoimien
yleisistä perusteista säädetään ensisijaisesti puolustusvoimista annetussa laissa. Puolus- tusvoimista annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan puolustusvoimat on hallinnollisesti ja sotilaallisesti järjestetty niin kuin sanotus- sa laissa säädetään.
Puolustusvoimista annettu laki sisältää pe- russäännökset puolustusvoimien tehtävistä, hallinnollisesta asemasta ja kokoonpanosta.
Lakiin sisältyy myös säännöksiä puolustus- voimien viranomaisten oikeudesta kieltää puolustusvoimien käytössä olevalla alueella liikkuminen, puolustusvoimien virkamiehen siirtymisvelvollisuudesta toiseen puolustus- voimien virkaan tai tehtävään, puolustusvoi- mien sotilas- ja virkapuvuista ja maan- puolustuskorkeakoulun opiskelijoiden oike- uksista ja velvollisuuksista.
Laissa säädetään myös tasavallan presiden- tin toimivallasta sotilaskäskyasioissa ja soti- laallisissa nimitysasioissa, presidentille kuu- luvien sotilaskäskyasioiden ja sotilaallisten nimitysasioiden päätöksentekomenettelystä sekä sotilasarvossa ylentämisestä.
Puolustusvoimista annettua lakia täydentää puolustusvoimista annettu asetus (667/1992).
Sotilaskäskyasiat
Perustuslain 93 §:n 1 momentin mukaan Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Säännöksen muotoilulla korostetaan perustuslain esitöiden mukaan sitä, että ulk o- asiainvallan käyttö on valtioneuvoston myö- tävaikutukseen liittyvän parlamentaarisen vastuukatteen piirissä ja että presidentin pää- töksentekomenettelyä koskevia perustuslain yleisiä säännöksiä (58 §) sovelletaan myös ulkopoliittiseen päätöksentekoon.
Tasavallan presidentti on perustuslain 127
§:n 1 momentin mukaan Suomen puolustus- voimien ylipäällikkö. Perustuslain perustelu- jen mukaan ylipäällikön vallan osoittaminen edelleen presidentille on perusteltua hänen asemansa vuoksi valtion päämiehenä. Puo- lustusvoimien ylin päällikkyys liittyy lähe i- sesti myös presidentin tehtäviin Suomen ul- kopolitiikan johdossa. Tässä suhteessa presi- dentin valtiosääntöistä asemaa määrittää myös säännös, jonka mukaan presidentti päättää sodasta ja rauhasta eduskunnan suos-
tumuksella (93 § 1 mom.). Presidentin ja va l- tioneuvoston yhteistyö on kuitenkin tarpeen myös valtakunnan puolustukseen liittyvissä kysymyksissä.
Perustuslain 58 § 5 momentti presidentin päätöksenteosta sotilaskäskyasioissa sai lo- pullisen sanamuotonsa eduskunnan perustus- lakivaliokunnassa, jonka mietinnössä (PeVM 10/1998) todetaan, että sotilaskäskyasioiden osalta ehdotus ei täysin vastaa esityksestä muutoin ilmenevää yleistä suuntausta lisätä perustuslain parlamentaarisia aineksia. Soti- laskäskyasiat kuuluvat presidentin ylipäälli- kön vallan alaan. Puolustusvoimien ylin pääl- likkyys liittyy läheisesti presidentin tehtäviin Suomen ulkopolitiikan johdossa muun muas- sa siksi, että kansainvälinen yhteistyö on li- sääntynyt ulko- ja turvallisuuspolitiikan ala l- la ja siten myös puolustuspoliittiseen päätök- sentekoon vaikuttavasti. Ulkopolitiikan hoi- dossa presidentti on sidottu perustuslaissa tiiviiseen yhteistoimintaan valtioneuvoston kanssa. Tämän kanssa ei ole sopusoinnussa, että presidentin päätöksentekoa puolustus- voimia koskevissa asioissa ei perustuslakie h- dotuksessa kytketty kaikin osin ministeri- myötävaikutukseen vaan pelkästään peruste- lujen tasolla annettiin ymmärtää olevan mah- dollista lisätä lailla presidentin päätöksenteon parlamentaarisia piirteitä sotila skäskyasioissa (PeVM 10/1998, s. 7-8). Valiokunnan mie- lestä valtiosäännön sisäinen johdonmukai- suus vaati presidentin päätöksenteon sotila s- käskyasioissa tulevan sidotuksi ministerin myötävaikutukseen.
Lisäksi perustuslakivaliokunta totesi, että tähän sääntöön liittyy sääntelyvaraus, jonka mukaan päätöksentekomenettely määräytyy sen mukaan kuin la illa tarkemmin säädetään (PeVM 10/1998, s. 19). Momentin sääntely- varauksella on kaksi merkittävää ulottuvuut- ta. Lailla tulee ensiksikin säätää siitä, mitkä sotilaskäskyasiat presidentti päättää. Joiden- kin sotilaskäskyasioiden päätöksenteko voi- daan osoittaa puolustusvoimain komentajan toimivaltaan. Tähän toimivaltalinjaukseen kuuluu oleellisena osana sotilas- käskyasioiden aineellis-sisällöllinen määritte- ly.
Toiseksi sääntelyvarausta sitoo sisällölli- sesti perustuslaissa se, että siltä osin kuin presidentti päättää sotilaskäskyasioista hänen
päätöksentekonsa tulee tapahtua ministerin myötävaikutuksella. Tämä on perustuslaista presidentin päätöksentekomenettelyyn koh- distuva vähimmäisvaatimus. Kyseinen minis- teri voisi olla lähin nä pääministeri tai puolus- tusministeri. Hänet on mahdollista lailla liit- tää päätöksentekoon esittelijänä tai muullakin tavoin. Perustuslakivaliokunnan mietinnössä perustuslakiuudistuksesta mainitaan päätök- senteko ministerin esittelystä tyypillisenä ministerimyötävaikutuksen muotona (PeVM 10/1998, s. 19). Presidentin päättäessä soti- laskäskyasioista ministerin esittelystä esittely voitaisiin järjestää tapahtuvaksi valtioneu- voston istunnon ulkopuolella tai valtioneu- voston säännönmukaisia muotoja noudattaen.
Sääntelyvaraus osoittaa, että presidentin päätöksentekoa sotilaskäskyasioissa koske- van sääntelyn yksityiskohtainen sisältö mää- räytyy perustuslain ja tavallisen lain muodos- taman kokonaisuuden pohjalta. Tämän sään- telyvarauksen sanamuoto "sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään" on lainsäätäjän harkintavaltaa rajaavampi kuin esimerkiksi avoin lailla säätämiseen viittaava sanonta oli- si (ks. PeVM 10/1998, s. 12). Valiokunnan käsityksen mukaan perustuslaki pitääkin tältä osin ymmärtää siten, että ministerimyötäva i- kutuksen tulee liittyä presidentin päätöksen- tekoon sotilaskäskyasioissa aina silloin, kun päätöksenteon tällainen parlamentaarinen piirre on asiallisesti perusteltu.
Ministerimyötävaikutus voidaan toteuttaa usealla vaihtoehtoisella tavalla. Myötävaik u- tus tähtää siihen, että ministerillä tai ministe- reillä olisi tilaisuus reagoida presidentin rat- kaisuun tai toimeen jo ennen sen tekemistä tai siihen ryhtymistä ja tarvittaessa ilmoittaa haluttomuutensa ottaa siitä poliittista ja jur i- dista vastuuta. Jotta tämä mahdollisuus myös käytännössä toteutuisi perustuslain edellyt- tämällä tavalla, tulisi asiat valmistella minis- teriön johdolla yhteistyössä pääesikunnan kanssa.
Puolustusvoimista annettua lakia muutet- tiin hallituksen esityksellä laiksi puolustus- voimista annetun lain muuttamisesta (HE 172/1999 vp). Esityksen mukaan ministerin myötävaikutus olisi toteutunut pelkästään ministerin läsnäolo-oikeutena. Perustuslaki- valiokunta totesi esityksen johdosta antamas- saan mietinnössä, että lakiehdotuksen saat-
taminen sopusointuun perustuslain 58 §:n 5 momentin kanssa edellyttää, että puolustus- voimista annetun lain 8 b §:n 1 momenttia täydennetään säännöksellä ministerin läsnä- olovelvollisuudesta merkittävien sotilaskäs- kyasioiden päätöksenteossa. Lisäksi perus- tuslakivaliokunta lisäsi ehdotukseen päämi- nisterin läsnäolo-oikeuden tärkeissä päätösti- lanteissa (PeVM 2/2000, s. 3).
Rajavartiolaitoksessa sotilaskäskyasioista tasavallan presidentti päättää sisäasiainminis- terin esittelystä valtioneuvoston ulkopuolella.
Päätökset varmentaa sisäasiainministeri. Asi- aa esiteltäessä pääministerillä on oikeus olla läsnä ja lausua käsityksensä siitä.
Perustuslain edellyttämän ministerin myö- tävaikutuksen, valtioneuvostossa tapahtuvan valmistelun, päätöksenteon laillisuusvalvon- nan, ministeriön ohjausvastuun hallinnonalan strategisissa asioissa ja tulosjohtamisen mah- dollistamiseksi tulisi sotilaskäskyasioiden esittelymenettelyä muuttaa. Mainitun lain tämän hetkinen tulkintakäytäntö on ristirii- dassa perustuslain tarkoituksen ja tavoitte i- den kanssa. Sellaiset asiakokonaisuudet, jot- ka merkityksellisyytensä vuoksi tulee edellä sanotun mukaisesti valmistella ministeriöta- solla, valmistellaan nyt keskusvirastotasolla.
Tasavallan presidentin ratkaistavien soti- laskäskyasioiden sisältöä perusteltiin muutet- taessa sotilaskäskyasioita koskevaa sääntelyä perustuslain vaatimusten mukaiseksi. Yllä mainitun hallituksen esityksen perustelujen mukaan ”valtakunnan sotilaallisen puolus- tuksen keskeisillä perusteilla tarkoitetaan en- nen muuta sotilaallisen maanpuolustuksen to- teuttamiseksi laadittua kokonaisratkaisua. Se käsittää valtakunnan sotilaallisen maan- puolustuksen keskeisimmät periaatteet siitä, miten valtakuntaa puolustetaan. Puolustus- ratkaisu laaditaan osana puolustusvoimien strategisen suunnittelun prosessia siten, että se antaa perusteet sekä puolustusvoimien ko- konaiskehittämiselle että puolustusvoimien operatiiviselle suunnittelulle.” Sotilaallisen puolustuksen toteuttamisen periaatteet, johon sotilaallisen puolustuksen keskeiset perusteet helposti sekoitetaan, koskevat perustelujen mukaan sen sija an ”puolustusvoimien toi- mintaa koskevaa keskeistä päätöksentekoa aseellisen hyökkäyksen tai sodan taikka nii- den välittömän uhkan aikana. Nämä ovat pe-
riaatteita, joilla tarkoitetaan puolustusratka i- sun tai sen vaihtoehtojen toteuttamisen yleis- linjoja tai niiden muuttamista tilannetta ja uhkaa vastaavasti. Näihin kuuluvat puolus- tusvoimien toiminnan päämäärä ja sotilaallis- ten toimien alueellinen sekä ajallinen pain o- pisteytys”.
Aluevalvontalaki
Puolustusvoimien tehtävistä Suomen alu- eellisen koskemattomuuden valvonnassa ja turvaamisessa säädetään aluevalvontalaissa (755/2000). Lakia täydentää aluevalvonnasta annettu valtioneuvoston asetus (971/2000).
Muut puolustusvoimien tehtäviä ja toimiva l- tuuksia koskevat lait
Puolustusvoimien tehtävistä ja toimival- tuuksista säädetään myös muissa laeissa.
Selvyyden vuoksi viittaukset näihin muihin lakeihin ehdotetaan jatkossa otettaviksi koo- tusti puolustusvoimalakiin.
Puolustusvoimien poliisitehtävistä sääde- tään poliisin tehtävien suorittamisesta puo- lustusvoimissa annetussa laissa (1251/1995).
Laissa tarkoitettuja poliisin tehtäviä suoritet- taessa noudatetaan poliisilaissa säädettyjä pe- riaatteita. Puolustusvoimien oikeudesta käyt- tää tiettyjä kiinteistöjä tilapäisiin sotilaallisiin harjoituksiin ja oikeudesta rautateitse tapah- tuvaan kuljetukseen erityisen maksutariffin mukaan sekä eräistä muista luontois- suorituksista säädetään sotalaitokselle rauhan aikana annettavista luontaissuorituksista an- netussa laissa (94/1920, jäljempänä luontais- suorituslaki). Puolustusvoimat järjestää ter- veydenhuoltovastuullaan olevien henkilöiden terveydenhuollon. Puolustusvoimat voi myös muutoin antaa terveydenhuoltopalveluja siten kuin terveydenhuollon järjestämisestä puo- lustusvoimissa annetussa laissa (322/1987) säädetään. Puolustusvoimien virka-avusta poliisille säädetään puolustusvoimien virka- avusta poliisille annetussa laissa (781/1980).
Virka-apua annetaan milloin poliisin voima- varat ovat riittämättömät tehtävän suorittami- seen tai milloin siihen tarvitaan poliisilta puuttuvaa erityishenkilöstöä tai -välineistöä.
Lain 4 § ja 4 a § uudistettiin puolustusvoimi- en virka-avusta poliisille annetun lain muut-
tamisesta annetulla lailla (522/2005), joka tu- li voimaan 20 päivänä heinäkuuta 2005. Uu- distuksessa virka-apuun sisällytettiin kuulu- viksi myös sotilaallisia voimakeinoja sisältä- vä virka-apu. Puolustusvoimat osallistuu li- säksi sotilaalliseen kriisinhallintaan siten kuin siitä säädetään sotilaallisesta kriisinha l- linnasta annetussa laissa (211/2006).
Selontekomenettely
Vuodesta 1997 valtioneuvosto on lin jannut puolustuspolitiikan ja puolustusvoimien ke- hittämistä nykymuotoisissa turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa koskevissa selonteois- saan. Vuonna 1997 annetussa selonteossa lin- jattiin Suomen puolustuksen kehittämisen pe- rusteet vuoteen 2008. Puolustuksen raken- nemuutosta tarkistettiin vuonna 2001, jolloin aikaistettiin seuraavan 2010-luvulle ulottu- van puolustuksen kehittämissuunnitelman laatimista ja samalla turvallisuus- ja puolus- tuspoliittista kokonaislinjausta vuoteen 2004.
Puolustusvaliokunta toteaa selonteosta 6/2004 antamassaan mietinnössä (PuVM 1/2004 vp), että selontekomenettely on osoit- tautunut erittäin käyttökelpoiseksi tavaksi ar- vioida Suomen kansainvälisessä turvalli- suusympäristössä tapahtuneita muutoksia se- kä Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitii- kan linjauksia. Selonteon avulla voidaan myös linjata puolustusvoimien kehittämises- sä välttämätöntä pitkäjänteistä suunnittelua.
Vuoden 2004 selonteon keskeinen sisältö Suomen puolustuksen kehittämisessä tähtää ensi vuosikymmenelle. Kerran vaalikaudessa selonteon muodossa tapahtuva laajempi kä- sittely antaa Suomen puolustusmenojen suuntaamiselle välttämättömän poliittisen selkänojan. Selonteon linjausten perusteella on ollut tarpeen myös muuttaa puolustus- voimia ja sen toimintaa käsittelevää lainsää- däntöä. Esimerkiksi linjatut organisaatiomuu- tokset ja painotukset tehtävissä ovat tulleet voimaan muun muassa muuttamalla puolus- tusvoimista annettua lakia.
2.2. Kansainvälinen kehitys sekä ulk o- maiden lainsäädäntö
Turvallisuusuhkien muutokset kylmän so- dan jälkeen ovat johtaneet myös Euroopan
keskeisten maiden puolustusjärjestelmien nopeaan muutokseen. Perinteisen alueen puolustamisen rinnalla korostuu yhteiskunti- en demokraattisten perusarvojen, etujen ja yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen puo- lustaminen ja kriisinhallinta. Tästä huolimat- ta kaikki Euroopan maat ovat säilyttämässä kyvyn oman alueensa puolustamiseen joko osana puolustusliittoa tai kansallisten ase- voimiensa avulla. Suurista yleiseen asevel- vollisuuteen perustuvista puolustusjärjestel- mistä on kuitenkin siirrytty kohti suppeampia ja ammattimaisempia joukkokokoonpanoja.
Euroopan yleinen kehitys näkyy selvästi Pohjoismaissa. Ruotsin puolustusjärjestelmä perustuu toistaiseksi yleiseen asevelvollisuu- teen, mutta ikäluokasta koulutetaan kolmas- osa. Ruotsin puolustusvoimissa panostetaan kansainväliseen toimintaan ja kriisin- hallintatehtäviin. Ruotsin puolustusvoimia koskevaa sääntelyä on perustuslaissa, jossa säädetään esimerkiksi asevoimien käytöstä kansainvälisissä tehtävissä sekä toimimisesta sodassa ja sodanuhassa. Ruotsissa on maan sodanuhan ta i sodan aikaista johtamista var- ten erikseen nimetty valtiopäivien sotava l- tuuskunta (krigsdelegation), johon kuuluu kansanedustajia ja joka toimii tarvittaessa valtiopäivien sijasta. Hallitus toimii ylimpänä päätöksentekijä nä sotilaallisissa asioissa.
Puolustusvoimien ylipäällikkönä toimii puo- lustusvoimien komentaja, jonka asema on varsin itsenäinen. Ruotsin puolustusvoimien tehtävistä säädetään asetuksessa. Muun mu- assa virka-avusta ja henkilöstöstä on omat säädökset.
Myös Norjassa kansainvälinen toiminta painottuu ja siihen siirretään resursseja kan- sallisesta puolustuksesta. Puolustusjärjestel- mä perustuu yleiseen asevelvollisuuteen, mutta Ruotsin tavoin ikäluokasta koulutetaan kolmasosa. Norjassa ylipäällikkyys kuuluu kuninkaalle. Ylipäällikön asemasta ja oike- uksista säädetään perustuslaissa. Muutoin Norjan puolustusvoimia koskevaa sääntelyä on lukuisissa laeissa ja asetuksissa. Suomen tapaan erikseen on säädetty oma lakinsa esi- merkiksi asevelvollisuudesta ja sotilaskurin- pidosta. Myös henkilöstöstä on oma lakinsa.
Tanskassa keskitytään myös kansainväli- seen toimintaan. Yli puolet asevelvollisista siirretään suoraan pelastusvalmiuden henki-
löstöreserviin. Tanskassa puolustusvoimia koskevaa sääntelyä on esimerkiksi laissa puolustusvoimien tarkoituksesta, tehtävistä ja organisaatiosta. Tanskassa puolustusministeri on ylin puolustusvoimista vastuullinen viran- omainen.
Myös Saksassa keskitytään kansainväliseen toimintaan. Saksassa perustuslakiin sisältyy melko yksityiskohtaisia säännöksiä puolus- tusvoimista ja sen toimivaltuuksista. Myös muu puolustusvoimia koskeva lainsäädäntö on yksityiskohtaista ja jakautuu muutamaan lakiin, joissa säädetään esimerkiksi tehtävistä ja toimivaltuuksista. Saksassa asevoimien ylipäällikkyys on rauhan aikana puolustus- ministerillä ja sodan aikana liittokanslerilla.
2.3. Nykytilan arviointi
Vuonna 2004 annetun turvallisuus- ja puo- lustuspoliittisen selonteon linjaukset edellyt- tävät muutoksia puolustusvoimista annettuun lakiin. Puolustusvoimista annettu laki on yleislaki, joka sisältää keskeiset puolustus- voimia koskevat säännökset. Lakia on muu- tettu yhteensä 16 kertaa. Laki on lukuisten muutosten ansiosta asiasisällöltään pääosin ajan tasalla. Viimeinen muutos on tehty huh- tikuussa 2006.
Lakiin on vuosien myötä ollut tarpeen si- sällyttää säännöksiä uusista asioista ja asia- kokonaisuuksista. Tämä on edellyttänyt usei- den rinnakkaisten pykälien sisällyttämistä la- kiin. Asiallisesti ja kielellisesti laki ei siten enää ole yhtenäinen kokonaisuus.
Puolustusvoimien virka-avusta eri viran- omaisille säädetään joko erillislaeissa tai asi- anomaista viranomaista taikka toimintoa koskeva laissa. Virka-apuvelvoitteista tulisi säätää yhtenä kokonaisuutena. Samalla halu- taan painottaa puolustusvoimien henkilöstön ja materiaalin entistä tehokkaampaa käyttöä erilaisissa häiriötilanteissa.
Lisäksi tietyistä asioista olisi tarkoituksen- mukaista säätää nykyistä täsmällisemmin laissa. Näitä asioita ovat muun muassa viran- omaisten päätöksenteko ja toimivalta sekä puolustusvoimien henkilöstön oikeuksia ja velvollisuuksia koskevat säännökset.
Maanpuolustuskorkeakoulusta säädetään hajanaisesti lainsäädännössä. Puolustusvoi- mista annetussa laissa on todettu, että Maan-
puolustuskorkeakoulu on pääesikunnan ala i- nen korkeakoulu ja lisäksi siinä on säännök- siä Maanpuolustuskorkeakoulun opiskelijoi- den oikeuksista ja velvollisuuksista. Muutoin Maanpuolustuskorkeakoulusta on säädetty asetustasolla. Maanpuolustuskorkeakoulusta annettu asetus ei useiden eriaikaisten muu- tosten vuoksi ole yhtenäinen kokonaisuus.
Maanpuolustuskorkeakoulua koskevat lakita- soa vaativat säännökset olisi tarkoituksen- mukaista koota yhteen. Säännöksiä on niin runsaasti, että Maanpuolustuskorkeakoulusta olisi selvintä säätää omassa, erillisessä lais- saan. Lakia valmistellaan jo puolustushallin- nossa.
Sotilaallista kriisinhallintaa koskeva lain- säädäntö on uudistettu. Sotilaallisesta kriisin- hallinnasta annetulla lailla säädetään yksi- tyiskohtaisemmin puolustusvoimien osallis- tumisesta sotilaallisiin kriisinhallintatehtäviin ja Euroopan Unionin nopean toiminnan joukkoihin sekä päätöksenteosta näissä asi- oissa.
Euroopan perustuslaista tehtyyn sopimuk- seen sisältyy niin sanottu yhteisvastuu- eli solidaarisuuslauseke. Perustuslakisopimusta koskevan hallituksen esityksen (HE 67/2006 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan I- 43 artikla ssa (yhteisvastuulauseke) määrä- tään, että unioni ja sen jäsenvaltiot toimivat yhdessä yhteisvastuun hengessä, jos jokin jä- senvaltio joutuu terrori-iskun, luonnonmullis- tuksen tai ihmisen aiheuttaman suuronnetto- muuden kohteeksi. Artiklan 1 kohdan mu- kaan unioni ottaa yhteisvastuulausekkeen pe- rusteella toimiessaan käyttöön kaikki käytet- tävissään olevat välineet, mukaan lukien jä- senvaltioiden sen käyttöön asettamat sotilaal- liset voimavarat. Artiklan 1 kohdan a ala - kohdan mukaan unioni ryhtyy toimiin torju- akseen terrorismin uhan jäsenvaltioiden alu- eella; suojellakseen demokraattisia instituuti- oita ja siviiliväestöä mahdolliselta terrori- iskulta; tai antaakseen apua jäsenvaltiolle tämän alueella ja tämän poliittisten elinten pyynnöstä terrori-iskun tapahtuessa. Edelleen b alakohdan mukaan unioni toimii antaak- seen apua jäsenvaltiolle tämän alueella ja tä- män poliittisten elinten pyynnöstä luonnon- mullistuksen tai ihmisen aiheuttaman suur- onnettomuuden tapahtuessa. Määräyksen tä y- täntöönpanoa koskevat säännöt ovat artiklan
2 kohdan mukaisesti III-329 artiklassa.
Perustuslakisopimus sisältäisi voimaantul- lessaan erityisen oikeusperustan yhteisvas- tuu-lausekkeen mukaiselle toiminnalle.
Vaikka perustuslakisopimus ei ole tullut voimaan, EU:n jäsenvaltiot sitoutuivat 25 päivänä maaliskuuta 2004 Eurooppa- neuvostossa toimimaan yhteisvastuun hen- gessä terrorismin torjumiseksi.
Ulkoasiainvaliokunta käsitteli mietinnös- sään valtioneuvoston selonteosta Euroopan unionin perustuslakisopimuksesta (UaVM 2/2006 vp) yhteisvastuulausekkeen sisältöä ja ulottuvuutta. Ulkoasiainvaliokunnan saaman selvityksen mukaan Suomessa eri hallin- nonalat varautuvat yhteisvastuulausekkeen mukaisiin avustustoimiin osana hallinnonalo- jen normaalia poikkeusoloihin varautumista.
Ulkoasia invaliokunta pitää tärkeänä, että yh- teisvastuulausekkeen mukaisten toimenpite i- den lainsäädännölliset ja hallinnolliset ede l- lytykset saatetaan ajan tasalle ja käytännön yhteistoiminta varmistetaan valtionhallinnos- sa kokonaisuudessaan.
Ulkoasiainvaliokunnan mukaan yhteisvas- tuulausekkeen toteuttamistoimet ovat luon- teeltaan rajat ylittävää virka-aputoimintaa, jonka toteuttajina ovat jäsenvaltioiden eri vi- ranomaistahot, jotka toimivat kutsujavaltion tahdosta. Ulkoasiainvaliokunta viittaa tältä osin myös puolustusvaliokunnan lausuntoon (PuVL 2/2006 vp), jossa todetaan, että yh- teisvastuulausekkeen käytännön toteuttami- nen on lähtökohtaisesti pelastusviranomais- ten ja poliisin yhteistyötä, jota saatettaisiin tukea lähettämällä sotilaita tai puolustusvoi- mien kalustoa avustustehtäviin kansainväli- senä virka-apuna. Vaikka yhteisvastuulause- ke ei kansallisen päätöksenteon osalta sove l- lu sotilaalliseen kriisinhallintaan, ulko- asiainvaliokunta pitää tärkeänä, että kaikki jäsenvaltioiden resurssit - mukaan lukien so- tilaalliset voimavarat - ovat käytettävissä yh- teisvastuula usekkeen toteuttamisessa. Ulko- asiainvaliokunta toistaa kantansa, jonka mu- kaan yhteisvastuulauseke ei toimintansa si- sällön puolesta kuulu unionin ulkoiseen toi- mintaan, koska yhteisvastuulauseke kohdis- tuu tilanteisiin ja toimiin, joiden pääasialli- nen kohde on unionin omalla alueella. Unio- nin kriisinhallintatoimet on määritelty unio- nin alueen ulkopuolella tapahtuviksi. Tästä
syystä yhteisvastuulausekkeen nojalla toteu- tettavat toimet eivät Suomen oloissa tule soti- laallisen kriisinhallinnan ja sitä koskevien päätöksentekomenettelyjen piiriin (UaVM 1/2006 vp).
Sotilaallisen kriisinhallintalain säätämisen yhteydessä hyväksyttiin laki asevelvollisuus- lain muuttamisesta (213/2006). Asevelvolli- suuslain 3 b §:ään pyrittiin kokoamaan kaikki ulkomaanpalvelusta koskevat tapaukset, jot- ka ovat perustuneet lain säännökseen tai pit- käaikaiseen käytäntöön. Asevelvollisuuslain 3 b §:n 3 kohdassa huomioidaan mahdolliset tehtävät Suomen rajojen ulkopuolella. Kysei- sen kohdan mukaan asevelvollinen voidaan määrätä palvelukseen ulkomaille, jos hän kuuluu virka-apuosastoon, jonka tehtävänä on antaa virka-apua Suomen rajojen ulk o- puolella. Lain esitöiden (HE 5/2006 vp) mu- kaan muutoksella mahdollistettaisiin myös yhteisvastuulausekkeen asettamien velvolli- suuksien huomioon ottaminen asevelvollisten mahdollisen käytön kannalta. Mahdollisina virka-aputilanteina mainitaan esimerkiksi laajat tulvat, pato-onnettomuudet, laajat met- säpalot, etsinnät ihmishenkien pelastamiseksi ja erityisesti varautuminen Itämeren alueella virka-avun antamiseen mahdollisen öljyva- hinko-onnettomuuden yhteydessä. Puolus- tusvaliokunta totesi lausunnossaan (PuVL 8/2005 vp) asevelvollisuuslain muuttamises- ta, että esitetyn kaltaisen tarkoituksenmuka i- sen virka-avun antamisen sekä etukäteen ta- pahtuvan harjoittelun mahdollistamiseksi säädöspohjan tulee olla erityisesti asevelvol- listen oikeusturvanäkökohdat huomioon otta- en mahdollisimman selkeä.
Asevelvollisuuslain muutoksen yhteydessä kuvailtiin edellä esitetyn tavoin mahdollisia virka-aputilanteita, joilla myös pyritään en- nakoimaan kansainvälisen kehityksen myötä konkretisoituvaa, entistä monimuotoisempaa toimintaa. Katastrofit voivat olla esimerkiksi suuria öljy- tai päästöonnettomuuksia. Avun antaminen voi ajankohtaistua myös muun vastaavan tapahtuman johdosta esimerkiksi silloin, kun kyseessä ei ole luonnononnetto- muudeksi tai suuronnettomuudeksi luokite l- tava tapahtuma. Tällaisena voidaan mainita Tallinnan edustalla elokuussa 2005 tapahtu- nut helikopterionnettomuus.
Sotilaallista kriisinhallintaa koskevan lain
esitöiden (HE 5/2006 vp) mukaan esimerkik- si suurten öljy- tai päästöonnettomuuksien kaltaisen toiminnan jälkihoitotehtävät eivät pääsääntöisesti ole sotilaallista kriisinhallin- taa. Sotilaallista kriisinhallintaa koskevan lain ulkopuolelle on näin ollen jatkossakin tarpeen jättää sellainen toiminta, joka olisi luonteeltaan lähinnä avun antamista toisen maan viranomaisille, tavallisimmin siviilivi- ranomaisten auttamiseksi niille kuuluvissa tehtävissä. Myös ulkoasiainvaliokunta on so- tilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lakiesi- tyksen yhteydessä todennut, että yhteisvas- tuulausekkeen nojalla toteutettavat toimet ei- vät Suomen oloissa tule sotilaallisen kriisin- hallinnan ja sitä koskevien päätöksenteko- menettelyjen piiriin (UaVM 2/2006 vp).
On kuitenkin mahdollista, että etenkin an- nettaessa apua EU:n ulkopuolisen maan vi- ranomaisille tai toimintaa organisoivalle kan- sainväliselle järjestölle annettava tuki toteu- tettaisiin siten, että tehtävää varten muodos- tettaisiin sotilaista koostuva jo ukko toteutta- maan kriisinhallintaa muistuttavaa tehtävää, jolloin toiminta organisoitaisiin sotilaallises- ti. Tällaisessa tilanteessa voitaisiin soveltaa sotilaallista kriisinhallintaa koskevaa la kia.
3. E s i t y k s e n t a v o i t t e e t j a k e s k e i s e t e h d o t u k s e t
3.1. Tavoitteet
Uudistuksessa selvitetään puolustusvoimis- ta annetun lain nykytila ja siinä esiintyvät muutos- ja kehittämistarpeet sekä laaditaan ehdotus tarvittavista lainsäädäntötoimista.
Tavoitteena on ollut luoda johdonmukainen ja ajantasainen säännöstö, joka kaikilta osin vastaa myös perustuslain henkeä ja vaati- muksia. Työn tavoitteena oli selvittää myös muun lainsäädännön muutoksista aiheutuvat muutostarpeet ja ottaa lisäksi huomioon sel- vitystyön aikana esille tulevat muut muutos- tarpeet.
Puolustusvoimille tulisi nykyistä selvem- min tehtäväksi turvata toimitilansa, koska po- liisi ei aina ole puolustusvoimien käytössä olevilla alueilla nopeasti saapuvilla ja koska asia on kustannustehokkaasti sekä perusoi- keudet huomioon ottaen parhaiten hoidetta- vissa uusilla toimivaltuuksilla sekä vartio-
henkilöstön pienellä lisäkoulutuksella.
3.2. Toteuttamisvaihtoehdot
Puolustusvoimista annettu laki on sää- döshuollon tarpeessa. Säädöshuollon toteut- taminen on mahdollinen ainoastaan kirjoit- tamalla laki uudelleen. Säädöshuollon lisäksi puolustusvoimalakiin ehdotetaan myös eräitä asiamuutoksia, muun muassa viranomaisten toimivaltuuksien ajantasaistamisen, esimer- kiksi vartiointihenkilöstön toimivaltuudet, ja puolustusvoimien keskushallintouudistuksen sekä sotilaskäskyasioiden päätöksenteko- menettelyn osalta.
3.3. Keskeiset ehdotukset
Esityksessä ehdotetaan lain uudistamista kokonaan eli uuden lain säätämistä. Nykyisin voimassa oleva laki on muotoutunut muut- tamalla vähitellen vuonna 1974 säädettyä la- kia, eikä se enää kaikilta osiltaan vastaa pe- rustuslain vaatimuksia. Esityksessä toteutet- taisiin myös valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa 2004 linja- tut muutokset.
Lakiin ehdotetaan nykyistä selkeämpää sääntelyä puolustusvoimien tehtävistä ja teh- tävien toteuttamiseksi tarvittavista toimiva l- tuuksista. Puolustusvoimien tehtävät olisivat Suomen sotilaallinen puolustaminen, muiden viranomaisten tukeminen ja osallistuminen kansainväliseen sotilaalliseen kriisinhallin- taan. Puolustusvoimien toimivaltuudet koot- taisiin lakiin samaan lukuun viittaussäännök- sinä tai säännöksinä.
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi puo- lustusvoimien osallistumisesta avun antami- seen toiselle valtiolle. Puolustusvoimat on osallistunut aiemminkin lähinnä Suomen lä- hialueiden pelastustoimintaan. Avun antami- sella tarkoitettaisiin myös laajemmin toiselle valtiolle annettavaa apua terrori-iskun, luon- nononnettomuuden, suuronnettomuuden tai muun vastaavan tapahtuessa.
Tiettyjen puolustusvoimien kohteiden ku- vaaminen tai muun tallentaminen olisi ja t- kossa luvanvaraista ja tätä koskeva luvaton toiminta olisi sakon uhalla rangaistavaa. Var- tio- tai päivystystehtävää suorittaville virka- miehille ehdotetaan uusia toimivaltuuksia
puolustusvoimien pysyvässä käytössä oleva l- la alueella. Tällä tavoitellaan viranomaisten yhteistoiminnan edellytysten parantamista ja samalla tavoitteena on pyrkiä suojaamaan ja ennaltaehkäisemään sotilaallisen puolustami- sen tehtävien toimintaedellytyksiin kohdistu- via ja niitä vaarantavia ulkoisia uhkia. Uudet turvallisuuden ja järjestyksen ylläpitämistä koskevat toimivaltuudet ovat kiinteästi si- doksissa puolustusvoimien pysyvässä käy- tössä olevien alueiden ja niillä tapahtuvan toiminnan turvaamiseen sekä ulkopuolisille aiheutuvien riskien minimointiin.
Sotilaskäskyasioiden päätöksentekomenet- telyä ehdotetaan muutettavaksi siten, että tie- tyt sotilaskäskyasiat esittelisi puolustusvoi- main komentajan sijasta puolustusministeri.
Puolustusministeri esittelisi valtakunnan soti- laallisen puolustamisen keskeisiin peruste i- siin liittyvät sotilaskäskyasiat tasavallan pre- sidentille silloin, kun ne koskevat puolustus- ministeriön strategista suunnittelua. Uudis- tuksella pyritään lisäämään parlamentaarista myötävaikutusta sotilaskäskyasioissa.
Puolustusvoimien viranomaisten tehtävistä ja toimivallasta ehdotetaan säädettäväksi ny- kyistä tarkemmin. Useita nykyisin asetuksel- la säädettyjä tehtäviä ja toimivaltuuksia on ehdotettu nostettaviksi lakiin. Viranomaisia koskevissa säännöksissä on myös otettu huomioon puolustusvoimien organisaatiouu- distus.
Puolustusvoimien henkilöstön oikeuksista ja velvollisuuksista ehdotetaan säädettäväksi nykyistä täsmällisemmin. Laissa esitetään otettavaksi käyttöön uusi ammattisotilaan kä- site, jolla tarkoitettaisiin sotilasvirassa palve- levaa ja sitä, joka on nimitetty puolustus- voimissa määräaikaiseen virkasuhteeseen määrättynä sotilastehtävään. Ammattisoti- laalle säädettäisiin suoraan laissa käyttäyty- misvelvoite, joka koskisi sekä virkatehtäviä että vapaa-aikaa. Ammattisotilaalle säädettäi- siin myös lakitasoinen velvoite ylläpitää vir- katehtäviensä edellyttämää ammattitaitoa ja kuntoa. Lisäksi ammattisotilaalle säädettäi- siin erityinen velvoite ilmoittautua palvelu k- seen tietyissä tilanteissa. Ammattisotilas olisi jatkossa mahdollista irtisanoa määräajaksi.
Henkilöstöä koskevat uudet säännökset vas- taisivat pääosin uusia rajavartiolaitoksen henkilöstöä ja poliisia koskevia säännöksiä.
Puolustusvoimien toiminnan erityinen luonne on kuitenkin pyritty ottamaan säännöksissä huomioon.
Samalla ehdotetaan muutettavaksi rajavar- tiolaitosta koskevaa lainsäädäntöä. Ehdotettu laki edellyttää siihen vähäisiä tarkistuksia, jotka koskevat lähinnä viittaussäännöksiä.
Esityksessä ehdotetaan myös kumottaviksi rikoslaista sotilaan voimankäyttöä koskeva säännös, joka ehdotetaan sisällytettäväksi puolustusvoimalakiin sekä sotalaitokselle rauhanaikana annettavista luontaissuorituk- sista annettu laki, johon sisältyvä kiinteistön käyttöoikeutta koskeva säännös sisällytettä i- siin puolustusvoimalakiin.
4. E s i t y k s e n v a i k u t u k s e t 4.1. Taloudelliset vaikutukset
Puolustusministeriön hallinnonalan määrä- raha on vuosittain noin 2,3 miljardia euroa.
Puolustusvoimien toimintamenomäärärahat ovat viime vuosina olleet noin 1,3 – 1,4 mil- jardia euroa.
Puolustusvoimien rakennemuutoksen seu- rauksena puolustusvoimista vähennetään vuoteen 2012 mennessä yhteensä 1 460 hen- kilötyövuotta ja menoja karsitaan 50 miljo o- nalla eurolla vuodessa. Tästä summasta esi- kuntarakenteen muutoksella on tarkoitus säästää vuosittain noin kymmenen miljoonaa euroa vuosina 2008—2012.
Esityksessä ehdotetut lisätoimivaltuudet vartio- tai päiv ystystehtävää suorittavalle virkamiehelle aiheuttavat tarpeen lisäkoulut- taa noin 500 henkilön vahvuinen vartiohenki- löstö. Henkilöstölle on järjestettävä yhteinen koulutustilaisuus, jossa opetetaan vartio- henkilöstölle yhteiset perusteet uusien sään- nösten noudattamiseksi. Koulutuksesta ai- heutuu noin 65 000 euron kertakustannukset kohdistuen pääasiassa osallistujien virka- matkakuluihin. Lisäksi koulutusta on täyden- nettävä työpaikkakohtaisella lisäkoulutuksel- la, mikä ei aiheuta merkittäviä lisäkustannuk- sia.
Ehdotettu säännös kuvaamisen ja tallenta- misen luvanvaraisuudesta edellyttää uuden lupamenettelyn luomista. Tämän ei arvioida aiheuttavan merkittäviä lisäkustannuksia.
Esitys voidaan toteuttaa puolustusministe-
riön hallinnonalan nykyisten määrärahojen puitteissa sekä valtioneuvoston vuosille 2007- 2011 antamien valtiontalouden kehys- päätösten puitteissa. Ehdotettu laki liittyy vuoden 2008 talousarvioon.
4.2. Vaikutukset viranomaisten toimin- taan
Esityksellä ei muuteta viranomaisten välis- tä perusvastuujakoa. Esityksessä muiden vi- ranomaisten tukeminen nostetaan aiempaa selkeämmin puolustusvoimien yhdeksi tehtä- väksi, mikä tehostaa koko valtakunnan voi- mavarojen kustannustehokasta käyttöä.
Esitys tehostaa verovaroin hankitun puo- lustusvoimien hallussa olevan materiaalin käyttämistä poikkeuksellisissa tilanteissa muiden viranomaisten tukemiseksi silloin, kun näiden voimavarat ovat tilanteen vaka- vuuteen nähden riittämättömät. Esitys sel- keyttää puolustusvoimien roolia virka-avun antajana ja mahdollistaa puolustusvoimien henkilöstön ja hallussa olevan erikoismateri- aalin käyttämisen muiden viranomaisten tu- kemiseksi erityisesti Suomen alueen ulk o- puolella tapahtuvissa poikkeuksellisissa ti- lanteissa, joissa muun maan viranomaisten voimavarat ovat riittämättömät. Tämä mah- dollistaa Suomen toiminnan EU:n solidaa- risuuslausekkeen mukaisesti sekä laaje m- minkin EU:n alueen ulkopuolella tapahtuvis- sa poikkeuksellisissa tilanteissa.
4.3. Ympäristövaikutukset
Esitys parantaa puolustusvoimien kaluston ja henkilöstön käyttöä ympäristövahinkoti- lanteissa Suomen rajojen ulkopuolella.
4.4. Yhteiskunnalliset vaikutukset Esitys muuttaa puolustusvoimien hallinto- rakennetta valtioneuvoston vuoden 2004 tur- vallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon mukaisesti. Vuoden 2004 selonteon jälkeiset päätökset tulevat koskettamaan vielä 20 paikkakuntaa ja ulottumaan 35 joukkoon, esikuntaan tai laitokseen.
Pääesikunnan kokoa Helsingissä pienenne- tään, Mikke liin perustetaan maavoimien esi- kunta ja merivoimien esikunta siirretään Hel-
singistä Turkuun. Lisäksi Savon Prikaati ja Helsingin Ilmatorjuntarykmentti lakkaute- taan, Kotkan Rannikkoalue lakkautetaan it- senäisenä joukko-osastona ja varikoita supis- tetaan. Maavoimista lakkautetaan 15 esikun- taa, joiden tilalle perustetaan 7 uutta esikun- taa.
Maavoimien johtaminen keskitetään Mik- keliin perustettavaan esikuntaan, jossa työs- kentelee vuoden 2008 alusta noin 250 hen- keä. Maavoimien komentaja johtaa neljää operatiivista sotilaslääniä sekä Puolustus- voimien Materiaalilaitosta, Utin Jääkäriryk- menttiä ja Maasotakoulua.
Maavoimien alueellisten esikuntien määrää vähennetään noin puolella. Johtaminen sel- keytyy ja se on perusrakenteeltaan mahdolli- simman lähellä sodan ajan järjestelmää. Uu- distuksella turvataan myös puolustusvoimien palvelujen alueellinen kattavuus ja yhteydet reserviin.
Puolustusvoimiin perustetaan aluetoimisto- ja. Aluetoimistoihin perustetaan asiakaspal- velupiste, josta asevelvollinen saa tarvitse- mansa puolustusvoimien palvelut. Puolustus- voimien tietojärjestelmiä kehitetään siten, et- tä asiakaspalvelua on tulevaisuudessa mah- dollista toteuttaa entistä enemmän myös säh- köisessä muodossa.
Aluetoimistojen perustamisella voidaan te- hostaa sotilaallisen maanpuolustuksen suun- nittelua sekä parantaa puolustusvoimien toi- mintojen alueellista kattavuutta ja palvelujen saatavuutta. Samalla voidaan entistä parem- min turvata asevelvollisten asema ja oikeu- det.
Lakiesitys parantaa puolustusvoimien hen- kilöstön kykyä puuttua puolustusvoimien py- syvässä käytössä olevilla alueilla tapahtuviin järjestystä ja turvallisuutta mahdollisesti vaa- rantaviin rikkeisiin. Esitys mahdollistaa en- tistä tehokkaamman turvatarkastuksen ja tur- vallisuustarkastuksen, joka muun muassa vä- hentää riskiä, että puolustusvoimille kuulu- vaa vaarallista materiaalia joutuu rikollisille tai järjestys ja turvallisuus puolustusvoimien hallussa olevilla alueilla vaarantuu. Esitys osaltaan ennaltaehkäisee rikoksia. Esitys ai- heuttaa tarpeen kouluttaa vartiohenkilöstö uudelleen uuden lain mukaiseksi.
5. A s i a n v a l m i s t e l u
5.1. Valmisteluvaiheet ja –aineisto Puolustusvoimia koskevan lain kokonais- uudistusta valmistelemaan asetettiin toimi- kunta, jonka tehtävänä oli selvittää puolus- tusvoimista annetun lain nykytila ja siinä esiintyvät muutos- ja kehittämistarpeet sekä laatia selvityksen perusteella hallituksen esi- tyksen muotoon ehdotus tarvittavista lainsää- däntötoimista. Tavoitteena oli luoda johdon- mukainen ja ajantasainen säännöstö, joka kaikilta osin vastaa myös perustuslain henkeä ja vaatimuksia. Toimikunnan tuli selvittää myös muun lainsäädännön muutoksista ai- heutuvat muutostarpeet ja ottaa lisäksi huo- mioon selvitystyön aikana esille tulevat muut muutostarpeet.
Toimikunnassa oli puolustusministeriön li- säksi edustus tasavallan presidentin kanslia s- ta, valtioneuvoston kansliasta, oikeus-, sisä- asiain- ja ulk oasiainministeriöistä sekä puo- lustusvoimista. Toimikunta kuuli asiantunti- joina professori Veli-Pekka Viljasta Turun yliopistosta ja professori Mikael Hidéniä Helsingin yliopistosta.
5.2. Lausunnot ja niiden huomioon otta- minen
Puolustusministeriö pyysi lausunnon toi- mikunnan mietinnöstä seuraavilta tahoilta:
tasavallan presidentin kanslia, valtioneu- voston kanslia, ministeriöt, oikeuskanslerin- virasto, eduskunnan oikeusasiamiehen kans- lia, rajavartiolaitoksen esikunta, pääesikunta, Tietosuojavaltuutetun toimisto, Valtakunnan- syyttäjänvirasto, Suomen Sosialidemokraat- tinen Puolue – Finlands Socialdemokratiska Parti r.p., Suomen Keskusta r.p., Kansallinen Kokoomus r.p., Ruotsalainen kansanpuolue r.p., Suomen Kristillisdemokraatit (KD) r.p., Vihreä liitto r.p., Vasemmistoliitto r.p., Pe- russuomalaiset, AKAVA ry, Elin- keinoelämän keskusliitto EK, Maanpuolus- tuksen Henkilökuntaliitto ry, Päällystöliitto ry, Sotilasammattiliitto ry, Suomen Ammatti- liittojen Keskusjärjestö SAK ry, Toimihenki- lökeskusjärjestö STTK ry, Upseeriliitto ry, Pardia ry, Kadettikunta ry, Maanpuolustuk- sen Tuki ry, Maanpuolustuskoulutus ry,
Suomen Meripelastusseura, Suomen Pela s- tusalan Keskusjärjestö SPEK ry, Suomen Rauhanliitto – YK-yhdistys ry, Suomen Rau- hanpuolustajat ry, Suomen Rauhanturvaaja- liitto ry, Suomen Reserviupseeriliitto ry, Suomen Punainen Risti, maanpuolustustiedo- tuksen suunnittelukunta MTS, sekä turvalli- suus- ja puolustusasiain komitean sihteeristö.
Lausuntoa pyydettiin 49 lausunnonantaja- taholta. Lausunnon antamiselle asetettiin ta- vanomaista lyhyempi määräaika 20 päivää, koska lakiehdotus on tarkoitus toimittaa vie lä nykyiselle eduskunnalle käsiteltäväksi. Tämä johtuu etenkin puolustusvoimien organisaa- tiouudistuksesta, jota on tarpeen valmistella hyvissä ajoin ennen 1.1.2008. Lisäksi esitystä valmistelleen toimikunnan asettaminen viipyi puolustusmin isteriöstä riippumattomista syis- tä.
Esityksestä saatiin 37 lausuntoa. Lisäksi saatiin lausunto Aseistakieltäytyjäliitto ry:ltä ja Reserviläisliitto ry:ltä. Ehdotettua uudis- tusta pidettiin lausunnoissa yleensä tarpeelli- sena ja kannatettavana. Lausunnoissa esitetyt muutosehdotukset on otettu mahdollisuuks i-
en mukaan huomioon.
6. R i i p p u v u u s m u i s t a e s i t y k s i s t ä Puolustusministeriössä on samanaikaisesti valmisteltu hallituksen esitys puolustusvoi- malaiksi, esitys uudeksi asevelvollisuuslaiksi sekä esitys vapaaehtoista maanpuolustusta koskevaksi lainsäädännöksi. Esitykset ovat kiinteässä yhteydessä toisiinsa. Hallituksen esitys asevelvollisuuslaiksi (HE 187/2006 vp) ja hallituksen esitys laiksi vapaaehtoises- ta maanpuolustuksesta ja eräiksi siihen liitty- viksi laeiksi (HE 172/2006 vp) on annettu eduskunnalle syyskuussa 2006. Olisi tarkoi- tuksenmukaista, että ehdotettu puolustus- voimalaki käsiteltäisiin samanaikaisesti ede l- lä mainittujen esitysten kanssa.
Ehdotetun lain 5 ja 45 §:ssä on viittaus asevelvollisuuslakiin sekä 5, 6 ja 28 §:ssä viittaus vapaaehtoisesta maanpuolustuksesta annettuun lakiin. Viittaukset ja säännösten lopullinen muotoilu tulee tarkistaa vastaa- maan uutta asevelvollisuuslakia.
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT 1. L a k i e h d o t u k s e n p e r u s t e l u t
1.1. Puolustusvoimalaki Lain nimike
Voimassa olevan lain nimike on "laki puo- lustusvoimista". Lain nimikkeeksi ehdotetaan nykyisestä poiketen puolustusvoimalaki, koska tätä nimeä laista käytetään jo nykyisin.
Lisäksi nimike on lyhyt ja ytimekäs.
1 luku. Yleiset säännökset
1 §. Soveltamisala. Pykälässä säädettäisiin puolustusvoimista annettavan lain sovelta- misalasta. Laissa säädettäisiin puolustusvoi- mien tehtävistä, toimivallasta, organisaatios- ta, hallinnosta, sotilaskäskyasioiden päätök- sentekojärjestelmästä ja henkilöstöstä.
Voimassa olevan lain 1 §:ssä todetaan, että puolustusvoimat on hallinnollisesti ja soti- laallisesti järjestetty. Tästä muotoilusta lu o- vuttaisiin, koska kahtiajako sotilaallisiin ja hallinnollisiin asioihin on menettänyt merki- tystään. Puolustusvoimien toiminnan riippu- vuus poliittisesta johdosta ja lainsäädäntöva l- lasta on mainittu jo nykyisen lain esitöissä vuonna 1974 ja se on entisestään lisääntynyt perustuslain myötä, kun sotilaskäsky- asioiden päätöksenmenettelyssä on korostettu parlamentaarista ulottuvuutta. Sotilaskäsky- asioiden päätöksentekojärjestelmä mainitta i- siin kuitenkin erikseen, koska se ei sisälly muihin soveltamisalassa mainittuihin asioi- hin.
2 §. Puolustusvoimien tehtävät. Pykälässä säädettäisiin puolustusvoimien tehtävistä. Si- sällöllisesti pykälä vastaa pääosin voimassa- olevan lain 2 §:ää. Tarkoituksena on säätää puolustusvoimien tehtävistä nykyistä yti- mekkäämmin sekä ottaa huomioon puolus- tusvoimien uudet tehtävät.
Puolustusvoimilla olisi kolme tehtävää:
Suomen sotilaallinen puolustaminen, muiden viranomaisten tukeminen ja osallistuminen kansainväliseen sotilaalliseen kriisinhallin- taan. Tehtävät tarkennettaisiin tarvittavilta osin pykälässä alakohdissa.
Suomen sotilaallinen puolustaminen on puolustusvoimien päätehtävä. Tästä säädet- täisiin 1 momentin 1 kohdassa.
Pykälän 1 momentin 1 kohdan a alakoh- dassa säädettäisiin puolustusvoimien tehtä- väksi maa-alueen, vesialueen ja ilmatilan valvominen sekä alueellisen koskematto- muuden turvaaminen. Nämä tehtävät on ma i- nittu myös voimassaolevassa laissa. Valta- kunnan alueellisen koskemattomuuden tur- vaamiseksi valtakunnan maa- ja merialuetta sekä ilmatilaa valvotaan yhteistoiminnassa muiden valvontaviranomaisten kanssa. Alue- valvonnalla ehkäistään tai paljastetaan ja sel- vitetään aluerikkomukset ja alueloukkaukset.
Alueloukkaukset on estettävä tarvittaessa voimakeinoin tai muilla tavoin. Aluevalvon- talaissa on tarkemmat säännökset puolustus- voimien osallistumisesta maa- ja vesialueen sekä ilmatilan valvontaan. Aluevalvontala- kiin viitattaisiin ehdotetussa 3 §:ssä.
Puolustusvoimat turvaa osaltaan kansan elinmahdollisuudet ja perusoikeudet, valtio- johdon toimintavapauden ja laillisen yhteis- kuntajärjestyksen. Tästä säädettäisiin 1 mo- mentin 1 kohdan b alakohdassa. Jotta nämä voidaan turvata, puolustuskyvyn on oltava riittävä ja puolustusvoimien tulee ennalta eh- käistä sotilaallisia uhkia sekä torjua maahan kohdistuvat hyökkäykset.
Sotilaallisten uhkien torjunta ja koko valta- kunnan puolustaminen on suunniteltava ja to- teutettava siten, että maan itsenäisyys ja kan- salaisten elinmahdollisuudet turvataan ka i- kissa tilanteissa. Uhan ennalta ehkäisemisek- si on puolustusvoimien valmiutta pystyttävä kohottamaan, kutsumaan tarvittavat joukot palvelukseen, hajauttamaan sodan ajan jouk- kojen materiaali ja suojaamaan tärkeät koh- teet.
Puolustusvoimat ylläpitää ja kehittää puo- lustusvalmiutta. Tämän katsottaisiin nyt si- sältyvän mainittuun alakohtaan eikä sitä ny- kyisestä poiketen enää mainittaisi erikseen.
Puolustusjärje stelmä muodostaa ja ylläpitää päätöksenteon edellyttämää sotilasstrategista tilannekuvaa ja ennaltaehkäisee tai torjuu so- tilaalliset uhat. Sotilasstrategisen tilanne- kuvan muodostamiseksi ja ylläpitämiseksi
tiedustelu- ja valvontajärjestelmä seuraa Suomen turvallisuusympäristön kehitystä, määrittää ympäristön muutokset ja tuottaa tietoa vallitsevasta tilanteesta. Järjestelmä an- taa ennakkovaroituksen sotilaallisten uhkien kehittymisestä, jotta voidaan käynnistää tar- vittavat vastatoimenpiteet.
Puolustusvalmiuden ylläpitäminen ja kehit- täminen sisältää myös muun muassa puolus- tusmateriaalin hankintaa, huoltoa, varastoin- tia, logistiikkaa, operatiivista suunnittelua, johtamisjärjestelmien kehittämistä, henkilös- tön kouluttamista, valmiuden säätelyä, va l- miusyhtymien kehittämistä ja tietosodan- käyntiin valmistautumista.
Alakohdassa c säädettäisiin puolustusvoi- mien tehtäväksi nykyiseen tapaan sotilaskou- lutuksen antaminen, vapaaehtoisen maanpuo- lustuskoulutuksen ohjaaminen ja maanpuo- lustustahdon edistäminen. Puolustusvoimat tukee edelleen myös kansalaisten fyysistä kuntoa kohottavaa toimintaa. Tätä ei kuiten- kaan enää mainittaisi erikseen.
Puolustusvoimat tuottaa kansallisen puo- lustuksen joukot. Tämän vuoksi puolustus- voimat antaa sotilaskoulutusta varusmiehille, reserviläisille ja sotilasoppilaitoksissa opis- keleville. Osa koulutetuista soveltuu kan- sainvälisiin kriisinhallintatehtäviin. Sotilaal- lista koulutusta täydentää vapaaehtoinen maanpuolustus. Puolustusvoimat tukee va- paaehtoista maanpuolustusta osana Suomen puolustusta siten kuin vapaaehtoisesta maan- puolustuksesta annetussa laissa ( /2006) säädetään.
Puolustusvoimat edistää maanpuolustustah- toa esimerkiksi antamalla kansalaisille mah- dollisuuksia osallistua maanpuolustustyöhön sekä sitouttamalla kansalaisia niihin arvoihin ja toimintoihin, jotka edistävät maanpuolus- tusta. Myös yhteistyö veteraanijärjestöjen ja vastaavien kanssa liittyy muun muassa maanpuolustustahdon edistämiseen.
Suomen sotilaallista puolustusta pyritään vahvistamaan myös kansainvälisellä yhteis- työllä. Tässä tarkoituksessa osallistutaan muun muassa Euroopan Unionin sotilaallisen kriisinhallinnan kehittämiseen, Naton rau- hankumppanuustoimintaan sekä kehitetään kahdenvälistä yhteistyötä. Sotilaallista puo- lustusta kehitetään muun muassa niin, että Suomi voi toimia aktiivisena jäsenenä EU:n
muodostamassa turvallisuusyhteisössä ja osoittaa tarvittavat sotilaalliset voimavarat unionin velvoitteiden edellyttämiin toimiin.
Erikseen määrättäviä joukkoja kehitetään niin, että niitä voidaan käyttää myös kansain- välisissä kriisinhallintatehtävissä. Sotilaalli- nen huoltovarmuus turvataan sekä kahden- että monenvälisin järjestelyin, kuten esimer- kiksi osallistumalla EU:n voimavarayhteis- työhön sekä Euroopan puolustusviraston toimintaan. Hallinnonalan kansainvälisestä toiminnasta huolehtimista ei nykyisestä poi- keten enää erikseen säädettäisi puolustus- voimien tehtäväksi. Kansainvälinen toiminta sisältyy yhä kiinteämmin kaikkiin kolmeen puolustusvoimien tehtävään. Kansainvälisel- lä toiminnalla vahvistetaan yhtäältä Suomen puolustamista kehittämällä puolustusvoimien kansainvälistä yhteensopivuutta. Toisaalta Suomi tukee muiden maiden viranomaisia esimerkiksi antamalla niille kriisinhallinta- koulutusta. Lisäksi Suomi osallistuu kan- sainväliseen sotilaalliseen kriisinhallintaan.
Pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan puolustusvoimien tehtävänä olisi muiden vi- ranomaisten tukeminen. Puolustusvoimien tukea muille viranomaisille tarvitaan tila n- teissa, joissa muilla viranomaisilla ei ole esimerkiksi puolustusvoimilta löytyvää osaamista tai kalustoa tehtävien suorittami- seen. Tukeminen toteutetaan puolustusvoi- mien päätehtävää vaarantamatta. Tätä pide- tään itsestäänselvyytenä, jota ei enää mainit- taisi laissa erikseen.
Puolustusvoimilla ja muilla viranomaisilla on nykyisin runsaasti yhteistoimintaa erilais- ten uhkatilanteiden ennaltaehkäisemiseksi ja torjumiseksi. Yhteistoiminnan taustalla ovat lakisääteiset velvoitteet sekä viranomaisten väliset yhteistoimintasopimukset. Perinteis- ten sotilaallisten uhkien lisäksi muun muassa joukkotuhoaseuhka, terrorismi, informaatio- sodankäynti sekä tietojärjestelmiin kohdistu- vat uhkat ovat haasteita, joita puolustusvoi- mat seuraa huolellisesti. Viranomaisten väli- sellä jatkuvalla yhteistyöllä varmistetaan käytössä olevien resurssien mahdollisimman tehokas hyödyntäminen eri uhkatilanteissa.
Yhteistoiminnan takaamiseksi puolustusvoi- mat on jo normaaliaikana asettanut yhteys- henkilöt useisiin muihin viranomaisorgani- saatioihin. Puolustusvoimien yhteistoiminta
eri viranomaisten kanssa tapahtuu kaikilla hallinnon tasoilla. Normaaliajan yhteistoi- minnalla luodaan perusteet niin häiriötila n- teiden kuin myös poikkeusolojen kiinteää ja toimivaa yhteistoimintaa varten.
Puolustusvoimat voi tarvittaessa tukea mui- ta viranomaisia sekä kotimaassa että ulko- mailla. Tähän tarkoitukseen sopivat muun muassa vaativiin tilanteisiin soveltuva eri- koismateriaali, poikkeustilanteisiin koulutet- tu henkilöstö ja tilannekuvajärjestelmä. Raja sotilas- ja siviilitehtävien välillä on kuitenkin pidettävä selkeänä. Siviilitehtävien on oltava siviiliviranomaisten johtamia ja niissä avus- tavien sotilaiden johtamien sotilasyksiköiden on oltava siviilijohdon alaisia.
Alakohdan a mukaan puolustusvoimat an- taisi virka-apua yleisen järjestyksen ja turva l- lisuuden ylläpitämiseksi sekä terrorismirikos- ten estämiseksi ja keskeyttämiseksi sekä muuksi yhteiskunnan turvaamiseksi. Tila n- teista, joissa puolustusvoimien osaamista ja materiaalia voidaan käyttää virka-apuun po- liisille, säädetään laissa puolustusvoimien virka-avusta poliisille (781/1980). Puolustus- voimat antaa nykyisin noin 500 kertaa vuo- dessa virka-apua muille viranomaisille. Noin puolet annettavasta virka-avusta liittyy räjäh- teiden etsintään tai tuhoamiseen. Loput liit- tyvät pääsääntöisesti pelastustoimintaan tai erikoismateriaalin luovuttamiseen muiden vi- ranomaisten käyttöön. Lisäksi puolustusvoi- mat on tukenut lähes säännönmukaisesti po- liisia suurten kansainvälisten urheilu- tapahtumien ja kokousten turvallisuuden yl- läpitämisessä. Uudistettu virka-apulaki mah- dollistaa entistä sotilaallisempien voimake i- nojen käyttämisen poliisin tukemiseksi. Puo- lustusvoimien joukkoja voidaan muun muas- sa käyttää kohteiden ja alueiden suojaami- seen ja valvontaan sekä alueiden eristämi- seen. Poliisin käyttöön voidaan antaa myös ilmavoimien ja merivoimien yksiköitä, pans- saroituja ajoneuvoja sekä ilmatorjuntayks i- köitä. Poliisia voidaan tukea myös suojelu- joukoin ja –välinein. Lisäksi jäljempänä eh- dotetaan uusia toimivaltuuksia vartio- ja pä i- vystystehtävää suorittaville virkamiehille, mikä lisännee viranomaisyhteistyötä puolus- tusvoimien ja poliisin välillä.
Puolustusvoimat antaisi virka-apua myös muuksi yhteiskunnan tur vaamiseksi. Tällä on
tarkoitus osoittaa, että puolustusvoimat voi antaa virka-apua silloin kun yhteiskunnan turvaaminen edellyttäisi sellaista henkilöstöä, materiaalia ja osaamista, mitä puolustus- voimilla on. Tehtävän säätäminen myös tässä laissa osoittaisi sen, että puolustusvoimat voi organisaationa antaa virka-apua puolustus- voimien muihin tehtäviin kuulumattomaan tehtävään. Edelleen puolustusvoimat voisi antaa esimerkiksi eläintautiviranomaiselle virka-apua suoraan eläintautiviranomaisen pyynnöstä, jos tilanne niin vaatii. Tämä vaatii kuitenkin, että virka-avusta on säädetty myös virka-avun vastaanottajaa koskevassa lain- säädännössä.
Alakohdan b mukaan puolustusvoimat osallistuu pelastustoimintaan antamalla vi- ranomaisten käyttöön tarvittavaa kalustoa, henkilöstöä ja eri alojen asiantuntijoita. Pe- lastustoimintaan sopivaa kalustoa ovat puo- lustusvoimien alukset, ilma-alukset ja ajo- neuvot, viesti-, suojelu-, huolto-, lääkintä-, ja tiedusteluvälineistö sekä pelastus- ja raivaus- kalusto. Suuronnettomuuksissa puolustus- voimat voi tukea pelastusviranomaisia anta- malla apua kuljetuksissa ja alueiden eristämi- sessä sekä luovuttamalla käyttöön materiaalia ja pelastusyksiköitä. Puolustusvoimien jouk- koja voidaan tarvittaessa käyttää muun mu- assa kadonneiden etsimiseen, metsäpalojen sammuttamiseen, evakuointien tukemiseen ja viestiyhteyksien luomiseen onnettomuusalu- eille. Puolustusvoimat osallistuu pe lastustoi- mintaan esimerkiksi pela stuslain (468/2003) ja meripelastuslain (1145/2001) mukaan.
EU:n perustuslakisopimus sisältäis i voi- maantullessaan erityisen oikeusperustan yh- teisvastuulausekkeen mukaiselle toiminnalle.
Vaikka perustuslakisopimus ei ole tullut voi- maan, EU:n jäsenvaltiot sitoutuivat 25 päivä- nä maaliskuuta 2004 Eurooppaneuvostossa toimimaan yhteisvastuun hengessä terroris- min torjumiseksi. Avun antaminen toiselle valtiolle voisi tilanteen mukaan olla esimer- kiksi ammattitaitoisen sotilashenkilöstön tai asevelvollisten joukkojen lähettämistä, lä ä- kintämateriaalia ja kuljetuskalustoa. Toimin- ta saattaa edellyttää puolustusvoimilta myös joukkojen lähettämistä toisen EU-maan alu- eelle muun muassa tulvien torjumiseen, met- säpalojen sammuttamiseen ja evakuointien tukemiseen. Tämä mahdollistettaisiin c ala-
