ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO
Yhteiskunta- ja kauppatieteiden tiedekunta Kauppatieteiden laitos
KAUPAN SUOJATOIMET WTO-JÄRJESTELMÄSSÄ:
kiista Kiinan markkinatalousasemasta
5212301 Pro gradu -tutkielma, Laskentatoimi ja yritysjuridiikka Otto Kuokkanen (185883) Ohjaaja: Erkki Kontkanen, erkki.kontkanen@uef.fi
Esityspäivä: 15.6.2018 Palautuspäivä: 1.10.2018
Sisällys
1 JOHDANTO ... 5
1.1 Tutkimusaiheen tausta ja merkitys ... 5
1.2 Tutkimuskysymykset ja tavoitteet ... 7
1.3 Tarkennukset ja rajaukset ... 8
2 KAUPAN SUOJATOIMIEN OIKEUDELLINEN KEHYS... 10
2.1 Kansainvälisen kaupan oikeuslähteet ... 10
2.2 Polkumyynnin suhde kilpailuoikeuteen ... 12
2.3 Vahinkokriteeri ja yhteisön edun kriteeri ... 13
2.4 Kiinan markkinatalousasemaan liittyvä sääntely ... 16
2.5 Valtiosopimusoikeutta koskeva Wienin yleissopimus ... 19
3 POLKUMYYNTITULLIT ... 22
3.1 Normaaliarvo ja polkumyyntimarginaali ... 22
3.2 Tavanomaisessa kaupankäynnissä sovellettu vertailukelpoinen hinta ... 25
3.3 Tuotteen samanlaisuus ... 26
3.4 Vahingon poistava taso ja hintasitoumus ... 27
4 TASOITUSTULLIT ... 28
4.1 Tasoitettavat tuet ... 28
4.2 Tuen määrä tasoitustulleja koskevissa tutkimuksissa ... 29
4.3 Tasoitustullitutkimuksen suorittaminen ... 31
5 SUOJALAUSEKKEIDEN MUKAISET SUOJATOIMENPITEET ... 32
5.1 Suojalauseketoimenpiteitä koskevat oikeuslähteet... 32
5.2 Suojalauseketoimien luonteesta ... 33
5.4 Ongelmallinen syy-yhteys ... 35
5.5 Kotimaisen teollisuuden käyttäytyminen ... 37
5.6 Suojalauseketoimenpiteiden käytettävyys ... 38
6 TURVALLISUUS- JA YLEISET POIKKEUKSET ... 39
6.1 Kansallinen turvallisuus suojatoimien perusteena ... 39
6.2 Artiklan XX yleiset poikkeukset ... 43
7 ARTIKLA 15(a)(ii) JA KIISTA KIINAN MARKKINATALOUSASEMASTA ... 44
7.1 Tausta ... 44
7.2 Diskurssi ennen kohdan 15 (a)(ii) erääntymistä ... 45
7.3 Sanamuodon mukainen tulkinta ... 47
7.4 WTO-ratkaisukäytännöstä nousseet tulkintaohjeet... 52
7.6 Teleologinen eli tarkoitusperäopillinen tulkinta ... 54
7.7 Teleologisen tarkastelun laaja taso: ratkaisuehdotus ... 58
8 EU-LAINSÄÄDÄNNÖN MUUTOKSET ... 61 9 JOHTOPÄÄTÖKSET ... 67 LÄHTEET ... 70
ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO
Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta Kauppatieteiden laitos
Laskentatoimi ja yritysjuridiikka
KUOKKANEN, OTTO: KAUPAN SUOJATOIMET WTO-JÄRJESTELMÄSSÄ: kiista Kii- nan markkinatalousasemasta.
Pro Gradu -tutkielma, 65 s.
Tutkielman ohjaaja: Erkki Kontkanen Syyskuu 2018
Avainsanat: WTO, kaupan suojatoimet, polkumyynti, markkinatalousasema, artikla 15(a)(ii).
___________________________________________________________________________
TIIVISTELMÄ
Valtioilla on Maailman kauppajärjestön sopimusten nojalla oikeus suojautua haitalliselta pol- kumyynniltä tai kilpailua vääristäviltä valtiontuilta tasoittamalla niiden vaikutus. Valtioilla on myös mahdollisuus suojata tiettyä teollisuudenalaa vakavan vahingon uhatessa kaikkialta tu- levalta tuonnilta käyttämällä GATT 1994 -sopimuksen XIX artiklan mukaisia suojalauseke- toimia. Muut jäsenet eivät myöskään saa estää jäsentä toimeenpanemasta joitakin käytäntöjä, jotka ovat tarpeen kansallisen turvallisuuden kannalta.
Kiinan liittyessä Maailman kauppajärjestöön vuonna 2001 useat jäsenet esittivät työryhmän raportissa huolensa siitä, että polkumyyntitutkimusten pääasiallinen menetelmä – vientihinto- jen vertaaminen viejän kotimarkkinan hintaan – ei Kiinan kohdalla ollut tarkoituksenmu- kaista. Liittymissopimukseen neuvoteltiinkin ehdoksi artikla 15, jonka kohta (a)(ii) salli muille jäsenmaille käyttää muita kuin Kiinan markkinan hintoja polkumyyntitutkimuksissaan, jos Kiina ei kyennyt selvästi osoittamaan markkinaehtoisten olosuhteiden vallitsevan kyseisen tuotteen kohdalla. Kyseinen kohta asetettiin kuitenkin erääntymään viidentoistavuoden kulut- tua liittymisestä. Erääntymisen seurauksista kiistellään yhä, vaikka kohta erääntyi joulukuussa 2016. WTO:n ratkaisua Kiinan asiasta tekemään valitukseen odotetaan syksyllä 2018.
Käsitellessä diskurssia aiheesta huomaa, että erilaisia tulkintoja on lukuisia. Osa on sitä mieltä, että mikään ei muutu erääntymisen seurauksena, osa argumentoi todistustaakan siirty- vän, osa argumentoi edellytysten vertailumaamenetelmän käytölle loppuvan.
Tulkitsen artiklan erääntymistä Wienin valtiosopimuksia koskevan yleissopimuksen artiklojen 31 ja 32 mukaisesti. Sanamuodon mukainen tulkinta johtaa epätyydyttävään lopputulokseen ollen epäselvä ja sisäisesti ristiriitainen. Tulkinta, jonka mukaan mikään ei muuttuisi eräänty- misen seurauksena, ei vastaa WTO-ratkaisukäytännössä esiin nousseita periaatteita ja on epä- uskottava sopimuksen tarkoituksen kannalta. Esitän ratkaisuehdotuksen tarkastelemalla Maa- ilman kauppajärjestön laajemman tason tarkoituksia ja päämääriä, vapaan ja ennustettavan kaupan turvaamista ja jopa rauhan säilyttämistä, jotka antavat lisätukea tulkinnalle, ettei ver- tailumaamenetelmän käytölle polkumyyntitutkimuksissa ole perusteita.
Euroopan unioni on muuttanut polkumyyntiasetustaan erääntymisen kanssa yhteensopivam- maksi kiertämällä markkinatalousasemaan liittyvän kiistan sallimalla oikaisuja kaikkien
WTO-jäsenmaiden markkinoilla oleviin vääristymiin polkumyyntitutkimuksissa. On tutki- muksen valossa kyseenalaista, onko uusi polkumyyntiasetus WTO:n sopimusjärjestelmän kanssa yhteensopiva.
1 JOHDANTO
1.1 Tutkimusaiheen tausta ja merkitys
Euroopan unioni pyrkii suojelemaan tehokasta ja tervettä kilpailua alueellaan1. Tämän mahdol- listava sääntely sisältyy Maailman kauppajärjestön (WTO) perustamissopimukseen ja liiteso- pimuksiin. Valtioilla on tullitariffeja ja kauppaa koskevan yleissopimuksen (GATT) VI artiklan mukaan oikeus suojautua haitalliselta polkumyynniltä ja valtiontuilta määräämällä polku- myynti- tai tasoitustulleja niiden vaikutusten tasoittamiseksi. Polkumyyntiä on pääsäännön mu- kaan tuotteen myyminen vientiin kotimarkkinaa alemmalla hinnalla, kun taas tasoitustulleja määrätään viejäyrityksen saamien valtiontukien vaikutuksen tasaamiseksi. Polkumyynti- ja ta- soitustulleista käytetään myös nimitystä kaupan suojatoimet (eng. trade defense instruments) niiden käyttötarkoituksen mukaan.
Kiinan liittyessä Maailman kauppajärjestön jäseneksi vuonna 2001 sen liittymissopimuksen ar- tikla 15 (a)(ii) asetettiin erääntymään 15 vuoden kuluttua liittymisestä. Erääntyvä artikla on antanut mahdollisuuden käyttää muita kuin Kiinan markkinan hintoja polkumyyntitutkimuk- sissa, jos tutkimuksen kohteena olevat yritykset eivät ole voineet ”selkeästi osoittaa” toimi- vansa markkinaehtoisissa olosuhteissa. Vaihtoehtoinen menetelmä johtaa pääsääntöisesti kor- keampiin polkumyyntitulleihin. Erääntymisen seurauksista on kuitenkin kiistelty. Kiinan näke- myksen mukaan joulukuu 2016 edusti aikarajaa, jolloin valtioiden on viimeistään hyväksyttävä Kiinan markkinatalousasema omissa kansallisissa lainsäädännöissään. On myös argumentoitu, että todistustaakka siirtyy muutoksen myötä tutkiville viranomaisille osoittaa, että hinnat ovat vääristyneitä eikä niitä voi käyttää määrittäessä normaaliarvoa. Markkinatalousaseman myön- tämiseksi valtioiden tulisi tehdä muutoksia kansallisissa lainsäädännöissään. On esitetty myös kantoja, joiden mukaan mikään ei muuttuisi, sillä myös liittymissopimuksen artiklassa 15 (a)(i) mainitaan, että kiinalaisten valmistajien tulisi pystyä selkeästi osoittamaan toimivansa markki- naehtoisissa olosuhteissa.2
1 Leivo ym. 2012, s. 39-40.
2 Euroopan komissio 2015c, s. 5 ja 7.
EU kuitenkin itse tiedostaa, että tiukan kannan ottaminen sisältää riskin WTO-velvoitteiden laiminlyönnistä ja voi johtaa suuriin korvaussummiin, jos WTO toteaa sen sopimuksen vas- taiseksi. Euroopan komission mukaan markkinatalouskohtelun myöntäminen ja siten ensisijai- sen normaaliarvon määritysmenetelmän käyttäminen voisi vähentää polkumyynnin vastaisten toimien tasoa 27 prosenttiyksiköllä. Vastaavasti tuonnin Kiinasta ennakoidaan kasvavan 17-27 prosenttia verrattuna vertailumaamenetelmään.3
Voimassa olevia polkumyyntitulleja ja ne korvanneita hintasitoumuksia oli vuoden 2015 lo- pussa 52 kappaletta eri toimialoilla, kuten teräs-, keramiikka- ja kemianteollisuudessa. Kiinan kokonaistuonnin arvosta 1,38 prosenttia oli näiden kaupan suojatoimien piirissä. Noin puolet tästä aiheutui aurinkopaneelien polkumyyntitulleista ja ne korvanneesta hintasitoumuksesta, sillä ilman niitä polkumyyntitullien alaisena olisi ollut 0,68 prosenttia tuonnista. Työllisyyden näkökulmasta noin 250.000 työpaikkaa liittyy tuotteisiin, joiden osalta vuoden 2015 lopussa oli voimassa olevia kaupan suojatoimia kiinalaisille tuotteille. EU arvioi, että pitkällä aikavälillä kaupan suojakeinojen puuttuessa noista työpaikoista 77.300-188.300 voisi kadota.4
Maailman kauppajärjestö ei vielä vuoden 2018 alkupuolella ollut ottanut kantaa tulkintoihin artiklan 15 (a)(ii) erääntymisestä. Euroopan unioni sen sijaan on muuttanut polkumyyntiasetus- taan. Komissio kertoi antaessaan ehdotusta uudeksi polkumyyntiasetukseksi, tarkoituksen ole- van kaupan suojatoimien mukauttaminen muuttuviin realiteetteihin, erityisesti ylikapasiteettiin, ja muuttuvaan kansainvälisen kaupan oikeudelliseen kehykseen. Lisäksi komission varapu- heenjohtaja Jyrki Katainen totesi, että Euroopan yli 30 miljoonaa työpaikkaa ovat riippuvaisia
”vapaasta ja oikeudenmukaisesta” kaupasta. Komissio uskoo menetelmän johtavan nykyisen- tasoisiin polkumyyntitulleihin.5
Kiina on jo alkanut enenevässä määrin haastaa Euroopan unionin ja Yhdysvaltojen käytäntöjä polkumyynti- ja tasoitustullien asettamiseen WTO:n riitojenratkaisuelimessä. Esimerkiksi vuonna 2012 riitojenratkaisuelin linjasi kiinnittimiin ja ruuveihin liittyvässä tapauksessa, että EU ei voi laskea yhteistä polkumyyntimarginaalia yrityksille, jotka ovat osin valtion omistuk- sessa, mutta kuitenkin erillisiä toimijoita. Tämä pakotti EU:n muuttamaan polkumyyntiasetus- taan.6 Kiina pyysikin 12.12.2016 konsultaatiota WTO:lta liittyen Euroopan unionin käytäntöön
3 Euroopan komissio 2016a, kohta ’Economic impact of option 2’. Ks myös: Deutsche Bank 2016, s. 6.
4 Euroopan komissio 2016a, s. 2-3.
5 Euroopan komissio 2016c, kohta ’A new method (…)’.
6 Qi & Yang 2012, s. 476.
sivuuttaa Kiinan kotimarkkinan hinnat polkumyyntitutkimuksissaan. Tämä johti riitojenratkai- supaneelin kokoontumiseen, mistä ratkaisu on tavanomaisten käsittelyaikojen puitteissa odo- tettavissa syksyllä 2018.
On esitetty jopa näkemyksiä taka-askelista vapaan kaupan kehittymisessä, kun osa merkittä- vistä talousalueista on kiristänyt tuonnin esteitä. Yhteisen näkemyksen puute WTO:n toimival- lan laajuudesta ja oikeudenmukaisesta kaupasta muodostaa jännitteitä talousalueiden välille.
Mikäli jäsenvaltiot eivät omissa lainsäädännöissään vahvista WTO:n riitojenratkaisun tulok- sena syntynyttä oikeuskäytäntöä, WTO:n toimivallan legitimiteettikin voi olla vaarassa.7 Olen tehnyt kandidaatintutkielmani aiheesta ”Kaupan suojatoimien laskentaperusteet: tutkimus aurinkoenergiatoimialalla määrätyistä polkumyynti- ja tasoitustulleista”, jossa havaittiin mer- kittäväksi korkeisiin polkumyyntitulleihin johtavaksi tekijäksi pääsäännöstä poikkeavan vertai- lumaamenetelmän käyttö polkumyyntitutkimuksissa. On katsottu, että nimenomaan Kiinan WTO-liittymissopimuksen artikla 15 (a)(ii) sallii vertailumaamenetelmän käytön8. Käytän tässä pro gradu -tutkielmassa osin hyväksi aiempaa tutkielmaani, etenkin liittyen kaupan suo- jatoimien laskentaperusteisiin ja -menetelmiin.
1.2 Tutkimuskysymykset ja tavoitteet
Miten Kiinan WTO-liittymissopimuksen artiklan 15 (a)(ii) erääntyminen muuttaa vallitsevaa oikeustilaa kansainvälisessä kaupassa?
Millaisia eri tulkintoja (millaista diskurssia) kyseisen artiklan erääntymisen vai- kutuksista on esitetty?
Mitä kaupan suojatoimia valtioilla on käytettävissään ja miten niiden suojaavuutta voidaan arvioida muuttuvassa tilanteessa?
Miten WTO:n sopimusjärjestelmän tarkoitus sekä keskeiset arvot ja periaatteet sekä Wienin valtiosopimuksia koskevan yleissopimuksen tulkintasäännöt näky- vät kiistassa Kiinan markkinatalousasemassa ja mitä tulkintoja artiklan 15 (a)(ii) erääntymisestä ne puoltavat?
7 Heydon & Woolcock (toim.) 2012, s. 528-9 ja 525-6.
8 Ks. esim. Suse 2017, s. 951.
Tutkimuksen päämetodi on lainopillinen eli vallitsevia oikeudellisia olosuhteita analysoiva.
Lainopillisessa tutkimuksessa pääasiallisina lähteinä käytetään oikeuslähteitä ja muodostetaan niiden pohjalta tulkintoja vallitsevasta oikeudentilasta. Tarkemmin, tässä keskitytään Wienin valtiosopimuksia koskevan yleissopimuksen mukaiseen tulkintaan alkaen sanamuodon mukai- sesta tulkinnasta edeten tarkoitusperäopillisiin eli teleologisiin sekä sopimusten päämäärien mukaisiin tulkintoihin. Hyväksi voidaan käyttää myös arvoperusteista tulkintaa. Näiden avulla pyritään selvittämään, mikä tulkinta artiklan 15 (a)(ii) erääntymisestä ja kaupan suojatoimista puoltaa WTO:n sopimusten sanamuotoa, tarkoitusta, päämääriä sekä keskeisiä arvoja ja peri- aatteita.9
Kansainvälinen kauppaoikeus ja kilpailuoikeus perustuu pääasiassa maiden allekirjoittamiin sopimuksiin, joiden ydinsisällöt valtiot ovat hyväksyneet kansallisissa lainsäädännöissään.
Edellä mainittu valtiosopimuksia koskeva Wienin yleissopimus säätelee valtiosopimusten tul- kintaa, joten sen mukainen tarkastelu muodostaa tutkimuksen ydinsisällön. Koska Maailman kauppajärjestöllä ei ole varsinaista kurinpidollista valtaa tai valtioita sitovaa lainsäädäntöä, lain- opilliseen tarkasteluun voi sekoittua tavanomaisesta kansallisen oikeuden tarkastelusta poike- ten hieman kauppapoliittistakin pohdintaa.
Tavoitteenani on saada sidosryhmille tarkan ja moniulotteisen tulkinnan perusteella näkemys siitä, miten kaupan suojatoimien oikeudellinen ympäristö muuttuu Kiinan WTO-liittymissopi- muksen artiklan 15 (a)(ii) eräännyttyä ja mitä kaupan suojatoimia on yhä käytettävissä. Aion esittää argumenttini siitä, miten erääntymistä tulisi sopimusten sanamuodon, sopimusten tar- koituksen ja päämäärien, ja sopimusjärjestelmän systematiikan, ratkaisukäytännön ja arvojen näkökulmasta tulkita.
1.3 Tarkennukset ja rajaukset
Tutkimuksen näkökulman pidän tarkoituksella varsin laajana, jotta mahdollisimman usea toi- mija voisi hyötyä tiedosta, jota se muuttuvasta oikeudentilasta tarjoaa. Osa etenkin valmis- tusportaan yhtiöistä hyötyy voimakkaista kaupan suojatoimista, kun taas esimerkiksi maahan- tuonti- ja huoltoyhtiöt voivat kärsiä. Työllisyyteenkin toimilla on sekä positiivisia että negatii- visia vaikutuksia. Kuluttajille kaupan suojatoimilla lienee ainakin lyhyellä aikavälillä haittaa nousevien hintojen muodossa, mutta pitkällä aikavälillä ne suojaavat tehokasta ja oikeudenmu- kaista kilpailua. Maailman kauppajärjestölle nykyinen tilanne puolestaan muodostaa haasteita
9 Hirvonen 2011, s. 40.
sopimusten noudattamisesta ja tulkinnasta muodostuvien kiistojen myötä sekä voi aikaansaada sopimusjärjestelmää rikkovia voimia. Pääasiallinen näkökulma on yritysten kauppaoikeudelli- sen toimintaympäristön pysyvyyden ja muutospaineen ymmärtämisessä.
Euroopan unioni on nimennyt erikseen toimialoja, joiden suhteen kaupan suojatoimet ovat eri- tyisen tärkeitä: metalli- ja terästeollisuus sekä keramiikkateollisuus. Lisäksi – koska yli puolet kaupan suojatoimien alaisesta kaupasta koostuu aurinkopaneeleista – käsittelen erityisesti nii- hin liittyviä esimerkkejä. Aurinkopaneelien ympärillä käydyt kiistat alleviivaavat kaupan suo- jatoimien lainsäädäntöympäristön ongelmia myös siksi, että valmistajat alalla ovat hyvin te- hokkaita ja kilpailu intensiivistä, mikä näkyy suurimpienkin toimijoiden pääsääntöisesti alle 10 prosentin liikevoittomarginaaleina. Aurinkoenergiatoimialaan liittyvät esimerkit ovat luontevia tutkimuksen kannalta myös sen vuoksi, että olen erityisesti perehtynyt juuri tähän toimialaan.
Tässä tutkimuksessa pidän lähtökohtaisesti hyveenä markkinoiden vapautta ja sen myötä syn- tyvää resurssien tehokasta kohdentumista markkinataloudessa. Utilitaristisen näkökulman ja muun muassa suhteellisen edun opin mukaisesti kukin tehköön sitä, jossa hänellä on suhteelli- nen etu – lopputuloksena kokonaisuuden hyödyn tulisi maksimoitua. Nämä näkökulmat voi toki asettaa ja on viimeaikaisessa poliittisessa diskurssissakin asetettu kiistanalaisiksi. Pidän tässä tutkimuksessa lähtökohtaisena identifioitumisen tasona globaaliutta ja pyrin välttämään tietyn maantieteellisesti tai muutoin rajatun alueen suosimista tulkittaessa kansainvälisen kau- pan oikeustilaa.
2 KAUPAN SUOJATOIMIEN OIKEUDELLINEN KEHYS
2.1 Kansainvälisen kaupan oikeuslähteet
Maailman kauppajärjestön toimivalta kiistojen ratkaisussa perustuu valtaosan maailman valti- oista allekirjoittamaan perustamissopimukseen ja sen liitesopimuksiin. Perustamissopimuksen liitesopimuksena vuonna 1994 allekirjoitettiin muun muassa uusittu tullitariffeja ja kauppaa koskeva yleissopimus (GATT 1994–sopimus), joka korvasi aiemman vuonna 1947 allekirjoi- tetun sopimuksen (GATT 1947–sopimus). Sopimus käsittelee seuraavia teemoja päälukujen mukaisessa järjestyksessä:
I. yleisiä kansainvälisen kaupan periaatteita II. tulli- ja verotusoikeuden sääntelyä
III. vapaakauppa- ja tulliliittojen sääntelyä
IV. tavoitteita kehitysmaiden taloudellisen kehityksen edistämiseksi.
GATT 1994-sopimuksen yleisistä kansainvälisen kaupan periaatteista keskeinen on I artiklan yleinen suosituimmuuskohtelu: tuotteita ei saa laittaa eriarvoiseen asemaan pelkästään alkupe- rämaan vuoksi. Siten jäsenmaat eivät voi suosia tiettyjä kauppakumppaneita toisten kustannuk- sella. Lisäksi tuontituotteita ei tule kohdella huonommin, kuin samoja kotimaisia tuotteita.
Erityisen oleellinen tämän tutkimuksen kannalta on GATT 1994-sopimuksen VI artikla, jossa säädetään polkumyyntiä tasoittavista polkumyyntitulleista sekä valtiontukien vaikutusta tasoit- tavista tasoitustulleista. Huomionarvoista on, että sopimus ei sinänsä kiellä polkumyyntiä tai valtiontukia. Kuitenkin sopimukseen on merkitty lausuma, jonka mukaan jäsenet myöntävät polkumyynnin olevan tuomittavaa. Voidaan kuitenkin sanoa VI artiklan tarkoituksen olevan tasoittava, ei rankaiseva.
Sopimus tullitariffeja ja kauppaa koskevan yleissopimuksen 1994 VI artiklan soveltamisesta, jäljempänä ”polkumyyntisopimus”, täydentää ja osin täsmentää jo vuoden 1947 GATT-sopi- muksesta peräisin olevaa polkumyyntiä koskevaa sääntelyä. Se sisältää polkumyynnin määrit- telyn, tullin määräämisen edellytyksiä sekä tullin kantamiseen liittyviä määräyksiä. Lisäksi tu- kia ja tasoitustulleja koskeva sopimus, jäljempänä ”tukisopimus”, määrittelee tuen ja muun mu- assa ryhmittelee tuet riitautettaviin ja riitauttamattomiin.
GATT 1994 -sopimuksen XIX artikla käsittelee suojalausekkeita, jotka ovat poikkeuksia sopi- muksen pääsisältöön nähden ja toimivat eräänlaisena varoventtiilinä. Niiden avulla jäsenmaa voi suojata kotimaista teollisuuttaan määräajan kaikkialta tulevalta tuonnilta. Vaatimuksena on XIX artiklan 1 kohdan mukaan se, että odottamattoman kehityskulun takia ja tuonnin lisään- nyttyä kotimarkkinan teollisuus kohtaa vakavaa vahinkoa tai sen uhkaa. Käytännössä jäsenval- tiot kuitenkin panivat usein täytäntöön artiklan vastaisia tai harmaalla alueella olevia keinoja kotimaisen teollisuutensa suojelemiseksi10. Artiklaa tarkennettiin suojalausekkeista annetulla sopimuksella (suojalausekesopimus), jonka tarkoituksena oli nimenomaan lopettaa yhden- tai kahdenväliset WTO-järjestelmän ulkopuoliset toimet. Suojalausekesopimuksen johdannon mu- kaan jäsenet ”tunnustavat tarpeen selventää ja vahvistaa GATT 1994 -sopimuksen periaatteita, erityisesti sen XIX artiklan (Tiettyjä tuontituotteita koskeva poikkeustoimi) osalta, luoda uu- delleen monenkeskinen suojatoimien valvonta ja poistaa toimet, joita tällainen valvonta ei koske”11. Sopimusten noudattamatta jättäminen on siten ollut haaste WTO:n toimivuudelle jo pitkään.
GATT 1994 -sopimuksen artikla XX sisältää yleisiä poikkeuksia ja XXI turvallisuuspoikkeuk- sia. Niissä kielletään estämästä sellaisten toimien täytäntöönpanoa, jotka ovat kriittisiä kansal- lisen turvallisuuden, kansalaisten moraalin tai esimerkiksi luonnonsuojelun näkökulmista.
Euroopan unionin polkumyyntitulleja ja tasoitustulleja koskevat säädökset sekä vastaavat kan- salliset säädökset perustuvat WTO:n sopimuksiin, erityisesti GATT 1994-sopimuksen VI ar- tiklaan. Euroopan unionin polkumyyntiasetuksella12 säädetään muun muassa polkumyyntitullin laskennassa käytettävistä normaaliarvosta ja polkumyyntimarginaalista sekä polkumyyntitutki- muksen käynnistämisen ja toteuttamisen menettelyistä. Tasoitustulleja koskeva vastaava sää- dös on tukiasetus13. EU on lisäksi julkaissut tasoitustullien perusteena olevan tuen määrän las- kennasta ohjeen, tarkoituksenaan selventää kolmansille osapuolille niitä perusteita, joiden mu- kaan tuen määrä lasketaan14. Suomen kansalliseen lainsäädäntöön WTO:n sopimukset saatettiin voimaan sellaisenaan15.
10 Driscoll 2005, s. 250-1.
11 Huom. korostus omani.
12 Neuvoston asetus [EU] 2016/1036.
13 Neuvoston asetus [EU] 2016/1037.
14 EYVL N:o L 288, 17.12.1998, s. 1.
15 Ks. Asetus Maailman kauppajärjestön perustamissopimuksen ja sen liitesopimusten voimaansaattamisesta sekä näiden eräiden määräysten hyväksymisestä annetun lain voimaantulosta (5/1995).
Wienissä 23 päivänä toukokuuta 1969 tehty valtiosopimusoikeutta koskeva yleissopimus sään- telee valtioiden välisten valtiosopimusten tulkintaa. Sen 1 artiklan mukaan: ”[t]ätä yleissopi- musta sovelletaan valtioiden välisiin valtiosopimuksiin.” Maailman kauppajärjestön sopimuk- set kuuluvat kyseisen tulkintasopimuksen soveltamisalaan. Wienin sopimus onkin pääasialli- nen tulkintaa sääntelevä lähde kiistassa Kiinan markkinatalousasemasta.
2.2 Polkumyynnin suhde kilpailuoikeuteen
Polkumyynti ei ole ensisijaisesti sidottu tuotantokustannuksiin, toisin kuin saalistushinnoittelu.
Saalistushinnoittelulla tarkoitetaan tilannetta, jossa ” yritys tarkoituksella altistaa itsensä tappi- oille tai luopuu voitosta lyhyellä aikavälillä olemassa olevien tai potentiaalisten kilpailijoiden sulkemiseksi pois markkinoilta16.” Saalistushinnoittelu on termi, jota käytetään Euroopan sisä- markkinan kilpailun valvonnassa, kun taas polkumyynti liittyy yhteisön rajat ylittävään kaup- paan. On kuitenkin mahdollista, että tuotteita myydään polkumyynnilläkin kilpailijoiden sulke- miseksi markkinoilta. Mekanismit ovat hyvin samankaltaisia, ja merkitsevä ero onkin maantie- teellisessä ulottuvuudessa.
Kilpailuoikeuden näkökulmasta kuluttajan hyöty on periaatteena ensisijainen ja alemmat hinnat edistävät kuluttajan asemaa.17 Kuitenkin seuraavassa alumiinintuottajia koskevassa päätöksessä Euroopan unionin komissio katsoi kielletyksi yritysten solmiman sopimuksen polkumyynnistä pidättäytymiseksi:
On (…) usein vaikea arvioida etukäteen, katsotaanko suunniteltu kauppa polku- myynniksi. Tämän johdosta vastavuoroinen sitoumus olla harjoittamatta polku- myyntiä muodostaa väistämättä sopimusosapuolten kannalta yllykkeen olla ryh- tymättä sellaisiin kauppoihin, jotka tosin saattaisivat aiheuttaa haittaa muille osa- puolille (…), mutta joiden ei kuitenkaan lopulta katsottaisi olevan polkumyynti- säännösten vastaisia. 18
Päätös kuvaa hyvin sitä arvojen vastakkaisuutta, jonka myös polkumyynti ja valtiontuet muo- dostavat: alempia hintoja ja kuluttajan hyötyä tavoitellaan, mutta kilpailun intensiteetti ei saa
16 Kilpailu- ja kuluttajavirasto 2015. Kohta Saalistushinnoittelu.
17 Leivo ym. 2012, s. 39.
18 KOM 75/497/EEC, kohta IIIA. Ks. myös Leivo ym. 2012, s. 261-2.
lisääntyä WTO:n sopimuksissa tuomittaviksi määritellyin keinoin. WTO:n sopimusten tavoit- teena taas on vapaan ja oikeudenmukaisen kilpailun edistäminen kansainvälisessä kaupassa19. Tässä tutkimuksessa määritetäänkin myös rajaa vapaan ja oikeudenmukaisen kilpailun sekä polkumyynnin ja valtiontukien vääristämän kilpailun välillä. Jopa komission päätöksen sana- muodoista on tulkittavissa, että raja ei ole kovin selkeä.
2.3 Vahinkokriteeri ja yhteisön edun kriteeri
Kaikille kaupan suojatoimille – polkumyynti- ja tasoitustulleille sekä suojalauseketoimille – yhteinen kriteeri on aiheutunut vahinko tai sen uhka. Havaittu polkumyynti tai valtiontuki ei oikeuta vastatoimiin, mikäli se ei aiheuta vahinkoa tai sen uhkaa (eng. material injury) kohde- markkinan samanlaisia tuotteita valmistavalle teollisuudelle tai hidasta kotimaisen teollisuuden syntymistä20. Vastaavasti suojalausekesopimuksen mukaisia suojalauseketoimia asetettaessa tulee osoittaa, että aiheutuu vakavaa vahinkoa tai sen uhkaa21.
Polkumyynnin osalta vahinko voi olla ”i) kotimaiselle tuotannonalalle aiheutuvaa olennaista vahinkoa, (ii) uhkaa sellaisen syntymisestä tai (iii) uhkaa kotimaisen tuotannonalan perustami- sen olennaisesta viivytyksestä”. Tämä määritelmä on varsin laaja. Koska mikään kriteereistä ei ole selkeästi määriteltävissä, vahingon toteaminen tulee arvioitavaksi jokaisen tilanteen osalta erikseen ja sen tulee polkumyyntisopimuksen mukaan perustua selkeään näyttöön ja puolueet- tomaan tarkasteluun.22
Neljä polkumyynnin olennaisen vahingon arvioinnissa huomioitavaa tekijää ovat tuonnin määrä, vaikutus hintoihin, vaikutus kotimaiseen teollisuuteen ja syy-yhteys. Tutkintaviran- omaisen tulee polkumyyntisopimuksen 3 artiklan mukaan tarkastella, onko polkumyynti mer- kittävästi lisännyt tuontia, absoluuttisesti tai suhteessa kotimaiseen tuotantoon, sekä onko tämä tuonti aiheuttanut merkittävää hintojen laskua ja seurausvaikutuksia kotimaisiin valmistajiin.
Mikään tekijä ei välttämättä yksin ole ratkaiseva. Lisäksi vahingon ja tuonnin syy-yhteyden
”osoittamisen on perustuttava kaikkien olennaisten todistusaineistojen tutkimiseen” ja myös muut vahinkoa mahdollisesti aiheuttavat tekijät tulee tunnistaa. Uhka vahingon syntymisestä
19 WTO 2016, kohdat ’Freer trade (…)’ ja ‘Promoting fair competition’.
20 GATT 1994, artikla VI.6a.
21 Suojalausekesopimus, 2 artikla.
22 Polkumyyntisopimus, 3 artiklan otsikkoon liittyvä alaviite.
on mahdollista osoittaa muun muassa vapaan kapasiteetin ja varastojen kasvulla, mutta polku- myyntisopimus edellyttää tässä yhteydessä uhkan olevan selvästi nähtävissä eikä se saa perus- tua vain väitteisiin ja arveluihin.23
Tukisopimuksen 5 artiklan vahingon määritelmä eroaa hieman polkumyynnin vastaavasta. Sen mukaan vahinko voi olla kotimaiselle tuotannonalalle aiheutuvaa vahinkoa, toisen jäsenen eduille koituvaa vakavaa vahinkoa ja sen uhkaa tai GATT-sopimuksen mukaan toisille jäsenille kuuluvien etujen mitätöimistä tai loukkaamista.
Suojalauseketoimien osalta soveltamisen edellytykset ovat tiukemmat: vaatimuksena on vaka- van vahingon aiheutuminen tai sen uhka24. Tämä on ymmärrettävää, sillä suojalausekkeet ovat nähtävissä hätäratkaisuina sellaisten tilanteiden varalle, joissa varsinaiset GATT 1994-sopi- muksen mukaiset kaupan suojatoimet eivät riitä turvaamaan kotimaista teollisuutta ulkomai- selta kilpailulta. Huomionarvoista on, että tässä yhteydessä kilpailu voi olla myös reilua; suo- jalauseketoimia voidaan soveltaa XIX artiklan perusteella silloinkin, kun edellytyksiä polku- myynti- ja tasoitustullien soveltamiselle ei ole.
Suojalausekesopimuksen 4 artiklan mukaan ”’vakavalla haitalla’ tarkoitetaan merkittävää yleistä kotimaisen teollisuuden aseman heikentämistä” ja ”’vakavan haitan uhalla’ tarkoitetaan vakavaa haittaa, joka on ilmeinen 2 kohdan mukaisesti. Vakavan haitan olemassaolon määrit- täminen tulee perustua tosiasioihin eikä suinkaan todistamattomaan väitteeseen, arveluun tai vähäiseen mahdollisuuteen.” Vakavan haitan ja haitan rajaa ei ole määritelty tarkasti.
Syy-yhteys aiheuttaa ongelmia kaikkien kaupan suojatoimien vahinkokriteeriä tarkastellessa.
Vahingon aiheutumista perusteltiin seuraavasti tapauksessa EU – aurinkopaneelit25. Polku- myyntitutkimuksissa Euroopan unionin kanta oli, että polkumyynti aiheutti vahinkoa sen koti- maiselle teollisuudelle, koska kiinalaiset valmistajat käyttivät merkittävästi alempaa hinnoitte- lua ja samanaikaisesti nostivat markkinaosuuttaan tutkimusajanjakson aikana. Tutkimuksen kohteena olevat yhtiöt (viejät) eivät pitäneet EU:n perusteluja kausaalisuhteesta riittävinä ja vaativat sitä ottamaan huomioon muita tekijöitä, jotka ovat vaikuttaneet eurooppalaisten yhti- öiden vahingoksi. Näitä olivat muun muassa maailmanlaajuinen ylitarjonta, kolmansien maiden
23 Farr 1998, s. 29-30.
24 GATT 1994 artikla XIX.
25 Euroopan unioni määräsi vuonna 2013 polkumyynti- ja tasoitustulleista kiinalaisille aurinkopaneeleille ja -ken- noille. Ks. EUVL N:o 325 L, s. 1-65.
(erityisesti Taiwanin) hinnoittelu sekä kysynnän pieneneminen Euroopan valtiollisten tukioh- jelmien kuten syöttötariffien osittaisen alasajon vuoksi. Lisäksi mainittiin, etteivät eurooppa- laiset valmistajat osanneet riittävästi hyötyä teknologisen kehityksen ja skaalaetujen kautta syn- tyneestä hintojen laskusta ja raaka-ainekustannusten laskusta.26 EU totesi vastineena, että vaikka aurinkopaneelien ja -kennojen hinnat ovat olleet maailmanlaajuisessa laskutrendissä, kiinalaisten polkumyynti on pahentanut tilannetta. Mikään edellä esitetyistä argumenteista ei EU:n näkemyksen mukaan rikkonut syy-yhteyttä sen suhteen, aiheuttiko kiinalaisten polku- myynti vahinkoa kotimaiselle teollisuudelle. Onkin pääteltävissä, että vaikka samanaikaisesti usea seikka toimisi teollisuudenalan vahingoksi ja voisi olla polkumyyntiä merkittävämpää, on käytännössä erittäin vaikea todistaa, etteikö todettu polkumyynti olisi aiheuttanut vahinkoa tai olennaista vahinkoa. EU ei pyrkinyt kumoamaan esitettyjä argumentteja, joiden mukaan edellä luetellut tekijät ovat myös aiheuttaneet vahinkoa kotimaiselle teollisuudelle. Sen sijaan se pysyi linjassaan, että esitetyt seikat eivät riko syy-yhteyttä: kiinalaisten polkumyynti ja markkina- osuuden muutos kiinalaisten hyväksi esiintyivät tutkimusajanjaksolla samanaikaisesti.27 Kun Euroopan unioni on todennut polkumyynnin tai valtiontuen aiheuttavan vahinkoa, sen tu- lee EU-lainsäädännön perusteella vielä tarkastella, onko tullin määrääminen yhteisön edun mu- kaista28. Tukiasetuksen 31 artiklan mukaan yhteisön etua on arvioitava kokonaisuutena mukaan lukien kuluttajien ja käyttäjien edut. Vastaava määrittely sisältyy polkumyyntiasetuksen 21 ar- tiklaan, joka toteaa vielä tarkastelussa kiinnitettävän erityistä huomiota tarpeeseen poistaa va- hingollisen polkumyynnin vinouttavat vaikutukset ja palauttaa tehokas kilpailu. Tulleja ei voida määrätä, jos kaikki tiedot huomioon ottavan tarkastelun perusteella viranomaiset voivat selvästi päätellä, ettei niiden määrääminen ole yhteisön edun mukaista.
Esimerkkinä yhteisön edusta samassa tapauksessa EU – Aurinkopaneelit kiinalaiset vastaajat nostivat esiin useita argumentteja, joiden mukaan tullien määrääminen ei olisi yhteisön edun mukaista. Näitä olivat Euroopan unionin teollisuuden riittämätön kapasiteetti kattamaan koti- maista kysyntää ja se, että kysyntä voi romahtaa hintojen noustessa paneelien suuren kysynnän hintajouston takia. Lisäksi EU:n paneelivalmistajien arvonlisän esitettiin olevan pieni verrat- tuna muihin arvoketjun toimijoihin. Komissio kuultuaan maahantuojia, asentajia ja muita arvo- ketjun toimijoita katsoi, että haitta näille on rajallinen. Komission mukaan tullit auttaisivat Eu-
26 KOM 2013, 749 lopull., s. 39-41 ja 55.
27 KOM 2013, 749 lopull., s. 39-41.
28 Farr 1998, s. 33-34.
roopan unionin aurinkopaneeli- ja aurinkokennovalmistajia palautumaan kärsimästään vahin- gosta ja palauttamaan reilun kilpailun toimialalle. Siten tullien määrääminen oli komission mie- lestä yhteisön edun mukaista.29 Syksyllä 2015 neljätoista Euroopan parlamentin edustajaa vaati aurinkopaneeleille määrättyjen kaupan suojatoimien lopettamista. Heidän mielestään ne olivat hidastaneet Euroopan aurinkoenergiasektorin kasvua ja vaikutukset työllisyyteen olivat olleet negatiivisia: aurinkopaneeliasennukset olivat vähentyneet 17 gigawatista 12 gigawattiin vuo- sina 2012–2014 ja työllisyys 265 tuhannesta 120 tuhanteen vuosina 2011–2015.30 Nämä luvut siis ottivat huomioon myös aurinkopaneelien asennustoiminnan, jonka osalta työllisyyden ke- hitys oli erityisen epäsuotuisaa. Näiden tietojen valossa on hyvin kyseenalaista, jälkikäteen ar- vioituna, oliko tullien määrääminen kokonaisuutena yhteisön edun mukaista.
2.4 Kiinan markkinatalousasemaan liittyvä sääntely
Pääsäännön mukaisesti kaikki WTO-jäsenmaat kohtelevat toisiaan markkinatalouksina noudat- taen yleistä suosituimmuusperiaatetta. Jäsenmaiden sisäisessä lainsäädännössä on muodostunut markkinatalousasemaan ja markkinatalouskohteluun liittyvää sääntelyä. Jos polkumyyntitulli- tutkimuksen kohteena oleva maa nauttii markkinatalousasemaa, tai vastaavasti toimiala tai yri- tys markkinatalouskohtelua, vientihintoja verrataan pääsäännön mukaan viejän kotimarkkinan hintoihin määritettäessä polkumyyntitullin perustana olevaa polkumyyntimarginaalia. Jos maata ei katsota markkinataloudeksi ja vientihintoja verrataan kolmannen maan hintaan, pol- kumyyntitullit ovat olleet tyypillisesti suurempia31.
Markkinatalousasemaa tai -kohtelua ei ole määritelty WTO-sopimuksissa eikä sopimus sään- tele jäsenmaiden tekemää luokittelua markkinatalouksiin ja ei-markkinatalouksiin (eng. non market economies)32 Englannin kielisen termin ja sille akateemisessa kielenkäytössä vakiintu- nutta lyhennettä mukaillen käytän jatkossa suomeksikin ilmausta NME-kohtelu tilanteissa, joissa maata ei kohdella markkinataloutena. Maailman kauppajärjestön sopimusjärjestelmässä ainoa lähde NME-kohtelulle on GATT 1994-sopimuksen VI.1-artiklan liite:
On tunnustettu, että tapauksissa, joissa maalla on täysi tai konkreettisen täysi (eng. sub- stantially complete) monopoli kaupan suhteen, ja joissa kaikki kotimaiset hinnat ovat
29 KOM 2013, 749 lopull., s. 57-64.
30 PV-Magazine 2015, kohta ‘European Parliament calls for end to solar MIP, duties’.
31 Ks. myös Zhou 2017, s. 346.
32 Vermulst et al 2016, s. 213.
valtion määräämiä, erityisiä vaikeuksia voi esiintyä normaaliarvon määrittämisessä kap- paleen 1 tarkoitusta varten, ja sellaisissa tapauksissa tuojavaltio voi pitää tarpeellisena ottaa huomioon, että tiukka vertailu sellaisen maan kotimaisiin hintoihin ei aina ole so- veltuvaa.33
Tämä markkinatalousaseman taustalla oleva kohta lisättiin sopimuksiin alun perin vuonna 1955 käytyjen neuvottelujen tuloksena. Tuolloin muut jäsenmaat olivat huolissaan erityisesti Tsek- koslovakian viennistä, sillä se oli ainoa WTO-jäsenmaa, jonka talouden katsottiin olevan kes- kusjohtoinen.34 Myöhemmin markkinatalousasemaa ei myönnetty, toisin sanoen sovellettiin NME-kohtelua, useiden Maailman kauppajärjestöön liittyneiden entisten kommunististen mai- den kohdalla. Perinteisesti markkinatalouksia eivät siten olleet Neuvostoliiton kaltaiset suunni- telmataloudet tai taloudet, jotka olivat siirtymävaiheessa kohti markkinataloutta.35 Markkinata- lousaseman voi argumentoida toimivan myös ohjausvälineenä ja pakotteena kehittyville talouk- sille tehdä tarvittavat uudistukset kohti markkinataloutta.
Kiina liittyi Maailman kauppajärjestön jäseneksi vuonna 2001, mutta liittymissopimukseen eh- doksi neuvoteltiin poikkeus viidentoista vuoden määräajaksi, kun liittymissopimuksen artiklan 15(a)(ii) nojalla muiden jäsenten sallittiin sivuuttaa Kiinan markkinan hinnat polkumyyntitut- kimuksissa. Artikla 15(a) kumoutuu kokonaisuudessaan, jos valtio hyväksyy Kiinalle markki- natalousaseman omassa lainsäädännössään36. Ariklan 15(a)(ii) erääntymisen seurauksista on kiistelty, ja erääntymisen seurausten tulkinta onkin tämän tutkimuksen keskiössä.
Kiina haki markkinatalousasemaa vuonna 2003 ja viimeksi vuonna 2008, mutta EU ei sitä lain- säädännöissään hyväksynyt, vaikka totesi huomattavaa edistystä tapahtuneen37. Kun WTO-jär- jestelmässä markkinatalousasemalle ei ole kiinteää määritelmää, kysymyksen on esitetty olevan poliittinen38. Markkinatalousasema on keskeinen polkumyyntitullien määräämisen kannalta ja sen puuttuminen johtaa pääsääntöisesti korkeampiin tulleihin. Usein syntyy kahdenkertaisiakin tulleja ja tilanteen ongelmallisuudesta on kirjoitettu laajalti39.
33 Huom. korostukset omiani.
34 Vermulst et al 2016, s. 213-4.
35 McDaniel 2010, s 752-3.
36 Kiinan WTO-liittymissopimus, kappale 15 (d).
37 Deutsche Bank 2015, s. 4.
38 McDaniel 2010, s. 765. Ks. myös Cai 2013, s. 161.
39 Cai 2013, s. 147-66. Ks. myös McDaniel 2010, s. 741-68.
EU-oikeuteen on tehty lievennys Kiinan kaltaisten markkinataloutta kohden siirtymävaiheessa olevien talouksien osalta polkumyyntisopimuksen mukaisesti. Toimiala voi hakea markkinata- louskohtelua, jos se voi osoittaa toimivansa markkinaehtoisissa olosuhteissa polkumyyntitutki- muksen kohteena olevan tuotteen valmistuksen ja myynnin osalta. Kuitenkin todistustaakka on artiklan 15(a)(ii) erääntymiseen saakka ollut tutkimuksen kohteena olevilla yhtiöillä. Kritee- reinä markkinatalouskohtelulle on EU:n polkumyyntiasetuksen artiklan 2.7 (b) mukaan osoittaa muun muassa, että:
i. hinnat, kustannukset ja investoinnit määräytyvät markkinan kysynnän ja tarjonnan perusteella;
ii. tilinpäätökset ja kirjanpito on laadittu kansainvälisten standardien mukaisesti;
iii. taloudelliseen tilaan ei merkittävästi vaikuta aiemman keskusjohtoisen talouden vääristävät vaikutukset;
iv. yhtiöitä koskevat konkurssi- ja omaisuuslainsäädäntö turvaten toiminnan oikeusvar- muuden ja vakauden.40
Artiklan 15 (a)(ii) erääntymisen aikoihin heräsi siis kiista siitä, miten artiklaa 15 jatkossa so- velletaan. Jäljelle jäänyt kohta 15 (a)(i) käsittelee yhä toimimista markkinaehtoisissa olosuh- teissa. Erääntymisen seurauksista on esitetty useita keskenään vastakkaisia tulkintoja. Muun muassa Nicelyn ja Zhoun mielestä edellytyksiä vertailumaamenetelmän käytölle polkumyynti- tullitutkimuksissa ei enää ole, kun taas O’Connorin mielestä mikään ei muutu ja esimerkiksi Mirandan mielestä merkityksellistä on se, onko Kiina todella muuttunut markkinataloudeksi41. Miranda argumentoi todistustaakan siirtyvän tutkimuksen kohteena olevilta yhtiöiltä tutkiville viranomaisille osoittaa, vallitsevatko markkinaehtoiset olosuhteet42.
40 Ks. myös Qi & Yang 2012.
41 Ks. Nicely, M.R. 2014, ‘Time to Eliminate Outdated Non-market Economy Methodologies’, Global Trade and Customs Journal, vol. 9, no. 4, 2014, s. 160-164; Posner, T.R. 2014, ‘A Comment on Interpreting Paragraph 15 of China’s Protocol of Accession by Jorge Miranda’, Global Trade and Customs Journal, vol. 9, no. 4, 2014, s. 146- 153; Miranda J. 2016, ‘More on Why Granting China Market Economy Status after December 2016 Is Contingent upon Whether China Has in Fact Transitioned into a Market Economy’ Global Trade and Customs Journal, vol.
11, no. 5, 2016, s. 244-250.
42 Miranda 2014, s. 94-103.
2.5 Valtiosopimusoikeutta koskeva Wienin yleissopimus
Valtiosopimusoikeutta koskeva Wienin yleissopimus (Wienin sopimus) allekirjoitettiin 23.5.1969. Sopimuksen 1 artiklan mukaan sitä sovelletaan valtioiden välisiin valtiosopimuk- siin.
31 artikla:
Yleinen tulkintasääntö
1. Valtiosopimusta on tulkittava vilpittömässä mielessä ja antamalla valtiosopimuksessa käytetyille sanonnoille niille kuuluvassa yhteydessä niiden tavallinen merkitys, sekä val- tiosopimuksen tarkoituksen ja päämäärän valossa.
2. Valtiosopimusta tulkittaessa yhteys käsittää paitsi tekstin, johon sisältyy valtiosopi- muksen johdanto ja liitteet:
a) jokaisen sellaisen valtiosopimukseen liittyvän sopimuksen, joka on tehty kaikkien osa- puolten välillä valtiosopimuksen tekemisen yhteydessä;
b) jokaisen asiakirjan, jonka yksi tai useampi osapuoli on tehnyt valtiosopimuksen teke- misen yhteydessä ja jonka muut osapuolet ovat hyväksyneet valtiosopimusta koskevana asiakirjana.
3. Yhteyden lisäksi tulee ottaa huomioon:
a) jokainen myöhempi osapuolten välillä tehty sopimus, joka koskee valtiosopimuksen tulkintaa tai sen määräysten soveltamista;
b) jokainen myöhempi valtiosopimusta sovellettaessa noudatettu käytäntö, joka osoittaa osapuolten välisen yhteisymmärryksen valtiosopimuksen tulkinnasta;
c) kaikki osapuolten välisissä suhteissa sovellettavissa olevan kansainvälisen oikeuden asiaanvaikuttavat säännöt.
4. Valtiosopimuksessa käytetylle sanonnalle on annettava erityinen merkitys, jos on osoi- tettavissa, että osapuolet ovat sitä tarkoittaneet.
Wienin sopimuksen 31 artikla käsittelee siis yleisiä tulkintasääntöjä kansainvälisiin sopimuk- siin, kun taas 32 artikla käsittelee täydentäviä tulkintakeinoja sellaisten tilanteiden varalle, joissa tarvitaan varmistusta tai pyritään kumoamaan selvästi virheellinen lopputulos. Ascensio tiivistää artiklan 31 antavan selvät ohjeet sopimusten tulkitsemiseksi ja toteaa, että sen täsmäl- linen noudattaminen toisi yhtenäistäisi ja lisäisi ennustettavuutta kansainvälisessä oikeudessa.
Artiklan tiukempi soveltaminen olisi hänen mukaansa auttanut välttämään kiistoja, joita on syn- tynyt esimerkiksi liittyen kansainväliseen investointioikeuteen ja GATT 1994 -sopimuksen yleiseen suosituimmuuskohteluun. 43
Ensimmäisen kohdan yleisen tulkintasäännön mukaan valtiosopimuksessa käytetyille sanon- noille tulee antaa niiden tavallinen merkitys sekä valtiosopimuksen tavoitteiden ja päivämää- rien valossa. Seurauksena sanamuodon mukainen tulkinta on pääroolissa, mutta tekstiä tulki- taan myös teleologiset tulkinnat huomioon ottaen. Sanonnalle on 4 kohdan mukaan annettava erityinen merkitys vain, jos on osoitettavissa, että osapuolet ovat sitä tarkoittaneet. Kolmannen kohdan mukaan sopimuksen ja sen yhteydessä esillä olleiden liitteiden lisäksi tulee huomioida muun muassa myöhemmin tehdyt tarkentavat sopimukset, yhteisesti hyväksytty soveltamiskäy- täntö ja kansainvälisen oikeuden asiaan vaikuttavat säännöt.
Wienin sopimuksen 31 artiklaa on kritisoitu useista lähtökohdista. Reaalipoliittiset näkemykset korostavat sitä, että auktoriteettia ja kansallista etua käytetään tulkittaessa sopimuksia eikä aina esimerkiksi teleologisille tulkinnoille anneta riittävästi sijaa. Ascensio alleviivaa, että kukin tul- kitsija luo kansainvälisten sopimusten päälle omia tulkintasääntöjään omien tavoitteidensa mu- kaisesti, mikä on omiaan viemään tulkintaa kauemmas sopimuksen alkuperäisistä tavoitteista.
On ollut myös huolia itse Wienin sopimuksen yhdenmukaisesta tulkinnasta.44 32 artikla:
Täydentäviä tulkintakeinoja
Täydentäviä tulkintakeinoja, erityisesti valtiosopimuksen valmistelutöitä ja valtiosopi- musta tehtäessä vallinneita olosuhteita, voidaan käyttää apuna pyrittäessä vahvistamaan se merkitys, johon 31 artiklaa soveltamalla on päädytty tai määrittelemään merkitys, kun 31 artiklan mukainen tulkinta:
a) jättää merkityksen epäselväksi tai hämäräksi; tai
b) johtaa tulokseen, joka on selvästi mahdoton tai kohtuuton.
Mbenguen mukaan tämä 32 artikla on ollut yksi sopimuksen ristiriitaisimmista ja huomiota herättävimmistä, sillä se asettaa toissijaiseen rooliin valmistelutyöt ja sopimusta edeltäneet olo- suhteet. Myös artikla 32 vahvistaa artiklan 31 mukaisen tekstuaalisen tulkinnan ensisijaiseksi.
43 Ascensio 2016, s. 366-8.
44 Id.
Lisäksi artiklaa 32 on kuvattu vapaaehtoiseksi ja ehdolliseksi: normaalioloissa sen huomioimi- nen on vapaaehtoista ja se vaatii ehtonaan 31 artiklan mukaisen tulkinnan epäselvyyden tai kohtuuttoman lopputuloksen.45
Tapauksessa Euroopan komissio – kanafileet46 WTO:n riitojenratkaisupaneeli kommentoi Wie- nin sopimuksen artiklassa 32 tarkoitettujen olosuhteiden merkitystä. Sen mukaan tapahtuma, teko tai väline voi olla olennainen tulkinnan kannalta silloinkin, kun se ei ole suoraan syy- yhteydessä sopimustekstiin – olennaista voi olla myös sopimukseen pääsyn olosuhteet, kun ne auttavat hahmottamaan osapuolten yhteisiä aikeita. Myös yksipuoliset lausunnot tai teot voivat kelvata tulkintaan, jos niillä on ollut merkitystä muihin sopimusosapuoliin.47
45 Mbengue 2016, s. 412.
46 WTO 2005, ’DS286: European Communities – Customs Classification of Frozen Boneless Chicken Cuts’.
47 Id., kappale 289. Ks. myös Mbengue 2016, s. 392-3.
3 POLKUMYYNTITULLIT
3.1 Normaaliarvo ja polkumyyntimarginaali
Polkumyyntisopimuksen 2.1 artikla sisältää polkumyynnin määrittelyn:
Tämän sopimuksen tarkoittamassa mielessä tuotetta on katsottava myytävän pol- kumyynnillä, toisin sanoen saatettavan kaupaksi toiseen maahan normaaliarvo- ansa alempaan hintaan, jos maasta toiseen viedyn tuotteen vientihinta on alempi kuin tavanomaisessa kaupankäynnissä sovellettu samanlaisen tuotteen vertailu- kelpoinen hinta silloin, kun tuote on tarkoitettu viejämaan kulutukseen.
Normaaliarvo, johon vientihintoja verrataan, määritetään siis ensisijaisesti viejän kotimarkki- nan vertailukelpoisesta hinnasta tavanomaisessa kaupankäynnissä. Normaaliarvoa ei kuiten- kaan voida laskea viejämaan kotimarkkinan hinnasta muun muassa silloin, jos myynnissä ei ole samanlaista tuotetta – tai kun viejämaan kotimarkkinoiden erityisestä markkinatilanteesta tai myynnin vähäisyydestä johtuen asianmukaista vertailua ei voida suorittaa. Kiinan markkinata- lousaseman puuttuminen artiklan 15(a)(ii) nojalla on ainakin 11.12.2016 saakka johtanut siihen, että sen kotimarkkinan hinnat tulkittu automaattisesti vääristyneiksi48. Kotimarkkinan hintojen sivuuttamista ei ole siten perusteltu polkumyyntisopimuksen mainitsemalla erityisellä markki- natilanteella, vaan se on perustunut Kiinan WTO-liittymissopimukseen. Näissä tilanteissa nor- maaliarvo on muodostunut polkumyyntisopimuksen artiklan 2.2 kahden toissijaisen menetel- män perusteella (laskennallinen normaaliarvo), jonka laskemiseksi on eritelty kaksi vaihtoeh- toa:
i. samanlaisen tuotteen vertailukelpoisesta hinnasta silloin, kun tuote on viety asianmukaiseen kolmanteen maahan, jos hinta on edustava; tai
ii. alkuperämaan tuotantokustannuksista, joihin on lisätty kohtuullinen määrä hallinto-, myynti- ja muita kustannuksia sekä voittoa.
Aurinkopaneelivalmistajia koskevassa tapauksessakaan normaaliarvoa ei voitu määrittää koti- markkinan vertailukelpoisesta hinnasta Kiinan markkinatalousaseman puuttuessa49. Valmista-
48 Euroopan komissio 2015c, s. 3.
49 Pan 2015, s. 746-751. Kts. myös WTO 2016a, Kohta ’Non-market economies’.
jat eivät kyenneet osoittamaan toimivansa markkinaehtoisissa olosuhteissa saadakseen toimi- alakohtaista markkinatalouskohtelua, koska EU katsoi niiden hyötyneen suosivasta verojärjes- telmästä ja saaneen valtiontukia50.
Polkumyyntiasetuksen 2 artiklan 3 kohdan perusteella tällaisessa tilanteessa ”samankaltaisen tuotteen normaaliarvo lasketaan alkuperämaan tuotantokustannusten perusteella lisättynä koh- tuullisella määrällä myynti-, hallinto- ja muita kustannuksia sekä voittoa, tai tavanomaisessa kaupankäynnissä soveltuvaan kolmanteen maahan käytettyjen vientihintojen perusteella edel- lyttäen, että hinnat ovat edustavia”. Alkuperämaan kustannusten käyttäminen edellyttäisi li- säksi, että tutkimusten kohteena olevan yhtiön kirjanpito olisi tehty maan käytäntöjen mukai- sesti ja antaisi riittävän kuvan sen taloudellisesta tilasta.
Joulukuussa 2017 voimaantullut Euroopan unionin polkumyyntiasetuksen artikla 2.6a: ”Jos tätä tai tämän asetuksen muuta asiaankuuluvaa säännöstä sovellettaessa päätetään, että ei ole asian- mukaista käyttää viejämaan kotimarkkinoiden hintoja ja kustannuksia kyseisessä maassa esiin- tyvien (…) merkittävien vääristymien vuoksi, normaaliarvo muodostetaan yksinomaan vääris- tymättömiä hintoja tai vertailuarvoja osoittavien tuotanto- ja myyntikustannusten perusteella”.
Kun kyseessä on muu kuin markkinatalousmaa, polkumyyntiasetuksen mukaan normaaliarvo määritetään siis yksinomaan kolmannessa maassa käytettävän hinnan tai laskennallisen arvon perusteella. Syynä voi olla se, että muussa kuin markkinatalousmaassa kustannustenkin katso- taan olevan vääristyneitä. Esimerkiksi korkokustannuksia ei lähdetä oikaisemaan vertailukel- poisiksi, vaan kiinalaisten valmistajien omat kustannukset ja myyntihinnat sivuutetaan normaa- liarvon määrityksessä täysin.
Tapauksessa EU – aurinkopaneelit normaaliarvo määritettiin kolmannen maan vertailukelpoi- sen hinnan perusteella. Alustavassa polkumyyntitullipäätöksessä vertailumaaksi harkittiin Yh- dysvaltoja, mutta lopulta EU päätyi valitsemaan Intian. Kiinalaiset valmistajat eivät pitäneet Intiaa edustavana markkinana, koska sen kansallisessa aurinkoenergiaohjelmassa oli vaatimuk- sena 75 prosentin kotimaisuusaste, minkä seurauksena intialaiset valmistajat pystyivät laskut- tamaan korkeampia hintoja. EU kertoi vertailumaan valintaan liittyen, että Yhdysvallat ei tullut kyseeseen, koska se oli jo suojassa polkumyynniltä. Taiwanilaiset yhtiöt puolestaan, vaikka olivatkin kokonsa puolesta vertailukelpoisia, valmistivat pääasiassa aurinkokennoja ja kiinalai- set yhtiöt aurinkopaneeleja. Euroopan unioni piti Intian markkinaa riittävän kilpailtuna eikä
50 EYVL N:o L 152, 5.6.2013, s. 12.
muuttanut vertailumaata. 5152 Otettuaan yhteyttä 34:än yhtiöön Intiassa, Euroopan unionin mu- kaan ainoa riittävällä tavalla tietoja antanut toimija oli Tata Power Solar. Normaaliarvo muo- dostettiin Tata Power Solarin toimittamien tietojen perusteella kauppojen hinnoista tai tuotan- tokustannuksista, joihin on lisätty kohtuullinen määrä kiinteitä kuluja ja voittoa – riippuen siitä oliko se myynyt tuotteita alle tuotantokustannusten. Kiinalaiset yhtiöt kyseenalaistivat Tata Po- wer Solarin käytön normaaliarvon määrityksen perustana ja argumentoivat sen skaalaetujen sekä vertikaalisen integraation puutteen johtavan verraten korkeisiin tuotantokustannuksiin. Li- säksi esitettiin, että koska Tata Power Solar myi aurinkopaneeleita myös omiin aurinkovoima- laprojekteihinsa, hinnat eivät ole vertailukelpoisia. Tämä normaaliarvon määritystapa jäi kui- tenkin voimaan. 5354 Pidän kiinalaisten yhtiöiden esittämää kritiikkiä perusteltuna ja ongelmal- lisena sitä, ettei myöskään osin strategisista valinnoista seuranneita skaalaetuja, vertikaalista integraatiota ja muita tuotannon kustannustehokkuuteen vaikuttavia tuotekehitystekijöitä huo- mioida polkumyyntimarginaalia laskettaessa. Polkumyyntitulli vertailumaamenetelmällä las- kettuna tulee siten kokonaan peittäneeksi kustannuskilpailukykyedun kohdemaassa suhteessa vertailumaan valmistajaan, mitä pidän WTO:n vapaan ja oikeudenmukaisen kansainvälisen kaupan tavoitteeseen nähden epäsuotuisana lopputuloksena.
Polkumyyntisopimuksen 9.3 artiklan mukaan “polkumyyntitullin määrä ei saa ylittää (…) pol- kumyyntimarginaalia”, joka on se prosentuaalinen määrä, jolla normaaliarvo ylittää vientihin- nan. Hintoja voidaan saman sopimuksen 2.10 artiklan mukaan oikaista, jotta ne olisivat vertai- lukelpoisia – niiden tulisi muun muassa tapahtua samassa kaupan portaassa. Polkumyyntisopi- mus määrittää selkeästi ehdot, joiden täytyttyä kauppaa voidaan käyttää normaaliarvon lasken- nassa. Näitä ehtoja käsitellään seuraavissa alakappaleissa: ensiksi kaupan tulee tapahtua tavan- omaisessa kaupankäynnissä vertailukelpoisin hinnoin, toiseksi tuotteen pitää olla samanlainen ja kolmanneksi tuotteen pitää olla tarkoitettu viejämaan kulutukseen. Koska viimeisestä ehdosta ei ole syntynyt merkittäviä kiistoja WTO-riitojenratkaisukäytännössä, jätetään se tässä yhtey- dessä käsittelemättä.
51 Id., s. 5, 8 ja 12.
52 KOM 2013, 749 lopull., s. 19-22.
53 EYVL N:o L 152, 5.6.2013, s. 14.
54 KOM 2013, 749 lopull., s. 22-24
3.2 Tavanomaisessa kaupankäynnissä sovellettu vertailukelpoinen hinta
Kauppaa, joka tehdään tavanomaisesta kaupankäynnistä poikkeavin ehdoin, ei tarvitse käyttää normaaliarvon laskennassa. Kuitenkaan tavanomaista kaupankäyntiä ei ole määritelty polku- myyntisopimuksessa. WTO:n riitojenratkaisupaneelin raporteista tehtyjä valituksia käsittelevä valituselin on kommentoinut, että hinta on vain yksi kaupan ehdoista ja muutkin kaupan ehdot tulee ottaa tarkasteluun. Ehtoihin voi kuulua tavanomaisesta poikkeava vakuutus tai rahti, joka osaltaan vaikuttaa hintaan ja siten poistaa kaupan tavanomaisen kaupankäynnin piiristä. Lisäksi muun muassa kaupan volyymi, eli usein kappalemäärä ja siihen liittyvät tukkualennukset, vai- kuttaa hintaan ja tulee ottaa huomioon.55 Tavanomaisen kaupankäynnin käsitteellä pyritään var- mistumaan, että normaaliarvo todella on ”normaali”. Lisäksi valituselin on todennut, että tutki- vien viranomaisten tulisi poistaa kauppoja normaaliarvon piiristä tasapuolisesti – niin tavallista korkeammat kuin tavallista matalammatkin hinnat.56 Kyseinen lausunto vaikuttaa tunnustavan väärinkäytön mahdollisuuden: tutkivat viranomaiset saattaisivat poistaa kauppoja valikoiden esimerkiksi niin, että normaaliarvosta ja polkumyyntitullista tulisi mahdollisimman suuri.
Euroopan unionin polkumyyntiasetuksen 2 artiklan 1 kohdan mukaan sellaisten osapuolten, joiden välillä näyttää olevan etuyhteys tai hyvitysjärjestely, välisiä hintoja ei voida pitää tavan- omaisessa kaupankäynnissä sovellettuina ja niitä voidaan käyttää normaaliarvon määrittämi- sessä vain, jos vahvistetaan, että tällainen yhteys ei vaikuta hintoihin.
Saman artiklan mukaan etuyhteyden määrittelyssä voidaan soveltuvilta osin käyttää tullikoo- dekseja koskevan täytäntöönpanoasetuksen määrittelyä. Sen mukaan henkilöt ovat etuyhtey- dessä muun muassa, jos: he ovat johtokunnan tai hallintoneuvoston jäseniä toistensa yrityk- sissä; toinen on toisen palveluksessa; tai kolmas osapuoli valvoo molempia.57 Toki kyseessä on polkumyyntitutkimusten kontekstissa yhtiöt, jotka mahdollisesti kuuluvat samaan konsernira- kenteeseen tai niiden vastuuhenkilöt istuvat toistensa hallintoelimissä.
Polkumyyntisopimuksen artiklan 2.2.1 mukaan tuotteen yksikkökustannuksen alittavat kaupat voidaan poistaa tavanomaiseen kaupankäyntiin kuulumattomina normaaliarvon laskennasta, mutta vain jos kyseisiä kauppoja on pitkällä ajanjaksolla merkittäviä määriä, eikä niistä aiheu-
55 WTO riitojenratkaisuelin (a), kohta A.3.3.
56 WTO 2016a, kohta 30-34.
57 EUVL N:o L343, 29.12.2015, s. 558.
tuneita kustannuksia voida kattaa kohtuullisen ajan kuluessa. Jos tutkimusajanjaksolla vertailu- maan hintojen painotettu keskiarvo ylittää yksikkökustannuksen, voidaan todeta, että kustan- nukset pystytään kattamaan kohtuullisen ajan kuluessa.
Myös vertailumaamenetelmää käytettäessä vertailumaan kauppoja voidaan jättää huomiotta polkumyyntimarginaalin laskennassa. Tapauksen EU – aurinkopaneelit normaaliarvoa määrit- täessä Intian tappiollisia kauppoja ei kaikissa tilanteissa katsottu tavanomaiseen kaupankäyntiin kuuluviksi. Jos vähintään 80 prosenttia tietyn tuotetyypin kaupoista tai kauppojen painotettu keskiarvo ylitti tuotantokustannukset, voitiin käyttää Intian kotimarkkinan hintaa. Niiden tuo- tetyyppien osalta, joissa 0<x<80 prosenttia kaupoista tehtiin tuotantokustannukset ylittävin hin- noin, käytettiin normaaliarvon määrittämiseksi vain tuotantokustannukset ylittävien kauppojen painotettua keskiarvoa. Jos taas kaikki kaupat olivat tappiollisia, käytettiin ainoastaan Tata Po- wer Solarin kustannuksia, joihin lisättiin kohtuullinen määrä myynti- ja hallintokustannuksia ja voittoa.58 EU:n päätöksistä ei käy ilmi, miten suuressa osassa tuotetyypeistä käytettiin viimeksi mainittua menetelmää. Kyseistä markkinatilannetta selittää maailmanlaajuinen ylitarjonta, jonka myötä valtaosa yhtiöistä, ja sitä kautta kaupoista, oli tutkittavana ajanjaksona tappiollisia.
Ylitarjonta huomioon ottaen tuotantokustannukset ylittävät kaupat ovat voineet olla tutkimus- ajanjaksolla poikkeuksellisia ja siten olisi argumentoitavissa, että tappiolliset kaupat olivat ky- seisellä toimialalla ja kyseisellä ajanjaksolla ”tavanomaisia”. Toki polkumyyntisopimuksen edellytykset täyttyvät sen suhteen, että kyseiset kaupat voidaan poistaa normaaliarvon lasken- nasta.
3.3 Tuotteen samanlaisuus
Polkumyyntitullin määrään vaikuttaa merkittävästi se, mihin tuotteisiin nähden tutkimuksen kohteena oleva tuote on samanlainen, koska polkumyyntimarginaalia laskettaessa vertailu suo- ritetaan vain samanlaisiin tuotteisiin. Jo polkumyynnin toteamisen edellytyksenä on, että koti- mainen tuotannonala valmistaa samanlaisia tuotteita. Samanlaisella tuotteella on polkumyynti- sopimuksen 2.6 artiklan mukaan tulkittava tarkoitettavan ”tuotetta, joka on identtinen, toisin sanoen kaikissa suhteissa samanlainen kuin kysymyksessä oleva tuote tai, sellaisen tuotteen puuttuessa, muu tuote, joka, vaikka se ei ole kaikissa suhteissa samanlainen, muistuttaa omi- naispiirteiltään kyseistä tuotetta”.
58 EUVL N:o L 152, 5.6.2013, s. 14.
Kahden tuotteen samanlaisuuden tulkinnat ovat aiheuttaneet lukuisia kiistoja. Riitojenratkai- suelin on useissa kiistoissa todennut, että tarkastelu on tehtävä tapauskohtaisesti. Tavanomai- sesti tarkastelussa otetaan huomioon neljä kriteeriä, joita ovat: tuotteen ominaisuudet, luonne ja laatu; tuotteen käyttötavat; kuluttajien tavat ja mieltymykset; ja tuotteen tullikoodeksin mu- kainen tulliluokka59. Esimerkiksi Indonesiassa autonvalmistaja Timoriin liittyvässä kiistassa väiteltiin siitä, ovatko kilpailevat automallit ja Timor Kia Sephia samanlaisia tuotteita. Riito- jenratkaisuelin katsoi, että tietyt sellaiset mallit, jotka muistuttavat ominaispiirteiltään ja hin- naltaan kyseistä tuotetta, ovat samanlaisia tuotteita. Näitä olivat muun muassa Opel Astra ja Ford Escort.60
3.4 Vahingon poistava taso ja hintasitoumus
Polkumyyntitullin ei polkumyyntisopimuksen artiklan 8.1 mukaan olisi suotavaa olla suurempi, kuin mikä riittää poistamaan kotimaiselle tuotannonalalle aiheutuvan vahingon, vaikka polku- myyntimarginaali sallisikin suuremman polkumyyntitullin. EU viittaa tähän ajoittain ”WTO+”- velvoitteina, osoittaakseen, että se toimii hyväksyttävämmin kuin WTO velvoittaa61. EU mää- ritti alustavia polkumyyntitulleja kiinalaisille aurinkopaneeleille määrätessään, että kotimaisten valmistajien kustannukset, joihin on lisätty 10 prosentin nettotulosmarginaali, riittää poista- maan vahingon. Tuon tason EU katsoi olevan kohtuullisesti saavutettavissa reilun kilpailun olosuhteissa.62
Polkumyyntisopimuksen 8.1 artiklan mukaan polkumyyntiä koskeva menettely voidaan kes- keyttää tai lopettaa, jos tuojilta saadaan vapaaehtoinen sitoumus lopettaa polkumyynti. Si- toumukseen kuuluu yleensä hinnankorotuksia, jotka korvaavat määrättävänä olleet polkumyyn- titullit. Kuten polkumyyntitullien kohdalla, sitoumukseen perustuvat hinnankorotukset eivät saa olla polkumyyntimarginaalia suurempia ja niiden ei olisi suotavaa olla suurempia, kuin on tarpeen vahingon poistamiseksi.
59 WTO 2016b, kohta 42.
60 WTO riitojenratkaisuelin (b), s. 216.
61 KOM (2013) 191, lopull., s. 3.
62 EUVL N:o L 152, 5.6.2013, s. 38.
4 TASOITUSTULLIT
4.1 Tasoitettavat tuet
Tasoitustulli määrätään, jos tuojayrityksen katsotaan saaneen erityistä taloudellista tukea maansa julkiselta viranomaiselta. Määräämisen perusteena on tuojayrityksen saamien tukien nimellisarvo oikaistuna markkinakorolla vaikutusajallaan. Tuen määritelmä sisältyy tukia ja ta- soitustulleja koskevan sopimuksen (tukisopimus) 1 artiklaan. Tuen katsotaan olevan kyseessä,
”mikäli kyseessä on minkä tahansa tyyppinen tulo- tai hintatuki GATT 1994 -sopimuksen XVI artiklan tarkoittamassa merkityksessä ja sitä kautta on annettu etu; tai:
jäsenen alueella oleva hallitus tai mikä tahansa julkinen viranomainen (tässä so- pimuksessa ”hallitus”) myötävaikuttaa taloudellisesti, toisin sanoen mikäli:
i. hallituksen toimenpiteet käsittävät varojen (esimerkiksi avus- tukset, lainat ja pääomasijoitukset) suoran siirron, mahdollisen varojen tai velvoitteiden (esimerkiksi lainatakuiden) suoran siirron;
ii. hallitukselle kuuluvasta tulosta, joka muuten olisi maksettava, luovutaan tai sitä ei kerätä (esimerkiksi verokannustimet, ku- ten veroluotot);
iii. hallitus antaa käyttöön muita kuin yleiseen infrastruktuuriin kuuluvia tavaroita tai palveluita tai ostaa tavaroita;
iv. hallitus suorittaa maksuja rahoitusmekanismiin tai valtuuttaa tai ohjaa yksityisen tahon vastaamaan yhdestä tai useammasta edellä (i)-(iii) kohdassa tarkoitetuista toiminnoista, jotka nor- maalisti kuuluvat hallituksen tehtäviin, ja menettely ei missään todellisessa merkityksessä eroa hallituksen normaalisti harjoit- tamasta menettelystä.”
Tukisopimuksen 1 artiklan tuen määrittely voidaan jakaa välittömiin (i)-(iii) ja välillisiin tukiin (iv). Välittömät tuet voi luokitella vielä (i) suoriin varojen siirtoihin, (ii) keräämättä jätettäviin maksuihin sekä (iii) hallituksen toimittamiin tavaroihin tai palveluihin. Suorat varojen siirrot käsittävät avustukset, myönnetyt lainat ja esimerkiksi hallituksen tekemät suorat pääomasijoi-
tukset. Veronmaksun lykkääminen vertautuu myönnettyyn lainaan, kuten vertautuvat myös ta- kaisinmaksettavat avustukset – markkinakorkoa tulisi periä. Keräämättä jätetyksi maksuksi taas katsotaan hallituksen luopuminen sille kuuluvasta tulosta, kuten veroista.63
Ollakseen tasoitettava, tuen täytyy siis olla tukisopimuksen 2 artiklan mukaan erityinen. Erityi- sellä tarkoitetaan joko yritykselle, teollisuudelle tai yritysten ryhmälle annettavaa tukea – toisin sanoen yrityksen tai teollisuudenalan tulee saada muista poikkeavaa erityiskohtelua. Lisäksi tuen myöntämisen tulee olla julkisen määräysvallan alainen.
Tukisopimus luokittelee tuet vielä kiellettyihin, riitautettaviin ja riitauttamattomiin. Kiellettyjä tukia ovat suorat vientituet ja kotimaisuusasteeseen liittyvät tuet: ne ovat suoraan ristiriidassa yleisen suosituimmuuskohtelun periaatteen kanssa ja haitalliset vaikutukset voidaan olettaa.
Sen sijaan riitauttamattomiin kuuluu tarkoitusperiltään arvokkaiksi katsottuja tukia, kuten tut- kimus- ja tuotekehitystuet, epäsuotuisille alueille myönnetyt tuet tai uusiin ympäristövaatimuk- siin sopeutumisen tuet. Riitautettavat tuet eivät kuulu kumpaankaan edellä mainittuun luok- kaan; niiden vaikutus voidaan tasoittaa osoitettaessa, että niistä aiheutuu vahinkoa toisen jäse- nen kotimaiselle teollisuudelle.
4.2 Tuen määrä tasoitustulleja koskevissa tutkimuksissa
Tasoitustullin määrän selvittämiseksi on ensin selvitettävä tutkimuksen kohteena olevan yri- tyksen saamien tukien yhteismäärä tutkimusajanjaksolla64. Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä julkaistiin tiedoksiantona ohjeet tuen määrän laskemiseksi tasoitustulleja koskevissa tutkimuksissa. Ohjeet eivät ole sitovia, mutta niiden tarkoituksena on lisätä avoimutta ja vähen- tää kolmansien osapuolten riskejä. Erilaisten tukimuotojen osalta tuen määrä lasketaan hieman eri tavoin, joten tukia on syytä ryhmitellä.
Avustukset ovat yksinkertaisimpia tukimuotoja – suora varojen siirto niistä selvimpänä esi- merkkinä. Avustuksen nimellisarvo oikaistaan markkinakorolla ajanjaksolla, jolla se on vaikut- tanut. Avustukseksi luetaan myös kokonaan tai osittain verosta vapauttaminen, jolloin tuki on se veron määrä, joka yhtiölle olisi tullut maksettavaksi. Etupainotteisten poistojen kohdalla las-
63 EYVL N:o C 394, 17.12.1998, s. 7.
64 Id.
