Kunnallisen itsehallinnon arvoitus – Oikeushistoriallinen tarkastelu kunnallisesta itsehallinnosta 1865–2022
Sanna Rantahalvari Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos Pro gradu -tutkielma 17.12.2022 Ohjaaja: Matti Muukkonen
Tiivistelmä
Itä-Suomen yliopisto
Tiedekunta
Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiede- kunta
Yksikkö
Oikeustieteiden laitos
Tekijä
Sanna Rantahalvari
Työn nimi
Kunnallisen itsehallinnon arvoitus – Oikeushistoriallinen tarkastelu kunnalli- sesta itsehallinnosta 1865– 2022
Pääaine
Hallinto-oikeus Työn laji
Pro gradu Aika 17.12.2022 Sivuja Xv–86
Pro gradu -tutkielmassani tarkastelen suomalaisen kunnallista itsehallinnon asemaa vuosina 1865–
2022. Avaan itsehallinnon asemaa tarkastelemalla sitä, kuinka lainsäätäjä on nähnyt valtion ja kun- tien suhteen, millaisia rajoituksia lainsäädäntö asettaa itsehallinnolle, miten eurooppalaisen sääntely on vaikuttanut itsehallintoon, sekä miten poliittinen itsehallinto eli kuntalaisten poliittiset oikeudet on huomioitu lainsäädännössä.
Työn metodi on oikeushistoriallinen, eli vanhempia oikeudellisia aineistoja käyttämällä selitetään oi- keudessa tapahtuneita muutoksia. Hyödynnän ennen kaikkea kontekstuaalista oikeushistoriaa, eli oikeuden muutokset sijoitetaan osaksi aikakauden yhteiskunnallista ja kulttuurista kontekstia. Nyky- päivään tultaessa hyödynnän lainoppia, jonka avulla voidaan systematisoida ja tulkinta voimassa olevan oikeuden sisältöä. Hyödyllinen metodi on myös juridiikan narratiivisuus, joka auttaa luomaan oikeuden kertomusta suhteessa kontekstiin. Apumetodina käytän myös oikeusvertailua Ruotsiin ja Norjaan, joiden oikeusjärjestelmät ovat lähellä suomalaista.
Kunnallinen itsehallinto on sisältynyt suomalaiseen oikeusjärjestykseen vuodesta 1865, jolloin kun- nille asetettiin valtiosta irrallinen toimivalta ja organisaatio. Itsehallintoon on kuitenkin sen alkuvuo- sista asti sisältynyt myös rajoittavia alistus- ja tarkastusmenettelyitä. Itsehallinnon asema vahvistui vuonna 1919, kun se sisällytettiin osaksi valtiosääntöä. Koko 1900-lukua voidaan pitää kuitenkin itsehallinnon kaventumisen vuosisatana, jolloin valtio kavensi itsehallintoa sekä lainsäädännöllä ase- tettavien uusien tehtävien että valvontakeinojen kautta. 2000-luvullai itsehallinto on jäänyt syrjään, kun lainsäätäjä on kaventanut itsenäisyyttä pakkoliitoksin ja siirtämällä tehtäviä hyvinvointialueille.
Juridisen itsehallinnon kasvaessa poliittinen itsehallinto on kuitenkin laajentunut, eli kuntalaisten po- liittiset oikeudet ja mahdollisuudet ovat kasvaneet vuoteen 2015 asti. Heikko osallistuminen uhkaa kuitenkin kuntien poliittista legitimiteettiä.
Sisällys
Lyhenteet ... iv
Lähdeluettelo ... v
1 Johdanto ... 1
1.1 Tausta ja tutkimuskysymys ... 1
1.2 Lähdeaineisto ja tutkimuskirjallisuus ... 4
1.3 Teoreettiset työkalut ... 5
2 Kunnallinen itsehallinto Suomen suuriruhtinaskunnassa 1865–1916 ... 8
2.1 Ensimmäiset kunnallista itsehallintoa koskevat asetukset ... 8
2.2 Kenen kunnallinen itsehallinto? ... 13
2.3 Valtion voimakas rooli ... 18
3 Kasvava kuntalaisuus 1917–1947 ... 23
3.1 Kunnallinen itsehallinto osaksi valtiosääntöä ... 23
3.2 Demokraattisempi itsehallinto ... 27
3.3 Kuntien uudet tehtävät ja tiukentuva talous ... 30
4 Kasvava tehtäväkenttä 1948–1994 ... 36
4.1 Kunnat sotien jälkeisessä Suomessa 1948–1975 ... 36
4.2 Kunnat ja hyvinvointivaltiokehitys 1976–1994 ... 40
4.3 Aktiivinen kuntalaisuus ... 46
5 Kumppanuuden idea 1995–2014 ... 50
5.1 Uusi yhteistoiminta ... 50
5.2 Vanhat valvonnan keinot ... 56
5.3 Osallistumisen ongelmat ... 61
6 Kunnallisen itsehallinnon nykytila ... 66
6.1 Muuttumaton itsehallinto ... 66
6.2 Muuttuva kuntakenttä ... 71 6.3 Uudet osallistumisen muodot ... 77 7 Johtopäätökset ... 83
Lyhenteet
EU Euroopan unioni
HaVm hallintovaliokunnan mietintö HE hallituksen esitys
KHO korkein hallinto-oikeus OM oikeusministeriö
PeVL perustuslakivaliokunnan lausunto PeVM perustuslakivaliokunnan mietintö TA toivomusaloite
VNS valtioneuvoston selonteko VM valtiovarainministeriö vp valtiopäivät
Lähdeluettelo
KIRJALLISUUS
Aguilera-Barchet, Bruno, The Law of the Welfare State teoksessa Heikki Pihlajamäki, Markus D. Dub- ber ja Mark Godfrey (toim.) The Oxford Handbook of European Legal History. Oxford University Press 2018.
Alapuro, Risto, Suomen synty paikallisena ilmiönä 1890–1933. Kustannusosakeyhtiö Tammi 1994.
Alapuro, Risto, Valtio ja vallankumous Suomessa. Vastapaino 2017.
Aunesluoma, Juhana, Vapaakaupan tiellä; Suomen kauppa- ja integraatiopolitiikka maailmansodista EU-aikaan. Suomalaisen kirjallisuuden seura 2011.
Bengtsson, Erik, The Evolution of Popular Politics in Nineteenth Century Sweden and the Road from Oligarchy to Democracy. Lund Papers in Economic History 226/2021 [https://lucris.lub.lu.se/ws/por- talfiles/portal/102072350/LUPEH_226.pdf]
Borg, Sami, Hiljaa hyvä tulee. Puheenvuoro äänestysprosenteista ja vaaliaktivoinnista. Kunnallisalan kehittämissäätiön Polemia-sarjan julkaisu nro 71 2008.
Borg, Sami, Kansanvaltaa koronan varjossa. Tutkimusraportti vuoden 2021 kunnallisvaaleista. Kunnal- lisalan kehittämissäätiön Tutkimusjulkaisu-sarjan julkaisu nro 113 2021.
Bruner, Jerome, Making stories: Law, Literature, Life. Harvard University Press 2002.
Chaloupek, Günther, Friedrich List on Local Autonomy in His Contributions to the Debate About the Constitution of Württembergin 1816/1817 teoksessa Jürgen Georg Backhaus (toim.) Two Centuries of Local Autonomy. Springer 2011.
Demetriou, Kyriakos, Democracy in Transition. Political Participation in the European Union. Springer Berlin Heidelberg 2013.
Haveri, Arto, Suomalainen paikallinen itsehallinto – demokratian ja tehokkuuden perusta teoksessa Ju- hani Mylly, Ville Pernaa, Mari K. Niemi ja Laura Heino (toim.) Suomen eduskunta 100 vuotta 12; Suomen ja kansanvallan haasteet. Edita 2008.
Heuru, Kauko, Kunnan päätösvallan siirtyminen: oikeudellinen tutkimus kunnanvaltuuston vallasta suo- malaisen kunnallishallinnon demokraattisten arvojen ja tehokkuusarvojen ristipaineessa. Väitöskirja.
Tampereen yliopisto 2000.
Heuru, Kauko, Valtuuston asema kunnallishallinnossa. Hallinnon tutkimus 2/2001, s. 188–193.
Heuru, Kauko, Kuntalaki käytännössä. Edilex Kirjat 19.9.2002. [https://www.edilex.fi/kirjat/139.pdf]
Heuru, Kauko – Mennola, Erkki – Ryynänen, Aimo, Kunta – Kunnallisen itsehallinnon perusteet. Tam- pere University Press 2010.
Hirvonen, Ari, Mitkä metodit? Opas oikeustieteen metodologiaan. Yleisen oikeustieteen julkaisuja 2011.
Holopainen, Toivo, Kunnan asema valtiossa. Oikeudellinen rakennetutkimus. Suomalainen lakimiesyh- distys 1969.
Husa, Jaakko, Oikeusvertailu. Teoria ja metodologia. Lakimiesliiton kustannus 2013.
Ikkala, Olli, Kunnan yleinen toimivalta. Suomalainen lakimiesyhdistys 1959.
Jyränki, Antero – Husa, Jaakko, Valtiosääntöoikeus. Lakimiesliiton kustannus 2012.
Karhu, Juha, Tilannekohtainen oikeudellinen harkinta ja oikeuslähdeoppi. Edilex 3.1.2007.
Katajisto, Kati, Sodasta sovintoon. Kustannusosakeyhtiö Otava 2018.
Kekkonen, Jukka, Oikeudellisen muutoksen tutkimisesta – minun metodini, teoksessa Jyri Inha (toim.) Muutos ja jatkuvuus – näköaloja oikeushistoriaan. Jukka Kekkosen juhlakirja. Talentum 2003.
Kekkonen, Jukka, Modernin oikeuden synty, kehitys ja tulevaisuus, teoksessa Muutos ja jatkuvuus – näköaloja oikeushistoriaan. Jukka Kekkosen juhlakirja. Toim. Jyri Inha. Talentum 2003.
Kekkonen, Urho, Kunnallinen vaalioikeus: Suomen lain mukaan. Helsingin yliopisto 1936.
Keitner, Roy, Legal History as Political History, teoksessa Markus Dubber – Christopher Tomlins (toim.) The Oxford Handbook of Legal History. Oxford University Press 2018.
Kettunen, Pauli, Oliko hyvinvointivaltio projekti? Ennen ja nyt 1/2001, s. 1–10.
Korte, Atte, Hallinnon sisäinen ohjaus ja valvonta kunnassa – otto-oikeus ohjauksen ja valvonnan kei- nona. Edilex Kirjat 20.10.2022 [https://www.edilex.fi/kirjat/8167.pdf]
Laajala, Päivi – Mäki-Lohiluoma, Kari-Pekka, Neuvottelu- ja ohjausmenettely kunta-valtio- suhteessa teoksessa Arto Haveri, Jari Stenvall ja Kaija Majoinen (toim.) Kunnallisen itsehallinnon peruskivet.
Kuntaliitto 2011.
Lappalainen, Mirkka, Pohjolan leijona. Siltala 2014.
Lesaffer, Randall, European Legal History: A Cultural and Political Perspective. Cambridge University Press 2009.
Lidström Anders – Madell, Tom, Local Self-Government in Sweden, teoksessa Boštjan Brezovnik, Ist- van Hoffman ja Jaroslaw Kostrubiec (toim.) Local Self-Government in Europe. Institute for Local Self- Government Maribor 2021.
Matikainen, Tanja, Rahoitusperiaate kunnallisen itsehallinnon turvaajana. Oikeus 43/2014a, s. 86–89.
Matikainen, Tanja, Rahoitusperiaate kunnallisen itsehallinnon turvaajana. Helsingin yliopisto 2014b.
Mennola, Erkki, Kunta ja itsehallinto, teoksessa Kauko Heuru, Erkki Mennola ja Aimo Ryynänen (toim.) Kunta, Kunnallisen itsehallinnon perusteet. Tampereen yliopistopaino Oy 2011.
Mickelsson, Rauli, Suomen puolueet. Vapauden ajasta maailmantuskaan. Vastapaino 2015.
Mutanen, Anu, Itsehallinto valtiosääntöoikeudellisena käsitteenä julkishallinnon uudistuksissa – yhteis- tarkastelussa kuntien ja niitä suurempien alueiden itsehallinto. Edilex-artikkeli 22.5.2017
[https://www-edilex-fi.libproxy.helsinki.fi/artikkelit/17728.pdf]
Muukkonen, Matti, Kunnan talouden järjestäminen. Oikeus 48/2019a, s. 356–373.
Muukkonen, Matti, ”Kunnan toiminta” -käsitteen sisältö ja oikeudelliset vaikutukset. Edilex-artikkeli 20.3.2019b [https://www-edilex-fi.libproxy.helsinki.fi/artikkelit/19585.pdf]
Muukkonen, Matti, Kunnan hallintorakenteen järjestämisestä. Lakimies 2/2020, s. 221–246.
Muukkonen, Matti, Kunnan velvollisuudesta pitää tietoja saatavilla yleisessä tietoverkossa. Oikeus 49/2020, s. 348–368.
Muukkonen, Matti – Laakso, Maritta, Vaikuttamistoimielimistä sekä niitä koskevan sääntelyn toteutuk- sesta Pohjois-Karjalan maakunnassa. Edilex-artikkeli 23.3.2021 [https://www-edilex-fi.libproxy.hel- sinki.fi/artikkelit/22702.pdf]
Muukkonen, Matti, Kunnallis- ja kuntalakien soveltamisalojen kehityksestä. Edilex-artikkeli 23.9.2021 [https://www-edilex-fi.libproxy.helsinki.fi/artikkelit/24567.pdf]
Muukkonen, Matti, Havaintoja suomalaisesta kunnallisoikeudellisesta tutkimuksesta – eli selvitys ja do- kumentaatio siitä, mitä kaikkea alalla onkaan tähän mennessä tutkittu. Edilex-artikkeli 18.10.2022 [https://www-edilex-fi.libproxy.helsinki.fi/artikkelit/24707.pdf]
Muukkonen, Matti, Kuntalain soveltamisalasta. Books on Demand 2022.
Modeen, Tore, Vertailevaa kunnallisoikeutta. Lakimies 1/2006, s. 77–82.
Mäkinen, Eija, Kunnallisvalitus – kiusantekoa vai tarpeellista valvontaa ja oikeusturvaa? Edilex Kirjat 14.11.2011 [https://www.edilex.fi/kirjat/8150.pdf]
Männistö, Liisa – Wilhelmsson, Niklas, Valtioneuvosto osallistuvaa demokratiaa edistämässä, s. 32–35 teoksessa Liisa Männistö ja Niklas Wilhelmsson (toim.) Demokratiassa kuplii. Dialogin mahdollisuus suomalaisessa digiyhteiskunnassa. Oikeusministeriö 2017.
Neuvonen, Riku, Tapaoikeus oikeuslähdeopissa. Lakimies 3/2006, s. 405–432.
Niemivuo, Matti, Valtionavut kunnille ja kuntainliitoille. Oikeustieteellinen tutkimus valtionapuinstituuti- osta julkisten palvelujen, erityisesti perus- ja keskiasteen koulutuksen määrällisen sääntelyn keinona.
Suomalainen lakimiesyhdistys 1976.
Niemivuo, Matti, Aluepolitiikka Suomessa. Edilex-artikkeli 4.2.2014 [https://www.edilex.fi/artikke- lit/11997.pdf)]
Oikarinen Tommi – Voutilainen, Tomi – Mutanen, Anu – Muukkonen, Matti, Kunnallinen itsehallinto valtion puristuksessa. Kunnallisalan kehittämissäätiön Tutkimusjulkaisu-sarjan julkaisu nro 107 2018.
Raitio, Juha, Huomioita oikeusvaltio-käsitteen kehityksestä ja sisällöstä Suomessa. Lakimies 5/2017, s.
559–579.
Rantahalvari, Sanna, Kuningasvallan kannattajat. Suomalaiset monarkistit ja hallitusmuotokamppailu 1918. Helsingin yliopisto 2020.
Ryynänen, Aimo, Muuttuva kunnallisoikeus. Mermerus Oy 1999.
Ryynänen, Aimo – Telakivi, Heikki, Eurooppalainen mallikunta. Edita Publishing Oy 2006.
Piilonen, Juhani, Vallankumous kunnallishallinnossa. Opetusministeriö 1982.
Peter, John, Local Governance in Western Europe. Sage Politics Text 2001.
Pulma, Panu, Kuntien itsehallinto, paikallinen demokratia ja valtio, teoksessa Raimo Savolainen (toim.) Oma hallinto, kansakuntaa rakentamassa 1809 – 2009. WSOY 2009.
Ryynänen, Aimo, Kuntien ja alueiden itsehallinto – kehittämisvaihtoehdot. Edilex Kirjat 4.1.2005 [https://www.edilex.fi/kirjat/2414.pdf]
Sallinen, Sini, Kunnan itselleen ottamat tehtävät ja niiden oikeudelliset reunaehdot. Tampere University Press 2007.
Schiller, Theo, Local direct democracy in Europe. Wiesbaden 2011.
Soikkanen, Hannu, Kunnallinen itsehallinto kansanvallan perusta: maalaiskuntien itsehallinnon historia.
Maalaiskuntien liitto 1966.
Soikkanen, Hannu, Kunta paikallishistoriassa, teoksessa Mauno Jokipii (toim.) Paikallishistoria. Gumme- rus Kirjapaino Oy 1996.
Sutela, Marja, Suora kansanvalta kunnassa. Oikeusvertaileva tutkimus kansanäänestyksestä kunnan asukkaiden itsehallinnon toteuttajana. Lakimiesliiton kustannus 2000.
Sutela, Marja, Sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistaminen. Oikeudelliset reunaehdot. Edita Publishing Oy 2003.
Ståhlberg, K.J, Piirteitä taajaväkisten yhdyskuntain muodostumisesta. Joukahainen 12/1904, s. 108–
121.
Ståhlberg, K.J, Asetus maalaiskuntain kunnallishallinnosta selityksillä varustettuna. Kustannus-osake- yhtiö Otava 1907.
Ståhlberg, K. J, Kunnanvaltuuston toimivalta. Lakimies 1/1912, s. 37–42.
Ståhlberg, K.J, Lait ja asetukset maalaiskuntain hallinnosta. Kustannusosakeyhtiö Otava 1926.
Ståhlberg, K.J, Ylemmänasteisen itsehallinnon tehtävästä Suomessa. Lakimies 2/1930, s. 182–185.
Soininen, Niko, Oikeudellisen argumentin rakentaminen kirjoitusprosessissa, s. 51–70 teoksessa Tarmo Miettinen (toim.) Oikeustieteellinen opinnäyte – artikkeleita oikeustieteellisten opin-näytteiden vaati- muksista, metodista ja arvostelusta. Edilex Kirjat 16.2.2016. [www.edilex.fi/kirjat/16170].
Tiihonen Seppo – Tiihonen Paula, Suomen hallintohistoria, Valtion painatuskeskus 1984.
Ylikangas, Heikki, Mennyt meissä. Suomalaisen kansanvallan historiallinen analyysi. WSOY 1990.
Ylikangas, Heikki, Paikallisen itsehallinnon kehityksestä Suomessa, s. 111–128 teoksessa Pia Let-to- Vanamo (toim.) Suomen oikeushistorian pääpiirteet – sukuvallasta moderniin oikeuteen. Gaudeamus 1991.
Valli-Lintu, Auli, SOTE- ja kuntarakenteen pitkä kujanjuoksu. Kunnallisalan kehittämissäätiön Julkaisu 10 2017.
Viherkenttä, Timo, Mistä kunnalle maksetaan veroja tulevaisuudessa? Verotus 5/2021, s. 559–568.
Wilhelmsson, Niklas, Sata vuotta suomalaista kansanvaltaa, s. 10–14 teoksessa Liisa Männistö ja Niklas Wilhelsson (toim.) Demokratiassa kuplii. Dialogin mahdollisuus suomalaisessa digiyhteiskunnassa. Oi- keusministeriö 2017.
VIRALLISLÄHTEET
CG/2015(28), Local and regional democracy in Norway.
HaVM 18/1994 vp, Hallintovaliokunnan mietintö n:o 18 hallituksen esityksestä kuntalaiksi.
HaVM 24/2002 vp, Hallintovaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä Kainuun hallintokokeilusta.
HE 92/1935 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi kunnallisesta huoltolautakunnasta.
HE 114/1941 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle kunnan hallinnon lisätystä valvonnasta.
HE 125/1947 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle kunnallislainsäädännön koonnasta.
HE 3/1949 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi kunnan oikeudesta käyttää kunnanvaakunaa.
HE 44/1967 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi koulujärjestelmän perusteista.
HE 25/1975 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle asumistukilaiksi.
HE 140/1975 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle kunnallislaiksi ja siihen liittyviksi laeiksi.
HE 102/1976 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi kehitysvammaisten erityishuollosta ja laiksi sen voimaanpanosta.
HE 155/2006 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta sekä laeiksi kuntajakolain muuttamisesta ja varainsiirtoverolain muuttamisesta.
HE 268/2014 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle kuntalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.
HE 324/2014 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.
HE 241/2020 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle hyvinvointialueiden perustamista ja sosiaali- ja ter- veydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi sekä Euroo- pan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 12 ja 13 artiklan mukaisen ilmoituksen antamiseksi.
Oikeusministeriö, Avoin ja yhdenvertainen osallistuminen. Valtioneuvoston demokratiapoliittinen se- lonteko 2014. Oikeusministeriön julkaistuja 2014:14.
Oikeusministeriö, Vaalien ajankohdat ja kansalaisten osallistumisoikeudet: työryhmän mietintö. Oi- keusministeriön julkaisuja 2014:31.
PeVL 9/1994 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto Hallituksen esityksestä n:o 84 laiksi kunnan toimin- nan ja asukkaiden välttämättömien peruspalvelujen turvaamisesta.
PeVL 18/2001 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto Hallituksen esityksestä maahanmuuttajien kotout- tamisesta ja turva- paikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain muuttamisesta.
PeVL 41/2002 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto Hallituksen esityksestä laeiksi verontilityslain 12
§:n ja tuloverolain 124 §:n muuttamisesta.
PeVL 65/2002 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto Hallituksen esityksestä laiksi Kainuun hallintoko- keilusta.
PeVL 20/2004 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto Hallituksen esityksestä laeiksi kansanterveyslain ja erikoissairaanhoitolain sekä eräiden muiden lakien muuttamisesta.
PeVL 50/2005 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto Hallituksen esityksestä laiksi julkisesta työvoima- palvelusta annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.
PeVL 22/2002 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto Hallituksen esityksestä laiksi Kainuun hallintoko- keilusta annetun lain muuttamisesta.
PeVL 37/2006 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto Hallituksen esityksestä laiksi kunta- ja palvelura- kenneuudistuksesta sekä laeiksi kuntajakolain muuttamisesta ja varainsiirtoverolain muuttamisesta.
PeVL 67/2014 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto Hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi sosi- aali- ja terveydenhuollon järjestämisestä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.
PeVL 26/2017 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksistä maakuntien perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi sekä Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 12 ja 13 artiklan mukaisen ilmoituksen antamiseksi, laeiksi asuk- kaan valinnanvapaudesta sosiaali- ja terveydenhuollossa sekä valtiontalouden tarkastusvirastosta an- netun lain 2 §:n muuttamisesta, laiksi sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamisesta, maakuntien perus- tamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi sekä Eu- roopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 12 ja 13 artiklan mukaisen ilmoituksen antamiseksi täy- dennettynä maakuntien rahoitusta koskevien säännösten, eräiden muiden säännösten sekä Ahvenan- maan rahoitusasemaa koskevien säädösten osalta.
PeVL 65/2018 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksistä maakuntien perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi sekä Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 12 ja 13 artiklan mukaisen ilmoituksen antamiseksi, laeiksi asuk- kaan valinnanvapaudesta sosiaali- ja terveydenhuollossa sekä valtiontalouden tarkastusvirastosta an- netun lain 2 §:n muuttamisesta, laiksi sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamisesta, maakuntien perus- tamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi sekä Eu- roopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 12 ja 13 artiklan mukaisen ilmoituksen antamiseksi täy- dennettynä maakuntien rahoitusta koskevien säännösten, eräiden muiden säännösten, Ahvenanmaan rahoitusasemaa koskevien säädösten, maakuntien arvonlisäverokustannusten korvaamisten ja eräiden rahoitusratkaisujen sekä laiksi asiakkaan valinnanvapaudesta sosiaali- ja terveydenhuollossa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.
PeVL 8/2019 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto Hallituksen esitykseen eduskunnalle kuntien ta- loustietojen tuottamista ja raportointia koskevaksi lainsäädännöksi.
PeVM 14/1917 vp, Perustuslakivaliokunnan mietintö n:o 17 hallituksen esityksen johdosta Suomen hallitusmuodoksi.
PeVM 4/1919 vp, Perustuslakivaliokunnan mietintö n:o 4 eduskuntaesityksen johdosta, joka sisältää ehdotuksen Suomen hallitusmuodoksi.
TA 208/1991 vp, Toivomusaloite Eduskunnalle kuntien itsehallinnollisen aseman kehittämisestä.
Valtiovarainministeriö, Kunnat käännekohdassa? Kuntien tilannekuva 2020. Valtiovarainministeriön julkaisuja 2020:13.
Valtiovarainministeriö, Kuntapolitiikka käännekohdassa? Kuntien toimintaedellytysten vahvistaminen ja kuntapolitiikan tulevaisuuden skenaariot. Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:5.
VNS 3/1999 vp, Valtioneuvoston selonteko Eduskunnalle uuden kuntalain soveltamisen vaikutuksista kuntien hallintoon ja toimintaan.
OIKEUSTAPAUKSET
Korkein hallinto-oikeus KHO 2014:197
KHO 2016:187
INTERNETLÄHTEET
Eduskunnan verkkosivut [https://www.eduskunta.fi] (5.12.2021)
Helsingin Sanomien verkkosivut [https://www.hs.fi/] (31.10.2022)
Kuntaliiton lausunto valtiovarainministeriölle 2.8.2019 [https://www.kuntaliitto.fi/lausun- not/2019/luonnos-hallituksen-esitykseksi-kuntien-taloustietojen-tuottamista-ja-raportointia]
(2.10.2022)
Säädösvalmistelun kuulemisohje [http://kuulemisopas.finlex.fi/ohje/kuulemisohje] (5.9.2022)
Tilastokeskuksen verkkosivut [https://stat.fi/)] (31.10.2022)
Valtiovarainministeriön verkkosivut [https://vm.fi/] (22.10.2022)
Valtiovarainministeriön esitys, Erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointi- menettely [https://vm.fi/documents/10623/4911266/Krisiikuntamenettely+ennen+ja+nyt-kalvot-ke- säkuu2020+.pdf/0b2afba1-2b43-aaa3-5359-08c5c111573b/Krisiikuntamenettely+ennen+ja+nyt-kal- vot-kesäkuu2020+.pdf?t=1622626139310] (22.10.2022)
1 Johdanto
1.1 Tausta ja tutkimuskysymys
Kunnallinen itsehallinto on oikeudellinen käsite, jolla tarkoitetaan sellaista vallanjakoa, jossa tietyn valtion sisällä paikalliset yhdyskunnat ja alueelliset yhteisöt tekevät päätöksiä sekä huolehtivat juridi- sesti määritellyn valtapiirin sisällä omista asioistaan.1 Juridisesta näkökulmasta kunnallisen itsehallin- non periaate ulottuu Suomessa yli sadan vuoden taakse – ensimmäisen kerran periaatteen painoarvo tunnistettiin kunnallisvaliokunnan kuntalakeja koskevassa mietinnössä 1917.2 Kunnallinen itsehallinto sisällytettiin itsenäisen Suomen ensimmäiseen hallitusmuotoon 1919, ja kuntia koskevaan lainsäädän- töön vuoden 1948 kokoavassa kunnallislaissa (642/148, jatkossa koontalaki3).
Todellisuudessa kunnallisen itsehallinnon traditio on vielä tätäkin vanhempi. Paikallisen itsehallinnon juuret ulottuvat 1300-luvun Ruotsiin, jossa paikallista valtaa käyttivät pitäjänkäräjät.4 Ristiretkien jäl- keen kirkon organisaatio käytti myös paikallista maallista valtaa, mikä toi nykyiseen kunnallisoikeu- teemme kanonisen oikeuden piirteitä. Kaupunkien oikeusasemasta säädettiin jo 1300-luvulla laeilla, jotka takasivat kaupungeille itsenäisen toimivallan sekä kirkosta että hallitsijasta.5 Vahvojen paikallis- ten organisaatioiden rooli heikkeni vasta 1600-luvulle tultaessa, kun suurvaltasodat pakottivat Ruotsin muiden eurooppalaisten valtioiden tapaan kiristämään otettaan valtakunnastaan. Sirpaleisista valti- oista tuli keskusjohtoisia koneistoja, joissa valtioita hallittiin erilaisten keskusvirastojen ja uusien virka- miesten kautta.6
Yhteys ruotsalaiseen oikeusjärjestykseen säilyi myös Venäjän imperiumiin kuuluneessa autonomisessa Suomessa, sillä 1860-luvulta käynnistynyt paikallisten yhdyskuntien oikeudellinen sääntely nojasi vah- vasti Ruotsin hieman aikaisemmin tehtyyn kunnallisuudistukseen. Tämä uudistus puolestaan oli osa
1 Mennola 2011, s. 21.
2 KVM 1917, s. 5.
3 Vuoden 1948 kuntalailla kumottiin ja yhdistettiin maalaiskuntia, kaupunkeja sekä taajaväkisiä yhdyskuntia kos- keva sääntely sekä muuta sääntelyä. Kts. Muukkonen 2021, s. 12.
4 Tiihonen – Tiihonen 1984, s. 27.
5 Heuru 2000, s. 29, 25.
6 Lesaffer 2009, s. 38 sekä Ylikangas 1991, s. 118.
laajempaa yleiseurooppalaista kehitystä, jossa säätyjen vallasta oltiin siirtymässä hitaasti kohti poliit- tisten organisaatioiden vallankäyttöä.7 Valtiolla oli selkeä intressi vahvistaa paikallisten organisaatioi- den vallankäyttöä, sillä samalla luotiin keinot edistää keskushallinnon tavoitteita paikallisella tasolla.8 Uudistus vahvisti paikallisten yksiköiden valtaa, sillä tehtäviä siirrettiin ennen kaikkea seurakunnilta pitäjän maallisille toimijoille.9
Kunnallinen itsehallinto on siis vuosisatojen ajan ollut valtion muotoilema instituutio. Silti oikeustie- teellisessä keskustelussa valtion vallankäytön ja kunnan itsehallinnon vastakkainasettelu on jäänyt vä- häiseksi.10 Lainvalmisteluaineistosta ja kommentaareista nousee esiin käsitys siitä, että vahva paikalli- nen itsehallinto on ikiaikainen suomalaisen oikeusjärjestelmän erityispiirre, jota lainsäädännöllä edel- leen vahvistetaan.11 Tosiasiassa erityislainsäädännöllä ja erilaisilla alistus- ja tarkastusmenettelyillä valtiolla on ollut runsaasti erilaisia keinoja puuttua itsehallinnon alaan.12 Kunnallisessa itsehallinnossa vallitsee siis voimakas ristiriita perustuslaissa määritellyn itsehallinnon ideaalin ja käytännön toteutuk- sen välillä. Jännitettä on voimistanut valtion haluttomuus määritellä itsehallinnon sisältöä vuoden 2000 perustuslaissa sekä vuoden 2015 kuntalaissa. Määrittelyn puute haastaakin kertomusta vahvasta paikallisesta itsehallinnosta.
K.J. Ståhlberg jakaa itsehallinnon käsitteen kahtia. Itsehallinnolla on oikeudellinen merkitys, joka määritellään lainsäädännössä sekä poliittinen merkitys, sillä se mahdollistaa kansalaisten osallistumi- seen päätöksentekoon myös paikallisella tasolla.13 Ståhlbergin määrittelemällä itsehallinnon poliitti- sella ulottuvuudella tarkoitetaan siis poliittista osallistumista eli vaikuttamista politiikan sisältöön, jota voidaan pitää demokratian ydinelementtinä.14 Kunnissa demokratia on edustuksellista, eli pääasialli- nen osallistumisen muoto on vaaleissa äänestäminen. Kunnallisen itsehallinnon varhaisissa vaiheissa keskeinen kysymys olikin se, kenellä oli oikeus äänestää kunnallisvaaleissa. Myöhemmin osallistumista on pyritty kasvattamaan lisäämällä lainsäädännön kautta uusia osallistumisen muotoja.15
7 Pulma 2009, s. 234.
8 Mennola 2011, s. 27.
9 Ståhlberg 1907, s. 7.
10 Heuru 2000, s. 77.
11 Ylikangas 1990, s. 97, 108.
12 Heuru 2000, s. 39–40.
13 Ståhlberg 1913, s. 246.
14 Demetriou 2013, s. 1.
15 Sutela 2000, s. 63.
Tässä tutkimuksessa käsittelen kunnallista itsehallintoa Ståhlbergin jaotteluun nojaten oikeudellisesta ja poliittisesta näkökulmasta. Tutkimuksessa tarkastelen sitä, miten kunnallisen itsehallinnon käsite on rakentunut suomalaisessa oikeusjärjestyksessä suhteessa valtion rooliin. Tutkimuksessa vastaan kysy- mykseen siitä, miten kunnallisen itsehallinnon asema on muuttunut Suomessa vuosina 1865–2022.
Tähän kysymykseen rakennan vastausta seuraavien alakysymysten avulla:
- Millaisena lainsäätäjä on nähnyt kuntien ja valtion suhteen 1865–2022?
- Miten eurooppalainen oikeussääntely on vaikuttanut kuntien itsehallintoon?
- Millaisia itsehallinnon rajoituksia lainsäädäntöön sisältyy?
- Miten kuntalaisten poliittisia oikeuksia on rakennettu lainsäädännössä?
Analysoimalla oikeudellisia aineistoja niiden kontekstissa voimme paremmin käsittää, miten aikalaiset ovat ymmärtäneet itsehallinnon käsitteen merkityksen ja miksi käsite on rakentunut sellaiseksi, kuin se tänä päivänä on. Tässä työssä olen jakanut tarkastelemani 157 vuoden tarkastelujakson viiteen periodiin. Ensimmäisessä käsittelyluvussa käsittelen autonomisen Suomen kunnallista itsehallintoa, eli kunnallisen itsehallinnon asemaa ennen sen vakiinnuttamista valtiosääntöön. Seuraavan tarkastelu- jakson muodostaa itsenäisen Suomen kolme ensimmäistä vuosikymmentä, jolloin kunnallisen itsehal- linnon käsite vakiintuu sekä perustuslakiin että kunnalliseen lainsäädäntöön. Kolmas tarkastelujakso käsittää kunnallisen itsehallinnon sotien jälkeisestä ajasta 1990-luvulle. Neljäs luku kattaa vuoden 1995–2014. Viimeinen jakso koostuu vuoden 2015 kuntalain sekä hyvinvointialueista annetun säänte- lyn tarkastelusta.
Tässä työssä itsehallintoa analysoidaan siis poikkeuksellisen pitkällä ajanjaksolla. Valittua tarkastelu- jaksoa puoltaa se seikka, että itsehallinnon käsitettä ei ole tyhjentävästi määritelty, vaan sen ilmene- mismuoto ja toteutustapa vaihtelevat ajallisesti ja valtiollisesti16. Tarkastelemalla kunnallista itsehallin- toa koko siltä ajalta, kun Suomessa on ollut kuntia koskevaa sääntelyä, voidaan piirtää aikaisempaa täsmällisempi kuva siitä, kuinka lainsäätäjä on ymmärtänyt ja rakentanut kunnallista itsehallintoa. Sa- malla voidaan paremmin eritellä ympäröivän kontekstin, kuten poliittisen ja taloudellisen tilanteen sekä muuttuvan sääntely-ympäristön, vaikutusta itsehallintoon.
Kontekstin ymmärtäminen on keskeistä, sillä kunnallinen itsehallinto on esimerkki oikeudellisesta kä- sitteestä, jolla on vahva poliittinen ulottuvuus – aikakauden poliittiset arvot ja asenteet heijastuvat
16 Oikarinen ym. 2018, s. 23.
väistämättä myös kunnallisen itsehallinnon asemaan. Itsehallinnon rajat ovat muodostuneet suh- teessa lainsäätäjän muihin tavoitteisiin. Tutkimuksessani haastan näkemystä siitä, että vahva paikalli- nen itsehallinto olisi suomalaisen oikeuskulttuurin heikentämätön ydinpiirre. Toisinaan poliittisessa re- toriikassa itsehallinnon merkitystä on korostettu silloinkin, kun lainsäädännöllä on tosiasiallisesti ka- vennettu kuntien asemaa. Kuntien itsehallinnon historia on siis ristiriitaisten pyrkimysten historiaa, sillä valtio ja kunnat eivät voi samaan aikaan kasvattaa toimivaltaansa.
Menneisyyttä tutkimalla voidaan luoda katsetta myös eteenpäin ja eritellä sitä, millaisia vaihtoehtoisia kehityskulkuja tulevaisuudessa voisi olla.17 Kuntien asema näyttää vuonna 2022 olevan murroksessa, kun osa niiden tehtävistä siirtyy vasta perustetuille hyvinvointialueille. Kuntien historiallisen aseman tarkastelu kuitenkin osoittaa, että koko kuntakentän historia on ollut täynnä murroksia ja keskenään ristiriitaisia pyrkimyksiä. Niiden ymmärtäminen avaa uudella tavalla koko kunnallisen itsehallinnon kä- sitettä.
1.2 Lähdeaineisto ja tutkimuskirjallisuus
Tutkimukseni oikeudellisen lähdeaineiston muodostavat nykyinen perustuslaki (731/1999), sitä edeltä- nyt hallitusmuoto (94/1919) sekä kulloinkin voimassa ollut kunnallinen lainsäädäntö. Oikeudessa ta- pahtuneen muutoksen selittämiseksi hyödynnän myös lainsäädännön esitöitä sekä valtiokuntamietin- töjä ja valtioneuvoston selontekoja. Kunnallisen itsehallinnon nykytilaa kuvaan valtioneuvoston sekä valtiovarainministeriön työjärjestysten, valtioneuvoston valtiovarainministeriöstä antaman asetuksen sekä valtiovarainministeriön itse tuottaman materiaalin valossa. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkai- sut auttavat myös selittämään kunnalliseen itsehallintoon liittyviä määrittelyhaasteita.
Tutkimuksessani hyödynnän aikaisempaa tutkimuskirjallisuutta kunnallisessa itsehallinnossa tapahtu- neista muutoksista. Tällaisia teoksia ovat esimerkiksi Sini Sallisen ”Kunnan itselleen ottamat tehtä- vät ja niiden oikeudelliset reunaehdot” (2007), Tommi Oikarisen, Tomi Voutilaisen, Anu Muta- sen ja Matti Muukkosen tutkimus ”Kunnallinen itsehallinto valtion puristuksessa” (2018) sekä Kauko Heurun väitöskirja ”Kunnan päätäntävallan siirtyminen (2000). Tämän lisäksi aion hyödyntää myös vanhempia tieteellisiä teoksia kontekstin rakentamiseksi. Tällaisia ovat esimerkiksi K. J. Ståhl-
17 Kekkonen 2013, s. 21, 23.
bergin ”Lait ja asetukset maalaiskuntain hallinnosta” (1906), Urho Kekkosen ”Kunnallinen vaalioi- keus” (1936) sekä Hannu Soikkasen ”Kunnallinen itsehallinto kansanvallan perusta: maalaiskuntien itsehallinnon historia” (1966).
Suomalaisella kunnallishallinnolla on paljon yhtymäkohtia pohjoismaiseen ja eurooppalaiseen kunnal- lishallinnon kehitykseen. Kansainvälistä viitekehystä olen rakentanut perehtymällä myös ulkomaiseen oikeuskirjallisuuteen. Erityisen hyödyllisiä ovat olleet Erik Bengtssonin artikkeli ”The Evolution of Popular Politics in Nineteenth Century Sweden and the Road from Oligarchy to Democracy” (2021), Randall Lesafferin teos “European Legal History: A Cultural and Political Perspective” (2009) sekä John Peterin teos ”Local Governance in Western Europe” (2001).
Oikeustieteellisen kirjallisuuden lisäksi olen hyödyntänyt oikeudellisen kontekstin rakentamisessa myös historian alan tutkimuskirjallisuutta. Historiantutkimus rakentuu alkuperäislähteiden tulkinnan ja aikaisemman tutkimuskirjallisuuden kanssa käytävälle vuoropuhelulle. Tällaiseen kirjallisuuteen pereh- tyminen on myös kirkastanut oman tutkimukseni asemoimista osaksi oikeustieteellistä ja historiantut- kimusta. Hyödyllisiä teoksia ovat olleet esimerkiksi Risto Alapuron ”Valtio ja vallankumous Suo- messa” (2017), Kati Katajiston ”Sodasta sovintoon” (2018) sekä Heikki Ylikankaan kansanvaltaa käsittelevät tutkimukset.
1.3 Teoreettiset työkalut
Lähestyn tutkimuskysymystäni oikeushistoriallisen metodin kautta, eli vanhempien oikeudellisten ai- neiston avulla pyrin selvittämään oikeudessa tapahtuneita muutoksia ja selittämään oikeuden nykyti- laa.18 Varsinaisen lakitekstin rinnalla tarkastelen siis esimerkiksi lainvalmisteluaineistoja ja kunkin aika- kauden oikeudellisia kirjoituksia oikeutta ympäröivän viitekehyksen rakentamiseksi. Sovellan tutkimuk- sessa kontekstuaalista oikeushistoriaa, jossa oikeuden muutosta tarkastellaan sen yhteiskunnallisessa ja kulttuurisessa kontekstissa.19 Tämän vuoksi lähdeaineistossa on oikeustieteellisen kirjallisuuden li- säksi runsaasti historian tutkimusta esimerkiksi Risto Alapurolta, Juhana Aunesluomalta sekä Panu Pulmalta. Metodin valinta oli luonteva, sillä voin samalla hyödyntää aikaisemmin hankkimaani osaa- mista historian maisterin tutkinnosta – historiantutkimuksessa yhdistellään niin ikään alkuperäisiä läh- teitä ja muiden tutkijoiden tulkintoja oman tulkinnan rakentamiseksi.
18 Soininen 2016, s. 61.
19 Kekkonen 2013, s. 19.
Oikeushistorian rinnalla sovellan lainoppia, jonka tarkoituksena on systematisoida ja tulkita voimassa olevan oikeuden sisältöä.20 Lainoppi auttaa siis vastamaan kysymykseen siitä, millaiseksi kunnallisen itsehallinnon alue määräytyy nykyisessä lainsäädännössä. Samalla kunnallista itsehallintoa koskeva sääntely limittyy osaksi kuntia koskevaa laajempaa lainsäädännön kenttää sekä valtiosääntöä. jossa säädetään julkisen vallan käytöstä. Systematisointia ja tulkintaa ei voida kuitenkaan tehdä ainoastaan oikeusjärjestystä tarkastelemalla, vaan tulkintojen rakentamiseksi tulee myös perehtyä teemaa koske- vaan relevanttiin tieteelliseen keskusteluun.21 Oikeustieteellinen tutkimus on muun tieteellisen tutki- muksen tapaan kumuloituvaa, eli uudet tulokset rakentuvat aikaisemman tutkitun tiedon päälle.22 Olen rakentanut omia tulkintojani etenkin Sini Sallisen, Matti Muukkosen ja Kauko Heurun väitöskirjo- jen pohjalta, joista on piirtynyt kuva myös aikaisemman tutkimuksen merkityksestä ja siihen sisälty- vistä ristiriidoista.
Näiden menetelmien rinnalla käytän Juha Karhun muotoilemaa juridiikan narratiivisuuden käsitettä.
Tämän käsitteen mukaan laki ja oikeus voidaan nähdä kertomuksena, jossa oikeutta tulee aina tar- kastella suhteessa aikakautensa kulttuuriin ja kulttuuriseen itseymmärrykseen.23 Kertomuksellisuus on hyvä työkalu historian pitkien linjojen ja muutosten selittämiseen. Toisaalta tätä kertomuksellisuutta on hyvä myös haastaa tutkimuksessa, sillä oikeudellisissa tarinoissa koetetaan tietosiesti rakentaa loo- gista jatkumoa menneisyyden ja nykyisyyden välillä.24 Pitkästä kertomuksesta on tärkeää tunnistaa myös eriävät mielipiteet ja vastakkaiset tavoitteet, jotta voidaan piirtää selkeämpi kuva siitä, millaisia käsityksiä ja pyrkimyksiä kunnalliseen itsehallintoon on kohdistunut tällä yli 150 vuoden tarkastelujak- solla.
Kunnallinen itsehallinto ei ole suomalainen erityispiirre, vaan jatkumoa ruotsalaisesta oikeuskulttuu- rista. 1860-luvulta alkanut kunnallishallinnon uudistus sekä sitä seuraavat muutokset tehtiin Ruotsiin malliin nojautuen, sillä yhteinen kieli ja kulttuuri mahdollistivat samankaltaisen oikeusjärjestelmän ra- kentamisen.25 Sen vuoksi tutkimuksessa on ollut hyödyllistä vertailla kotimaista oikeuskäytäntöä Ruot-
20 Hirvonen 2011, s. 22.
21 Muukkonen 2022, s. 40.
22 Muukkonen 2022, s. 26.
23 Karhu 2007, s. 37.
24 Bruner 2002, s. 49.
25 Modeen 2006, s. 80–81.
sin ja Norjan vastaavaan. Apumetodina toimii siis oikeusvertailu, jossa vertaillaan keskenään eri valti- oiden oikeusjärjestystä tutkimuskysymyksen kannalta relevantein osin.26 Kunnallinen itsehallinto on kaikkialla Pohjoismaissa hyväksytty instituutio, joten sen erilaisia toteuttamistapoja ja ilmenemismuo- toja on hyödyllistä analysoida juuri lähimpien valtioiden kesken. Vertailu linkittyy oleellisesti myös oi- keushistoriaan, sillä näiden valtioiden historiallinen kehitys on myös hyvin samankaltaista.
26 Husa 2013, s. 30.
2 Kunnallinen itsehallinto Suomen suuriruhtinaskunnassa 1865–
1916
2.1 Ensimmäiset kunnallista itsehallintoa koskevat asetukset
Tässä tutkimuksessa aloitan kunnallisen itsehallinnon tarkastelun 1860-luvulta, jolloin säädettiin en- simmäiset Suomen27 kuntia ja kaupunkeja koskevat asetukset valtiopäivillä. 28 Historiallisen narratiivin mukaan paikallinen itsehallinto on kuitenkin tätäkin vanhempi instituutio, jonka varhaisempia muotoja olivat erilaiset pitäjänkokoukset ja kihlakunnankäräjät.29 Suomen harvaan asuttu alue ja pitkät etäi- syydet johtivat siihen, että keskusvallan ote alueesta oli heikko, ja paikallisilla pitäjillä oli paljon pää- täntövaltaa. Paikallinen itsehallinto heikkeni kuitenkin sitä mukaa, kun keskusvallan virkakoneisto kas- voi ja tehostui.30
Tässä luvussa tutkin sitä, millaiseksi paikallinen itsehallinto todellisuudessa rakennettiin Suomen suu- riruhtinaskunnassa, ja millainen oli sen suhde keskushallintoon. Oikeudessa tapahtuneita uudistuksia tulee tarkastella aikakauden poliittista kontekstia vasten, jotta voidaan selittää muutoksia oikeuden sisällössä.31 Sen vuoksi käsittelen paikallisesta itsehallinnosta annettuja asetuksia Ståhlbergin jaotte- luun nojaten rinnakkain säätyvaltiopäivien, poliittisen eduskuntauudistuksen ja kasvavien poliittisten oikeuksien kanssa sen selvittämiseksi, miten kunnallinen itsehallinto kehittyi autonomisessa Suo- messa.
Paikallishallintoa koskevien asetusten antaminen tuli mahdolliseksi 1860-luvulla, kun lainsäädäntötyö käynnistyi pitkän tauon jälkeen. Keisari Aleksanteri II koolle kutsumat valtiopäivät vuonna 1863 päät- tivät ”pitkän valtioyön”, sillä valtiopäivät eivät olleet kokoontuneet lainkaan vuosina 1810–1862.32 Nyt lainsäädäntötyö tuli jälleen mahdolliseksi Suomen suuriruhtinaskunnassa. Valtiopäivien toimivalta oli
27 Tässä tutkimuksessa tarkastelen sitä Suomen aluetta, joka siirtyi 1809 Haminan rauhassa osaksi Venäjää, ja joka itsenäistyi 1917.
28 Tiihonen – Tiihonen 1984, s. 27.
29 1990, s. 97, Ylikangas 1991, s. 108, Ståhlberg 1907, s. 1.
30 Ylikangas 1990, s. 117.
31 Kekkonen 2003, s. 26.
32 Säätyvaltiopäivien kokoonpanoa kuvataan esimerkiksi Eduskunnan verkkosivuilla artikkelissa ”Valtioyö päät- tyy”.
kuitenkin hyvin rajattua, sillä lopullinen lainsäädäntö- ja toimeenpanovalta säilyi keisarilla. Valtiopäi- vien tarkoituksena oli siis ennen kaikkea parantaa ja modernisoida hallintoa.33 Hallinnollinen uudistus- tarve ulottui myös kuntiin, sillä valtiopäivien esityslistalla olivat vuonna 1863 kysymyksen kunnallishal- linnosta maalla ja kaupungeissa.34
Paikallishallinnon uudistamistarvetta ei voida pitää pelkästään suomalaisena erityispiirteenä. Paikalli- sen itsehallinnon isänä ja alkuunpanijana voidaan pitää Karl vom Steiniä, jonka muotoilemassa Preussin kaupunkijärjestyksessä (1808) kaupungeille palautettiin niille keskiajalla kuulunut itsehal- linto. Keskushallinto oli 1600- ja 1700-luvuilla tiukentanut taloudellisesti ja hallinnollisesti otettaan kaupungeista, mutta valta palautettiin nyt takaisin paikalliselle tasolle. Vallansiirron tavoitteena oli kui- tenkin hallitsijan vallan vakauttaminen. Lisäksi uudistuksella vastattiin muuttuneeseen asenneilmas- toon; etenkin oppinut eliitti ja urbaani keskiluokka vaativat kansanvaltaa päätöksentekoon.35 Uudistus oli siis vastareaktio 200 vuotta aikaisemmin alkaneeseen kehitykseen, jossa keskusvalta tiukensi otet- taan valtakunnastaan. Esimerkiksi Suomessa 1620-luku oli ollut voimakkaan hallinnollisen uudistuksen aikaa, kun Kustaa II Adolf kiristi otettaan valtakunnasta, ja paikallisesti itsevaltainen eliitti alistettiin keskusvallan alaisuuteen.36
Uudet ajatukset levisivät myös muualle Eurooppaan, ja 1830-luvulta käynnistyi laajempi kunnallishal- linnon uudistuskausi, jolloin kunta määriteltiin juridiseksi henkilöksi. Tämän juridisen henkilön valtaa käytti sen asukkaiden valitsema hallitus, joka oli vastuussa toimistaan asukkaiden muodostamalle yh- teisölle. Oikeus asettaa hallitus oli paikkakunnan veronmaksajilla, jotka myös osallistuivat kokouksiin ja tarkistivat tilit vuosittain.37 Eurooppalaista trendiä noudattaen Norjassa säädettiin ensimmäinen kunnallislaki 1830-luvulla ja Ruotsissa 1860-luvulla.38 Etenkin ruotsalainen lainsäädäntö imi paljon vai- kutteita vom Steinin Preussin mallista.39 Kauko Heuru korostaa, että 1800-luvun eurooppalaisia muu- toksia kunnallishallinnossa on nimitettävä nimenomaan uudistuksiksi, sillä kunnallishallinnon konsepti oli syntynyt jo varhaisemmin; väitöskirjassaan Heuru nostaa paikallisesta itsehallinnosta esimerkeiksi jo antiikin Kreikan ja Rooman.40
33 Tiihonen – Tiihonen 1984, s. 98.
34 Eduskunnan verkkosivut, kohta Valtiopäivillä 1863–1864 käsitellyt armolliset esitykset.
35 Chaloupek 2011, s. 3 sekä Modeen 2006, s. 82.
36 Lappalainen 2014, s. 196.
37 Soikkanen 1966, s. 129.
38 Norjasta CG/2015(28), s. 9, Ruotsista Lidström – Madell 2021, s. 416.
39 Heuru ym. 2011, s. 27.
40 Heuru 2000, s. 34.
Eurooppalaisten uudistusten taustalla vaikuttivat ideologiset motiivit. Alkusysäyksen uudistukselle an- toi valistuksen luoma kansansuvereniteetin käsite, joka korosti kansaa poliittisena yksikkönä. Eri valti- oissa tätä painotettiin eri tavalla; kunnallisen itsehallinnon ajateltiin sekä helpottavan kunnallisten asi- oiden hoitoa, turvaavan kansalaisten oikeusturvaa sekä kouluttavan kansalaisia demokraattiseen pää- töksentekoon.41 Itsehallinnon poliittinen ulottuvuus oli siis uudistuksen keskiössä, kun taas juridisesti kunnan tarkoituksena oli valtion tarpeiden toteuttaminen paikallisesti.42 Tämä eurooppalainen ajatus levisi sivistyneistön ja sanomalehtien myötä Suomeen asti, ja uudistusta voidaankin pitää ensisijaisesti ulkomaisia vaikutteita omaksuneiden hallintoviranomaisten ja lehtimiesten projektina.43
Poliittisen eliitin uudistushalu tuotti tulosta nopeasti sen jälkeen, kun valtiopäivätyö oli käynnistynyt.
Asetuksella kunnallishallituksesta maalla (AsK 4/1865) sekä asetuksella kunnallishallinnosta kaupun- geissa (AsK 40/1873) tavoiteltiin Ruotsin mallin mukaista paikallisen hallinnon irrottamista seurakun- nan asioiden hoidosta. Asetuksilla luotiin siis uudet instituutiot pitäjien yhteisistä asioista päättämi- seen ja toimeenpanoon.44 Tämä laajensi asukkaiden vaikutusvaltaa paikallistasolla.45 Voidaankin aja- tella, että eurooppalaisessa poliittisessa ideologissa vallinnut kansansuvereniteetin käsite sai näin ja- lansijaa myös suomalaisessa oikeusjärjestelmässä.46 Samalla suomalaisen kunnallisen itsehallinnon kertomus liitettiin tiivisti osaksi yleiseurooppalaista kertomusta kansalaisten poliittisista oikeuksista.
1860-luvun asetuksissa kunnat määriteltiin osaksi oikeusjärjestystä. Vuonna 1865 annettu Keisarillisen Majesteetin Armollinen Asetus kunnallishallituksesta maalla määrittelee 1 §:ssään, että “kukin seura- kunta maalla on itsepäällensä erinäinen kunta, jonka jäsenten tulee, laissa määrättyien rajain piirissä, hoitaa yhteiset järjestys- ja talousasiansa, joll'eivät ne, voimassa olevien asetusten jälkeen, kuulu jul- kisen virkakunnan tahi oikeuden toimi-alaan". Kyseisen asetuksen merkittävin anti olikin siinä, että se irrotti paikallishallinnossa maallisen ja kirkollisen vallankäytön lopullisesti ja teki kunnista itsenäisiä oi- keussubjekteja.47
41 Heuru 2000, s. 33–34.
42 Heuru ym. 2011, s. 27.
43 Soikkanen 1966, s. 131.
44 Ståhlberg 1907, s. 6. Yhteyksiä Ruotsin hallintouudistuksiin ovat löytäneet myös Pulma 2009, s. 234 sekä Tii- honen – Tiihonen 1984, s. 146.
45 Kekkonen 1998, s. 31.
46 Heuru 2002, s. 16.
47 Ståhlberg 1907, s. 7 sekä Modeen 2006, s. 80.
1860-luvulla kunnista annettu asetus voidaan nähdä myös paluuna aikaisempaan pitäjähallintoon. En- nen kirkon ja kuninkaan vallan asettumista Suomeen alueella on ollut jonkinlaisia muinaispitäjiä yh- teistä päätöksentekoa varten. Kirjallisten lähteiden puuttuessa niiden toimintaa ja kansanvaltaisuutta on kuitenkin mahdotonta arvioida. Kristinuskon rantautumisen jälkeen kirkosta tuli kuitenkin tärkein paikallinen vallankäyttäjä.48 Samalla kunnalliseen itsehallintoon siirtyi kanonisen oikeuden piirteitä, ku- ten esimerkiksi oikeushenkilön käsite ja enemmistöperiaatteen noudattaminen.49 Nämä piirteet näky- vät edelleen kunnallisessa itsehallinnossa, vaikka kanonisen oikeuden asema on väistynyt.
Asetuksessa vuodelta 1873 myös kaupunkien asema määriteltiin uudelleen. Asetuksessa kunnallishal- linnossa kaupungeista todettiin 1 §:ssä, että jokainen kaupunki on itsekseen erinäinen kunta, jonka jäsenet saavat tämän lain mukaan ”hoitaa yhteisiä järjestys- ja talousasioitaan, sitä myöten kuin nämä, voimassa olevain asetusten nojalla, eivät ole julkisen virkakunnan käsiteltäviä”. On loogista, että kaupungeista annettiin oma asetuksensa, sillä jo 1300-luvun Maunu Eerikinpojan kaupunginlaissa todettiin, että kaupungit perustettiin hallitsijan käskystä hallitsijan määräämälle alueelle. Kaupungit oli siis jo varhain erotettu kirkollisesta vallankäytöstä, ja niille oli määritelty oma hallinto-organisaatio.50
Lainsäädännön lisäksi kaupunkien kehitystä olivat muovanneet saksalaiset hansakauppiaat, jotka toi- vat kaupunkeihin ovat hallintomallinsa.51 Kaupunkien erityisasema tunnustettiin myös Suomessa 1800-luvulla voimassa olleessa vuoden 1772 hallitusmuodossa, jonka 54 §:n nojalla todetaan, että aikaisemmin kaupunkien saamat erivapaudet pysyvät voimassa, joskin ne tulee sovittaa aikakauden vaatimuksiin ja yleiseen hyötyyn ja hyvään. Toisaalta tämä lainsäädäntö oli kaupunkien osalta pahasti vanhentunut ja vaati uudistamista jo 1800-luvulla, sillä toteuttamiskäytännöt olivat kaupunkien kes- ken kirjavia.52 Kaupungeista annetulla asetuksella pyrittiin siis yhdenmukaistamaan kaupunkeja koske- vaa sääntelyä, joka oli ollut voimassa jo lähes 500 vuotta.
Asetuksilla kaupungeista ja kunnista tehtiin siis itsenäisiä oikeussubjekteja, jotka irrotettiin paikalli- sista seurakunnista. Kunnille kyse oli kaupunkeja suuremmasta muutoksesta, sillä kaupungit oli jo varhain keskiajalla erotettu kirkon hallinnasta. Lisäksi asetuksissa määriteltiin sekä kunnille että kau- pungeille laaja toimiala. Kunnallishallituksesta maalla annetun asetuksen 6 §:ssä määriteltiin asiat,
48 Heuru 2000, s. 26–27.
49 Heuru 2000, s. 30–31.
50 Heuru 2000, s. 29, 28.
51 Mennola 2011, s. 31.
52 Soikkanen 1966, s. 171.
joita kuntakokouksen tulee käsitellä. Pykälässä listataan kuntakokouksen käsiteltäviksi asioiksi kansa- koulujen asettaminen, yhteisen järjestyksen edistäminen, terveydenhoito, vaivaishoito, kunnalle kuu- luvien huoneistojen rakentaminen ja ylläpito, laina- ja apumakasiinit, petoeläinten hävittäminen, tuli- paloihin varautuminen, varojen hoito ja tilintarkastaminen, valtuusmiesten ja muiden jäsenten ja va- rajäsenten valitseminen, valvojien asettaminen sekä muiden asioiden päättäminen, jotka voivat kuu- lua kunnan yhteiseen toimialaan. Kunnallishallituksen toimialaa rajaa vastaavasti asetuksen 1 §, jonka nojalla kunnan jäsenet voivat hoitaa sellaisia asioita, joita ei ole määrätty toisen viranomaisen hoidet- tavaksi.
Kaupungeissa yhteisiä asioita käsiteltiin kaupunkien kunnallishallituksesta annetun asetuksen mukaan maistraatin ja raastuvankokouksen kesken. Asetuksen 46 §:n nojalla maistraatin tulee valvoa raastu- vankokousten päätösten toimeenpanoa. Saman asetuksen 47 §:n nojalla maistraatin tulee myös tehdä raastuvankokoukselle ja kaupungin valtuusmiehille ehdotuksia sellaisista asioista, jotka koske- vat kaupungin yhteisiä toimia. Tätä maistraatin aloiteoikeutta rajaa ainoastaan asetuksen 1 §, jonka nojalla kaupunki voi päättää vain sellaisista asioista, jotka eivät ole muiden julkisen virkakunnan hoi- dettavia.
Näiden pykälien valossa näyttää siis siltä, että kunnat ja kaupungit saattoivat jo 1800-luvulla ottaa melko vapaasti hoitaakseen sellaisia asioita, jotka eivät olleet kenenkään toisen viranomaisen vas- tuulla. Tällainen oikeus toteuttaa paikallisyhteisössä tärkeinä katsottuja tehtäviä, eli kuntien yleinen toimivalta, kuuluu nykyäänkin paikallisen itsehallinnon ytimeen.53 Yleinen toimivalta voidaan nähdä myös paikallisen itsehallinnon edellytyksenä, sillä muuten kuntia voidaan pitää lähinnä valtion paikal- listen tehtävien toteuttajana.54
Yleinen toimivaltuus on muodostunut kunnille myös sen vuoksi, että kunnat ovat kautta historian ol- leet erilaisia, ja lainsäätäjän on ollut mahdotonta luoda tyhjentävää listausta kunnille kuuluvista tehtä- vistä.55 Yleistä toimivaltaa kunnille tuotti lainsäädännön lisäksi myös kuntakokousten tyyli käsitellä hy- vinkin kirjavia asioita, jotka oli kokouksessa nostettu esille. Osa tehtävistä kuului selkeästi asetuksissa määriteltyjen toimialojen ulkopuolelle. Paikallisille kuntakokous olikin tärkeä paikka yhteiselle julkiselle keskustelulle, johon tämä yleinen toimivaltuus toi raamit.56 Kuntakokouksen tärkeydestä kertoo myös
53 Heuru ym. 2011, s. 159–160. Kuntien yleinen toimiala määritellään myös nykyisen kuntalain esitöissä, kts. HE 268/2014 vp, s. 16–17.
54 Heuru ym. 2011, s. 160.
55 Sallinen 2007, s. 11–12.
56 Soikkanen 1966, s. 364 sekä Haveri 2008, s. 123.
se, että vaikka asetuksella mahdollistettiin myös erillisen valtuuston perustaminen, oli 1890-luvulle tultaessa valtuusto vain Elimäen kunnassa.57 Kuntakokous riitti kaikkien muiden kuntien näkökulmasta ainoaksi päätöksenteon paikaksi. Yleisen toimivallan voidaan siis ajatella syntyneen lainsäätäjän vai- keudesta määritellä tyhjästi paikallishallinnon tehtäviä sekä kunnan asukkaiden tarpeesta käsitellä laa- jasti erilaisia kysymyksiä paikallishallinnossa.
Kunnallisen itsehallinnon pitkässä kertomuksessa 1860-lukua voidaan pitää käännekohtana ja alkupis- teenä modernille kunnalliselle itsehallinnolle, sillä tällöin annettiin ensimmäiset kuntia ja kaupunkeja koskevat asetukset. Asetuksilla yhdistettiin aikaisemmin kirjavaa sääntelyä kaupungeista sekä erotet- tiin pitäjätasolla kunnan organisaatio seurakunnasta. Samalla oikeusjärjestelmään vakiintuivat sellai- set kunnallisoikeuteen kiinteästi kuuluvat ominaispiirteet kuin oma organisaatio sekä yleinen toimi- valta.
2.2 Kenen kunnallinen itsehallinto?
Kunnallishallinnosta maalla ja kaupungeissa annetuissa asetuksista kunnasta ja kaupungista luotiin itsenäiset juridiset henkilöt, joiden organisaatiot oli erotettu seurakunnista. Samalla asetuksilla laajen- nettiin kunnallisen päätöksenteon edustuksellisuutta, kun yhteisten asioiden hoito muuttui papiston privilegioista laajemman kansanosan yhteiseksi toiminnaksi.58 Tässä alaluvussa käsittelenkin autono- misen Suomen kunnallista itsehallintoa sen poliittisen ulottuvuuden eli paikallisen demokratian ja osal- listumisen näkökulmista. Kenen ääni kuului päätöksenteossa? Millaiset väestöryhmät osallistuivat kun- nalliseen itsehallintoon, ja ketkä jäivät päätöksenteon ulkopuolelle?
Poliittinen osallistuminen luetaan modernissa perusoikeusajattelussa poliittisiin perusoikeuksiin yh- dessä poliittisen toiminnan vapauden kanssa. Edustuksellisessa demokratiassa osallistumisoikeudet toteutuvat yleensä vaalioikeuksien kautta.59 Poliittisen osallistumisen käsite on tässä yhteydessä hie- man anakronistinen, mutta se toimii hyvänä työkaluna sen tarkasteluun, kenelle osallistumisoikeus
57 Ståhlberg 1912, s. 37–38. Sallisen mukaan myös Kuuskoski rakentaa 1950-luvun yleisen ja erityisen toimival- lan jaottelun tähän Ståhlbergin käsitykseen, jonka pohjalla on vuoden 1898 kuntalain säädökset. Sallinen 2007, s. 76.
58 Heuru 2000, s. 36–37.
59 Parviainen 2010, s. 145.
kunnalliseen itsehallintoon myönnettiin 1860-luvulla. Käsite osoittautuu käyttökelpoiseksi myös vertai- lussa poliittisen osallistumisen laajuudesta 1860-luvulta tähän päivään yltävässä tutkimusajanjaksos- sani.
Suomalaista itsehallintoa ja kansanvaltaa korostavassa oikeushistorian narratiivissa kansanvaltaisuus ja demokratia halutaan nähdä usein pitkäaikaisimpina instituutioina, kuin mitä ne todellisuudessa ovat. Esimerkiksi Urho Kekkonen on väitöskirjassaan todennut, että ruotsalaisten sotajoukkojen saa- puessa Suomeen 1200-luvussa, oli täällä jo vahva heimoihin ja kyläyhteisöihin perustuva paikallinen itsehallinto.60 Paikallisen poliittisen toiminnan traditiota tai poliittisen osallistumisen tärkeyttä ei kui- tenkaan mainita 1860-luvun kunnallishallinnon asetuksissa erikseen. Silti näille asetuksille on myö- hemmässä tutkimuksessa annettu painoarvoa eräänlaisina kansanvaltaisuuden ensimmäisinä aske- leina.61
On kuitenkin tärkeää ymmärtää, että 1800-luvun loppupuolella poliittinen osallistuminen ja kansanval- taisuus nähtiin aivan eri tavoin kuin nykypäivänä. Asetukset paikallishallinnosta maalla ja kaupungissa vahvistettiin keisarin koolle kutsumilla säätyvaltiopäivillä. Uutta lainsäädäntöä oli siis muokkaamassa neljä ylintä säätyä, eli aatelisto, papisto, porvaristo ja talonpojat.62 Paikallisesti suurimmat väestöryh- mät, kuten torpparit, tilaton väestö ja palkolliset jäivät siis kokonaan poliittisen päätöksenteon ulko- puolelle. Soikkanen onkin tulkinnut, että kunnallishallinnon uudistus oli 1800-luvun lopulla ennen kaik- kea ”uudistus ylhäältä”, ja valtaosalle talonpoikaisesta kansasta sen tavoitteet olivat käsittämättömiä ja lopputulos vastenmielinen, sillä talonpoikaisto oli huolissaan siitä, löytyisikö heidän joukostaan to- teuttajia näin vaativalle tehtävälle.63 Vastustusta uudistus sai osakseen myös tilattomalta väestöltä ja torppareilta, jotka eivät olleet säätyvaltiopäivillä edustettuina. Näiden väestöryhmien vastustus perus- tui siihen, että muutosten epäiltiin kasautuvan heidän maksettavakseen.64
Kuntia koskevan asetuksen 9 §:ssä määriteltiin se, kenellä oli oikeus osallistua paikalliseen päätöksen- tekoon. Pykälän nojalla oikeus osallistua kuntakokouksessa neuvotteluun ja päätöksentekoon on hy- vämaineisilla kunnan jäsenellä, jolla on Suomen kansalaisuus ja joka saa itseään ja omaisuuttansa vallita, joka on velvollinen kunnalle veroa maksamaan veroa, jolla ei ole veroja rästissä pidemmältä
60 Kekkonen 1936, s. 80.
61 Heuru 2000, s. 37.
62 Säätyvaltiopäivien kokoonpanoa kuvataan esimerkiksi Eduskunnan verkkosivuilla artikkelissa ”Valtioyö päät- tyy”.
63 Soikkanen 1966, s. 189, 150.
64 Soikkanen 1966, s. 206.
kuin vuoden ajalta, joka ei ole toisen isännyyden alla eikä ole joutolaisena pidettävä65. Oheinen py- kälä rajasi siis miehensä vallan alla olevat aviovaimot, pienituloiset sekä palkolliset kokonaan kunnalli- sen päätöksenteon ulkopuolelle.66
Osallistumisoikeus koski ainoastaan kunnan jäseniä. Kunnan jäsenyys on määritelty asetuksen 3
§:ssä, jonka nojalla kunnan jäseniä ovat, ne olla siellä on maata tahi maanviljelystä taikka muuta kiin- teätä omaisuutta, tahi joka siellä harjoittaa vuorityötä, tehdas- ja vaaprikkiliikettä, kauppaa, käsityötä tahi muuta luvallista elinkeinoa, tahi jolla muutoin, voimassa olevien asetusten mukaan, siellä on tahi olla pitää laillinen asuntonsa ja kotipaikkansa.
Vastaavasti kaupunkien paikallishallintoa koskevassa asetuksessa todetaan 3 §:ssä, että
kaupunkikunnan jäsen on jokainen, jolla kaupungissa on porvarin-oikeus67; joka harjoittaa kauppaa, vapriikkiliikettä, hantvärkkiä taikka muuta veroitettua elinkeinoa kaupungissa tai sen aluspiirissä; joka siellä on talon, tontin tai maan omistaja; taikka jolla laillisesti on asuntonsa ja kotonsa kaupungissa.
Saman asetuksen 4 §:n nojalla nämä ”oikeutetut jäsenet” käyttävät kaupunkikunnan päätösvaltaa joko raastuvankokouksessa tai valtuusmiesten kautta. Asetuksen 10 §:ssä osallisuutta laajennettiin toteamalla, että oikeus osallistua ja päättää kaupungin asioista raastuvankokouksessa on myös hyvä- maineisilla kaupunkikunnan jäsenillä, jotka ovat Suomen kansalaisia, hallitsevat itseään ja omaisuut- taan, maksavat veroa kaupungille, eivät omista yli vuoden verorästejä kaupungille, eivät ole toisen isäntävallan alla ja nauttivat kansalaisluottamusta. Kaupungeissakaan siis aviovaimoilla, pienituloisilla ja palkollisilla ei ollut oikeutta ottaa osaa paikalliseen päätöksentekoon.
65 Joutolaisasetuksessa 1/1865 määritellään 1 §:ssä joutolaiseksi ”se, joka ei ole yleisessä palveluksessa, ei har- joita vapaita taiteita, kauppaa, tehdasliikettä, käsityötä, merenkulkua, maanviljelystä, vuorityötä tahi muuta semmoista elinkeinoa, ei omista varoistansa tahi muiden huolenpidosta saa elatustansa, eikä ole semmoisessa palveluksessa, kuin voimassaoleva palkkaussääntö isännille ja palkollisille määrää sekä kauppa-, tehdas- ja käsi- työsäännöt käskevät, ja josta kunta tahi sen asiamiehet ohessa todistavat, ettei hän ole uuttera ja siveätapai- nen elämässänsä eikä voimiansa myöten koe kunniallisesti elättää henkeänsä.”
66 Soikkanen 1966, s. 167.
67 Tämä vanhentuneena pidetty käsite päivitettiin 1880-luvulla ammatin tai elinkeinon harjoittajaksi, kts. Soikka- nen 1966, s. 172.
Asetukset kunnallishallinnosta maaseudulla ja kaupungeissa laajensivat siis poliittiset oikeudet papis- tolta laajemmalle joukolle, jossa osallistumista edelleen rajattiin varallisuuden ja siviilisäädyn perus- teella. Tosiasiassa poliittisen osallistumisen kasvu tapahtui kunnallisessa päätöksenteossa melko hi- taasti. Ylimmät säädyt olivat kannattaneet uudistusta romantiikan ja nationalismin ihanteiden mukai- sesti, sillä kansasta haluttiin tehdä enemmän poliittinen toimija.68 Käytännössä poliittinen toimijuus laajeni hitaasti alempiin säätyihin. Kunnalliset luottamustehtävät veivät paljon aikaa, ja ne oli hankala sovittaa esimerkiksi talonpoikaiston muiden töiden lomaan. Näin ollen poliittiset luottamustoimet kun- nissa, etenkin kokousten puheenjohtajistossa, kasautuivat 1800-luvulla valmiille paikalliselle poliitti- selle eliitille, kuten säätyvaltiopäivien edustajille.69
Uudet asetukset eivät siis välittömästi muuttaneet poliittisten toimijoiden kokoonpanoa, kun etenkin kokousten johtaminen oli vakiintuneen eliitin käsissä. Hidas muutos käynnistyi kuitenkin; talonpoikais- tosta nousseet kunnallisten luottamustoimen haltijat alkoivat omassa yhteisössään nauttia saman- laista arvostusta kuin säätyläistön edustajat.70 Poliittinen osallistuminen siis kavensi luokkaeroja pai- kallisesti. Samalla kunnalliskokoukset loivat paikallisesti uuden poliittisen foorumin julkiselle keskuste- lulle, sillä kokouksissa käytiin usein laajempaa keskustelua kuin mitä kuntia koskeva lainsäädäntö olisi edellyttänyt.71
Kunnallinen itsehallinto tarkoitti siis autonomisessa Suomessa varakkaan miesväestön itsehallintoa.
Vastaavanlainen tilanne oli Ruotsissa, jossa äänioikeus oli sidottu veronmaksukykyyn.72 Suomessa 1800-luvulla keskusteltiin myös poliittisten oikeuksien laajentamisesta palkollisiin, mutta tämä esitys kaatui ylempien säätyjen vastustukseen. Kiinnostavaa on, että ylipäätään kunnallisen itsehallinnon uu- distamiseen nihkeästi suhtautuneet talonpojat puolsivat palkollisten osallistumisoikeuksia. Taustalla vaikutti tilallisten ja palkollisen yhteenkuuluvuus sekä ajatus palkollisista itsenäisinä toimijoina, kun nämä kykenivät elättämään itsensä omalla työllään.73 Esityksen kaatuminen valtiopäivillä kertoo siitä, että ylimmät säädyt suhtautuivat viime kädessä varautuneesti siihen, kuinka laajalle joukolle osallistu- misoikeudet voitiin antaa.
68 Soikkanen 1966, s. 150.
69 Soikkanen 1966, s. 405.
70 Soikkanen 1966, s. 406.
71 Soikkanen 1966, s. 364.
72 Bengtsson 2021, s. 3.
73 Soikkanen 1966, s. 167.
Poliittinen vaikutusvallan määrä kuntakokouksessa tai raastuvankokouksessa perustui henkilön mak- samiin veroihin. Kuntien paikallishallintoa koskevassa asetuksessa todetaan 58 §:ssä, että henkilön äänimäärä kuntakokouksessa vastaa maksettujen verojen määrää. Samaa logiikkaa noudatetaan kun- nallishallinnosta kaupungissa annetun asetuksen 12 §:ssä. Poliittisen vaikutusvallan määrä oli siis suo- raan verrannollinen henkilön varallisuuteen. Samanlainen rahan ja vaikutusvallan liitto oli voimassa esimerkiksi 1860-luvulla voimaan tulleessa ruotsalaisessa valtiopäiväjärjestyksessä (riksdagsordning).
Järjestelmän puolustajat perustelivat Ruotsissa rakennelmaa sillä, että kunta hoiti yhteisiä asioita, jo- ten eniten vaikutusvaltaa tulisi olla niillä, jotka eniten rahoittivat verorahoilla yhteistä toimintaa ja kantoivat siitä siten suuremman vastuun.74
Äänioikeuden rajaamista varallisuuden mukaan perusteltiin sillä, että henkilön varallisuus tulkittiin to- distukseksi yhteisten asioiden hoitamisessakin välttämättömästä taidosta ja kunnollisuudesta.75 Toi- saalta asetuksista ilmenee myös halu rajata kaikkein vauraimman väestönosan valtaa.76 Kuntia koske- van asetuksen 23 §:ssa rajataan, että kenelläkään ei pitäisi olla hallussaan yli kuudesosaa kaikista kuntakokouksen äänistä. Kaupunkeja koskevan asetuksen 12 §:n nojalla raastuvankokouksessa ke- nenkään ei pitäisi olla äänivaltaa enemmän kuin viittä kymmenesosaa kaikista äänistä. Asetuksilla var- mistettiin siis, että kaikista varakkain väestö ei saanut määräävää asemaa kuntakokouksessa. Kiinnos- tavaa on, että vastaavaa rajoitusta ei ollut Ruotsissa, jossa yhtiö tai varakas yksilö saattoi käyttää yli puolta äänimäärästä ja päättää siten käytännössä yksin kunnan asioista.77
Modernissa Suomessa paikallishallinnon uusi sääntely on haluttu liittää kertomukseen itsenäisestä, kansanvaltaisesta Suomesta, jossa demokratia yltää myös paikallistasolle. 1860-luvun asetukset irrot- tivatkin paikallisen päätöksenteon seurakunnista, ja toivat talonpoikaisen väestönosan osaksi yhteistä päätöksentekoa. Esimerkiksi Ståhlbergonkin tulkinnut, että 1860-luvun asetukset olivat edistysaskel, jossa poliittinen valta siirtyi pappissäädyltä neljän säädyn päätäntävaltaan.78 Näitä asetuksia on siis historiallisessa narratiivissa tulkittu usein demokratian ja kansanvallan ensi askeleina, jossa poliittinen osallistuminen laajenee hitaasti pieniltä väestöryhmiltä suuremmille.
74 Bengtsson 2021, s. 5–6.
75 Kekkonen 1936, s. 92.
76 Soikkanen 1966, s. 176.
77 Bengtsson 2021, s. 6.
78 Ståhlberg 1907, s. 7.
