Paikallisen demokratiamme kehittämiselle eurooppalaisia esikuvia tarjoava tietopaketti näkymä

70

mestyi ruskea nestemäinen Bino- mauste. Siihen oli tyytyminen, kun- nes luokkatoveri, hevosteurastajan poika, yliystävällisesti paljasti tuot- teen alkuperän: sen raaka-aineita olivat kuulemma muun muassa he- vosen karvat ja kavioista jauhettu pulveri. Vaitiololupaustaan alkupe- räispaljastajaa kohtaan kirjoittaja ei pitänyt, päinvastoin juorun levittä- minen tuotti mielihyvää. Myöhem- min jopa kerrottiin valmistukseen käytetyn kenkiin valmistettavan keinoaineen jätettä. Tarinassa kir- joittaja miettii, oliko kyse vain tyypillisestä DDR-huhusta? Län- teen muuttamisen jälkeen hän al- koi jälleen lähentyä aitoa Maggi- kastiketta. Myöhemmin häntä pyy- dettiin mukaan kansalaisadressiin pelastamaan kastiketta valmista- van tehtaan 380 työpaikkaa Nest- lé-konsernin puristuksesta. Kir- joittaja ei ole ainoa intohimoinen Maggi-kastikkeen kuluttaja. Per- formanssitaiteilija ja installoija Jo- seph Beuys taltioi rakkautensa kas- tikkeeseen taideteokseensa ich ken- ne kein Weekend. Työ koostuu sal- kusta, jonka sisältönä on Immanuel Kantin Kritik der reinen Vernunft ja Maggi-pullo.

Oikeustieteen professori Chris- toph Möllers etsii rasvalta tuok- suvasta, neonvalaistusta ruoka- lasta kulinaarista ratkaisua väli- palakseen. Mantelisarvi näyttää vähintäänkin joskus lupaavalta.

Tavallisesti mantelisarvena tarjo- taan muutamalla mantelilastulla koristeltua, pitkulaista leivonnais- ta, jonka molemmat päät on uitet- tu jo aikansa nähneeseen suklaa- seen. Välipala ei kuitenkaan johda inhontunteeseen, se voittaa monet tarjolla olevat tuotteet, ja on siis ris- kitön valinta. Kun periksi antava taikina yhtyy pannunpohjan kah-

viin, syntyy makuyhdistelmä, joka nostaa molempien tasoa. Välipalan jälkeen professori palaa tyytyväise- nä työhuoneeseensa, myös olosuh- teista ja paikasta inspiroituneena.

Kirjoittaja on filosofian tohtori.

Paikallisen demokratiamme kehittämiselle

eurooppalaisia esikuvia tarjoava tietopaketti

Aimo Ryynänen

Klaus Lange: Kommunalrecht.

Mohr Siebeck 2013.

Suomessa pidetään yleisesti totuu- tena, että kunnallinen itsehallin- tomme on poikkeuksellisen vahva jopa Euroopan mittakaavassa. Suu- ria kehittämistarpeita ei siksi näh- dä. Vuoden 1995 kuntalain vireil- lä olevassa uudistamisessakin näy- tetään nojattavan aika lailla van- han lain periaatteille ja rakenteille.

Osin tilanteeseemme voidaan olla tyytyväisiä, mutta tyytyväisyys ei saa merkitä sitä, että laiminlyödään kansalaisen kannalta tärkeimmän ja lähimmän hallinnontason ke- hittäminen. Demokratia ei ole mil- loinkaan valmis, vaan sen vahvista- minen on aina pysyvä tehtävä.

Tähän on viitannut myös edus- kunnan tulevaisuusvaliokunta tuo- reessa lausunnossaan. Sen mukaan Suomessa on varsinkin tulevaisuu- den kehitystrendien kannalta sel- västi kasvava demokratiavaje. On- gelma on tunnistettava, tunnustet- tava ja siihen on vaikeuksista huoli- matta löydettävä ratkaisuja. ”Onko niin, että laajojen uudistusten, ml.

meneillään oleva sosiaali- ja ter- veydenhoidon rakenteiden tarkis- tus (Sote) tai kuntauudistus, ongel- mien taustalla on osin demokrati- an vaje?” (TuVM 1/2014 vp — VNS 7/2013 vp).

Miksi tässä yhteydessä esitel- lä saksalaista puolitoistatuhatsi- vuista kunnallisoikeudellista kä- sikirjaa? Yksi selitys on alan pe- rusteellisen kirjallisuuden vähyys.

Mutta on muitakin, niin histori- aan kuin nykypäivään liittyviä pe- rusteita. Tosiasia on, että oikeus- tieteen alalla jokainen ennen tois- ta maailmansotaa väitellyt opiskeli Saksassa. Tuomisina oli luonnolli- sesti saksalainen ajattelu, jonka vai- kutukset suomalaisessa oikeudelli- sessa tutkimuksessa näkyvät edel- leen vahvoina. Erityisesti sanottu koskee kunnallisoikeutta, hallinto- oikeuden tavoin. Saksalaisella ajat- telulla oli 1950-luvulle saakka Poh- joismaissa merkittävämpi vaikutus kuin angloamerikkalaisilla suun- tauksilla. 1900-luvun alkupuolella myös Ruotsissa oli kiinnostuksen kohteena saksalainen oikeusteo- ria. Ruotsalainen kunnallisoikeu- dellinen doktriini ja laajemmin- kin kunnallisoikeus olivat pitkälle 1900-luvulle saakka suuressa mää- rin saksalaiseen ajatteluun nojaa- via. Hallinnon kehityksessä Saksa ja Ranska ovat olleet johtavia mai- ta, joista Suomen kannalta merkit- tävät maat, ennen muuta Ruotsi, ovat ottaneet oppia.

Saksalaisen kunnallisoikeudel- lisen ajattelun perustaa on meil- le tullut näin myös Ruotsin kautta.

Saksalainen teoria painotti hallin- toa julkisen vallan käyttäjänä ja hal- linnon sidonnaisuutta lakiin. Suo- messa omaksuttiin viime vuosisa- dan vaihteessa miltei yksinomaan saksalaisperäinen teoria, joka vas-

T I E T E E S S Ä TA PA H T U U 2 / 2 0 1 5

71

ria ja Venäjän vallan loppuvuosina korostettua legaliteettivaatimusta.

Tämän päivän tilanne on kun- nallisoikeudellisten vaikutteiden kannalta mielenkiintoinen. Suomi on sitoutunut eurooppalaisiin yh- teisiin kunnallisen itsehallinnon periaatteisiin liittyessään vuonna 1991 Euroopan neuvoston paikal- lisen itsehallinnon peruskirjaan.

Peruskirjan sisältö ja periaatteet nojaavat huomattavassa määrin (vaikkakin monin osin alkuperäi- siä kaavailuja vesitetymmin) sak- salaiseen kunnallisoikeudelliseen dogmatiikkaan. Kun lukee perus- kirjan yksityiskohtia, havaitsee nii- den suhteellisen väljyyden, tavoit- teellisuuden. Tulkintaa ohjaavat Euroopan neuvoston kuntia ja alu- eita edustavan kongressin (Euroo- pan neuvoston pysyvä elin) suosi- tukset.

Mutta tulkintaa linjaa myös mannereurooppalainen oikeuske- hitys. Ei tarvitse kuin ottaa muu- tama esimerkki siitä, miten demo- kratia-ajattelu kuntatasolla on sit- ten vuonna 1985 tapahtuneen pe- ruskirjan valmistumisen jälkeen edennyt. Schleswig-Holsteinin osa valtio oli eräänlainen pionee- ri ottaessaan suoran demokratian sitovat instrumentit (sitova kan- sanäänestys, kansanäänestysaloite ym.) käyttöön vuonna 1990. Suo- menkin kuntalain valmistelus- sa tätä reformia käytettiin esiku- vana, mutta rajallisempaan lop- putulokseen päätyen. 1990-lu- kua on pidetty kuntatasolla suoran demokra tian vahvistumisen vuo- sikymmenenä. Esimerkiksi kun- tien johtajien valinta kuntalaisten suoralla vaalilla on otettu käyttöön monien maiden kuntalaeissa. Eu- roopan neuvosto täydensi vihdoin

paikallisen itsehallinnon peruskir- jaa lisäpöytäkirjalla, jossa edellyte- tään kunnan asukkaiden välittö- män kuulemisen ja vaikuttamisen toteuttamista. Suomi on hyväksy- nyt pöytäkirjan osaltaan (saatettu voimaan lailla 1335/2011).

Euroopan mailla on paljon opit- tavaa toisiltaan ja Euroopan neu- vostolla on tämän oppimispro- sessin edistämisessä tärkeä rooli.

Haasteena tässä työssä ovat maiden erilaisuudet, erilaiset lähtökohdat ja mahdollisuudet. Instituutioihin ja sääntöihin kohdistuvat reformit eivät myöskään aina tuota samoja positiivisia tuloksia eri maissa. Tä- mä tosiasia tietysti on otettava huo- mioon tehtäessä vertailuja.

Siksi esiteltävänä olevan teoksen kaltaisia julkaisuja onkin tutkitta- va sillä silmällä, millaisena käsitys kunnallisesta itsehallinnosta ja de- mokratiasta nähdään sekä millaisia kehityssuuntia siinä on nähtävis- sä. Ongelmat ja kehittämistarpeet näyttävät nimittäin melko yhteisil- tä, jos tarkastelun kohteena pide- tään oman oikeusjärjestyksemme kannalta läheisiä, vahvaan kunnal- liseen itsehallintoon nojaavia mai- ta. Sellaisia ovat ennen muuta Poh- joismaat, Saksa, Itävalta, Hollanti ja miksei Sveitsikin. Huomion koh- teena ovat kunnan toiminnan ja tehtäväpiirin itsenäisyys, valtuus- ton vaikutusmahdollisuudet am- mattimaisuuden vaatimuksen pai- neessa, kunnan johtaminen, kun- nan asukkaiden vaikuttamismah- dollisuudet ja kunnan toiminnan rahoitus, muutamat keskeiset koh- dat tässä mainittuina.

Saksan liittotasavallan perus- tuslain vuonna 2006 toteutettu uu- distus toi merkittäviä muutoksia erityisesti kuntien, osavaltioiden ja liittotasavallan suhteisiin. Kun-

tien kannalta edistysaskeleena on pidetty sitä muutosta, miten val- tio voi osoittaa tehtäviä kunnille.

Liittotasavallan on osoitettava vel- voitteet 16 osavaltiolle, jotka voivat sitten määrätä ne kunnille. Kaikis- sa osavaltioissa voimassa olevien konneksiteettisäännösten (Suo- messa periaatetta nimitetään ra- hoitusperiaatteeksi eli kunnan oi- keudeksi velvoitteita vastaavaan rahoitukseen) perusteella kunnil- la on oikeus vastaaviin kustannus- ten korvauksiin. Suomessa periaate on paikallisen itsehallinnon perus- kirjaan ja perustuslakivaliokunnan lausuntoihin perustuen tunnustet- tu, mutta käytännössä heikosti rea- lisoitunut. Saksassa tarvitaan siis 16 erillistä lainsäätämistä, jos liittota- savalta katsoo jonkun tehtävän tai kysymyksen kuuluvan kuntien hoi- dettavaksi, esimerkiksi kansainvä- listen sitoumusten perusteella.

Federalismireformi jätti monet kuntien toivomukset toteutumat- tomiksi. Keskeisin niistä oli kun- tien suora oikeus perustuslaillises- ti taattuun kuulemis- ja osallistu- misoikeuteen niitä koskevien lain- säädäntöhankkeiden yhteydessä.

Kuntien ja valtion väliset suh- teet ovat siten federalistisesta jär- jestelmästä johtuen monimutkai- semmat kuin Suomessa. Saksassa valtaa on hajautettu niin horison- taalisesti kuin vertikaalisesti. Kui- tenkin liittotasavallassakin on tar- peen tietty yhdenmukaisuus, jo- ta kuvaa paljon keskustelussa ol- lut liittouskollisuuden periaate.

Tätä kuvataan valtiolle asetetulla velvoitteella kuntaystävälliseen ja kunnille puolestaan asetetulla vel- voitteella valtioystävälliseen toi- mintaan. Liittovaltion ja osaval- tion välisiin suhteisiin tällainen vaatimus on perustellumpi. Sen si-

72

jaan vastaavaa analogiaa kuntien ja valtion välisiin suhteisiin ei voi siir- tää, koska kunnat ovat toisenlaises- sa suhteessa valtioon.

Kunnallisen itsehallinnon ta- kuu (jolla on kansainvälisoikeu- dellinen perusta) voi joka tapauk- sessa velvoittaa valtion, mutta ei kuntia, solidaariseen toimintaan.

Kunnallisen itsehallinnon takuu jo sinällään velvoittaa valtion mene- mään pidemmälle kuin vain otta- maan passiivisesti itsehallinto huo- mioon. Valtion on pidettävä huolta kunnallisen itsehallinnon olemas- saolon ja toimivuuden edellytyk- sistä. Kirjoittaja perustelee tätä sel- laisilla monin tavoin hyväksytyil- lä ja voimassa olevilla periaatteilla, kuten sosiaalivaltioperiaate, subsi- diariteettiperiaate ja yleisen edun turvaamisvaatimus. Johtopäätök- senä Lange toteaa, että valtion ei suinkaan pidä kohdella kuntia ne- gatiivisesti, vaan positiivisesti, nii- tä tukien. Vastaava vaatimus kos- kee kuntia valtiota kohtaan.

Aivan ongelmattomasti kon- neksiteetti- eli rahoitusperiaate ei näytä toimivan. Euroopan neuvos- ton kuntia ja alueita edustava kong- ressi nimittäin kehotti pari vuotta sitten antamassaan suosituksessa (Kunnallinen demokratia Saksas- sa, suositus nro 320/2012) kiinnit- tämään tämän periaatteen toteutu- miseen huomiota. Sen mukaisesti tulisi hyväksyä periaatteet ja kritee- rit konneksiteettiperiaatteelle si- ten että kaikki finanssilaskelmat ja suunnitteluprosessit tulevat läpinä- kyviksi. Tätä kautta voitaisiin taa- ta käytännölliset takuut ja reuna- ehdot periaatteelle tosiasiallisissa kuntia koskevissa suunnittelupro- sesseissa. Aivan samanlaiseen vaa- timukseen päätyi äskettäin myös meillä eduskunnan perustuslaki-

valiokunta (PeVL 40/2014 vp).

Saksassa on 16 erilaista kun- nallislainsäädäntöä. Suurimmat erot niiden kesken koskevat kun- nan organisaatiorakennetta. Lange katsoo kuitenkin, että eroja ei pidä liioitella, sillä laeilla on kuitenkin voittopuolisesti yhteiset rakenteet.

Kun Suomessa on kauhistel- tu kuntien yhteistoimintaelinten ja kuntayhtymäjärjestelmän ”se- kavuutta” ja ”himmelimäisyyttä”, kannattaisi ennen tätä kauhiste- lua perehtyä liittovaltion toimin- tajärjestelmään. Kuudentoista osa- valtion sisällä on valtion piirikun- tien lisäksi kunnalliseen itsehal- lintoon kuuluvat kaksiportaiset kunnat tai kaupungit ja piirikun- nat (Amt, Kreis tai Landkreis osa- valtiosta riippuen). Niillä on sekä suoraa yhteistoimintaa että kun- tayhtymien muodossa tapahtuvaa toimintaa.

Ainakin yhdessä suhteessa sak- salaisten kunnallislakien edistyk- sellisyys ylittää vastaavan suoma- laisen: niissä kannustetaan hallin- non ja toimintojen jatkuvaan kokei- levaan uudistamiseen. Esimerkiksi Schleswig-Holsteinin kunnallis- laissa on § 135 a, jonka otsikko on:

”Kunnallisen itsehallinnon edel- leen kehittäminen (kokeilulause- ke)”. Se mahdollistaa kokeilut uu- sista toimintatavoista, kunnallisen itsehallinnon edelleen kehittämi- sestä myös kuntien välisessä yhteis- työssä samoin kuin kuntien talou- dellisen toiminnan alueella ja yk- sityisoikeudellisessa toiminnassa.

Luvan tällaiseen myöntää osavalti- on sisäministeriö.

Jos edelleen tekee vertailuja suomalaiseen kunnallisoikeudel- liseen ajatteluun, on ero havaitta- vissa kunnan toimintaa koskevien peruslakien kesken. Kun vuoden

1995 kuntalakia säädettiin, luon- nehdittiin sitä mahdollistavak- si. Tavoitteena pidettiin edellistä, vuoden 1976 kunnallislakia lyhy- empää säädöstä. Molemmissa suh- teissa onnistuttiin. Kuntalaissa oli alun perin vain 105 pykälää. Ver- tailun vuoksi voi ottaa esimerkik- si vaikkapa Schleswig-Holsteinin osavaltion kunnallislain: 135 py- kälää sekä useita lisätäydennyk- siä pykäliin. Saksan kunnallishal- linto on varsin yksityiskohtaises- ti normitettu eikä sen valvonta ole ainakaan lievempää enempää hal- linnollisesti kuin tuomioistuinten- kaan toteuttamana.

Esiteltävä teos tarjoaa ajan tasal- la olevan tietoiskun Saksan kunnal- lisoikeuteen, yleiseurooppalaisiin ajankohtaisiin kunnallishallinnon kysymyksiin ja periaatteisiin. Kun kun nallislainsäädäntöämme ollaan uudistamassa ja kuntiin liittyvät pe- riaatekysymykset ovat nyt muuten- kin ajankohtaisia, on esiteltävänä oleva teos suureksi hyödyksi. Kir- jasta on apua, jos haluamme suun- nata omaa toimintaamme euroop- palaisen kansanvaltaisen kunnalli- sen itsehallinnon ja subsidiariteet- tiperiaatteen mukaiseen suuntaan.

Kirjoittaja on Tampereen yliopiston kunnallistieteiden professori (eme- ritus).