Valtion voimakas rooli

Kunnallisen itsehallinnon kertomuksessa 1800-luvun loppupuoli on siis käännekohta, jolloin kunnille ja kaupungeille määritellään juridinen toimivalta, ja poliittista päätöksentekoa laajennetaan eliitiltä myös muille ryhmille. Kunnallisen itsehallinnon käsite ei kuitenkaan esiinny vielä asetusten tekstissä, ja tosi-asiallisesti kuntien ja kaupunkien itsehallintoa rajasivat tarkastus- ja alistamismenettelyt, jotka takasi-vat keskushallinnolle laajat toimivaltuudet puuttua kuntien toimintaan. Tässä alaluvussa käsittelenkin kunnallisen itsehallinnon alaa suhteessa valtion vallankäyttöön, sillä kuten esimerkiksi Heikki Ylikangas on todennut, nämä keskusvalta ja paikallinen valta ovat toisensa poissulkevia.⁸¹ Kumpi siis selvisi voit-tajaksi 1800-luvun loppupuoliskolla?

1800-luvun kunnallista itsehallintoa voidaan kutsua myös kuntien liberalistiseksi vaiheeksi, jolloin ko-rostettiin kuntien vapautta muista instituutioista, kuten valtioista, puolueista sekä mahdollisimman laajoja vapauksia yksilöille ja talouselämälle.⁸² Tämän rinnalla vaikutti kuitenkin myös vankka oikeus-valtiollinen näkemys, jonka Robert Hermanson oli tuonut kotimaiseen oikeustieteeseen. Tämän kat-santokannan mukaan kaikki valta oli viime kädessä peräisin valtiolta, jolle se voitiin myös palauttaa.⁸³ Teoriassa ja käytännössä kunnalliseen itsehallintoon kohdistui siis runsaasti eriäviä näkemyksiä, ei-vätkä oikeustieteilijätkään olleet varmoja kunnan ja valtion suhteesta.⁸⁴

79 Katajisto 2018, s. 32 sekä Ståhlberg 1926, s. 16.

80 Jaetusta narratiivista Bruner 2002, s. 89.

81 Ylikangas 1990, s. 117.

82 Heuru 2000, s. 81.

83 Sallinen 2007, s. 65–66. Ongelmatonta suhdetta, jossa kunnallinen itsehallinto oli valtion luomus, edusti myös Ståhlbergin legalistinen katsantokanta, kts. Sallinen 2007, s. 36. Ryynänen on katsonut, että tämä Ståhlbergin näkemys leimaa yhä kuntakäsitystä, kts. Ryynänen 1999, s. 22.

84 Heuru 2000, s. 82.

Oikeusvaltiolliseen ajatteluun pohjaten valtio saattoi myös asettaa kunnille uusia tehtäviä. Vuosisadan tullessa loppuunsa valtio alkoi lainsäädännön kautta asettaa kunnille entistä enemmän uusia teita. Lähtökohta oli, että tehtävien toteuttamiseksi kunnille tuli myöntää avustuksia. Tällaisia velvoit-teita olivat esimerkiksi kansakoulujen ylläpitäminen, kirjastojen perustaminen, köyhäinhoito sekä ter-veydenhoito.⁸⁵ 1800-luvun loppupuolta voidaan pitää siis käynnistymiskohtana valtion asettamille teh-täville, joiden ala tulisi ainoastaan kasvamaan ja laajenemaan seuraavalle vuosisadalle tultaessa.

Valtion viimekätistä valtaa edustavat lainsäädäntöön sisällytetyt alistus- ja tarkastusmenettelyt. Sekä kuntia että kaupunkeja koskevissa asetuksissa määriteltiin joukko asioita, joista tehtävät päätökset tuli alistaa vielä keskushallinnon tarkastettavaksi. Kunnallishallituksesta maalla annetun asetuksen 70

§:n mukaan kuntakokouksen päätökset on lähetettävä senaatin talousosastolle vahvistettavaksi, jos päätös koskee kunnalle lahjana tai testamenttina tulleen yhteiseksi hyväksi tarkoitetun omaisuuden myymistä, panttaamista tai vaihtamista. Vahvistusta tuli pyytää myös sellaisesta sopimuksesta, joka tuli muuttamaan tai rajoittamaan kunnan oikeutta edellä mainittuun omaisuuteen tai etuun. Lisäksi vahvistusta tuli pyytää uuden siltarahan asettamiseen tai nykyisen korottamiseen. Ehdotus oli talous-osaston lisäksi lähetettävä kuvernöörille, joka sai antaa asiaan oman lausuntonsa. Asetuksen 71 §:ssä säädetään vastaavasti niistä päätöksistä, jotka tuli lähettää kuvernöörille vahvistettavaksi. Tällaisia olivat päätökset uusista tai korotetuista lauttarahoista, kysymykset kuntapiirin muuttamisesta, yleistä järjestystä ja terveydenhoitoa edistävät päätökset, lainan ottaminen pidemmällä kuin kymmenen vuo-den laina-ajalla sekä sellaisten verojen määräämistä, joita kannetaan pidempään kuin kymmenen vuotta. Kuvernöörin tuli sitten joko vahvistaa tai kumota päätös. Kuntakokous saattoi valittaa kumoa-misesta senaatin talousosastolle.

Samanlainen menettely koski kaupunkeja. Senaatin talousosastolle tuli lähettää tutkittavaksi ja vah-vistettavaksi 74 §:n nojalla päätökset, jotka koskivat lahjan tai testamentin kautta saadun, yhteiseksi hyödyksi käytettävän omaisuuden myymistä, panttaamista tai vaihtoa sekä sen oikeuden vähentä-mistä tai muuttamista. Tämä pykälä oli siis identtinen kunnallishallituksesta maalla annetun asetuksen 70 §:n kanssa. Lainanoton suhteen kaupunkien toimivalta oli kapeampi, eli senaatille tuli lähettää hy-väksyttäväksi päätökset sellaisen lainan ottamisesta, jonka takaisinmaksuaika on yli kaksi vuotta – kunnilla vastaava raja oli kymmenen vuoden lainojen kohdalla. Kuntien osalta lainanotosta päätti lää-ninkuvernööri, mutta kaupunkien tuli lähettää oma päätöksensä ylimpään keskushallintoon. Asetuk-sen 74 §:n nojalla kaupunkien tuli lähettää hyväksyttäväksi ehdotukset uusista maksuista tai niiden

85 Holopainen 1969, s. 158–160.

korotuksista, kun kyse oli tiesilta-, satama-, lautta- ja muista vastaavista rahoista. Lisäksi 76 §:n no-jalla kuvernöörin tuli tutkia ne päätökset, jotka koskivat yleisiä määräyksiä siveyden, terveyshoidon sekä järjestyksen ja turvallisuuden edistämistä kunnalle, sekä useampana kuin viitenä vuonna eri-näistä tarvetta varten suoritettavien maksujen määräämisestä ai muuttamisesta.

Alistamismenettelyt kavensivat siis merkittävästi sekä kuntien että kaupunkien itsehallinnon alaa. Alis-tamista perusteltiin sillä, että edellä listattujen asioiden katsottiin vaikuttavan valtion etuun tai erityi-sen merkittävästi kuntien tulevaisuuteen.⁸⁶ Käsitteenä kunnallinen itsehallinto määritellään kunnan oikeudeksi käyttää valtaa oman valtapiirinsä sisällä⁸⁷, jolloin alistamismenettely tekee isolta osalta tämän oikeuden tyhjäksi. Alistamis- ja tarkastusmenettelyissä kunnille kuuluvaa toimivaltaa siirrettiin siis keskusvallalle. Asetuksissa mainittu senaatin talousosasto viittaa siihen senaatin puoliskoon, jonka vastuulla olivat kaikki Suomen yleistä hallintoa ja taloutta koskevat asiat. Senaatin toinen puoli oli oi-keusosasto, joka seurasi lakien ja säädösten noudattamista valtakunnassa.⁸⁸ Asetuksissa mainitulla kuvernöörillä tarkoitetaan lääninhallinnon korkeinta virkamiestä.⁸⁹

Kaupunkeja ja maalaiskuntia koskevissa asetuksissa alistamiskeinona voidaan pitää myös kunnallisva-litusta, josta säädetään maalaiskuntien kunnallisasetuksen 72–74 §:ssä sekä kaupungeista annetun asetuksen 78 ja 79 §:ssä. Valitusoikeus sisältyy myös vuonna 1898 annettuun asetuksiin maalaiskun-tain kunnallishallinnosta (21/1898) sen 99 §:stä. Säädöksillä kunnan asukkaille annettiin oikeus valit-taa tehdystä päätöksestä laillisuusperusteella. Valitusoikeus haluttiin rajata Ruotsin mallin mukaan koskemaan pelkästään laillisuusperustetta, jotta kunnallisen päätöksenteon toteuttamista eivät hidas-taisi turhat valitukset.⁹⁰ Asetuksista käy ilmi, että valitusviranomaisena oli lääninkuvernööri.⁹¹ Näin ol-len valitus voidaan rinnastaa valtiovallan valvontakeinoksi, sillä valitusjärjestelmä antoi valtiolle mah-dollisuuden kontrolloida sitä, että viranomaisten päätökset olivat sekä muodollisesti että aineellisesti oikeusjärjestyksen mukaisia.⁹² Vastaavasti nykyisin kunnallisvalitus on kunnan jäsenten oma laillisuus-valvonnan työkalu, sillä valitus käsitellään keskushallinnon sijaan riippumattomissa tuomioistuimissa.⁹³

86 Heuru 2000, s. 39–40.

87 Heuru ym. 2010, s. 17.

88 Tiihonen – Tiihonen 1984, s. 130.

89 Tiihonen – Tiihonen 1984, s. 143.

90 Mäkinen 2011, s. 15–16.

91 Tämä ilmaistaan asetuksessa kunnallishallinnoista kaupungeista 78 § :ssä, vuoden 1898 Asetuksessa maalais-kuntain kunnallishallinnosta 99 §:ssä sekä vuoden 1865 kunnallisasetuksen 72 §:ssä.

92 Heuru 2000, s. 40.

93 Mäkinen 2011, s. 24.

Valtiolle asetettiin puuttumiskeino kuntakenttään myös silloin, kun maaseudulle perustettiin uusia yh-dyskuntia. Tällaisten yhdyskuntien järjestämisestä annettiin 1898 asetus (21/1898), jossa valtion vahva rooli näkyy selkeästi. Asetuksen 1§:n nojalla todetaan, että asetusta tulee soveltaa silloin, mi-käli maalla on sellainen paikkakunta, jossa on suurilukuinen, taajassa asuva väestö, eikä erityisiä oloja saada asianmukaisesti järjestetyksi maalaiskuntain hallinnosta voimassa olevain asetusten nojalla.

Asetuksen 2 §:ssä listataan, että erityisiä ohjeita tulee antaa järjestys-, rakennus-, palo-, terveyden-huolto- tai satamaoloja varten. Aloiteoikeus olojen järjestämiseen oli kunnilla ja keskushallinnolla yh-teisesti, sillä 3 §:stä käy ilmi, että asian voi ottaa käsittelyyn joko se kunta, jonka alueella yhdyskunta sijaitsee, tai vaihtoehtoisesti senaatti tai kuvernööri voivat nostaa asian vireille ja pyytää lausuntoa siitä kunnasta, jossa yhdyskunta sijaitsee. Asetuksen 3.3 §:ssä todetaan, että asiassa tulee kuulla myös naapurikuntaa, jos asia koskee sen oikeuksia.

Lopullinen ratkaisuvalta taajaväkisten yhdyskuntien järjestämisessä jää kuitenkin senaatille ja läänin-kuvernöörille. Asetuksen 4 §:ssä todetaan, että senaatin päätöksen jälkeen asia on jätettävä kunnille käsiteltäväksi. Kuntien tulee suunnitelmassaan sitten ottaa huomioon esimerkiksi rakennussuunnitel-mat, muut vahvistetut yleiset perusteet sekä se, miten laajasti yhdyskunnalle itselleen annetaan pää-tösvaltaa. Asetuksen 6 §:stä käy ilmi, että kuntakokouksen päätös tulee lähettää kuvernöörille vahvis-tettavaksi. Mikäli kuntakokous ei hyväksy kuvernöörin ehdotukseen tekemiä muutosehdotuksia, ku-vernööri voi alistaa asian lopullisesti senaatin ratkaistavaksi.

Asetus paljastaa, että viimekätinen ratkaisuvalta yhdyskuntien asemasta on keskushallinnollaa. Tämä onkin esimerkki juuri sellaisesta desentraloidusta hallinnosta, josta paikallinen itsehallinto perustuu keskushallinnon antamiin mandaatteihin. Toisaalta esimerkiksi K.J. Ståhlberg näkee, että asetus taaja-väkisistä yhdyskunnista kannustaa kuntia käyttämään tehokkaasti itsehallintoaan, sillä mikäli ne kun-nat, joiden alueella taajaväkinen yhdyskunta sijaitsee, pystyvät sopimaan asiasta keskenään ja teke-mään päätökset omissa kuntakokouksissaan, jää lääninkuvernöörin vastuulle enää hyväksyä kuntien tekemä päätös sellaisenaan.⁹⁴

Kunnallisen itsehallinnon kertomus 1860-luvulta itsenäistymiseen ei siis ole aivan yksiselitteinen. Libe-ralistisen mallin mukaan lainsäätäjä määritteli kunnille keskusvallasta irrallisen organisaation sekä ylei-sen toimivaltuuden, joita voidaan pitää kunnalliylei-sen itsehallinnon perusedellytyksinä. Kunnista ja kau-pungeista tuli siis juridisia oikeushenkilöitä, joissa valtaa käyttivät alueen asukkaat. Tällä periodilla

94 Ståhlberg 1904, s. 121.

tarkastelemani itsehallinnon poliittinen ulottuvuus siis vahvistui. Toki aivan kaikille ei uusi poliittisen vaikuttamisen areena avautunut, sillä poliittinen vaikuttamista oli rajattu esimerkiksi yksilön varalli-suuteen, siviilisäätyyn tai ammattiin liittyvillä tekijöillä. Kun kunnallinen itsehallinto määritellään asuk-kaiden itsehallinnoksi, on 1800-luvun osalta korostettava, että tämä koski pääasiassa varakkaita mies-puolisia asukkaita.

Asetuksissa kunnille määriteltiin yleinen toimivalta, eli vapaus ottaa hoitaakseen sellaisia tehtäviä, joita ei ole asetettu toisen viranomaisen hoidettavaksi. Tosiasiassa toimivapautta rajasivat kuitenkin erilaiset alistus- ja tarkastusmenettelyt, jotka mahdollistivat sen, että valtion viranomaiset saattoivat kumota kunnissa ja kaupungeissa tehtyjä päätöksiä. Lisäksi viranomaisilla oli valta säätää taajaväkis-ten alueiden asutuksesta, eli vaikuttaa viime kädessä kuntakentän muotoutumiseen. Lainsäätäjä sisäl-lytti siis kuntia ja kaupunkeja koskeviin sääntelyyn useita työkaluja, joiden avulla keskushallinto saat-toi puuttua itsehallinnon sisältöön. Voidaankin todeta, että kunnallinen itsehallinto tarkoitti autonomi-sessa Suomessa paikallisesti perustettavia omia organisaatioita, joissa rajattu joukko alueen asukkaita saattoi osallistua poliittiseen päätöksentekoon. Keskushallinnolle jätettiin kuitenkin paljon keinoja puuttua itsehallinnon alaan ja kunnissa tehtäviin päätöksiin.