Pelastusviranomaisen harkinta pelastuslain mukaisessa valvontatehtävässä

Pelastusviranomaisen harkinta pelastuslain mukaisessa valvonta- tehtävässä

Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos

Pro gradu -tutkielma (hallinto-oikeus) 16.10.2019

Tekijä: De Caro Sebastian (280421) Ohjaajat: Eeva Nykänen, Virve Valtonen

Tiivistelmä

ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO Tiedekunta

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta

Yksikkö

Oikeustieteiden laitos

Tekijä

Sebastian De Caro

Työn nimi

Pelastusviranomaisen harkinta pelastuslain mukaisessa valvontatehtävässä

Pääaine

Hallinto-oikeus

Työn laji

Pro gradu -tutkielma

Aika

16.10.2019

Sivuja

X-90

Tiivistelmä

Pelastuslain (379/2011) tavoitteena on sen 1 §:n mukaan parantaa ihmisten turvallisuutta ja vä- hentää onnettomuuksia. Tähän tavoitteeseen pääsemiseksi on pelastusviranomaiselle annettu pe- lastuslain 78.1 §:ssä aktiivinen velvoite valvoa alueellaan pelastuslain 2 ja 3 lukujen velvoittei- den toteutumista.

Pelastuslain 2 ja 3 luvun mukaiset velvoitteet ovat osin kirjattu joustavaan muotoon, jolloin vi- ranomaisen asiantuntijaharkinta korostuu sen päätöksenteossa. Tilastollisesti pelastusviranomai- set käyttävät päätöksenteossaan runsaasti joustavia normeja. Tutkimuksessa tarkastellaan pelas- tusviranomaisen harkintaa pelastuslain 78 §:n nojalla tapahtuvissa palotarkastuksissa. Julkisessa vallankäytössä korostuu perustuslaillinen lakisidonnaisuus, sillä perustuslain 2.3 §:n nojalla jul- kisen vallankäytön tulee perustua lakiin. Tämä osaltaan korostaa yksittäistapauksellista harkin- taa pelastusviranomaisen julkisen vallan käytössä.

Harkintaa ohjaavat ja rajoittavat hallinnon oikeusperiaatteet. Tässä tutkimuksessa tarkastellaan myös niiden toteutumista. Hallinnon oikeusperiaatteista tarkoitussidonnaisuus-, suhteellisuus- sekä yhdenvertaisuusperiaatteet ovat tässä tutkimuksessa läsnä. Näiden toteutumista tarkastel- laan harkinnan käytön yhteydessä.

Työ on empiirinen oikeustutkimus, jonka metodeina käytin aineistolähtöistä sisällönanalyysiä, sisällön erittelyä sekä lainoppia.

Avainsanat

Pelastusoikeus, viranomaisen harkinta, pelastuslain joustavuus.

SISÄLLYS

LÄHTEET ... IV LYHENNELUETTELO ... IX

1. JOHDANTO ... 1

2. KYSYMYKSENASETTELU JA TUTKIMUSMENETELMÄ ... 3

2.1. Tutkimuskysymys ja rajaus ... 3

2.2. Tutkimusmenetelmä ... 4

3. VIRANOMAISEN PÄÄTÖKSENTEKO ... 8

3.1. Joustavat normit ... 8

3.2. Viranomaisen harkinta ... 12

3.3. Hallinnon oikeusperiaatteet ... 17

3.4. Pelastusviranomaisen oikeuslähdeopista ... 23

3.5. Pelastuslain 9 §:n joustavuudesta ... 25

3.6. Pelastusviranomaisen päätöksen sisältö ... 29

4. PELASTUSVIRANOMAISTEN RATKAISUKÄYTÄNTÖ ... 32

4.1. Yleisesti analyysistä ... 32

4.2. Pelastusviranomaisten ratkaisukäytännöt... 35

4.2.1. Pelastustoimen laitteet ... 35

4.2.2. Poistumisturvallisuus ... 45

4.2.3. Pelastussuunnitelma ... 53

4.2.4. Palo-osastointi... 59

4.2.5. Kemikaalit... 65

4.2.6. Pelastustoiminnan edellytykset ... 69

4.2.7. Palokuorma ... 73

4.2.8. Muut ... 79

5. JOHTOPÄÄTELMÄT ... 85

LIITE 1 ... 91

LÄHTEET

KIRJALLISUUS

Aarnio, Aulis, Laintulkinnan teoria. Juva 1989.

Alho, Rainer, Palolainsäädäntö ja kunnallinen palotoimi. Lahti 1969.

Alho, Rainer, Palo- ja pelastuslainsäädäntö. Kouvola 1978.

Hart, H.L.A, The Concept of Law. Oxford 1994.

Hautamäki, Veli-Pekka, Pelastustoimen sääntelyidentiteetistä. Lakimies 4/2011. s. 753–761.

Hautamäki, Veli-Pekka, Pelastuslain yleinen toimintavelvollisuus. Lakimies 1/2015. s. 105–

114.

Hirsjärvi, Sirkka – Remes, Pirkko – Sajavaara, Paula, Tutki ja kirjoita. 16. painos. Hämeenlinna 2010.

Hyytiä, Kalervo – Karppinen, Eeva, Paloilmoittimen suunnittelu, asennus, huolto ja kunnossa- pito 2009. Espoo; Sähkötieto ry 2009.

Keinänen, Anssi – Väätänen, Ulla, Empiirinen oikeustutkimus – mitä ja milloin s. 246–271 teoksessa Tarmo Miettinen (toim.) Oikeustieteellinen opinnäytetyö – Artikkeleita oikeus- tieteellisten opinnäytteiden vaatimuksista, metodista ja arvostelusta. Edilex 2016.

Konstari, Timo, Harkintavallan väärinkäytöstä. Suomalainen lakimiesyhdistys 1979.

Kotkas, Tuomas, Hallinto-oikeudellisen harkintavaltaopin päivitys kotimaisen sosiaalioikeudel- lisen lainsäädännön valossa. Lakimies 6/2011, s. 1130–1151

Kotkas, Tuomas, Viranomaisharkinnan oikeudelliset rajat s. 40–59 teoksessa Laura Kalliomaa- Puha, Toomas Kotkas & Marketta Rajavaara (toim.), Harkittua? Avauksia sosiaaliturvan harkintavallan tutkimukseen. Helsinki 2014.

Kulla, Heikki, Yhdenvertaisuus ja harkintavalta s. 1–12 teoksessa Seppo Koskinen (toim.), Yh- denvertaisuus ja tasa-arvo. Turku 1990.

Kulla, Heikki, Sääntelytarkkuus julkisoikeudessa, erityisesti hallinto-oikeudessa s. 13–22 teok- sessa Jyrki Tala (toim.), Sääntelytarkkuuden ongelmia. Helsinki 2010.

Kulla, Heikki, Hallintomenettelyn perusteet. Turku 2015

Kultalahti, Jukka, Empiirin metodi oikeustutkimuksessa s. 135–172 teoksessa Ilpo Paaso (toim.), Juhlakirja Esko Riepula. Tampere 2001.

Kultalahti, Jukka, Empiirinen metodi oikeudellisen tulkinnan apuvälineenä s. 15–37 teoksessa Anssi Keinänen, Mia Kilpeläinen & Ulla Väätänen (toim.), Empiirisen oikeustutkimuksen kokemukset, haasteet ja tulevaisuus. Joensuu 2010.

Laakso, Seppo, Oikeudellisesta sääntelystä ja päätöksenteosta. Helsinki 1990.

Merikoski, Veli, Vapaa harkinta hallinnossa. Vammala 1958.

Metsämuronen, Jari, Laadullisen tutkimuksen perusteet. Metodologia 4-sarja. Jyväskylä 2008.

Mäenpää, Olli, Hallintoprosessioikeus. Helsinki 2007.

Mäenpää, Olli, Hallinto-oikeus. Helsinki 2013.

Mäenpää, Olli, Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. Keuruu 2016.

Mäenpää, Olli, Yleinen hallinto-oikeus. Alma Talent 2017.

Mäenpää, Olli, Hallinto-oikeus. Alma Talent 2018.

Määttä, Tapio, Näkökulmia sääntelytarkkuuteen: lainsäädäntölähtöisestä analyysistä elävään oi- keuteen 51–76 teoksessa Jyrki Tala (toim.), Sääntelytarkkuuden ongelmia. Helsinki 2010.

(Määttä 2010a)

Määttä, Tapio, Empiirisesti orientoituneen ympäristöoikeuden nykysuuntaukset ja menetelmät s. 198–224 teoksessa Anssi Keinänen, Mia Kilpeläinen & Ulla Väätänen (toim.), Empiiri- sen oikeustutkimuksen kokemukset, haasteet ja tulevaisuus. Joensuu 2010. (Määttä 2010b) Niemi, Johanna, Oikeuden tekstit empiirisen tutkimuksen kohteena s. 97–115 s. teoksessa Anssi Keinänen, Mia Kilpeläinen & Ulla Väätänen (toim.), Empiirisen oikeustutkimuksen koke- mukset, haasteet ja tulevaisuus. Joensuu 2010.

Nurmi, Pekka, Sääntelytarkkuus lainvalmistelun haasteena s.1–11 teoksessa Jyrki Tala (toim.), Sääntelytarkkuuden ongelmia. Helsinki 2010.

Oikeusministeriö. Hallituksen esitysten laatimisohjeet. Oikeusministeriön julkaisu 2004:4. Hel- sinki 2004.

Saraviita, Ilkka, Perustuslaki. 2. uudistettu painos. Helsinki 2011.

Sisäministeriö, Palotarkastusohje A:53. Helsinki 1997.

Sisäministeriö, Asuinkiinteistön pelastussuunnitelman laadinta. Sisäministeriön julkaisuja 2/2012.

Suomen kuntaliitto, Pelastuslaitosten valvonnan aapinen. Helsinki 2018.

Suomen Pelastusalan Keskusjärjestö, Pihan jäteastiat ja tuhopolttojen torjunta. 2. painos. Hel- sinki 2010.

Suomen Pelastusalan Keskusjärjestö, Pelastussuunnittelu. Helsinki 2012.

Suomen Pelastusalan Keskusjärjestö, Pelastussuunnitelma – Opas yrityksille ja työyhteisöille.

5. uudistettu painos. Helsinki 2018.

Suomen Rakennusinsinöörien Liitto RIL ry, Rakennusten savunpoisto Suunnittelu, toteutus ja ylläpito. Tammerprint Oy 2012.

Sundqvist, Tor, Ehkäisevän palosuojelun käsikirja. 3. painos. Helsinki 1956.

Syrjänen, Olavi, Harkinta ja joustavat normit. Lakimies 3/2000, s. 407–411.

Tala, Jyrki, Sääntelytarkkuus lainlaadinnan ongelmana s. 91–122 teoksessa Jyrki Tala (toim.), Sääntelytarkkuuden ongelmia. Helsinki 2010.

Tuomi, Jouni – Sarajärvi, Anneli, Laadullinen tutkimus ja sisällönanalyysi. 6. uudistettu laitos.

Latvia 2009.

Vihervuori, Pekka, Muuttuva hallintopakko s. 303–234 teoksessa Ojanen, Tuomas – Sakslin, Outi – Suviranta, Outi – Koivisto, Ida, Avoin, tehokas, riippumaton, Olli Mäenpää 60 vuotta. Helsinki 2010.

Vilkka, Hanna, Tutki ja kehitä. 4. uudistettu painos. Juva 2015.

Virolainen, Jyrki – Martikainen, Pertti, Tuomion perusteleminen. Helsinki 2010.

VIRALLISLÄHTEET Lainvalmisteluaineisto

HE 76/1998 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle pelastustoimilaiksi

HE 72/2002 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta

HE 192/2002 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle pelastuslaiksi ja eräiden muiden lakien muut- tamisesta

HE 257/2010 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle pelastuslaiksi ja laiksi meripelastuslain 23

§:n muuttamisesta.

Valiokuntamietinnöt

KOM 4/1920: Komitealta, joka on asetettu laatimaan ehdotusta yleiseksi palosäännöksi.

PeVM 25/1994: Perustuslakivaliokunnan mietintö n:o 25 hallituksen esityksestä perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta

INTERNETLÄHTEET

Helsingin kaupungin pelastuslaitos, Omatoimisen varautumisen auditointi. 1. Painos. 2012.

[https://www.hel.fi/static/liitteet/pela/Auditointimanuaali.pdf].

Helsingin kaupungin pelastuslaitos, Pelastustien suunnittelu ja toteutus. 36/16/RIHOS 2013.

[https://www.hel.fi/static/liitteet/pela/Pelastustien_suunnittelu_ja_toteutus_36_13RI- HOS.pdf] (1.7.2019) (Helsingin kaupungin pelastuslaitos 2013)

Helsingin kaupungin pelastuslaitos, Asuintalojen omavalvonta. Päivitetty 30.8.2017.

[https://www.hel.fi/static/liitteet/pela/omavalvonta/Omavalvonnan%20toiminta- ohje_2_2017.pdf] (26.7.2019) (Helsingin kaupungin pelastuslaitos 2017)

Päijät-Hämeen pelastuslaitos, Varastointi- ja säilytysohjeet kerrostaloasukkaille. Päivitetty 31.7.2013.[https://www.phpela.fi/easydata/customers/phpela/files/ohjeet/oh-

jeet_20130905184850_varastointi-_ja_sailytysohjeet_kerrostaloasukkaille_- _31.7.2013.pdf] (26.7.2019)

Rasmus, Taneli: Rakennuksen käytönaikainen paloturvallisuus. [https://www.rakennus- tieto.fi/Downloads/RK/RK060602.pdf] (26.7.2019)

Sisäministeriö, Nuohous ja tulisijat. [http://www.pelastustoimi.fi/turvatietoa/ehkaise-palon-syt- tyminen/noudata-saannoksia/nuohous-ja-tulisijat] (26.7.2019) (2019a)

Sisäministeriö, Pelastussuunnitelman laatiminen. [http://www.pelastustoimi.fi/turvatietoa/eh- kaise-palon-syttyminen/rakennukset-velvollisuudet/pelastussuunnitelman-laatiminen]

(5.7.2019) (2019b)

OIKEUSTAPAUKSET Hovioikeudet

Helsingin HO 24.9.2015 t. 1320 Hallinto-oikeudet

Helsingin HaO 14.1.2005 t. 05/0003/5 Helsingin HaO 8.4.2014 t. 14/0252/5 Helsingin HaO 6.3.2015 t. 15/0183/4 Helsingin HaO 19.5.2017 t. 17/0290/5 Hämeenlinnan HaO 1.7.2015 t. 15/0403/4 Hämeenlinnan HaO 28.12.2016 t. 16/0771/4 Hämeenlinnan HaO 25.10.2016 t. 16/0535/1 Vaasan HaO 19.4.2013 t. 13/0102/1

LYHENNELUETTELO

HaO Hallinto-oikeus

HE Hallituksen esitys

HO Hovioikeus

Kemikaaliturvallisuusasetus Valtioneuvoston asetus vaarallisten kemikaalien käsit- telyn ja varastoinnin valvonnasta (685/2015)

KOM Komiteamietintö

Pelastustoimiasetus Valtioneuvoston asetus pelastustoimesta (407/2011) Paloturvallisuusasetus Ympäristöministeriön asetus rakennusten paloturvalli-

suudesta (848/2017)

Paloturvallisuusmääräys Ympäristöministeriön asetus rakennusten paloturvalli- suudesta 3/11, E1 Suomen rakentamismääräysko- koelma (2011)

PeVM Perustuslakivaliokunnan mietintö

VN Valtioneuvosto

vp Valtiopäivät

KUVIOT JA TAULUKOT

Taulukko 1. Kategorioiden jakauma

Taulukko 2. Eri pelastuslain säännösten käytön määrä Taulukko 3. Pelastustoimen laitteet ryhmä

Taulukko 4. Poistumisturvallisuusryhmä Taulukko 5. Pelastussuunnitelmaryhmä Taulukko 6. Palo-osastointiryhmä Taulukko 7. Kemikaaliryhmää

Taulukko 8. Pelastustoiminnan edellytykset ryhmä Taulukko 9. Palokuormaryhmä

Taulukko 10. Muut ryhmä

1. JOHDANTO

Pelastuslain (379/2011) 1 §:n mukaan sen ”tavoitteena on parantaa ihmisten turvallisuutta ja vähentää onnettomuuksia.” Jotta pelastuslain mukaisiin oikeushyviin päästäisiin, on lainsäätäjä säätänyt lain 2 ja 3 lukuihin eräitä velvoitteita, joita sääntelyn piirissä olevien tulee noudattaa.

Jotta sääntely ei vanhenisi liian nopeasti ja jotta se soveltuisi mahdollisimman useaan tapauk- seen, on pelastuslaki osaltaan kirjoitettu joustavaan muotoon. Joustava normit – kuten esimer- kiksi pelastuslain 9 §:n mukainen rakennusten palo- ja poistumisturvallisuus – jättävät pelastus- viranomaiselle liikkumavaraa päätöksenteossa toimia tarkoituksenmukaisella tavalla. Lain jous- tavuus määrittelee sen, kuinka pitkälle viranomaisen harkinta ulottuu.

Pelastuslain 78 §:ssä on asetettu pelastusviranomaiselle aktiivinen tehtävä valvoa alueellaan pe- lastuslain 2 ja 3 luvun säännösten noudattamista. Sen nojalla pelastusviranomaisen on tehtävä palotarkastuksia sekä muita valvontatoimenpiteitä. Selvitän pro gradussani pelastuslain 78 §:n nojalla tapahtuvaa hallintomenettelyä empiirisellä oikeustutkimuksella. Perustuslain 2 §:n mu- kaan ”Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia”. Tämä asettaa viranomai- sen toiminnalle raamit, jonka puitteissa viranomaisen on ratkaistava sen käsittelemät asiat. Pe- lastusviranomaisen hallintomenettelyä ohjaa pelastuslaki, jonka lisäksi sitä täydentää hallinto- laki (434/2003) ja erityisesti sen 6 §:n mukaiset rajoitusperiaatteet, joita tarkastellaan osana pe- lastusviranomaisen hallintomenettelyä.¹

Pelastustoimi on ainakin toistaiseksi vielä pelastuslain 24.1 §:n nojalla kunnallinen palvelu ja pelastustoimen palvelujen tuottaminen on asetettu kuntien tehtäviksi. Pelastuslain 24.2 §:n mu- kaan valtioneuvosto päättää kuitenkin maan jakamisesta pelastustoimen alueisiin, jotka suurim- massa osassa maata ylittävät kuntien rajat. Tutkimuksen fokus on pelastuslain 78 §:n nojalla tapahtuvan määräaikaisen valvontatehtävän aikana tapahtuva harkinta ja kuinka pelastusviran- omaiset soveltavat joustavia normeja. Tässä pro gradussa keskitytään ainoastaan määräaikais-

1 Kulla 2010, s. 13–14.

valvontaan ja muun ohella käyttöönottotarkastukset sekä ylimääräiset tarkastukset on jätetty tä- män ulkopuolelle. Käsittelen lisäksi pelastuslain joustavia normeja, joista esimerkkinä pelastus- lain 9 §. Säännös on annettu joustavaksi ja sen soveltaminen on laajaa pelastusviranomaisessa.

Olen aiemmin ollut virassa useita vuosia asiantuntija-palotarkastajana Helsingin kaupungin pe- lastuslaitoksella. Virkavuosien aikana havaitsin laajaa tulkintakirjoa pelastuslain mukaisista velvoitteista sekä hallintolain mukaisista aineellisista velvoitteista. Tällä hetkellä toimin yksi- tyissektorilla pelastuslainsäädännön velvoitteiden parissa ja olen havainnut valtavia eroja eri pelastuslaitosten välillä. Virkaurani aikana kohdeasiakkaitani olivat muun ohella helsinkiläiset taloyhtiöt. Havaitsin taloyhtiöiden tuskan, kun viranomainen varsin usein epätietoisena lain vaa- teista suojautui lain ympäripyöreän semantiikan taakse, eikä tarjonnut kansalaiselle sen tarvit- semaa vastausta tai apua. Neuvon antamisesta asetetaan kuitenkin aktiivinen vaade viranomai- selle hallintolain 8 §:ssä. Muutoinkaan kaikki hallintomenettely ei ole pelastusviranomaisessa selvillä:

”Aiheellista palautetta, kiitos siitä. Olemme opettelemassa hallintolain mukaista toimintaa ja kuu- lemista vaan eihän tuo ole vielä päähän tarttunut. […] Sekin on totta, että pöytäkirjan päivämäärät eivät ole selkeästi hahmotettavia. Tarkastuspäivämäärä oli 9.4.2019 ja dokumentti lähti liikkeelle 14.5.2019, mieltäisin asiakkaan kuulemisajan lähtevän juoksemaan toukokuun päivämäärästä.”²

Jo tähän alkuun on syytä todeta, että teoreettisella tasolla lain joustavuuden tarkastelussa esiin nousevat ongelmat saattavat olla ainoastaan juridisesti näennäisiä ongelmia. Tällä tarkoitan sitä, että esimerkiksi kumottuun sisäministeriön ohjeeseen A:60³ tukeutuminen on juridinen ongelma ainoastaan silloin, kun ei käsitetä kaikkia niitä oikeuslähteitä, joita pelastusviranomainen asian- tuntijaharkintaa sovellettaessa käyttää. Vaikka ohje on kumottu, sen soveltaminen ohjaa pää- töksentekoa koherentimmaksi. Ohje on alalla hyväksytty vakio, eikä voimassa oleva oikeus ota kantaa niihin oikeudellisiin kysymyksiin, joihin ohje tarjoaa vastauksia.

2 Ote kirjeenvaihdosta erään pelastusviranomaisen kanssa, kun viranomaista huomautettiin siitä, että asiakirja oli päivätty 35 vuorokautta aiemmaksi siitä, kun se annettiin asiakkaalle tiedoksi.

3 SM-1999–440/Tu-33, Sarja A:60 Määräys paloilmoittimien hankinnasta, asennuksesta, käyttöönotosta, huollosta ja tarkastuksesta on kumoutunut pelastuslain (468/2003) 91 §:n nojalla. Silti pelastusviranomaiset käyttävät ase- tusta aktiivisesti. Sisäministeriö ei ole kuitenkaan antanut uutta asetusta A:60 tilalle, vaan sillä on kuitenkin käyn- nissä hanke, jossa annetaan asetukset paloilmoittimista ja automaattisista sammutuslaitteistoista (SM018:00/2017).

2. KYSYMYKSENASETTELU JA TUTKIMUSMENETELMÄ

2.1. Tutkimuskysymys ja rajaus

Pro graduni tutkimuskysymys on kuinka pelastusviranomainen käyttää harkintaa pelastuslain 78 §:n mukaisessa valvontatehtävässä. Rakennan voimassa olevasta pelastusoikeudesta oikeu- dellisen kehikon, jota vasten tarkastelen pelastusviranomaisen harkintaa ja päätöksentekoa. Pe- lastuslain 81 §:n mukaan, mikäli alueen pelastusviranomainen havaitsee valvontatehtävässään pelastuslain 2 ja 3 mukaisten velvoitteiden toteutumisessa puutteita, tulee sen määrätä nämä puutteet korjattaviksi. Näin ollen pelastusviranomaisella ei ole harkintaa sen osalta, määrä- täänkö puutteet korjattaviksi vai ei. Sen sijaan joustavat normistot jättävät pelastusviranomai- selle harkintaa siitä, milloin menettely on puutteellista ja milloin ei.

Rajaan tutkimuksen koskemaan pelastuslain 78 §:n mukaista valvontatehtävän suorittamista.

Tämä jättää tutkimuksen ulkopuolelle esimerkiksi rakennuksen käyttöönotot, valvontasuunni- telman teon, ylimääräiset palotarkastukset sekä pelastuslaitosten hallinnollisen päätöksenteon.

Olen rajannut tutkimusaineiston palotarkastuspöytäkirjoihin, jotka on laadittu pelastuslain 379/2011 voimassaolon aikana. Pelastusviranomainen valvoo pelastuslain 78 §:n nojalla pelas- tuslain 2 ja 3 luvun velvoitteiden noudattamista. Näiden lukujen lisäksi käsittelen myös pelas- tuslain nojalla annettuja asetuksia sekä sellaisia lakeja, asetuksia ja ohjeita, joita pelastusviran- omaiset ovat ratkaisukäytännössään käyttäneet harkinnan tukena.

Osatutkimuskysymykseni on toteutuvatko hallinnon oikeusperiaatteet pelastusviranomaisen päätöksenteossa. Lähestymiskulmani on tasapuolisen kohtelun periaate. Tasapuolisen kohtelun vaatimus edellyttää viranomaiselta sitä, että samanlaisissa tapauksissa viranomaisen on päästävä samaan ratkaisuun. Toisin sanoen viranomaisen harkintaa rajoittaa osaltaan myös aiempi hal- lintomenettely. Periaate korostaa julkisen vallan lakisidonnaisuutta, sillä laki on kaikille sama eikä lakia pitäisi voida soveltaa siten, että samalla tunnusmerkistöllä päädyttäisiin päinvastaisiin tuloksiin. Kuitenkin mittapuuna tasapuoliselle kohtelulle käytetään tapauksen relevanttia tosi-

seikastoa, joka osaltaan jättää viranomaisen päätöksenteolle liikkumavaraa. Hallintolain yhden- vertaisuusperiaatteella ei tarkoiteta tässä yhteydessä ainoastaan syrjinnän kieltoa, vaan tasapuo- lista kohtelua sekä johdonmukaisuuden vaatimusta hallinnossa. ⁴

2.2. Tutkimusmenetelmä

Työ on empiirinen oikeustutkimus, jossa tutkin pelastusviranomaisen laatimia pöytäkirjoja laa- dullisesti. Aineistona käytin pelastusviranomaisen pelastuslain 78.2 §:n nojalla tapahtuvien pa- lotarkastusten⁵ yhteydessä laatimia palotarkastuspöytäkirjoja. Pyysin jokaiselta 22 pelastustoi- men alueelta⁶ joulukuussa 2018 viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 9 ja 27 §:n nojalla kaikkia 1. heinäkuuta 2011 jälkeen laadittuja tarkastus- sekä jälkitarkastus- pöytäkirjoja alueella olevasta saman hotelliketjun hotelleista. Rajasin pyynnön koskemaan ai- noastaan pelastuslain voimassaolon aikaisia pöytäkirjoja. Rajasin pöytäkirjat yhteen hotelliket- juun, sillä tavoitteena oli poistaa ulkopuoliset muuttujat. Tiedettävästi hotellin johtamismenet- tely on näissä hotelleissa sama. Valitsin hotellikiinteistöt siten, että hotellit ovat rakennuskan- naltaan samankaltaisia, sisältävät samat palvelut (kuten ravintolan) sekä sijaitsevat kaupunkien keskustoissa. Kahdella pelastustoimen alueella ei sijainnut samaa hotelliketjua, joten aineistoksi pyysin alueella olevan samankaltaisen hotellin pöytäkirjoja. Olen analysoinut tutkimuksessa 110 pelastusviranomaisen laatimaa palotarkastuspöytäkirjaa. Tietopyynnön perusteella sain myös muita asiakirjoja, jotka kuitenkin suljin tutkimuksesta pois johtuen niiden relevanssin puuttumisesta tutkimuksen kannalta. Tarkasteltavaksi otettiin ainoastaan määräaikaisvalvonnat, joten yksittäiset ravintolavalvonnat sekä moniviranomaisvalvonnat suljettiin pois.

Oikeustutkimus jakautuu yleensä ulkoiseen ja sisäiseen näkökulmaan. Oikeuden sisäinen näkö- kulma keskittyy oikeusnormin sisältöön antaen tulkintasuosituksia tai systematisoimalla nor- mista. Oikeuden ulkoinen ote keskittyy oikeuden toimintaan yhteiskunnallisena käytäntönä.⁷ Empiirinen oikeustutkimus pyrkii muun ohella vastaamaan siihen, kuinka säännökset toimivat

4 Laakso 1990, s. 207–208.

5 Palotarkastuksella tarkoitetaan pelastusviranomaisen pelastuslain nojalla suorittamaa valvontatehtävää, jossa val- votaan pelastuslain 2 ja 3 luvun säännösten noudattamista.

6 Nykyisen Valtioneuvoston päätöksen pelastustoimen alueista mukaan Suomi on jaettu seuraaviin pelastustoime- nalueisiin, Helsinki, Länsi-Uusimaa, Keski-Uusimaa, Itä-Uusimaa, Varsinais-Suomi, Kanta-Häme, Päijät-Häme, Kymenlaakso, Etelä-Karjala, Etelä-Savo, Keski-Suomi, Pirkanmaa, Satakunta, Etelä-Pohjanmaa, Pohjanmaa, Keski-Pohjanmaa ja Pietarsaari, Pohjois-Savo, Pohjois-Karjala, Jokilaaksot, Kainuu, Oulu-Koillismaa sekä Lappi.

7 Niemi 2010, s. 99–100.

yhteiskunnassa: esimerkiksi, kuinka viranomaiset käyttävät lakia ja kuinka hallintokäytäntö to- teutuu.⁸ Siten empiirisen oikeustutkimuksen tavoitteena on kokemusperäisen tiedon perusteella päästä mahdollisimman eksaktin oikeudellisen tiedon äärelle.⁹ Empiirinen metodi tuo empiiri- sen tiedonhaun välineitä saataville. Oikeusdogmaattinen tutkimus ei olisi mahdollistanut kysy- myksen esittämistä olemisen maailmasta. Koska viranomaisen päätöksenteko tapahtuu olemi- sen maailmassa, ei oikeusdogmaattinen tutkimus olisi sellaisenaan pystynyt vastaamaan kysy- mykseen, kuinka viranomainen käyttää konkreettisesti julkista valtaa.

Kvalitatiivinen päätösempiria viranomaisten ratkaisukäytännössä palvelee lainopillisia tiedon- intressejä. Esimerkiksi lainsoveltajan argumentaatio ja perustelutavat täydentävät joustavien normien tulkintaa. Viranomaiset yleensä käyttävät vakiintuneita tulkintoja, joita ei ole kirjattu säännöksiin. Nämä käytänteet eivät aukea tavanomaisesti lainopillisessa tutkimuksessa.¹⁰ Em- piiristen aineistojen laadullista analyysiä voidaan hyödyntää esimerkiksi silloin, kun tutkitta- vana on viranomaisen argumentaatio ja päätöksenteko. Pelastusalalla hallintopäätökset tekevät ei-juridisen koulutuksen saaneet henkilöt, jolloin päätöksenteossa korostuu juuri alalle tyypilli- nen professionaalisuus. Lainopin keinoin ei pystytä tavoittelemaan sitä rationaliteettia, joka vi- ranomaisten päätöksenteossa tapahtuu.¹¹ Silloin kun lainsoveltajina toimivat muun alan ammat- tilaiset, joilla ei ole juridista osaamista, voidaan päätöksenteossa ongelmallisella tavalla tukeu- tua esimerkiksi muodollisesti ei-velvoittaviin hallinnollisiin ohjeistuksiin sekä alan koodistoihin ja käytänteisiin varsinaisen lain sijaan. Tosiasiallisella empiirisellä tiedolla näiden viranomais- ten lainsoveltamiskäytännöistä voidaan muodostaa näkemyksiä lainsoveltamisen kehittä- miseksi.¹² Voidaan siten päätellä, että viranomaisen päätöksenteon argumentoinnin sekä lainso- veltamisen tutkimisen tulisi tapahtua viranomaisen perspektiivistä siten, että tutkija omaa itse professionaalisen tiedon tutkittavasta ilmiöstä. Tutkittava aineisto on kerättävä viranomaiselta itseltään eikä tutkimuksen tuloksia tule viedä liian kauas viranomaisen omasta maailmanku- vasta, mikäli esimerkiksi sen lainsoveltamiskäytäntöön halutaan aidosti vaikuttaa.

8 Kultalahti 2010, s. 21. myös Keinänen – Väätänen 2016 s. 251; 253. myös Hirsjärvi – Remes – Sajavaara 2010, s. 161–162, joiden mukaan kvalitatiivinen tutkimus on kiinnostunut kuvaamaan todellisuutta eikä vain teorian ta- soa.

9 Kultalahti 2010, s. 15–16. myös Keinänen – Väätänen 2016 s. 253–254.

10 Määttä 2010b, s. 199; 205–206.

11 Määttä 2010b, s. 215. myös Kultalahti 2001, s. 157–158.

12 Määttä 2010b, s. 215.

Käytin laintulkinnan metodina oikeusdogmatiikkaa, lainoppia. Sen tehtävänä on selvittää voi- massa olevan oikeuden kantaa oikeudelliseen kysymykseen. Oikeusdogmaattisesti puretaan ai- noastaan yleisimmin pöytäkirjoissa käytetyt joustavat normit, pelastuslain 9 ja 14 §:t. Pelastus- lain 78 § on itsestään selkeä ja asettaa pelastusviranomaiselle aktiivisen velvoitteen valvoa alu- eellaan pelastuslain 2 ja 3 luvun velvoitteiden toteutuminen, mutta näiden lukujen säännöksissä on joustavuutta, mikä edellyttää tarkempaa oikeusdogmaattista tarkastelua. Lisäksi lainopilla voidaan vastata kysymykseen siitä, onko jokin säännös voimassa vai ei. Kiteytetysti lainopissa on kyse voimassaolevan oikeuden tulkinnasta ja systematisoinnista.¹³

Ensiksi lyhyesti, kuinka toteutin tämän tutkimuksen. Aloitin tämän tutkimuksen hahmottamalla oikeusdogmaattisesti pelastuslain sallimat pelastusviranomaisen harkinnan rajat. Muodostin sen tukeutuen lainsäädäntöön, oikeuskirjallisuuteen, tuomioistuimien päätöksiin sekä laillisuusval- vonnan eri ratkaisuihin. Rajoista muodostin eräänlaisen työkalun, johon sijoitin eri pelastusvi- ranomaisten tekemät päätökset ja arvioin päätösten lainmukaisuutta sekä harkintaa. Työssä käyttämäni muut metodit ovat sisällön erittely sekä aineistolähtöinen sisällönanalyysi.¹⁴ Pyrin löytämään pöytäkirjoista eri ilmiöitä, kuten samankaltaista sekä erilaista lainkäyttöä niin pelas- tuslaitosten välillä kuin viranhaltijoiden väliltä.

Sisällön erittely on kvantitatiivinen metodi, jolla pystytään objektiivisesti, määrällisesti ja sys- temaattisesti kuvaamaan aineistoa. Sisällön erittelyllä pyritään löytämään aineiston sanojen ja sanontojen yhteyksiä kvantitatiivisesti eri dokumenttien sisältä. ¹⁵ Tässä tutkimuksessa selvitin, kuinka usein eri tyyppiset määräykset esiintyivät tutkittavasta aineistosta. Sisällön erittelyllä sain tässä tutkimuksessa vastauksen siihen, kuinka monessa eri kategoriassa normeja sovellet- tiin sekä kvantitatiivisen vastauksen siihen, kuinka paljon normeja käytettiin. Purin ensiksi kaikki pöytäkirjat siten, että yksinkertaistin päätöksen sekä sovelletut pykälät. Tällä laadin kä- sitekartaston, josta ilmeni, kuinka monta määräystä oli milläkin pykälällä annettu sekä mikä oli pykälän käytön avaruus. Tällä sain aikaiseksi kvantitatiivisen aineiston, jonka avulla pystyin

13 Aarnio 1989, s. 47–48.

14 Metsämuronen 2008, s. 33–35 sekä Vilkka 2015, s. 139–140, joiden mukaan menetelmät ovat kvalitatiivisen tutkimuksen menetelmiä.

15 Tuomi – Sarajärvi 2009, s. 105–106.

keskittyä tutkimuksessa yleisimmin esiintyviin ilmiöihin ja rajaamaan harvemmin esiintyvät pois.

Sisällönanalyysillä pyritään tarkastelemaan tekstiaineistoja siten, että niistä pyritään löytämään yhtäläisyyksiä ja eroavaisuuksia. Aineistolähtöisessä sisällönanalyysissä tutkija pyrkii löytä- mään tutkittavasta aineistosta jonkinlaisia toiminnan logiikoita sekä aineistosta esiin tulevia tyy- pillisiä kertomuksia.¹⁶ Ryhmittely tapahtuu tutkimuksen kannalta relevanttien analyysiyksiköi- den kautta.¹⁷ Tuloksena syntyi materiaali, jonka avulla voidaan ymmärtää materiaalin merkitys- kokonaisuutta.¹⁸ Ryhmittelin pöytäkirjojen sisällöt ensiksi pykäläkohtaisesti kategorioihin ja tä- män jälkeen muodostin kuvan siitä, kuinka oikeusohjeita käytettiin. Jos asiakirjassa ei mainittu mitä oikeusohjetta käytettiin ja annettu määräys kuului selkeästi olemassa olevan kategorian piiriin, pyrin täyttämään loogisesti hyödyntäen jo aiemmin annettuja ratkaisuja. Mikäli annettua määräystä ei saatu sijoitettua mihinkään olemassa olevaan kategoriaan, loin uuden kategorian.

Kun asetin annetut määräykset omiin kategorioihin, tarkastelin niiden esiintymistä oikeusdog- maattiseen työkaluun heijastaen. Tämän jälkeen analysoin laadullisesti kunkin kategorian pe- rustelut, jolla hahmotin viranomaisen käyttämää harkintaa. Tämän jälkeen heijastin perustelut ja määräykset oikeusdogmaattisiin tuloksiin ja arvioin, pysyikö annettu päätös säännöksen sal- limissa rajoissa ja löytyikö mitään muita eroja säännöksen tai kategorian sisällä.

Jotta ääritapaukset eivät tulisi esille eivätkä annetut määräykset ja pöytäkirjat henkilöityisi, olen salannut pöytäkirjat siten, että kullakin pöytäkirjalla on juokseva numerointi 1-110. Viitataan pöytäkirjoihin esimerkiksi ”pöytäkirja 9”. Alueiden tai pöytäkirjojen julkistaminen ei tuo lisä- arvoa tutkimukselle, vaan saattaa aiheuttaa moitteita yksittäisille viranhaltijoille. Pöytäkirjojen salaaminen ei haittaa tutkimuksen luotettavuutta, sillä pöytäkirjoihin voidaan tarvittaessa aina palata ja yksittäisiin ääritapauksiin ei kuitenkaan keskitytä.

16 Tuomi – Sarajärvi 2009, s. 95–96. myös Hirsjärvi – Remes – Sajavaara 2010, s. 162–163.

17 Vilkka 2015, s. 140.

18 Vilkka 2015, s. 139–140.

3. VIRANOMAISEN PÄÄTÖKSENTEKO

3.1. Joustavat normit

Ennen kuin lainsäätäjä voi turvautua sääntelyyn, tulee sen kartoittaa oikeudellisia muita keinoja.

Sääntelyyn voidaan turvautua ainoastaan silloin, kun voidaan osoittaa sääntelyn olevan oikeu- tettu keino tavoitteisiin pääsemiseksi. Tässä vaiheessa lainvalmistelijan tulee ottaa huomioon tarvittavan sääntelyn tarkkuus.¹⁹ Säännös kirjoitetaan abstraktiin muotoon, jotta se soveltuisi mahdollisimman hyvin ennalta määrättyihin tilanteisiin. Säännös kirjoitetaan tietämättä ennalta mihin sitä tullaan sen elinkaaren aikana käyttämään. Lain säätämisvaiheessa pyritään ennakoi- maan mihin lakia tullaan soveltamaan. Lainsäädännön yleisyydellä turvataan oikeudellista yh- denvertaisuutta. ²⁰

Lainsäätäjän on otettava huomioon sääntelyssä suhteellisuusvaatimus, jonka mukaan lain voi- makkuuden aste tulee suhteuttaa sääntelyn päämääriin. Perustuslain 80 §:n mukaan yksilön oi- keuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädeltävä lailla. Kuitenkin perustuslain 80 § voi- daan tulkita siten, että lailla ei ole tarkoitus säännellä yksityiskohtaisesti.²¹ Lainalaisuudella tar- koitetaan sitä, että annettu oikeusohje tulee olla laissa eikä siten pelkästään hallituksen esityksen perusteluihin viittaamisen voida katsoa olevan riittävää.²² Perustuslakivaliokunta korostaa omassa käytännössään täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksia silloin, kun säädös rajoittaa perusoikeuksia.²³ Vaikkakin pelastusoikeus rajoittaa osaltaan velvoitettujen perusoikeuksia, lain täsmällisyysvaatimuksiin ei voida päästä. Pelastusoikeus on uudistustensa nojalla esimer- kiksi edellyttänyt hankkimaan palovaroittimen sekä osaltaan se on puuttunut yksilön omaisuu- densuojaan silloin, kun sen voidaan esimerkiksi katsoa aiheuttavan tulipalon leviämisen vaaraa 9 §:n mukaisesti. Pelastusoikeutta ei voida kirjata täsmällisesti, sillä siitä johtuisi sääntelyn pal- joutta eikä jokaista mahdollista tilannetta voida ennakoida. Pelastuslainsäädännön keskeisenä tavoitteena on turvata kohteiden toiminta ja taata henkilöiden turvallisuus. Olosuhteet ovat eri- laisia. Tästä syystä pelastusoikeudessa on turvauduttu joustavaan sääntelyyn.

19 Oikeusministeriö 2004, s. 9.

20 Tala 2010, s. 91.

21 Nurmi 2010, s 7. myös Tala 2010, s. 94.

22 Kulla 2010, s 15.

23 PeVM 25/1994, s. 5.

Kun sääntelyn kohteina ovat oikeudellisen koulutuksen saaneet sekä työkseen lakia soveltavat ja hyödyntävät, voidaan turvautua joustavaan sääntelyyn. Jos kuitenkin sääntelyn kohde on laaja yleisö, tulisi sääntely pyrkiä tekemään mahdollisimman selkeäksi ja yksityiskohtaiseksi. Jous- tavaa sääntelyä voidaan kuitenkin täydentää esimerkiksi siten, että sen yleistä säännöstä täyden- netään yksityiskohtaisimmilla säännöksillä. Myös lain alkuun kirjataan periaateluonteiset sään- nökset, joilla ohjataan myöhemmin laissa olevia yksityiskohtaisia säännöksiä tai vaihtoehtoi- sesti lakia voidaan täydentää asetuksilla ja vastaavilla ohjeilla. Lisäksi joustavaa normia voidaan täsmentää esitöissä esimerkeillä.²⁴ Tästä voidaan päätellä, että joustava sääntely tarkoittaa har- voin puhdasta viranomaisen harkintaa, vaan viranomainen on aina sidottu aiempaan tulkintaan, jota osaltaan ohjaa tasapuolisen kohtelun periaate.

Joustavan sääntelyn edut liittyvät säännöksen mukautuvuuteen olosuhteiden sekä arvostusten muutoksiin. Toisaalta joustava sääntely aiheuttaa sen ohjautuvuuden ja tarkkuuden alenemisen sekä soveltamiskäytännön pirstaloitumisen. Joustava normi voi aikaansaada sen, etteivät sään- telyn kohteet välttämättä tunnista mitä heiltä edellytetään. Vasta lain tultua voimaan siitä alkaa muodostumaan soveltamiskäytäntöä tuomioistuimissa sekä viranomaisissa, joka osaltaan auttaa lain tulkintaa.²⁵ Viranomainen voi antaa tarkentavia ohjeita oman alansa asioissa ilman erillistä valtuutusta kuitenkin sillä varauksella, että viranomaisen antamaa ohjetta ei pidetä oikeussään- tönä tai oikeudellisesti sitovana.²⁶ Esimerkiksi pelastuslain 9.1 §:n mukaan rakennuksen omis- tajan ja haltijan tulee huolehtia siitä, että rakennus, rakennelma ja sen ympäristö pidetään sel- laisessa kunnossa, että pelastustoiminta on tulipalon tai muun onnettomuuden sattuessa mah- dollista. Säännöksen muoto muu onnettomuus sekä pelastustoiminnan mahdollisuus ovat sellai- sia normiaineksia, jotka ovat säännelty joustavaan muotoon ja niitä voidaan mukauttaa tapaus- kohtaisella harkinnalla.

1930-luvulla J.W. Hedemann pohti niin sanottujen yleislausekkeiden vaaroja. Yleislausekkeilla tarkoitettiin nykyisiä joustavia normeja. Yhtenä vaarantyyppinä Hedemann pohti olevan erään-

24 Tala 2010, s. 117–118.

25 Tala 2010, s. 115–116.

26 Tala 2010, s. 118.

laisen epävarmuuden syntymistä, sillä objektiivinen normisto sai subjektiivisia vaikutteita so- veltajan arvomaailmasta. Tämän vaaran huomioiminen on edelleen relevanttia ja siihen on kiin- nitetty huomiota hallinnon oikeusperiaatteissa. Kullan mukaan kuitenkin joustavien käsitteiden käyttö on välttämätöntä. Tällä päästään siihen, ettei lakiin tarvitse kirjoittaa jokaiseen mahdol- liseen tapaukseen soveltuvaa tunnusmerkistöä.²⁷

Yksityiskohtainen sääntely palvelee lain soveltamisen ennakoitavuutta toiminnanharjoittajien sekä kansalaisten näkökulmasta.²⁸ Joustavaa sääntelyä pitää tarkastella puhtaan lakikontekstin lisäksi myös oikeusnäkökulmasta. Säännöksen tulkinta pelkästään lain nojalla voi vaikuttaa hy- vinkin väljältä ja tulkinnanvaraiselta, mutta säännöksen tarkasteleminen myös muiden oikeus- lähteiden sekä tulkintaan vaikuttavien argumentti- ja tulkintaoppien nojalla auttaa hahmotta- maan väljän normin sisältöä. Tulkintaa täydentävät esimerkiksi lain esityöt, ennakkotapaukset sekä niin sanotut soft law -ainekset. Täten joustavan normin käyttö edellyttää yleistä juridista ammattitaitoa käyttää argumentaatio- ja tulkintaoppeja. Avointa normia ei voida tulkita ainoas- taan semanttisesti ja historiallisesti, vaan niitä tulee osata soveltaa heijastaen perusoikeuksien, oikeusperiaatteiden, systemaattisen ja teleologisen tulkinnan avulla.²⁹ Joustavan normin purku tulee aloittaa lainsäädännön tavoitteiden hahmottamisella ja ankkuroimalla säännös koko lain systematiikkaan.

Viranomaisen julkisen vallan käyttöä rajoittaa lainalaisuusperiaate, joka tulee sovellettavaksi kaikessa viranomaisen yksipuolisessa toiminnassa, jolla voidaan katsoa olevan vaikutusta yksi- tyisen oikeussubjektin asemaan. Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että myös hallinnollisen valvonnan suorittaminen on julkisen vallan käyttöä. Viranomainen ei voi käyttää julkista valtaa, ellei laki anna viranomaiselle siihen valtuutusta. Viranomaisen on siten eduskunnan antaman toimivallan rajoissa sovellettava lakia. Päätöksenteko voi toisaalta perustua myös viranomaisen omiin ohjeisiin edellyttäen, että viranomaiselle on annettu tähän valtuutus laissa.³⁰

27 Kulla 2010, s.19.

28 Määttä 2010a, s. 56.

29 Määttä 2010a, s. 63. ks. myös Tala 2010, s. 95, jonka mukaan joustava säännös tulisi tulkinta teleologisesti koko oikeusjärjestelmän osana.

30 Mäenpää 2016, s. 74–75.

Jotta viranomainen voisi tulkita ja soveltaa joustavaa normia, tulisi sen täsmentää tulkintaansa nojaamalla normin sisältöön. Toisin sanoen oikeusvaikutuksen määrääminen pitää aina perus- tella tapauskohtaisesti eikä viranomainen voi tehdä joustavaa normia käyttäessään niin sanottuja liukuhihnapäätöksiä. Suomen oikeudessa normin konkretisointi ei ole sallittua.³¹ Viranomaisen antamat tapausten käsittelyohjeet ja periaatepäätökset eivät saa aikaan oikeusvaikutuksia.

Pelastuslainsäädännön piiriin on muodostunut joukko suljettuja soveltamisdiskursseja, jotka avautuvat vain ammattilaisille. Suljettuihin soveltumisdiskursseihin voi liittyä ongelmia esimer- kiksi puutteellisten oikeusturvajärjestelyiden osalta. Määtän mukaan ”Kun jonkun muun alan maailmankuvan ja ajattelutavan omaksuneet ammattilaiset toimivat lainsoveltajina omalla alal- laan vailla asianmukaista oikeudellista kontrollia, päätöksenteossa voidaan oikeudellisesti on- gelmallisella tavalla tukeutua esimerkiksi alan sisäisiin käytäntöihin ja koodistoihin lain si- jasta.”³² Ja juuri tämä on pelastuslainsäädännön soveltamisessa ongelmallista. Esimerkiksi pe- lastusoikeudessa sovelletaan teknisissä asioissa laajaa joukkoa erilaista soft law-ainesta. Soft law -materiaalin käyttö ei ole ongelmatonta, sillä se istuu huonosti perustuslakiin kirjatun oi- keusvaltiollisen sääntelyn kanssa. Lisäksi soft law -aineiston kaavamainen soveltaminen voi saada viranomaispäätöksenteossa liian vahvaa sijaa. Tämä voi sulkea liiaksi lain soveltajan – tässä tapauksessa pelastusviranomaisen – harkintaa ja ohjata viranomaista olla huomioimatta tapauskohtaisia erityisolosuhteita.³³

Soft law:n osalta on muistettava, että ne eivät ole muodollisesti sitovia tai velvoittavia. Soft law- aines voi saada velvoittavuuden empiirisrealistisin perustein tai välittömästi sekä välillisesti lainsäädännöstä. Mikäli viranominen tai tuomioistuin antavat soveltamiskäytännössään jollekin soft law -aineistolle merkitystä, tulee niiden yhdenvertaisuusvaatimuksen ja ennakoitavuuden valossa soveltaa sitä jatkossakin. Esimerkiksi soft law:n soveltaminen ilman sen vakiintunutta soveltamiskäytäntöä ei ole sallittua. Soft law on käyttökelpoista esimerkiksi ympäristöoikeu-

31 Kullan (2010, s.20) mukaan normin konkretisoinnilla käsitetään normin tarkentavaa soveltamista yleisestä eri- tyiseen.

32 Määttä 2010a, s. 72–73.

33 Määttä 2010a, s. 72.

dessa, jossa ne saattavat täydentää teknisiä mallinnuksia sekä eksakteja luonnontieteellisiä vii- tearvoja.³⁴ Samaa on löydettävissä myös pelastusoikeuden saralta, kun tarkastelun kohteena ovat esimerkiksi rakennustekniset seikat, esimerkiksi kuinka palo-osastot tulee rajata ja miten läpiviennit tule asianmukaisesti tiivistää.

3.2. Viranomaisen harkinta

Nyt kun on käsitelty säännöksiä ja normeja itsenäisinä kokonaisuuksina, sidotaan niihin viran- omainen. Perustuslain 2 §:n mukaan ”Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.”. Tämä asettaa viranomaisen toiminnalle raamit, joiden puitteissa viranomaisen on rat- kaistava sen käsittelemät asiat. Lisäksi hallintolaki ja erityisesti sen 6 §:n mukaiset oikeusperi- aatteet ohjaavat viranomaisen toimintaa. Viranomaista ohjaa myös sen omaa toimintaa koskevat erityislait, kuten pelastuslaki ohjaa pelastusviranomaista palotarkastuksilla laadittavan pöytä- kirjan sisällöstä. Tämän mahdollistaa hallintolain 5 §:n mukainen toissijaisuus, jonka mukaan muussa laissa säädetty erityissäännös ohittaa hallintolain yleissäännön.³⁵ Mikäli erityislaissa ei säännellä jostakin asiasta, tulee hallintolain sääntely täydentävästi sovellettavaksi. Pelastusvi- ranomaista ohjaa pelastuslaki, jonka mukaan se valvoo pelastuslain 2 ja 3 luvun vaatimusten toteutumista. Mikäli esimerkinomaisesti pelastusviranomainen ottaisi kantaa sosiaalitukeen, ylittäisi hän toimivaltansa.

Hartin teorian mukaan oikeudelliset säännöt ja käsitteet koostuvat niiden vakiintuneesta ydin- alueesta sekä epämääräisestä reunavyöhykkeestä.³⁶ Silloin kun normi on kirjoitettu selkeään ja vakiintuneeseen muotoon, ei tulkintaa tapahdu. Kun taas kirjoitusasu on väljää, aiheutuu tulkin- nan kirjo. Silloin kun on käsillä Hartin tarkoittama open texture³⁷, tapahtuu viranomaisen har- kinta.

Merikoski jakoi teoriassaan viranomaisen harkinnan sidottuun sekä vapaaseen harkintaan. Teo- ria sidotusta harkinnasta tarkoitti käytännössä yhden ainoan oikean ratkaisun mallia. Laista tuli johtua sellaiset tiedot ratkaisun tueksi, jotta viranomaisella ei olisi ollut lainkaan harkintaa.³⁸

34 Määttä 2010a, s. 70.

35 Kulla 2010, s. 13–14.

36 Hart 1994, s. 126–127.

37 Hart 1994, s. 128.

38 Merikoski 1958, s. 46–47.

Toisaalta teorian toisessa vaakakupissa oli vapaa harkinta, jonka mukaan silloin kun viranomai- sella oli käytössään laista johtuvia vaihtoehtoja, saattoi viranomainen valita näistä vaihtoeh- doista sopivimman.³⁹ Sidotulla harkinnalla tarkoitetaan modernissa hallinto-oikeudessa oikeus- harkintaa ja vapaalla harkinnalla puolestaan tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Karkeasti voi- daan todeta, että silloin kun kyse on Merikoskelaisesta vapaasta harkinnasta, on normiin kirjattu, että viranomainen ”voi”, tai ”saa” tai ”on oikeus”. Kun taas puolestaan normiin on kirjattu sel- keä toimintaohje ja tunnusmerkistö, kyse on sidotusta harkinnasta.⁴⁰ Merikosken teoriaa kriti- soitiin muun ohella siitä, että viranomaisten ei edes teorian tasolla ollut mahdollista päätyä yh- teen ainoaan ratkaisuun. Kritiikin tueksi esitettiin se, että viranomaisen toimintaa ohjaavat nor- mit ovat aukollisia ja epätäsmällisiä. Lisäksi teoriaa on kritisoinut esimerkiksi Mäenpää, jonka mukaan harkinnan jakaminen joko sidottuun tai vapaaseen harkintaan ei ole mahdollista, sillä harkintaan liittyy asteittaisia eroja.⁴¹

Mäenpään mukaan viranomaisen harkinta on jaettu kahteen lajiin, aiemmin mainittuihin oikeus- ja tarkoituksenmukaisuusharkintaan kuitenkin siten, että harkinnalla on erilaisia aste-eroja.⁴² Viranomaisen harkintaa ohjaavat hallintolain 6 §:n mukaiset hallinnon oikeusperiaatteet sekä perus- ja ihmisoikeudet. Laajan ja suppean harkinnan väliin jää vielä muun tyyppisiä joustavista normeista johtuvia harkinnan lajeja. Myös Kulla näkee viranomaisen harkinnan kaksiosaisena prosessina. Hänen mukaansa viranomaisen harkinta alkaa toimenpideharkinnalla, jossa viran- omainen tarkastelee, onko asiassa edellytyksiä ryhtyä toimenpiteisiin. Tämän jälkeen vasta vi- ranomainen puntaroi oikeusseurauksia lain sallimissa rajoissa. Viranomaisen toimintaa ohjaava lainsäädäntö antaa parametrit, joiden toteutuessa viranomaisen on tehtävä tietynlainen päätös.

Viranomaisella on harkintaa ainoastaan silloin, kun laki nimenomaisesti antaa siihen valtuutuk- sen.⁴³ Vahva harkinta on käsillä silloin, kun viranomaisella on vapaa harkinta ja heikko silloin kun viranomaisen harkintaa rajoittavat jotkin perusteet. Pelastuslaissa voitaisiin katsoa olevan kyse vahvasta harkinnasta silloin, kun sisäministeriö antaa pelastuslain 12 §:n nojalla tarkempia säännöksiä pelastustoimen laitteista. Heikosta harkinnasta on kyse silloin, kun pelastuslain 13b

39 Merikoksi 1958, s. 43.

40 Laakso 1990, s. 194–195. Ks. myös Mäenpää 2017, s. 285.

41 Laakso 1990, s. 191–193. Ks. myös Mäenpää 2017 s. 282–285.

42 Mäenpää 2017, s. 282–285.

43 Kulla 2010, s. 17–18.

§:n nojalla määrätään vakituisen asunnon tulisijojen ja hormien nuohous vuosittain. Kulla kui- tenkin painottaa, että laki vain harvoin mahdollistaa vahvaa harkintaa.⁴⁴

Viranomaisen harkinnalla tarkoitetaan siis sitä tilannetta, jossa viranomainen tosiasiallisesti käyttää voimassa olevaa oikeutta päätöksenteon tueksi. Oikeusharkinnassa viranomainen on si- dottu lakiin ja sen suomaan raamiin ja ratkaisuun. Tarkoituksenmukaisuusharkinnassa viran- omainen valitsee lain sallimista rajoista tapaukseen parhaimmin sopivan vaihtoehdon. Tarkoi- tuksenmukaisuusharkinnassa punnitaan viranomaisen perusteluvelvollisuus, jossa viranomai- sen tulee kertoa, kuinka valittuun lopputulokseen päädyttiin. Jälkikäteen viranomaisen päätök- sen oikeellisuutta puntaroi tuomioistuin. Puhtaasta harkinnasta on kyse silloin, kun voimassa olevasta oikeudesta tietyn tunnusmerkistön täyttyessä viranomaisella on käytössään useita eri vaihtoehtoja.⁴⁵ Tätä viranomaisen harkinta on puhtaimmillaan. Viranomaisen tapauskohtaista harkintaa tarvitaan lainsäätäjän tahtotilan jatkeeksi, sillä lakia ei voida käytännössä kirjoittaa sellaiseksi, että se kattaa absoluuttisesti kaikkia tilanteita.

Kotkas katsoo, että jako oikeusharkinnan sekä tarkoituksenmukaisuusharkinnan välillä on me- nettänyt merkitystään. Syy tarkoituksenmukaisuusharkinnan väistymiseen modernissa hallin- nossa johtuu osittain siitä, että hallintotuomioistuimet ovat irtaantuneet riippumattomiksi tuo- mioistuimiksi. Tarkoituksenmukaisuusharkinta liittyi ylemmän viranomaisen harkintaan muut- taa alemman viranomaisen päätöksiä.⁴⁶ Tästä syystä harkinnasta on kehittynyt uudenlaisia vari- aatioita ja lajeja. Nämä harkinnan lajit ovat asteittaisia oikeus- ja tarkoituksenmukaisuusharkin- nan välillä.⁴⁷ Ne perustuvat Schindlerin väitöskirjaan Verwaltungsermessen: Gestaltungskom- petenzen der öffentlichen Verwaltung in der Schweiz, jotka Kotkas on tuonut suomalaiseen keskusteluun.⁴⁸

44 Kulla 1990, s. 2–3.

45 Kulla 1990, s. 2.

46 Kotkas 2011, s. 1131–1132.

47 Kotkas 2011, s. 1133.

48 Kotkas 2011.

Yksityistapauksellinen harkinta on tiukin modernin harkinnan lajeista. Sen tunnusmerkistönä on abstrakti ilmaisu, kuten erityiset syyt. Yksittäistapauksellinen harkinta voi joissakin tapauk- sissa noudattaa Mäenpään mukaisia aste-eroja, jossa samassa päätöksessä käsitellään ensiksi laillisuusharkintaa ja tämän jälkeen tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Esimerkki tästä löytyy so- siaalioikeudesta, jossa ensiksi tarkastellaan laillisuusharkintaisesti, onko takaisinperimisestä luopuminen kohtuullista ja samassa päätöksessä käytetään tarkoituksenmukaisuusharkintaa ta- kaisinperinnästä luopumiseen.⁴⁹ Yksittäistapauksellinen harkinta ei aina rakennu laillisuus- sekä tarkoituksenmukaisuusharkinnasta.⁵⁰

Kulla totesi, että harvoissa tapauksissa lainsäädäntö valtuuttaa viranomaisen yksittäistapauksel- lisen kaltaiseen vahvaan harkintatilanteeseen.⁵¹ Mäenpään mukaan joustavat normit ovat ongel- mallisia viranomaisen laajan harkinnan vuoksi. Viranomaisen tulisi pystyä soveltamaan tätä harkintavaltaa suhteuttaen sen säännöksen tarkoitukseen. Näin ollen viranomaiselta edellytetään ammattitaitoa sovellettavan normin osalta.⁵²

Jotta yksityistapauksellisella harkinnalla voitaisiin johtaa kokonaisuuden kannalta järkeviä pää- töksiä, tulee viranomaisella olla käytössään kaikki relevantti tieto, jonka nojalla se voi tehdä päätöksiä.⁵³ Tähän osaltaan hallintolaki tuo menettelysääntöjen kautta helpotusta. Hallintolain 34 §:ssä säännellään asianosaisten kuulemisesta. Kuuleminen on viranomaista pakottava sään- nös, josta voidaan poiketa ainoastaan hallintolain 34 §:n 2 momentin mukaisissa tapauksissa.

Kuulemisen pääasiallisena tarkoituksena on taata asianosaiselle mahdollisuus antaa viranomai- sen päätöksenteon tueksi relevantteja tietoja. Asianosaisella on mahdollisuus lausua kantansa sekä antaa oma selvityksensä ratkaistavaan asiaan. Asianosaisen lisäselvitys saattaa antaa pää- töksenteon tueksi sellaista tietoa, joka voi vaikuttaa lopulliseen ratkaisuun.⁵⁴ Kirjallisessa me- nettelyssä kuuleminen ei ole aina riittävä tae asianosaisen kannalta, vaan joskus suullinen mah- dollisuus antaisi asianosaiselle laajempaa mahdollisuutta vaikuttaa lopputulokseen.⁵⁵

49 Kotkas 2011, s. 1139. ks. myös Laakso 1990, s. 194–195.

50 Kotkas 2011, s. 1140.

51 Kulla 1990, s. 3.

52 Mäenpää 2017, s. 283–284.

53 Kotkas 2011, s. 1139.

54 Kulla 2015, s. 252–256.

55 Kotkas 2011, s. 1140.

Modernissa pelastusoikeudessa on pelastusviranomaiselle annettu yksittäistapauksellista har- kintaa esimerkiksi yleisötilaisuuksien osalta. Pelastuslain 16 §:n mukaan yleisötilaisuuden jär- jestäjän tulee laatia 14 §:n mukainen pelastussuunnitelma sellaisiin tilaisuuksiin, jotka muun erityisen syyn vuoksi sisältävät merkittäviä henkilö- tai paloturvallisuusriskejä. Muu erityinen syy on tältä osin jätetty pelastusviranomaisen harkintaan. Hallituksen esityksessä mainitaan pe- lastussuunnitelman laatimisvelvollisuuden osalta esimerkiksi tapahtumat, joissa ”henkilö- ja pa- loturvallisuudelle tai ympäristölle aiheutuvan vaaran taikka mahdollisen onnettomuuden aiheut- tamien vahinkojen voidaan arvioida olevan vakavat tapahtumaan osallistuvien ihmisten suuren määrän tai muun erityisen syyn vuoksi”.⁵⁶ Mittapuuksi pelastusviranomaisen harkinnalle on an- nettu vakavat seuraukset osallistujille tai ympäristölle onnettomuuden sattuessa. Toisaalta laki tai esityöt eivät ota kantaa siihen, mitä tilanteita on pidettävä sellaisena onnettomuutena, jota on pidettävä vakavana.

Toinen moderni harkinnan laji on asiantuntijaharkinta, jonka keskeisenä tarkoituksena on antaa asiantuntijuutta vaativiin päätöksentekotilanteisiin viranomaiselle laajaa harkintavaltaa. Tällai- set tilanteet muodostuvat yleensä sellaisilla aloilla, joissa tapausten ratkaisujen arviointikriteerit sijaitsevat oikeusjärjestyksen ulkopuolella. Asiantuntijaharkintaa on kuitenkin rajoitettu siten, ettei alkuperäinen päätöksentekijä voi toimia ”norminantajana, päätöksentekoviranomaisena ja muutoksenhakuinstanssina”.⁵⁷ Toisaalta suomalaisessa hallinto-oikeudessa on varauduttu tähän sekä hallintolain 28 §:n että oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 4 §:n esteellisyysperusteilla. Eri- toteen Kotkas antaa esimerkin työkyvynarvioimisesta. Työkyvyttömyyseläkkeen saaminen edellyttää henkilön työkyvyn arvioimista lääketieteellisin perustein.⁵⁸ Lainsäätäjä ei pysty ra- kentamaan sellaista kaiken kattavaa tunnusmerkistöä, jonka perusteella olisi mahdollista arvi- oida henkilön kykyä tehdä työtä. Tästä syystä on harkinta jätetty asiantuntijoille. Asiantuntija- harkintaa ohjaavat vahvasti harkinnan rajoitusperiaatteet.⁵⁹

Pelastusoikeuden 2 ja 3 luvun vaatimukset perustuvat osittain sekä asiantuntijaharkintaan että yksityistapaukselliseen harkintaan. Esimerkiksi sen selvittäminen, mitä tarkoitetaan pelastuslain

56 HE 257/2010 vp, s. 40.

57 Kotkas 2014, s. 52.

58 Kotkas 2011, s. 1144.

59 Laakso 1990, s. 203–204.

9 §:n mukaisella rakennuksen, rakennelman ja ympäristön pitämisellä sellaisessa kunnossa, että pelastustoiminta on tulipalon tai muun onnettomuuden sattuessa mahdollista, ei sellaisenaan ole mahdollista ennakoidusti määritellä lainsäätäjän toimesta. Tässä tukeudutaan eräänlaiseen ta- pauskohtaiseen harkintaan, jossa pelastusviranomainen asiantuntijan roolissa arvioi toimenpi- teiden riittävyyden. Tässä törmätään kuitenkin väistämättä tasapuolisen kohteluun liittyvään problematiikkaan, sillä asiantuntijaharkinnan perusteella tehdyn päätöksen pystyy kumoamaan ainoastaan toinen asiantuntija. Kun päätöksenteko esimerkiksi pelastustoimen merkityksestä ha- jotetaan instanssin eri tasoille, niin sen merkitys muuttuu subjektiiviseksi ja näin ollen oikeus- varmuus kärsii. Toisin sanoen operatiivisessa pelastustoiminnassa työskentelevä henkilö kokee esimerkiksi pelastuslain 9 §:n operatiivisen toiminnan edellytykset eri lailla kuin pelkästään on- nettomuuksien ehkäisyä tekevä henkilöstö. Kulla toteaa, että harkinta on Suomessa aina yksit- täistapauksellista.⁶⁰ Varoventtiilinä viranomaisen harkinnalle toimivat hallinnon oikeusperiaat- teet sekä perusoikeudet.

3.3. Hallinnon oikeusperiaatteet

Olemme aiemmin käsitelleet sitä, kuinka joustavat normit toimivat ja kuinka viranomainen niitä voi erilaisissa tilanteissa soveltaa sille jätetyn harkinnan avulla. Viranomaisen harkinta ja siten päätöksenteko ei kuitenkaan ole näin vapaata, sillä viranomaisen harkintaa rajoittavat oikeus- normien lisäksi hallinnon oikeusperiaatteet, jotka asettavat tietynlaiset raamit päätöksen sisäl- lölle. Vaikka viranomaiselle olisi jätetty tarkoituksenmukaisuusharkintaa asiassa, ei päätöstä voida tehdä sellaiseksi, että päätös olisi kohtuuton suhteellisuusperiaatteen valossa. Tässä ala- luvussa käsitellään tälle tutkimukselle relevantteja oikeusperiaatteita.

Jätän käsittelemättä syvemmin luottamuksensuojan periaatteen, sillä se juontaa vahvasti muista hallinnon oikeusperiaatteista ja sitä arvioidaan pääsääntöisesti jälkikäteen muutoksenhaun yh- teydessä. Mainitsemisen arvoista on kuitenkin se, että luottamusvaatimus osaltaan sitoo viran- omaisen harkintaa, sillä esimerkiksi viranomaisen antama ohje ja neuvo sitovat viranomaista.

Viranomainen ei voi samanaikaisesti ohjata hallinnossa asioivaa toimimaan yhdellä tavalla ja tämän jälkeen tehdä oman ohjeen vastaisen päätöksen.⁶¹

60 Kulla 2010, s.18.

61 Kulla 2015, s. 112.

Jätän lisäksi käsittelemättä objektiviteettiperiaatteen, sillä aineiston perusteella sitä ei voida tar- kastella. Objektiviteettiperiaatteella tarkoitetaan puolueettomuusperiaatetta, jonka mukaan vi- ranomaisen oma subjektiivinen näkemys ei saa vaikuttaa päätökseen. Jotta sitä voitaisiin tarkas- tella, tulisi tutkijan osallistua varsinaisiin tarkastuksiin sekä selvittää kaikkien tarkastuksissa mukana olleiden henkilöiden relaatiot. Objektiviteettiperiaatteen ylityksellä tarkoitetaan sel- laista tilannetta, jossa esimerkiksi palotarkastaja jättää määräämättä korjattavaksi selkeitä puut- teita sillä verukkeella, että kohde, jota tarkastetaan, lupaa antaa hinnanalennusta palotarkasta- jalle valmistamastaan Sihi-juomasta.

Palotarkastuksilla valvotaan pelastuslain 2 ja 3 lukujen velvoitteiden toteutumista, eikä esimer- kiksi sosiaalietuuksiin oteta kantaa. Mikäli viranomainen toimisi kuvatun laisella tavalla, olisi käsillä toimivallan ylitys ja täten vallan väärinkäyttö.⁶² Tarkoitussidonnaisuudella estetään vi- ranomaista ylittämästä toimivaltaansa tai käyttämästä näennäisesti omattua toimivaltaa oikeus- järjestykselle vieraalla tavalla. ⁶³ Tarkoitussidonnaisuuden periaate on selvin ja kiintein osa hal- lintotoimintaa rajoittavia periaatteita.⁶⁴

Tarkoitussidonnaisuutta voidaan tarkastella päätöspremissien valossa. Näitä ovat toimivaltasuh- teiden dimensio, oikeuslähdeopillisen sekä laintulkinnallisen dimensio sekä aksiologinen di- mensio. Toimivaltasuhteella tarkoitetaan viranomaisen tehtäväkentän kartoitusta ja toimivallan- piiriä, laintulkinnan ja oikeuslähdeopilla tarkoitetaan sitä, mikä on sovellettavan säännöksen si- sältö ja mihin sillä pyritään. Aksiologisella dimensiolla tarkoitetaan niitä periaatteita, arvoja ja intressejä, jotka ovat päätöspremississä sallittuja.⁶⁵ Hallintotoiminnan kielletyt päätöspremissit jaetaan absoluuttisesti kiellettyihin, kuten esimerkiksi oman hyödyn tavoittelu sekä uskonnolli- nen diskriminointi sekä relatiivisesti kiellettyihin päätöspremisseihin. Relatiivisesti kiellettyjä päätöspremissejä ovat määrätyn viranomaisen toimesta suoritettuina lainmukaisia, kun taas jon- kun muun toimesta suoritettuina lainvastaisia. Tästä esimerkkinä tilanne, jossa pelastusviran- omainen ratkoisi sosiaalietuuksia.⁶⁶

62 Merikoski 1958, s. 66–67.

63 Laakso 1990, s. 235.

64 Merikoski 1958, s. 58–59.

65 Laakso 1990, s. 243.

66 Konstari 1979, s. 119–120.

Kulla toteaa, että tarkoitussidonnaisuusperiaatteella ohjataan inhimillistä käyttäytymistä. Tällä periaatteella osaltaan ohjataan myös viranomaista käyttämään sellaisia keinoa, joiden voidaan katsoa olevan sallittuja ihmisten välisessä vuorovaikutuksessa. Tarkoitussidonnaisuusperiaate johtuu hallintolain 6 §:n mukaisista hallinnon oikeusperiaatteista. Toimivaltaa on käytettävä hallintolain mukaan ainoastaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin eikä sille vieraisiin tar- koituksiin.⁶⁷

Pelastuslain 81.3 §:n nojalla pelastusviranomaisella on oikeus valvontatehtävää suorittaessa tai muussa tapauksessa määrätä välittömiä toimenpiteitä onnettomuuksien ehkäisemiseksi silloin, kun puutteellisuus tai virheellinen menettely aiheuttaa välittömän tulipalon tai muun onnetto- muuden vaaran. Jos esimerkiksi pelastusviranomainen festivaaleilla ollessaan määrää alueelle lisättäväksi paljun sillä verukkeella, että auringossa tulee kuuma, olisi käsillä tarkoitussidonnai- suusperiaatteen laiminlyönti, toimivallan ylitys ja vallan väärinkäyttö. Näennäisesti pelastusvi- ranomainen kuitenkin toimisi täysin pelastuslain puitteissa, varsinkin jos alueella on annettu hellevaroitus.

Suhteellisuusperiaatteella tarkoitetaan sitä, että aiottu hallintotoimi kuten hallintopakko⁶⁸ on oi- keassa suhteessa aiottuun päämäärään nähden. Suhteellisuusperiaate tulee arvioitavaksi aina kun päätös aiheuttaa jollekin epäedullisia seuraamuksia. Hallinnossa esimerkiksi hallintopak- kokeinoja valittaessa tulee aina ensin turvautua alimpaan sanktioon, joka on tarkoituksenmukai- sin aiottuun päämäärään nähden. Suhteellisuusperiaate on eräiltä osin intressivertailua aiotun päämäärän ja niihin pääsemisen keinojen osalta muussakin kuin hallintopakkoasioissa. Esimer- kiksi korjausmääräyksen antaminen on osaltaan suhteellisuusperiaatteen alaista. Kulla tiivistää suhteellisuusperiaatteen seuraavasti ”viranomaisen on suhteutettava toimenpiteensä voimak- kuus sen tarkoitukseen siten, että yksityisten oikeuksia rajoitetaan mahdollisimman vähän.”⁶⁹.

67 Kulla 2015, s. 100–103.

68 Vihervuoren (2010, s.305) mukaan hallintopakolla tarkoitetaan viranomaisen säännöksen rikkojaan kohdistamaa tointa, jolla saadaan säännöksen rikkoja pakottamalla täyttämään sille asetetut velvoitteet.

69 Kulla 2015, s. 106.

Suhteellisuusperiaate koskee kaikkea viranomaisen hallintotoimintaa hallintolain 6 §:n no- jalla.⁷⁰ Suhteellisuusperiaatteeseen liittyy vahvasti välttämättömyysperiaate, jonka perusteella yksilön oikeuksia rajoitetaan mahdollisimman vähän.⁷¹

Pelastuslain 81 §:n 3 momentin nojalla pelastusviranomaisella on oikeus keskeyttää välittömästi toiminta, mikäli se aiheuttaa välittömän tulipalon tai onnettomuuden vaaraa. Pelastusviranomai- sen määräystä on noudatettava heti ja se astuu välittömästi voimaan. Toiminnan keskeytys on pelastusviranomaisen järein tapa puuttua räikeisiin laiminlyönteihin. Yleensä ennen tätä vai- hetta kohteen kanssa pyritään löytämään sopuisampi ratkaisu esimerkiksi pelastuslain 81 §:n 1 momentin korjausmääräyksen muodossa, jolle annetaan tiukempi määräaika kuin yleensä. Jos pelastusviranomainen esimerkiksi keskeyttää toiminnan sillä perusteella, että kohteessa oleva käsisammuttimen leima on vanhentunut ja muutamassa turva- ja merkkivalo-opasteessa on puutteita, ylittää pelastusviranomainen reilusti suhteellisuusperiaatteen mukaisuuden.

Yhdenvertaisuusperiaate kostuu syrjinnän kiellosta, tasapuolisen kohtelun vaatimuksesta sekä johdonmukaisuusperiaatteesta. Syrjinnän kieltoa konkretisoi naisten ja miesten välisestä tasa- arvosta annettu laki (609/1986) sekä yhdenvertaisuuslaki (1325/2014). Näiden mukaan kaikki henkilöön liittyvien perusteiden perusteella tapahtuvan syrjintä tai suosinta on kiellettyä.⁷² Tässä tutkimuksessa kuitenkin keskitytään kahteen jälkimmäiseen; tasapuolisen kohtelun vaatimuk- seen sekä johdonmukaisuusperiaatteeseen, sillä aineiston perusteella ei syrjinnän kieltoa pystytä arvioimaan.

Historiallisesti Laakso jakoi yhdenvertaisuuden kahteen asiakokonaisuuteen, tasapuoliseen koh- teluun sekä johdonmukaiseen vaatimukseen hallinnossa. Tasapuolisen kohtelun vaatimus edel- lyttää viranomaiselta sitä, että samanlaisissa tapauksissa viranomaisen on päästävä samaan rat- kaisuun.⁷³ Periaate korostaa julkisen vallan lakisidonnaisuutta, sillä laki on kaikille sama eikä lakia pitäisi voida soveltaa siten, että samalla tunnusmerkistöllä päädyttäisiin päinvastaisiin tu-

70 Kulla 2015, s. 106.

71 Kulla 2015, s. 108.

72 Mäenpää 2016, s. 83–84.

73 Laakso 1990, s. 207–208.

loksiin. Tasapuolisella kohtelulla tarkoitetaan tapauksen relevanttien tunnusmerkistöjen saman- laisuutta eikä niin sanottua universaalia yhdenvertaisuutta. Tämä jättää viranomaiselle liikku- mavaraa, sillä harvemmin tapauksen tunnusmerkistöt ovat täysin identtisiä. Viranomainen voi toki poiketa yleisestä ratkaisukäytännöstä, mutta tällöin viranomaisella on perusteluvelvolli- suus. Lisäksi johdonmukaisen käytännön vaatimus edellyttää viranomaiselta johdonmukaista linjaa ratkaisukäytännöissään, sillä se aikaansaa oikeusvarmuutta. Johdonmukaisen käytännön vaatimus ei ole sidottu ainoastaan saman viranomaisen ratkaisukäytäntöön vaan myös eri viran- omaisten ratkaisukäytäntöihin keskenään, jolloin samoilla premisseillä pitäisi päästä samoihin ratkaisuihin.⁷⁴

Kullan mukaan yhdenvertaisuusperiaatteella tarkoitetaan sitä, että ihmisiä kohdellaan samassa tilanteessa samalla tavalla. Yhdenvertaisuus on eräänlainen mittatikku, jolla verrataan kahta tai useampaa tapausta toisiinsa relevanteilta osiltaan. Yhdenvertaisuus tulee toteutua relevanttien faktojen osalta, sillä täysin samanlaista tilannetta on harvoin olemassa. Nykyisin yhdenvertai- suutta säännellään verrattain paljon EU-tasolla.⁷⁵ Yhdenvertaisuus hallinnossa löytyy nykyisin hallintolain 6 §:stä, jonka mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuoli- sesti. Tämä voidaan jakaa kahtia, sisällölliseen ja menettelylliseen tasapuolisuuteen. Abstrakti yhdenvertaisuuden käsite on purettu perustuslain tasolta selkeämmin viranomaisen toimea oh- jaavaksi periaatteeksi hallintolakiin. Hallintolain mukainen sisällöllinen tasapuolisuus tarkoittaa sitä, että lakia on tulkittava kaikille asianosaisille samalla tavalla. Menettelyllisellä tasapuoli- suudella tarkoitetaan kaikkien asianosaisten yhdenvertaista kohtelua samassa asiassa esimer- kiksi lupia myöntäessään.⁷⁶

Pelastuslain joustavat normit voivat osaltaan aiheuttaa ongelmia tasapuolisen kohtelun osalta.

Esimerkiksi pelastuslain 2 ja 3 luvussa valtaosa säännöksistä on annettu joustavaksi, jolloin vi- ranomaiselle on jätetty liikkuma- sekä harkintavaraa. Ongelma muodostuu silloin, kun joustavat normit ohjaavat päätöksentekoa liikaa oikeusharkintaiseksi. Liian voimakas oikeusharkintai- suus supistaa tarkoituksenmukaisuusharkintaa, jolloin viranomainen ei aina voi tehdä parasta

74 Laakso 1990, s. 210–212.

75 Kulla 2015, s. 96–98.

76 Kulla 2015, s. 99–100.

mahdollista päätöstä. Toisaalta liian löyhä sääntely aiheuttaa tasapuolisen kohtelun kannalta ih- meellisiä tilanteita.⁷⁷ Tämä voi johtaa siihen, että esimerkiksi tulipalon syttyminen on erilainen Oulussa ja Helsingissä, sillä se muuttuu harkintaa käyttävän virkamiehen näkemykseksi. Yksit- täinen viranhaltija voi pelastuslain nojalla päättää siitä, milloin toiminta on sellaista, josta voi aiheutua esimerkiksi tulipalon syttymisen vaaran. Aineiston perusteella osa pelastusviranomai- sista katsoi, että loisteputket voivat aiheuttaa tulipalon syttymisen vaaran. Toisaalta osa viran- omaisista ei ottanut lainkaan kantaa tähän vaaraan. Joustavat oikeusnormit eivät kuitenkaan tar- koita sitä, että tapaus tulisi ratkaista ainoastaan oikeusharkinnalla. Merkitystä ei ole sillä, miten normi on säännelty vaan sillä, mitä säännöksellä on pyritty saamaan aikaan. Jos säännöksellä on pyrkimys suojella yksityisen oikeutta ja etuutta, normia tulisi tarkastella laillisuusperustein.

Jos normin funktiona on puolestaan suojella julkista intressiä, tulisi normia tarkastella tarkoi- tuksenmukaisuusperustein.⁷⁸

Pelastuslain 27 §:n 1 momentin mukaan pelastuslaitoksen tulee alueellaan huolehtia muun ohella pelastuslain valvonnasta sekä pelastustoimintaan kuuluvista tehtävistä. Pelastustoimi on paljon muuta kuin valvontaa. Yhdenvertaisuusperiaatetta voidaan tarkastella sekä varsinaisesta päätöksenteosta ja ohjauksen näkökulmasta ja tosiasiallisesta hallintotoiminnasta pelastustoi- minnan⁷⁹ saralla. Pelastusviranomainen on päätöksenteossa sidottu tarkoituksenmukaisuusperi- aatteeseen siten, että pelastusviranomainen pysyy sille annetun toimivallan piirissä ja käyttää harkintaansa sille annetun tehtävän päämääriin pääsemiseksi. Sen sijaan suhteellisuusperiaate korostaa pelastusviranomaisen harkintaa sen käytössä olevien hallintopakkokeinojen käytössä.

Yhdenvertaisuusperiaate pilkottuna syrjinnän kieltoon, tasapuolisen kohtelun vaatimuksen sekä johdonmukaisuusperiaatteeseen ohjaavat kunkin osaltaan pelastusviranomaisen harkintaa puo- lueettomaksi ja koherentiksi. Pelastusviranomainen ei esimerkiksi saa käyttää harkintavaltaansa syrjiviin tarkoituksiin. Lisäksi sen on oltava johdonmukainen ja tasapuolinen omissa ratkaisu- käytännöissään.

77 Syrjänen 2000, s. 408.

78 Kotkas 2011, s. 1141.

79 Pelastustoiminnalla tarkoitetaan pelastuslain 32 §:n mukaan muun ohella ihmisten pelastamista.