Mitä tapahtui todella näkymä

E

duskunnassa parhaillaan käsiteltävänä ole- va esitys uudeksi koululainsäädännöksi on päätösvaihe prosessissa, joka on noin vuosikym- menen ajan ohjannut koulutuspoliittisia ratkai- suja. Lainsäädäntöesitys poikkeaa aikaisemmis- ta suurhankkeista siinä, etteivät ehdotetut lait juurikaan kajoa koulutuksen rakenteisiin. Se ei sinällään tuo mitään merkityksellistä uutta koulutuspolitiikkaan, mutta antaa koulutuksen toimijoille uudenlaisia vapauksia ja mahdolli-

Jukka Sarjala

MITÄ TAPAHTUI TODELLA.

1990-luvun koulutuspolitiikan tarkastelua

suuksia uusiin avauksiin. Esitys vahvistaa salli- van koulunpitomallin asemaa koulutuspolitii- kassa. Esimerkiksi peruskoulun ala- ja yläas- teen rajan poistuminen lainsäädännössä ei vält- tämättä merkitse tutuksi tulleen 6+3-porrastuk- sen muuttamista yhdessäkään kunnassa, mutta lainsäädäntö ei saa estää toisenlaisia ratkaisu- ja, jos niihin on järkeviä perusteita.

Koululaitos tai koulutuspolitiikka eivät ole pit-

Koululaitos tai koulutuspolitiikka eivät ole pitkiin aikoihin - jos koskaan - eläneet itsellistä elämää, vaan koulutuspolitiikan

suunnanmuutokset ovat osa yhteiskuntapolitiikan muutosta.

Yhteiskuntapolitiikan vaikutusvalta koulutukseen on eri aika- kausina vaihdellut sen mukaan, millaisia ovat olleet julkisen

vallan politiikan sisältö ja ulottuvuudet

KOULUTUSPOLITIIKKAA

tokset ovat osa yhteiskuntapolitiikan muutos- ta. Yhteiskuntapolitiikan vaikutusvalta koulu- tukseen on eri aikakausina vaihdellut sen mu- kaan, millaisia ovat olleet julkisen vallan poli- tiikan sisältö ja ulottuvuudet

AIKAMME MEGATRENDIT:

hyvinvointivaltion mureneminen, globalisoituminen ja

liberalisoituminen

O

limme 1960-luvun alusta alkaen tottuneet siihen, että kansalaisten hyvinvointia ja jo- kapäiväisen elämän ehtoja säädeltiin julkishal- linnon toimenpitein ja verovaroin. Pekka Kuu- sen kuuluisa “60-luvun sosiaalipolitiikka”-kir- ja muokkasi tehokkaasti mielialoja tämän ajat- telun taakse. Kuusen kirjassa alamaisesta ha- luttiin tehdä aktiivinen toimija ja kaikkiin ve- toava “kansalaisen paras”- tavoite julistettiin ylimmäksi politiikan ohjenuoraksi.

Talouselämän pyörien pyörittämiseksi ja jatku- van kasvun turvaamiseksi oli huolehdittava korkeasta kulutustasosta. Sodan jälkeen aloi- tettu perhekustannusten tasausjärjestelmä (lap- silisät) oli heiveröinen esikuva siitä, mitä tule- man piti; jos oli väestöryhmiä, jotka eivät pys- tyneet omilla tuloillaan kuluttamaan kansan- talouden kasvun vaatimalla volyymilla, niin otettakoon sitten tulonsiirrot avuksi. Kerran liik- keelle lähtenyt massa leveni ja vauhti kiihtyi, minkä seurauksena yhteiskunnan tukitoimet ja säätelyote ulotettiin yhä uusille inhimillisen elä- män alueille, kuten taiteeseen ja urheiluun.

Rahanjakokoneisto tarvitsi hierarkkisia suun- nittelu- ja säätelyorganisaatioita, toimikuntia, virkamieskuntaa jne. Rahan saanti edellytti saa- jalta monenmuotoista alistumista, mutta mitä- pä ei rahan vuoksi kestettäisi. Ohjauksen oi- keutusta perusteltiin ennen muuta kansanval- taisen kontrollin, hyvinvoinnin ja tasa-arvon kannalta.

Y

hteiskuntapolitiikka on syklistä, joten muu- tos oli odotettavissa. Poikkeuksellisen pit-

talous- ja rahapolitiikkaa - myöskin uudentyyp- pinen hallituskoalitio helpotti tällaista ratkai- sua. Oikeaoppisella ratkaisulla oli väärä ajoi- tus, koska julkistalouden velkakierre rysähti heti vapautumisen jälkeen hallitsemattomaksi. Mm kunnat saivat helposti ulkomaista velkaa inves- tointien rahoittamiseen, mutta saivat muutaman vuoden kuluttua maksaa tästä vapaudestaan kalliisti. Mutta askel oli otettu, eikä paluuta protektionismiin näytä olevan.

Kun oli nähtävissä, että valtion talousarviossa velanhoitomenoista tulee toiseksi suurin pää- luokka sosiaali- ja terveysministeriön jälkeen, joutui julkisen vallan tehtävärakenne kriittiseen tarkasteluun. Avainkysymys oli: pitääkö valtion ja kuntien todellakin huolehtia itse kaikista hy- vinvointiin vaikuttavista palveluista, voitaisiin- ko tehtäviä ulkoistamalla tehostaa toimintoja.

Julkisen talouden ahdinko joudutti palvelujen yksityistämistä, liikelaitostamista, kilpailutta- mista. Valtion tehtäviä haluttiin palauttaa en- tisten ydintehtävien hoitamiseen, kuten ulkoi- sen ja sisäisen turvallisuuden hoitoon, oikeus- järjestelmän ylläpitoon, negatiivisten ulkoisvai- kutusten (esimerkiksi ympäristöongelmien) kor- jaamiseen sekä positiivisia ulkoisvaikutuksia tuottavien toimintojen (kuten koulutuksen ja perustutkimuksen) tukemiseen.

Pääomaliikkeiden, liikenteen ja viestinnän no- peutuminen ovat 1990-luvulla pakottaneet teol- lisuusmaat uudistuskierteeseen, jolla ei ole vas- tinetta menneisyydessä. Maailmantalouteen on tullut uusia toimijoita, voimakkaasti kansan- tuotettaan kasvattavia valtioita, joiden yrityk- set tuottavat samoja tuotteita kuin Eurooppa - mutta halvemmalla. Perinteiset teollisuusmaat ovat huomanneet olevansa perinteen vankeja, perinteen, jolle on ominaista jäykät työmark- kinat ja raskaat sosiaaliset turvajärjestelmät.

Uusteknologia on vahvistanut yritysmaailman vaikutusvaltaa, valtiot instituutioineen ovat uh- kaavasti putoamassa kärryiltä. Poliittinen ko- neisto ei ohjaa maailmanjärjestystä.

Valtioiden integraatioprosessi on ollut taloudel-

linen välttämättömyys, johon protektionalistien- kin on pitänyt alistua. Kilpailukyvyn turvaami- seksi hakeudutaan globaalin talouden vaikutus- piiriin kaupan, investointien, pääomavirtojen ja teknologiavaihdon avulla. Menestyvät yrityk- set toimivat globaalisti, ne ovat usein ketjuun- tuneita alihankintaverkostoihin, koska menes- tys edellyttää keskittymistä ydintoimintoihin ja

“sivutuotteiden” ulkoistamista. Tuotantoliittou- tumat heiluttavat pääomavirtoja, keskuspank- kien itsenäinen liikkuma-ala on supistunut. Pak- kotahtisen uudistuskierteen yhteiskuntapoliitti- set seuraukset eivät ole yhdenkään hallituksen hallinnassa; korkeat työttömyysluvut ja epävar- muus jäytävät yhteiskunnallista koheesiota.

Talous on vain yksi yhteiskuntapoliittista muu- tosta säätelevä tekijä, joskin hyvin vaikuttava.

Kyllä mielialat ilman talouttakin olisivat kyp- syneet muutokselle. Koulutustason nousu, kan- sainvälisen kanssakäymisen lisääntyminen, uusi tietotekniikka ja ylikansallinen tajuntateollisuus ovat jouduttaneet segmentoitumista, murenta- neet yhtenäiskulttuuria. Koulutetulla yksilöllä on lähes kaikissa suhteissa enemmän vaihtoeh- toja käytettävissään kuin minimikoulutuksen saaneella; hän arvostaa yksilöllisyyttä ja ko- kee yhteiskunnallisen säätelyn holhoamiseksi, hän ei halua olla samankaltaisuutta toistavan yhteiskuntapolitiikan objekti.

Englannin entinen pääministeri Margaret That- cher ilmoitti aikoinaan, ettei yhteiskuntaa ole.

Hänen maailmassaan oli vain markkinat ja yk- silö, yksilökin vain yrittäjänä tai kuluttajana, ei työntekijänä. Thatcherin ajatuksilla oli vas- takaikua Suomessa, joskaan näin yksioikoisia käsityksiä ei kukaan johtavista poliitikoista toh- tinut esittää.

KOULUTUSPOLITIIKAN REAGOINNIT

K

eskusjohtoinen, hierarkkinen ja normioh- jattu koulutuksen säätelyjärjestelmä tuli tiensä päähän 1990-luvun taitteessa. Osa alka- neesta sopeutusprosessista oli reagointia toimin- taympäristön muutokseen, osa koulutuksen si-

säisistä tarpeista johtuvia suunnanmuutoksia.

Sääntelyyn ihanteena tasa-arvo Suomalaisen koulutuspolitiikan keskeinen sisäl- tö kahden vuosikymmenen aikana kiertyi tasa- arvon ympärille. Peruskoulu-uudistus saatiin viimein liikkeelle, kun havahduttiin näkemään koulutuksen painoarvo agraarikauden jälkeises- sä yhteiskunnassa ja toisaalta riskit, joita kou- lutuksen eriarvoinen saatavuus aiheuttaa kou- lutuskysynnän kasvuvuosina. Koulutuspaikko- ja lisättiin kautta linjan, koulutuksen saavutet- tavuutta parannettiin opintososiaalisilla etuuk- silla. Koulutuksella oli nostetta, kun poliitikot keksivät suojamekanismeja eriarvoistumista vastaan ja panostivat tästä syystä koulutukseen ja kun toisaalta talouselämällä oli jatkuva tila- us hyvin koulutetusta ammattiväestä tuotannon jokaiselle tasolle. Toimittiin niin kuin Ateenan suuruuden strategi Perikles oli neuvonut 2400 vuotta sitten: “Ainoakaan lahjakas nuorukai- nen ei jää meiltä huomaamatta”. Tai pantiin vielä paremmaksi: ainoakaan ei saa jäädä huo- maamatta.

Koulutuksellisen tasa-arvon toteuttamiseksi teh- tiin kaikki mahdollinen, mikä hallinnon keinoin oli tehtävissä:

Korkeilla valtionosuuksilla varmistettiin, että vähävaraisenkin kunnan kannatti panostaa kou- lutukseen. Valtionapu oli tehtäväsidonnainen, jolloin valtionapuviranomainen pystyi määrää- mään, miten koulutointa piti hoitaa. Tärkeim- mät kuntien koulupäätökset piti alistaa valtion viranomaiselle. Koululainsäädäntö oli yksityis- kohtainen, jolla kunnat pakotettiin tekemään ratkaisunsa määrämuotoisesti. Opettajakelpoi- suudet säädettiin asetuksella. Valtakunnallisil- la kollektiivisopimuksilla määrättiin opettaji- en palvelussuhteen ehdoista eikä kunnallista omatoimisuutta siedetty. Koulutuksen sijoittu- mista ja määrää säänneltiin valtion viranomais- ratkaisuilla. Päätöksiä kuljetettiin usean portaan läpi, jotta päätösten oikeellisuus varmistuisi.

Kunnallishallinnon yleisten oppien vastaisesti turvattiin opettajille oikeus oman hallinnonalan- sa lautakuntahallintoon, jotteivat maallikot pää- sisi yksin tekemään tyhmyyksiä. Koulutoimen-

KOULUTUSPOLITIIKKAA

johtajan virat määrättiin päätoimisiksi keski- suurissa ja suurissa kunnissa. Rakennettiin kou- lutoimen aluehallinto lääninhallituksiin jne.

Edellä olevat tasa-arvon ja koulutuksen laadun varmistuskeinot olivat luonteeltaan hallinnol- lisia. Opetukselliset ratkaisut tehtiin samassa hengessä. Kouluhallitus saattoi lain antamalla valtuudella yhdellä päätöksellä määrätä, että kaikissa Suomen peruskouluissa on noudatet- tava sen määräämää opetussuunnitelmaa. Näin siitäkin huolimatta, että pääsäännön mukaan kunnat vastaavat opetussuunnitelmistaan. Mut- ta peruskoulu-uudistuksessa käytettiinkin kou- luhallitukselle annettua poikkeusmahdollisuut- ta. Kuntien päätäntävalta rajoittui siihen, että ne päättivät noudattaa kouluhallituksen mää- räystä. Jotkut kunnat yrittivät poiketa muuta- malla tunnilla tuntijakonormista, mutta nämä yritykset torjuttiin päättäväisesti. Opetussuun- nitelmallinen liikkuma-ala kapeni vielä 1975 säästöpäätöksen yhteydessä, kun erityiskurssit poistettiin ja yläasteen oppilaan viikkotuntimää- rä määrättiin yhtenäiseksi koko maassa. Eri aineisiin käytettävistä tuntimääristä päätti to- siasiallisesti peruskoulun syntyvaiheista lähti- en valtioneuvosto, vuoden 1985 lainsäädännös- sä tämä valtuus annettiin sille muodollisesti.

Oppikoulun ja sittemmin lukion perinteinen menettely keskitetystä ja yhtenäisestä tuntija- osta tuli näin myös peruskoulun käytännöksi.

Koko koulujärjestelmä ei toiminut edellä ku- vatulla tavalla, vaan vapausasteet kasvoivat sitä mukaa, kun järjestelmässä siirryttiin ylöspäin.

Vakavasti otettavia yrityksiä vapaan sivistystyön säätelemiseksi ei tehty. Ajankohdan yhteiskun- nallisen ilmapiirin merkkinä voidaan pitää ko- miteaa, joka kutsuttiin määrittelemään kirjas- ton tehtäviä yhteiskuntapolitiikkaa toteuttava laitoksena.

A

janjaksoa 1960-luvun lopulta 1990-luvun alkuun voidaan kuvata koulutuksen infra- struktuurin rakennuskaudeksi. Yhteiskunnalli- nen säätely oli tarpeen, jotta sivistykselliset pe- rusoikeudet olisivat todellistuneet edes siedet- tävällä tavalla maassa, jossa koulunpidon edel-

lytykset poikkesivat huomattavasti kunnasta toiseen. Toisaalta tasa-arvon toteuttamiskeinot alkoivat kääntyä perimmäisiä tarkoituksiaan vastaan.

Sääntelyjen purkamisen virta

S

ääntelyn purku aloitettiin ryhmiinjakosään- nöksistä. Tiukat ja yksityiskohtaiset ryhmi- tyssäännökset pakottivat koulut samankaltai- siin ratkaisuihin, vaikka koulujen poikkeavat olosuhteet olisivat vaatineet joustavuutta. Vuo- den 1985 peruskoululain merkittäviin muutok- siin on ilman muuta luettava tuntikehysjärjes- telmän käyttöönotto. Tällä käsitteellä tarkoi- tettiin ryhmiinjakotapaa, jossa oppilaitos sai itse päättää, millaisessa kokoonpanossa opetusta annetaan eri oppiaineissa, kunhan vain koulun opetustuntien kokonaiskertymä pidetään anne- tun enimmäisrajan sisällä. Jälkeenpäin tämän uudistuksen merkitystä ei ole riittävästi arvos- tettu, mutta kyseessä oli huomattava avaus sal- livaa koulunpitomallia kohti. Ratkaisu siirsi päätäntävaltaa asetustasolta koulutasolle, se li- säsi koulun toimintavapauksia, se purki byro- kratiaa, koska ryhmityksiä koskevasta alistus- menettelystä voitiin luopua.

Peruskoulun pakollisessa vieraassa kielessä, toi- sessa kotimaisessa kielessä ja matematiikassa käytetty tasoryhmitys tai pikemminkin sen pois- taminen jouduttivat uuden ryhmityskäytännön läpimenoa. Silti on virheellistä väittää - niin kuin sitkeästi väitetään, että tasokurssit korvattiin tuntikehysjärjestelmällä. Peruskoulun eriyttä- misratkaisun korjausta vaadittiin vuonna 1974 valtioneuvoston hyväksymissä keskiasteen uu- distuksen suunnitteluohjeissa. Niissä - koulu- tukselliseen tasa-arvoon vedoten - nimittäin vaadittiin, ettei peruskoulun sisäinen rakenne saanut valikoida oppilaita jatko-oppilaitoksiin.

Alimpien tasokurssien pohjalta ei alunperin ol- lut asiaa lukioon tai opistoihin. Suunnitteluoh- jeita annettaessa ei vielä varauduttu tuntikehys- järjestelmään, minkä vuoksi peruskoulun kehit- tämiskokeilut käynnistettiin perinteiseltä poh- jalta. Opetusryhmien puolittamisilla vaikeiksi koetuissa aineissa tai maksimikokojen pienen- tämisillä kuviteltiin tehtävästä selvittävän, mut-

ta vasta 1980-luvun alussa havaittiin, että rat- kaisu olisi jatkanut koulutuksen kaavamaisuu- den perinnettä, eikä olisi muuttanut koulun työ- kulttuuria. Näin tuntikehysjärjestelmän tulo ja tasokurssien poistaminen kytkeytyivät toisiin- sa, vaikka on hyvin todennäköistä, että tunti- kehysjärjestelmän kaltainen mekanismi olisi toteutunut koulussa siinäkin tapauksessa, että tasokurssit olisi säilytetty.

Ryhmityskäytännön vapauttaminen vaati jat- kokseen muita vapauksia. Yhteen kaavaan na- pitettu tuntijako ja siihen perustuva opetussuun- nitelma latistivat koulujen profiileja, estivät yksilöllisyyden toteutumista, heikensivät opis- kelumotivaatiota. Yleisen yhteiskuntapoliittisen avautumisen rinnakkaisilmiönä voimistuivat vuosikymmenen vaihteessa vaatimukset yksilöl- lisyyden palauttamisesta. Ääri-ilmiöt saivat het- kellisesti ylisuuren huomion, kun nuoret jupit saattoivat jonkin aikaa keinotella oman onnensa seppinä. Koululaitokseen vaadittiin joustavuut- ta, ja kansalaisliikehdintä painosti vaihtoehto- koulujen puolesta. Uudenlaista oppimiskäsitystä yksilöstä aktiivisena oppijana pyrittiin juurrut- tamaan jopa viranomaisvoimin.

Kirjoitettu opetussuunnitelma jäi vuosikymme- niksi riviopettajalle vieraaksi. Oikeutetusti voi- tiin puhua piilo-opetussuunnitelmasta, jolloin virallisten tavoitteiden kirjaamisella ei ole juu- ri mieltä. Valtioneuvoston päätös peruskoulun ja lukion tuntijaosta vuonna 1993 ilmensi uu- denlaista poliittista kulttuuria: oppilaan, kou- lun ja koulun ylläpitäjän valinnanvapauksia li- sättiin ja koulujen profiloitumista kannustettiin.

Opetussuunnitelman asemaa opetusta ohjaava- na asiakirjana haluttiin vahvistaa myös siten, että osassa kuntia opetussuunnitelmat tehtiin koulukohtaisesti.

Lukiossa valintaoikeudet vietiin kansainvälises- tikin katsoen pitkälle, sillä opiskelijalle annet- tiin ainevalintojen lisäksi oikeus vaikuttaa opis- keluajan pituuteen ja omaan opiskelutahtiinsa.

Lukiomainen opetussuunnitelmien vapaus on ulotettu myös toisen asteen ammatilliseen koulutukseen.Vuoden 1974 keskiasteen uudis-

tuksen perusratkaisu yhden vuoden perusjak- sosta ja eripituisista erikoistumisjaksoista on haudattu hiljaisuudessa. Opiskelijalle itselleen on annettu oikeuksia rakentaa tutkinto varsin pitkälle omilla ehdoillaan.

Oppilaitosten yhteistyöhön

P

oliittisia intohimoja herättänyt ehdotus lu- kion ja ammatillisen koulutuksen yhdistä- misestä nuorisokouluksi on hallitussopimusasia.

Tarvittavaa parlamentaarista enemmistöä ei ole näköpiirissä. Sitä vastoin uuteen koululainsää- däntöön sisältyy tarkoin muotoiltu velvoite sii- tä, että lukion ja ammatillisten oppilaitosten on hakeuduttava yhteistoimintaan joko kaltaisten- sa kanssa, toisensa kanssa tai muiden oppilai- tosten kanssa. Opiskelijoilla on jo nyt oikeuk- sia ottaa kursseja muista oppilaitoksista omaan opiskeluohjelmaansa. Tämä on huomattava poikkeama aikaisemmasta linjauksesta, koska koulutuksen ylläpitäjä tai kouluviranomaiset ovat luopuneet käsityksistään, että ne parhai- ten tietävät, mitä opiskelijan kannattaa opis- kella.

Koulunpidon uutta politiikkaa kuvastaa perus- koulun piirijaon poistaminen. Piirijaon alkupe- räisenä tarkoituksena oli osoittaa yksiselittei- sesti, mihin kouluun lapsella on oikeus päästä.

1990-luvun uutta ajattelua osoittaa säännös- muutos, jossa vanhempien oikeuksia koulun valintaan lisättiin. Säännösmuutoksen toivottiin johtavan tervehenkiseen kilpailuun. Tämäkin vapautuksen mahdollisuus haluttiin tarjota, vaikka esimerkit Yhdysvalloissa ja Ruotsissa ovat osoittaneet, että valinnaisuus toteutuu odo- tetulla tavalla vain suurkaupunkialueilla.

Useimmissa osissa näitä maita valitaan lähin koulu huolimatta siitä, vallitseeko vapaa valin- ta vai ei. Ratkaiseva valintatekijä on koulumat- ka. Vapaan hakeutumisoikeuden merkitys on luonnollisesti suurempi keskiasteen oppilaitos- ten kannalta. Kilpailu opiskelijoista on nyt to- siasia, jolloin koulutuksen kysyntä on paljolti korvannut entisiä viranomaisvetoisia säätelyme- kanismeja. Lukion määrällisestä säätelystä luo- vuttiin jo 1990-luvun alussa, ammatillisen kou-

KOULUTUSPOLITIIKKAA

lutuksen uusia säätelyn oppeja otetaan parhail- laan käyttöön.

Palvelujen tuottajasta niiden mahdollistajaksi

Y

leinen julkishallinnon uusjako ja uusorien- toituminen alkoivat vaikuttaa muihin kou- lutoimen ratkaisuihin viime vuosikymmenen lo- pulla. OECD-maissa toteutettiin yleisesti sa- mansuuntaista politiikkaa: yhtäältä julkista sek- toria muutettiin palvelujen tuottajasta niiden mahdollistajaksi, toisaalta haluttiin erottaa jul- kisten palvelujen ohjaus, tuotanto ja rahoitus toisistaan. Ammatillinen aikuiskoulutus oli mer- kittävä tienraivaaja, koska ammatillisten ai- kuiskoulutuskeskusten suoraa valtiontukea vä- hennettiin merkittävästi ja niiden toiminta ra- kennettiin palvelusten myynnistä kertyvän ra- hoituksen varaan.

Koulutoimessa tällainen palvelujen osto ja myynti oli uutta ja suhtautuminen oli sen mu- kaista. Ratkaisu nähtiin ensimmäisenä askelee- na kohti hallitsematonta koulunpitomallia, jossa koulutus ajelehtii markkinavoimien mukaan minne sattuu. Markkinavoimilla pelottelu oli hätävarjelun liioittelua, koska tässäkin tapauk- sessa julkishallinto on pääasiallinen ostaja. Oi- keaoppinen markkina-ajattelu edellyttäisi, että keskukset järjestäisivät toiminnan kannatta- vuuskriteerien mukaan ja että julkinen valta vetäytyisi kokonaan rahoitusvastuusta. Ne jot- ka keskusten palveluja tarvitsivat, maksaisivat omat kulunsa. Ajatus kaatuu omaan mahdot- tomuuteensa maissa, joissa koulutusta käyte- tään työllisyyspolitiikan välineenä.

Toimivallan ja tehtävien delegointi on yleiseu- rooppalainen ilmiö viimeisen vuosikymmenen aikana. Suomen ratkaisut ovat näiden suunta- viivojen mukaisia, mutta kansallisiakin piirtei- tä voidaan tunnistaa. Desentralisaatio on Suo- messa merkinnyt ennen muuta tehtävien siir- toa julkishallinnon sisällä valtiolta kunnille tai kuntayhtymille. Yksityiset palveluntuottajat eivät ole koulutoimessa merkityksellisesti vah- vistaneet asemiaan. Kun valtio 1990-luvun puo- livälissä toteutti mittavan ammatillisten oppi-

laitosten omistussuhteiden muutoksen, pääsään- töisesti entisten valtion laitosten uusiksi isän- niksi tulivat kunnat tai kuntayhtymät.

V

apaakuntakokeiluun kohdistettiin aikanaan suurempia toiveita kuin mitä todellisuus toi tullessaan. Kokeilun ideana oli, että yksittäinen kunta saattoi järjestää hallintonsa omaperäises- ti, lisäksi kunta saattoi hakea, että sitä varten räätälöitäisiin poikkeussäännös johonkin lain- kohtaan. Tarkoituksena oli säätää hakemuksen mukaiset poikkeukset; poikkeussäännös olisi koskenut vain hakijakuntaa ja sitäkin vain mää- räajan. Opetusministeriön hallinnonalalla toi- mittiin toisin: säännöksiä muutettiin hakemus- ten suunnassa kaikkia kuntia koskevasti ja py- syvästi.

Valtionosuusjärjestelmän funktio on perusteel- lisesti muuttunut 1990-luvulla. Alun alkaen valtionavuilla haluttiin tasoittaa kuntien talou- dessa olevia eroja, toisaalta valtionavuilla kan- nustettiin kuntia palvelujen laadun ja määrän lisäämiseen. Koulutoimessa valtionavuilla on ollut erityisen tärkeä merkitys, koska valtion rahoitusosuus on korkeampi kuin hyvinvointi- palveluissa yleensä ja toisaalta siksi, että val- tiontuki oli meno- ja tehtäväsidonnainen. Pe- ruskoulu-uudistuksen yhteydessä voidaan jopa väittää, että valtionrahoitus pehmitti kunnal- lispäättäjien asenteita uudistusmielisiksi, sillä valtio lupasi ottaa peruskoulusta aiheutuvat li- säkustannukset kannettavakseen. Kun saman- aikaisesti luovuttiin kuntamuotoon perustuvasta valtionapujen mitoituksesta, niin monen kau- pungin kamreerille uudistus oli tervetullut.

Vuoden 1993 valtionosuusuudistuksessa val- tionrahoituksen “korvamerkintä” poistui. Li- säksi rahoituksen perusteet muuttuivat lasken- nallisiksi. Kunta ei enää omilla toimenpiteillään voinut entisessä määrin vaikuttaa rahoituseri- en suuruuteen. Valtionapumekanismin tehtävä rajoittuu vast´edes tuloerojen tasaukseen ilman toimintoja ohjaavaa vaikutusta.

Tehtävien ja toimivallan delegoinnin ja valtion- osuusuudistuksen myötä valtionhallinnon roo- li on muuttunut. Koulutoimessa keskusvirastot

yhdistettiin vuonna 1991 opetushallitukseksi ja samalla uuden viraston asema määriteltiin pe- rinteistä poiketen. Opetushallitus ei ole hallin- nollinen keskusvirasto, vaan asiantuntijaelin, joka tukee hajautetun koulunpitomallin mukai- sesti oppilaitoksia opetuksen sisältö-, menetel- mä- ja arviointitehtävissä. Normiohjauksesta on käytännöllisesti katsoen luovuttu, viimeiset si- tovat normit koskevat opetussuunnitelmien pe- rusteita sekä vuonna 1994 voimaan tulleen ammattitutkintolain mukaisia tutkintojen pe- rusteita. Samantapainen asema on toisella tär- keällä hyvinvointipalvelujen tukiyksiköllä Sta- kesilla, joka muodostettiin lääkintö- ja sosiaa- lihallituksista. Keskusvirastojärjestelmä on myös muilta osin 1990-luvulla muuttunut, sillä virastoja on lakkautettu, yhtiöitetty ja liikelai- tostettu.

Viranomaisvalvontaa on vähennetty kaikilla sektoreilla. Kun yhdenmukaisia, samanlaisina toistuvia tehtäviä ei suosita, vaan paikallisperi- aatetta kunnioitetaan, on johdonmukaista, että toimintojen on ohjauduttava asiakaslähtöises- ti, samoin kontrollin on lähdettävä asiakkais- ta.

Arviointi noussut keskeiseksi

S

amanaikaisesti vapautuksen kanssa ovat vah- vistuneet vaatimukset uudentyyppisestä yh- teiskunnallisesta tilivelvollisuudesta. Periaat- teessa minkään instituution olemassaoloa ei hy- väksytty itsestäänselvyytenä, vaan instituution oli lunastettava olemassaolonsa oikeutus osoit- tamalla vaikuttavuutensa, tuloksellisuutensa ja taloudellisuutensa. Arviointi monella tasolla, kansainvälisesti, kansallisesti ja paikallisesti, on 1990-luvulla lyönyt itsensä läpi niin kehittämi- sen kuin uudistusten seurannan välineenä. Ar- viointi ei ole normiohjauksen korvike, vaan osa vuorovaikutteista tulosohjausta, jossa toimijalle jätetään todellisia vaihtoehtoja.

K

uvaavaa ajallemme on, että koulut ja op- pilaitokset menettävät monopoliasemaan- sa. Vaikka pitkään on tunnustettu, että oppi- mista tapahtuu näiden laitosten ulkopuolella, on viralliseksi oppimiseksi kuitenkin katsottu

vain näissä tapahtuneet suoritukset. Oppiohjel- mien läpikäynnin - tai äärimmillään pelkän oleskelun oppilaitoksessa - on katsottu tuotta- van valmiuksia, joita opetukselle on asetettu.

Asenteet ovat muuttuneet: merkityksellistä ei ole, millaisia prosesseja yksilö on läpäissyt, mer- kityksellistä on, mitä hän osaa. Tällainen ajat- telu on tuonut kaksi näyttötutkintoihin perus- tuvaa instituutiota maahamme: ammattitutkin- not ja kielitutkinnot.

KEHITYSNÄKYMIÄ

S

uomalaista hyvinvointimallia voidaan vas- taväitteistä huolimatta pitää onnistuneena, vaikka se nyt onkin ajautunut kriisiin. Maaham- me ei ole muodostunut syrjäytynyttä alaluok- kaa, yhteiset julkiset palvelut ovat kohtuullisen korkeaa tasoa, jonkinlainen perusturva vaikeas- sa työllisyystilanteessa on järjestynyt.

Teknologian muutos on tähän mennessä vähen- tänyt työpaikkoja, tuottavuuden nousun etuu- det eivät ole jakaantuneet koko tuotantoketjul- le. Ilmeisesti ylläpidimme piilevää työttömyyt- tä koko 1980-luvun noususuhdanteen ajan, jon- ka jälkeen laman iskiessä yritykset pakotettiin poikkeuksellisen kovaan hevoskuuriin. Tekno- logian aiheuttama rakennemuutos ei ravistele pelkästään tuotantoa, vaan automatisointi on siirtynyt palveluihin. Automaation jäljiltä pal- veluyhteiskunnan asemasta olisi syytä puhua itsepalveluyhteiskunnasta. Rutiinityön menetyk- selle ei ole löytynyt vaihtoehtoja. Työvoiman laatuvaatimukset nousevat, koska menestymis- mahdollisuutemme kansainvälisessä kilpailus- sa kohdistuvat tietointensiivisiin tuotteisiin.

Aineettomat hyödykkeet valtaavat alaa tavara- tuotannolta, tuotanto digitalisoituu ja biteistä tulee tärkeä vientiartikkeli.

Yhdysvaltain työvoimaministeri Robert Reich maalaa kauhukuvia, joita on vaikea torjua; sym- bolianalyytikkojen (suunnittelijat, arkkitehdit, juristit) määrä, jota ei voida korvata automaa- tiolla, on teollisuus- ja palvelutuotannossa Yh- dysvalloissa parhaimmillaankin vain 20 prosent- tia kokonaistyövoimasta, vaikka Yhdysvallat hallitsee maailmanlaajuisia symbolituotannon

KOULUTUSPOLITIIKKAA

vientimarkkinoita. Siis 80 prosentin työpaikat voidaan ennen pitkää korvata tietotekniikalla ja automaatiolla.

Globalisaation aiheuttama epävarmuus johtuu osittain yritysten ja hallitusten reagointien eri- tahtisuudesta. Hallitusten toimintavapaudet ovat rajallisemmat, ajattelutapakin saattaa olla rajoitetumpaa kuin yritysmaailmassa, jossa pys- tytään nopeammin hyödyntämään uuden tek- nologian mahdollisuudet globaalisti. Rakenne- muutokset ovat välttämättömiä, mutta tuskal- lisia.

S

uomessa työttömyyden torjunnassa koulu- tusta on huudettu apuun. On järjestetty uu- sia koulutuspaikkoja nuorille. Toimeentulotur- van muutoksilla nuoria on pakotettu suosimaan kouluttautumista vastikkeettoman tulonsiirron asemasta. On kurssitettu aikuisväestöä. Varmas- ti on perusteltua odottaa, että panostamalla koulutukseen, tietotekniikkaan ja tuotekehitte- lyyn kilpailukykyämme voidaan parantaa.

Mutta toisaalta on tiedostettava, että muut jäl- kiteolliset maat kamppailevat samanlaisten ra- kenne- ja globalisaatio-ongelmien kanssa ja to- dennäköisesti kiihdyttävät tuotekehittelyään, tietotekniikkaa ja automatisointiaan. Korkean osaamistason vaatimuksesta emme voi silti tin- kiä, mutta itsestään selvää ratkaisua työttö- myysongelmaan se tuskin tuo. Väestöraken- teemme nopea muutos lähivuosina saattaa aset- taa nykyiset työllisyysnäkymät uuteen asentoon, mutta se tuskin lohduttaa tämän päivän pitkä- aikaistyötöntä.

K

unnallistalouden tilasta saadaan ristiriitai- sia tietoja. Pitkään jatkuneet valtionosuuk- sien leikkaukset ovat heikentäneet kunnallista- loutta, mutta toisaalta yhteisöverojen tuotto on tuonut miellyttäviä yllätyksiä. Kun Vantaan tai Kotkan kaltaiset kaupungit turvautuvat useiden viikkojen pakkolomautuksiin, on syytä uskoa, että emme elä vakaita kunnallistalouden aiko- ja.

M

aan sisäinen muuttoliike on voimak- kaampaa kuin aikoihin, mikä rassaa niin väestöä luovuttavia kuin vastaanottavia kuntia

pitkään. Kaupungien sisäinen jakautuminen eri- arvoisiin alueisiin on jyrkentynyt. Väestö van- henee lähivuosina Euroopan ennätysvauhtia, lisäksi vanheneminen on erilaista eri kunnissa.

Huolestuttavaa on, että muuttoliike tyhjentää eräiltä alueilta ensisijaisesti koulutettua väes- töä. Uutta on, että kasvukeskukset vetävät puo- leensa niin työllisiä kuin työttömiä. Tampere, Turku ja Oulu ovat jopa saaneet viime vuosina enemmän muuttovoittoa työttömistä kuin työl- lisistä. Työmarkkinat eivät enää ohjaa muutta- jia, vaan nyt heitä ohjaavat muuttajien odotuk- set. Epätyypillisten työsuhteiden, ns pätkätöi- den, lisäys näyttää suosivan kasvukeskuksia, koska työtekijä suosii alueita, joilla työlle on samanaikaisesti useita ostajia.

Koulutusstruktuuri rakennettiin varsin valmiiksi 1990-luvulle tultaessa. Kuntien epävarma talous uhkaa järjestelmää, koska Suomessa koulutus on merkittävältä osaltaan kuntavetoista.

Eriarvoisuuden riski on 1990-luvulla selvästi lisääntynyt. Koulusaavutustutkimukset osoitta- vat oireita eriarvoistavasta oppimisesta. Jossain määrin tätä ilmiötä voidaan selittää sillä, että eriarvoisuus tunnistetaan nyt paremmin uusien arviointiprosessien ansiosta eli eroja on aina ollut, mutta niitä ei ole mitattu. Tämä voi pi- tää paikkansakin, mutta se ei silti oikeuta on- gelman vähättelyyn.