Talouspolitiikan koordinaation kehittäminen EU-alueella*
ILKKA KAJASTE Finanssineuvos
Valtiovarainministeriö
Samoihin aikoihin, kun Euroopan unionin jä- senvaltiot alkoivat valmistautua talous- ja raha- liiton jäsenyyteen, ryhdyttiin unionin toimieli- missä kehittelemään uusia, yhteisen rahan myö- tä käyttöönotettavia talouspolitiikan koordinaa- tion ja yhteistyön muotoja. Suomen puheenjoh- tajakaudella tulee ajankohtaiseksi kysymys sii- tä, onko nyt luotu talouspolitiikan EU-tason koordinaatio järjestelmänä toimiva vai kaipaa- ko se vahvistamista. Saatuja kokemuksia ar- vioidaan joulukuussa pidettävässä Helsingin huippukokouksessa.
Euro on keskeinen katalysaattori, joka vie unionin jäsenvaltioiden yhteistyötä eteenpäin ja syventää markkinaintegraatiota. Tämä koskee erityisesti eurooppalaisten yritysten ja yhteis- markkinoiden toimintaa. Missä määrin myös jä- senvaltioiden talouspolitiikka ja sitä koskeva yh- teistyö tulee tiivistymään, jää vielä nähtäväksi.
Ei yhtä ainoata kehityssuuntaa
Tällä kehityksellä ei ole yhtä ainoata selvää suuntaa ja päämäärää. Usein tehdään johtopää- tös, jonka mukaan talous- ja rahaliitto merkit- see ylikansallisen päätöksenteon lisääntymistä talouspolitiikassa ja johtaa lopulta väistämättä Euroopan laajuisen liittovaltion muodostumi- seen.
Tämä ei ole mitenkään väistämätön skenaa- rio. Ei tarvitse muuta kuin palauttaa mieleen ne suuret vaikeudet, jotka liittyivät Agenda 2000 -ratkaisun yhteydessä yhteisöbudjetin kasvatta- miseen, verotusta koskeviin yhteisötason pää- töksiin liittyvään yksimielisyysvaatimukseen sekä keskeisten jäsenvaltioiden haluttomuuteen laajentaa yhteisön toimivaltaa viimeksi pidetyn hallitusten välisen konferenssin aikana.
Euroopan unionilla on eräitä perusarvoja, jot- ka ohjaavat yhteistyön harjoittamista. Tällainen arvo on jäsenvaltioiden välinen solidaarisuus, jota toteutetaan mm. yhteisöbudjetin välityksel- lä. Unionin kehittämisen keskeisiä periaatteel- lisia lähtökohtia ovat toissijaisuus ja suhteelli- suus. Edellinen tarkoittaa sitä, että toiminnan
* Artikkeli perustuu osin VM:n kansantalousosastol- la valmistuneeseen julkaisuun »Talouspolitiikan mahdollisuudet euroalueella», joka on ilmestynyt valtiovarainministeriön taloudelliset ja talouspoliitti- set katsaukset sarjassa keväällä 1999.
tulee ulottua yhteisötasolle vain niissä tapauk- sissa, joissa yhteisiä tavoitteita ei voida riittä- vän tehokkaasti toteuttaa jäsenvaltioissa joko toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi.
Pääsääntöisesti päätöksenteon tulisi tapahtua mahdollisimman lähellä kansalaisia. Esimerkki- nä toissijaisuusperiaatteen soveltamisesta voi- daan käyttää yhteisön alue- ja rakennepolitiik- kaa. Agenda 2000 -esitys vie aluepolitiikan pää- töksiä yhä enemmän maakuntiin kansallisen päätöksentekotason ohitse.
Suhteellisuusperiaate painottaa sitä, ettei yhteisön toimintatapoja valittaessa saa men- nä pidemmälle kuin perustamissopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi on todella tar- peen. Yhteisön toiminnassa kulloinkin valit- tavat toimenpiteet on mitoitettava tavoitteita vastaaviksi.
Talouspolitiikassa keskeinen lähtökohta on, että jäsenvaltiot katsovat talouspolitiikan koske- van yhteistä etua ja tästä syystä pyrkivät sovit- tamaan sitä yhteen ministerineuvostossa. Tämä voidaan tulkita siten, että integraation syvene- misen myötä talouspolitiikkaan liittyy yhä enemmän yli rajojen ulottuvia ulkoisvaikutuk- sia, jotka on otettava kansallisessa päätöksen- teossa huomioon.
Toissijaisuus ja suhteellisuus ovat »oikeudel- lisesti sitovia periaatteita, joita yhteisön toimi- elimien on toiminnassaan täysin noudatettava».
Unionin kehittämisen tulee olla tietoista ja har- kittua. Yhä keskitetympään päätöksentekoon johtavaa automatiikkaa ei ole olemassa. Yhtei- sen päätöksenteon tarvetta on arvioitava aina ti- lanteen mukaan.
Selkeimmin on päätöksenteko keskittynyt rahapolitiikassa. On kuitenkin muistettava, että EKPJ:n päätöksenteossa kaikkien jäsen- valtioiden keskuspankit ovat yhtäläisessä asemassa talouden koosta ja merkityksestä riippumatta.
Koordinaation kehittäminen
Talous- ja rahaliiton aikaansaaminen kesti kol- mekymmentä vuotta. Tämän ajan kuluessa jäsen- valtioiden taloudet, kansainvälisen talouden ra- kenne ja toimintatapa sekä talouspoliittinen ajat- telu ovat muuttuneet tuntuvasti. Varhaiset EMU- hankkeet olivat kovin toisenlaisia kuin se talous- ja rahaliitto, joka käynnistyi vuoden 1999 alusta.
Silloin huomio kohdistui suhdannekehityksen hallintaan ja tähtäimessä oli jopa ylikansallinen budjettipolitiikka. Kun talous- ja rahaliitto vii- mein toteutui ja siirryttiin yhteiseen rahaan ja ra- hapolitiikkaan, huomion keskipiste olikin muut- tunut. Kysymys on nyt ennen muuta julkisen ta- louden ja hintakehityksen vakaudesta.
Samaan aikaan EU-alueen sekä nimellinen että reaalinen lähentyminen oli edennyt tuntuvas- ti. Sisämarkkinoiden kautta alueen taloudet ja markkinat ovat kietoutuneet yhteen aivan erilai- sessa mitassa kuin kolmekymmentä vuotta sitten.
Talouspolitiikan koordinaatio EU-alueella on yksi Suomen puheenjohtajakauden suurista tee- moista. Helsingin Eurooppa-neuvostossa tar- kastellaan saatuja kokemuksia ja pohditaan, millä tavoin koordinaatiojärjestelmää on tar- peen edelleen vahvistaa.
Puolivuosittain järjestettävät huippukokouk- set –Eurooppa-neuvostot – ovat se poliittinen moottori, joka määrittelee unionin tulevan ke- hityksen suuntaviivat ja vie kehitystä eteenpäin.
Eurooppa-neuvosto ei ole varsinainen päätök- sentekoelin, mutta sen päätelmistä voidaan lu- kea, mikä on unionin yhteinen poliittinen tahto.
Tätä tahtoa toteuttavat unionin toimielimet.
Niiden toimivalta on tarkoin määritelty perus- tamissopimuksissa. Komissiolla on EU-tason toimijana eräänlainen monopoliasema. Se laatii esityksiä ja suosituksia, joiden pohjalta päätök- set tehdään ministerineuvostossa. Talouspoli- tiikkaa käsittelee valtiovarainministerien muo-
dostama ECOFIN-neuvosto. Poikkeavaa – ver- rattuna EU:n päätöksentekoon yleensä – on se, että itsenäisellä Euroopan keskuspankilla (EKP) ja keskuspankkijärjestelmällä (EKPJ) on raha- politiikkaa koskeva erityisasema. Se on neuvos- ton ulottumattomissa.
Euroopan parlamentin asema vaihtelee EU- asioita koskevassa päätöksenteossa. Talouspo- litiikassa sillä ei ole erityisen merkittävää ase- maa. Tämä johtuu siitä, että monista EU-tasolla viime aikoina kehitetyistä koordinaatiomenette- lyistä huolimatta talouspolitiikan yhteensovitta- minen on edelleen pääosin hallitusten välistä toimintaa. Selvä yhteisöulottuvuus on vain ra- hapolitiikalla ja julkisen talouden vakauden val- vonnalla, johon liittyy myös mahdollisten, neu- voston päätettävissä olevien sanktioiden asetta- minen. Vastuu julkisen talouden vakaudesta on- kin viime kädessä jäsenvaltioissa. Euroopan parlamentin aseman vahvistaminen talouspoli- tiikassa ei siten lisäisi demokraattista kontrollia eikä talous- ja rahaliiton legitimiteettiä.
Legitimiteettiä pyritään lisäämään avoimuu- della ja talouspolitiikkaa koskevan vuoropuhe- lun vahvistamisella. Euroopan keskuspankin it- senäisyys on talous- ja rahaliiton peruspilareita.
EKP käy kuitenkin aktiivista vuoropuhelua ym- päristönsä kanssa ja sen pääjohtaja vierailee Eu- roopan parlamentin kuultavana varsin usein.
Muilta osin talouspolitiikan yhteensovittami- nen on toimintaa, joka perustuu siihen, että jä- senvaltioita koskee – kuten perustamissopimus sanoo – yhteinen etu. Tämä vaikuttaa myös ko- mission asemaan. Sen esitykset ovat näiltä osin luonteeltaan suosituksia, joiden muuttamiseen neuvosto ei tarvitse jäsenvaltioiden yksimieli- syyttä, toisin kuin esimerkiksi direktiivi- tai asetusesitysten sisällön muuttamiseen.
Talouspolitiikan koordinaatiota on kehitetty tuntuvasti viime aikoina. Olennaista on kuiten- kin se, että oikeusperusta, johon EU-tason ta-
louspolitiikan harjoittaminen perustuu, luotiin jo Maastrichtin sopimuksessa eikä sitä Amster- damin sopimuksessa enää avattu. Tästä syystä toimivalta- ja päätöksentekosuhteet eivät ole muuttuneet.
Keskustelu talouspolitiikan kordinaatiosta sai vauhtia varsin pian sen jälkeen, kun komissio vuoden 1995 keväällä julkisti ensimmäisen yh- teistä rahaa koskevan siirtymäsuunnitelman.
Tämä suunnitelma ja siihen liittyvä aikataulu hyväksyttiin Madridin Eurooppa-neuvostossa myöhemmin saman vuoden lopulla.
Samoihin aikoihin alkoi keskustelu myös ta- louspolitiikan koordinaatiosta. Ensi vaiheessa nousivat esiin kysymykset ns. vakausneuvos- tosta ja tarpeesta vahvistaa Maastrichtin sopi- muksen määräyksiä budjettikurista. Vakausneu- vostoa halusi ennen muuta Ranska, joka halusi aikaansaada vastapainon Euroopan keskuspan- kille. EKP:n pelättiin muodostuvan asemaltaan liian vahvaksi ja itsenäiseksi, kun finanssipoli- tiikkaa edelleen harjoitettaisiin kansalliselta pohjalta hajautetusti.
Saksa puolestaan halusi tehdä entistä sitovam- pia niistä perustamissopimuksen talletus- ja sak- komenettelyistä, jotka aiheutuvat liiallisista jul- kisen talouden alijäämistä. Maastrichtin sopimus ei sen mukaan ollut näiltä osin riittävän vahva.
Kumpikaan vaatimus ei voinut toteutua sel- laisenaan, koska ne eivät olleet perustamissopi- muksen mukaisia. Nämä keskustelut ovat kui- tenkin vaikuttaneet siihen talouspolitiikan koor- dinaation kehikkoon, joka luotiin seuraavina vuosina eri Eurooppa-neuvostojen hyväksy- mien linjausten pohjalta.
Amsterdamin Eurooppa-neuvosto (vakaus- ja kasvusopimus)
Talous- ja rahaliittoa ja talouspolitiikan koordi- naatiota koskeva toimivallan jako toisaalta jä-
senvaltioiden ja unionin välillä sekä toisaalta unionin eri toimielimien kesken on säädelty varsin tarkkaan perustamissopimuksessa. Kaik- ki tämä tapahtui jo Maastrichtin sopimuksessa, joka astui voimaan vuonna 1994. Perustamisso- pimusta täydennettiin Amsterdamissa kesä- kuussa 1997, mutta talous- ja rahaliittoa koske- via artikloja ei tässä yhteydessä enää muutettu.
Uutena asiana sopimukseen tuli työllisyyttä koskeva luku, joka muodostaa perustan EU:n yhteisen työllisyysstrategian toteuttamiselle.
Tämäkään ei muuttanut EU-tason talouspolitii- kan toimivaltasuhteita. Perustamissopimuksen uusien artiklojen mukaan työllisyyssuuntaviivo- jen on oltava talouspolitiikan peruslinjausten mukaisia.
Eurooppa-neuvostojen kokouksissa on pyrit- ty määrittelemään entistä tarkemmin, kuinka – erityisesti euroalueeseen kuuluvien jäsenvaltioi- den – tulisi jatkossa toteuttaa talouspolitiikkan- sa yhteensovittamista.
Tärkein Maastrichtin sopimuksen jälkeen tehty lisäys jäsenvaltioiden talouspolitiikan koordinaatioon on vakaus- ja kasvusopimus, jonka periaatteet määriteltiin Dublinin Euroop- pa-neuvostossa, mutta josta varsinaisesti sovit- tiin sitä seuranneessa Amsterdamin Eurooppa- neuvostossa. Vakaus- ja kasvusopimuksella luotiin myös uutta yhteisötason, ns. toissijaista lainsäädäntöä. Neuvosto hyväksyi kaksi asetus- ta, joissa perustamisopimuksen määräyksiä jul- kisen talouden vakauden valvonnasta ja ns. lii- allisista alijäämistä aiheutuvien seuraamusten – kuten pakollisten talletusten ja sakkojen – mää- räytymisestä täsmennettiin. Talouspolitiikan toimivaltasuhteisiin ja päätöksentekoon sopi- mus ei kuitenkaan puuttunut.
Talous- ja rahaliiton kannalta keskeistä oli se, että julkisen talouden vakauden valvonnan us- kottavuus vahvistui ja että samalla tehostettiin tähän liittyvää ennakkovaroitusjärjestelmää. So-
vittiin, että jäsenvaltiot jatkavat myös euroalueen muodostamisen jälkeen raportointia julkisen ta- louden vakaudesta ja sen kehitysuran kestävyy- destä (vakausohjelmat). Vakausohjelmat jatkavat siitä, mihin euroalueen muodostamiseen tähdän- neet lähentymisohjelmat päätyivät.
Luxemburgin ylimääräinen Eurooppa- neuvosto (työllisyyssuuntaviivat)
Amsterdamin Eurooppa-neuvostossa kesäkuus- sa 1997 sovittiin, että Luxemburgin puheenjoh- tajakaudella järjestetään ylimääräinen työlli- syyshuippukokous. Tässä kokouksessa, joka pi- dettiin marraskuussa 1997, sovittiin ensimmäi- sistä työllisyyssuuntaviivoista, jotka konkreti- soivat yhteistä työllisyysstrategiaa. Luxembur- gissa luotiin työllisyysstrategian neljä pilaria.
Ne ovat työllistyvyys, yrittäjyys, sopeutumis- kyky ja yhtäläiset mahdollisuudet. Jäsenvaltiot laativat suuntaviivojen pohjalta vuosittain kan- salliset työllisyyspoliittiset toimintasuunnitel- mansa. Yhteisen strategian toteutumista seura- taan neuvoston ja komission vuosittain yhdessä laatimassa raportissa. Jos jäsenvaltio ei toteuta tätä strategiaa, voi neuvosto komission esityk- sestä antaa tätä valtiota koskevia suosituksia.
Tämä on ainoa sanktio. Työllisyyssuuntaviivo- jen laatimista ja niiden toteutumisen seurantaa kutsutaan Luxemburg -prosessiksi.
Luxemburgin Eurooppa-neuvosto (talouspolitiikan tehostettu koordinaatio)
Joulukuussa 1997 Luxemburgissa pidetyssä varsinaisessa Eurooppa-neuvostossa hyväksyt- tiin eräitä keskeisiä talouspolitiikan koordinaa- tioon liittyviä kannanottoja.
Ensinnäkin, Eurooppa-neuvosto totesi, että niillä jäsenvaltioilla, jotka liittyvät euroaluee-
seen, on yhteiseen rahaan liittyvä vastuu. Tästä syystä on luonnollista, että nämä jäsenvaltiot harjoittavat tähän liittyvää epävirallista yhteis- työtä. Näin syntyivät ns. euro-11 -kokoukset, joista ensimmäinen pidettiin kesäkuussa 1998 ja joita on sen jälkeen järjestetty varsinaisten mi- nisterineuvostojen yhteydessä. Huippukokous korosti kuitenkin, että ainoa talouspolitiikkaa koskeva päätöksentekoelin EU-tasolla on edel- leenkin valtiovarainministerien muodostama neuvosto (ECOFIN).
Euro-11 -kokoukset eivät muuta toimivalta- suhteita eivätkä valmistele suppeammassa pii- rissä varsinaisia neuvoston kokousia. Eri asia on se, että Maastrichtin sopimuksen mukaan eräissä EMUa koskevissa kysymyksissä ääni- valtaisia edustajia neuvostossa ovat vain ne jä- senvaltiot, jotka ovat jo ottaneet käyttöön yhtei- sen rahan.
Toinen merkittävä kannanotto Luxemburgin Eurooppa-neuvostossa koski neuvoston ja EKP:n välistä vuoropuhelua. Tästäkin on sää- detty perustamissopimuksessa. ECOFIN-neu- voston puheenjohtaja voi osallistua EKP:n pää- töksentekoelimen – neuvoston – kokouksiin ja vastaavasti EKP:n pääjohtaja osallistuu minis- terineuvoston kokouksiin silloin, kun käsitel- lään asioita, jotka koskevat EKP:n toimialaa.
Eurooppa-neuvosto vahvisti tämän järjestelyn jatkuvan ja totesi, että vuoropuhelun valmistelu tapahtuu euroaikana talous- ja rahoituskomi- teassa, josta perustamissopimuksen mukaan tuli sitä edeltäneen rahapoliittisen komitean seuraa- ja. Komiteassa on kaikkien keskeisten osapuol- ten edustus (jäsenvaltioiden valtiovarainminis- teriöt ja keskuspankit, komissio ja EKP).
Komitean keskeistä ja itsenäistä roolia ECO- FIN-neuvoston substanssiasioiden valmistelija- na korostaa se, että komitea on muodostettu ja sen tehtävät on määritelty suoraan perustamis- sopimuksessa. Normaali menettely eri alojen
neuvostojen valmistelussa on se, että viime kä- den poliittinen valmistelu myös substanssin osalta tapahtuu neuvoston alaisessa pysyvien edustajien komiteassa (Coreper).
Kolmas Luxemburgin Eurooppa-neuvoston esille ottama asia liittyi valuuttakurssipolitiik- kaan. Lähtökohtana on sen mukaan, että valuut- takurssit määräytyvät pääosin muun talouspoli- tiikan seurauksena. EU:lla ei ole varsinaista va- luuttakurssipolitiikkaa. Perustamissopimus an- taa neuvostolle mahdollisuuden antaa valuutta- kursseja koskevia yleisiä linjauksia. Luxembur- gin Eurooppa-neuvosto totesi, että tällaisia lin- jauksia tehdään vain poikkeustapauksissa. Neu- vosto ei voi tehdä asiasta aloitetta, vaan se tulee EKP:lta tai komissiolta eivätkä mahdolliset va- luuttakurssilinjaukset saa olla ristiriidassa EKPJ:n perustavoitteen kanssa.
Neljäs Luxemburgissa korostunut asia koski ns. talouspolitiikan tehostettua koordinaatiota.
Huippukokouspäätelmissä määriteltiin ne alueet, joihin jäsenvaltioiden tiivistyvän talous- poliittisen yhteistyön tulisi painottua. Kysymys on ennen muuta alueista, joilla on merkitystä ra- hamarkkinoiden ja sisämarkkinoiden toiminnan kannalta. Nämä alueet ovat;
–makrotalouden seuranta talouden kestävän lä- hentymisen ja euron valuuttakurssin sopu- sointuisen kehityksen varmistamiseksi, –budjettipolitiikan ja budjettitasapainon val-
vonta
–työ-, hyödyke- ja palvelumarkkinoita koske- van rakennepolitiikan, samoin kuin hinta- ja kustannuskehityksen seuranta
– verouudistusten vauhdittaminen siten, että te- hokkuus lisääntyy ja haitallinen verokilpailu vähenee.
Edelleen korostettiin, että talouspolitiikan koordinaatiossa otetaan huomioon toissijaisuus- periaate, kansallisten hallitusten ensisijaisuus
rakenne- ja budjettipolitiikassa sekä EKPJ:n it- senäisyys ja kunnioitetaan kansallisia traditioi- ta ja työmarkkinaosapuolten vastuuta palkkojen määräytymisessä.
Talouspolitiikan tehostettu koordinaatio on tuonut EU-tason talouspoliittisiin keskustelui- hin uusia rakennepoliittisia näkökohtia. Näitä seikkoja on korostanut erityisesti Iso-Britannia, jonka puheenjohtajakaudella vuoden 1998 alku- puoliskolla käynnistettiin ns. talousuudistus- hanke (economic reform).
Cardiffin Eurooppa-neuvosto (talousuudistus)
Hyödyke- ja pääomamarkkinoiden toiminnan te- hostaminen tuli esille voimakkaasti jo Brysselis- sä vappuviikonloppuna pidetyssä ECOFIN-neu- voston kokouksessa, jonka yhteydessä päätettiin euroalueen muodostavista jäsenvaltioista. Neu- voston julkilausumassa esitettiin uutta rakenteel- lisiin kysymyksiin painottuvaa menettelyä. Ke- säkuussa 1998 Cardiffissa kokoontunut Euroop- pa-neuvosto sopi tästä proseduurista, jota kutsu- taan sen mukaisesti Cardiff -prosessiksi.
Tätä uutta menettelyä on nyt toteutettu ensi kerran. Kukin jäsenvaltio laati syksyllä oman hyödyke- ja pääomamarkkinoiden uudistamista koskevan kertomuksensa. Komissio tuotti omalla tahollaan raportin sisämarkkinoiden ti- lasta (Cardiff I -raportti) sekä jäsenvaltioiden rakenneuudistuksista (Cardiff II -raportti).
Prosessia on ohjannut EU:n talouspoliittinen komitea, joka laati myös oman synteesiraport- tinsa. Rakenteellisia uudistuksia koskeva syn- teesiraportti ei käsittele vain hyödyke- ja pää- omamarkkinoita vaan jäsenvaltioiden rakenne- politiikkaa myös laajemmin kuten julkisen ta- louden kestävyyttä sekä työmarkkinoiden ra- kenteellisia uudistustarpeita. Raportin valmiste- lun yhteydessä järjestettiin maatutkinnat.
Wienin Eurooppa-neuvosto (koordinaation vahvistaminen)
Wienin Eurooppa-neuvostossa joulukuussa 1998 nousi jälleen esille talouspolitiikan koor- dinaation vahvistaminen. Yhteinen raha lisää koordinaation tarvetta. Kysymys on siitä, ovat- ko puitteet ja muodot, joissa sitä harjoitetaan riittävät ja riittävän tehokkaat.
Saksan puheenjohtajakaudella on käsitelty tähän liittyvää aloitetta ns. Euroopan työlli- syyssopimuksesta. Siihen viitataan Wienin Eurooppa-neuvoston päätelmissä ja sitä konkretisoitiin Kölnin Eurooppa-neuvostos- sa. Käytännön toteutus jäi kuitenkin Suomen puheenjohtajakaudelle. Nyt makrotalouspoli- tiikalle haetaan sellaisia puitteita, joiden avulla eri talouspolitiikan alueiden kuten fi- nanssi-, raha- ja rakennepolitiikan myönteis- tä yhteisvaikutusta voitaisiin tehostaa.
Työllisyyssopimuksessa talouspolitiikan koordinaatioon yhdistetään palkkakehitystä koskeva Eurooppa-tason vuoropuhelu työmark- kinaosapuolten kanssa. Palkkojen määräytymi- nen on talouspolitiikan yhteisvaikutuksen kan- nalta keskeinen osa-alue. Tällä alueella päätök- senteko on vielä hajautetumpaa kuin finanssipo- litiikassa ja sitä koskevat häiriökehityksen ris- kit ovat varsin todellisia. EU-tason koordinaa- tion kannalta keskeisiä ongelmia ovat lisäksi kansallisten järjestelmien kirjavuus sekä osin tästä aiheutuva Euroopan tason työmarkkina- osapuolten edustavuusongelma.
Osallistuminen Euroopan tason talouspoliit- tiseen vuoropuheluun vahvistaisi eurooppalais- ten työmarkkinaosapuolten mandaattia ja arvo- valtaa. Sitoutumista yhteisiin linjauksiin tuskin voidaan odottaa. Työmarkkinoiden kehitys- suunta näyttää kuitenkin vievän kohti hajaute- tumpaa palkkojen määräytymistä ja tuottavuus- orientoitunutta palkan muodostusta, jota myös
yhteisötason talouspoliittiset suositukset pitävät tavoiteltavana.
Seuraava konkreettinen askel yhteisötason talouspolitiikan koordinaatiossa, josta päätettiin Kölnin huippukokouksessa, on se että palkka- kehityksen seurantaa tiivistetään. Samalla ta- louspolitiikan eri alojen ja palkkakehityksen yhteensovittamista koskeva vuoropuhelu saa korkeamman poliittisen profiilin.
Johtopäätöksiä
Sitä mukaa kun talouspolitiikan koordinaatiota on kehitetty, yhteistyön luonne on muuttunut.
Maastrichtin sopimus sekä vakaus- ja kasvuso- pimus painottivat yhteisen rahan aikaansaamaa keskinäistä riippuvuutta. Jäsenvaltioiden kansal- lisen talouspolitiikan päätökset voivat aiheuttaa koko EU-alueella negatiivisia ulkoisvaikutuksia.
Tähän on liittynyt julkisen talouden liiallisten ali- jäämien valvonta sekä ennakkovaroitusjärjestel- mä, jonka toimivuutta on kehitetty edelleen eri- tyisesti Euro-11 -kokousten yhteydessä. Niissä seurataan säännönmukaisesti jäsenvaltioiden ta- louskehitystä ja budjettitilannetta.
Vähitellen on huomio kiinnittynyt myös yh- teistyön positiivisiin ulkoisvaikutuksiin. Näistä selkein esimerkki on se korkotason aleneminen, joka koko alueella on tapahtunut viime vuosina ja joka on heijastanut talouspolitiikan harjoitta- miseen kohdistuvaa lisääntyvää luottamusta.
Saavutukset, joita mm. Italiassa ja Espanjassa on aikaansaatu julkisen talouden ja hintavakau- den osalta, antavat vahvan näytön yhteensovi- tetun strategian tehokkuudesta. Keskustelu, joka talouspolitiikan koordinaatiosta on viime aikoina käynnistynyt, koskee yhä enemmän juuri yhteistyön myönteisten ulkoisvaikutusten vahvistamista. Talouspoliittisen yhteistyön pai- nopiste on järkevä asettaa keskipitkälle aikavä- lille, sillä hienosäädöllä on näissä oloissa tus-
kin merkitystä. Tästä syystä on tärkeää ajaa yh- dessä sellaisia rakenteellisia uudistuksia, jotka vahvistavat jäsenvaltioiden julkisen talouden kestävyyttä, edistävät markkinoiden sopeutu- miskykyä sekä lisäävät talouspolitiikan koordi- naatioon ja vuoropuheluun osallistuvien eri osa- puolten keskinäistä luottamusta.
Näyttää siltä, että talouden myönteisille ul- koisvaikutuksille rakentuva yhteinen talouspo- liittinen strategia, jota Suomen puheenjohtaja- kaudella kehitellään, voisi perustua juuri näille kolmelle pilarille. Kysymys on siis
– vakaus- ja kasvusopimuksen uskottavuuden ylläpitämisestä,
–talouspolitiikan koordinaation toimivuuden parantamisesta sekä
–talouspolitiikkaa koskevan laajan vuoropuhe- lun kehittämisestä.
Tässä yhteydessä on tärkeää, että vallitsee selkeä yhteinen näkemys koordinaatioon osal- listuvien eri osapuolten toimintamahdollisuuk- sista ja mahdollisuuksien rajoista.
Kysymys ei ole suinkaan pysyvästä tilantees- ta. On kaiken aikaa arvioitava, kuinka talouden ja kansainvälisen ympäristön muutokset vaikut- tavat koordinaation tarpeeseen ja mahdollisuuk- siin. Yhteisön toimivaltaa pohditaan mahdolli- sesti jälleen tulevassa hallitusten välisessä kon- ferenssissa. Kokemukset talous- ja rahaliitosta sekä talouspolitiikan tehostetusta koordinaatios- ta saattavat tulla arvioitaviksi.
Ongelmaksi on usein koettu vastakohta kes- kitetyn rahapolitiikan ja hajautetun, kansallisel- la tasolla määräytyvän finanssipolitiikan välil- lä. Tähän liittyvät riskit on tiedostettu, kun sää- döksiä julkisen talouden vakauden valvomises- ta on täsmennetty ja tähän liittyvää ennakkova- roitusjärjestelmää on tehostettu.
Tilannetta voisi verrata siihen, että osa EU- alueen puolustuksesta – sanotaan vaikka ilma-
voimat – siirrettäisiin itsenäisesti toimivan ope- ratiivisen johdon alaiseksi. Muilta osin puolus- tusvoimat toimisivat edelleen kansallisesti, jos- kin koordinoidusti. Viime aikojen kokemukset ovat osoittaneet, kuinka vaikea on voittaa sota pelkästään ilmavoimien avulla, vaikka viholli- selle aiheutetut tuhot voivat muodostua huomat- taviksi. Lopullinen ratkaisu edellyttää myös muiden aselajien, erityisesti maavoimien käyt- töä. Kuten tiedetään, yhteinen operaatio eri ase- lajeja hyväksikäyttämällä on huomattavasti vai- keampi toteuttaa ja saattaa aiheuttaa kipeitäkin tappioita, jotka eivät välttämättä kohdistu tasai- sesti yhteistyön eri osapuoliin. Rinnastus saat- taa olla monessa suhteessa ontuva, mutta on hyvä panna merkille, että EMUn myötä EU-ta- son talouspolitiikan ongelmat ovat muuttuneet luonteeltaan operatiivisiksi.
Tosiasia on kuitenkin se, että nopeasti kehit- tynyt EU-aluetta koskeva talouspoliittinen koordinaatio on pääosin edelleenkin hallitusten välistä toimintaa, jossa yhteisöulottuvuus tulee lähinnä siitä perustamissopimuksen toteamuk- sesta, että jäsenvaltioiden talouspolitiikka kos- kee yhteistä etua ja että sitä sovitetaan yhteen neuvostossa. Vain julkisen talouden vakauden valvonta on yhteisen rahapolitiikan lisäksi sel- lainen alue, jossa harjoitetaan selvästi ylikansal- lista talouspolitiikkaa.
Mikään hallitus ei kaadu siihen, että sille an- netaan komission esityksestä neuvoston määrä- enemmistöllä hyväksymiä suosituksia talous- ja työllisyyspolitiikkansa uudelleen suuntaamises- ta, mikäli se ei noudata yhteisesti sovittuja suuntaviivoja.
Niillä aloilla, joissa yhteisöulottuvuus on sel- keä, tilanne on selvästi erilainen. Pakollisten talletusten ja sakkojen uhka saa minkä hyvänsä hallituksen suhtautumaan hyvin vakavasti julki- sen talouden alijäämän paisumiseen. Samoin unionitasolla on selvä, että ministerineuvosto
suhtautuu vakavasti sellaiseen tilanteeseen, jos- sa Euroopan keskuspankin taholta tuodaan esiin huoli euroalueen hintavakauden mahdollisesta järkkymisestä.
Suurin osa talouspolitiikkaa koskevasta yh- teistyöstä esimerkiksi yhteisen työllisyysstrate- gian tai rakenteellisten uudistusten toteuttami- seksi on edelleenkin luonteeltaan hallitusten vä- listä kansainvälistä yhteistyötä, jossa yhteisöeli- mien kuten komission rooli on sama kuin millä hyvänsä kansainvälisen järjestön sihteeristöllä.
Tämä ei tarkoita sitä, etteikö sillä talous- ja työllisyyspolitiikkaa koskevalla laajalla unioni- tason keskustelulla, jota viime aikoina on käyty yhä intensiivisemmin, olisi merkitystä.
Euroopan unionissa harjoitettava valtion yh- teistoiminta on luonteeltaan poliittista. Jäsen- valtiot pyrkivät edistämään samanaikaisesti sekä yhteistä etua että omia tavoitteitaan ja in- tressejään. Mitä tiiviimmin EU-alue on yhteis- markkinoiden ja yhteisen rahan kautta integroi- tunut, sitä lähemmäksi toisiaan tulevat yhteinen etu ja kansallinen etu. Yritysten ja omistuksen kansainvälistyminen muuttaa kansallisen edun luonnetta ja suhtautumista yritystoimintaan ja sen tukemiseen.
Tähän kehitykseen liittyy ongelma, joka kos- kee talouspolitiikan legitimiteettiä Euroopan unionissa. Talous- ja rahaliiton puitteissa ta- louspolitiikkaa koskeva jäsenvaltioiden välinen yhteistyö on edennyt monia muita yhteistyön aloja pitemmälle. EMUn on usein katsottu sy- ventävän myös poliittista integraatiota.
Talous- ja rahaliiton ilmeinen menestys on näkynyt eräänlaisena institutionaalisena kateu- tena. Samaan aikaan kun EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan saavutukset eivät ole olleet juurikaan maininnan arvoisia, euroalueen maat ovat aivan uudelta pohjalta avaamassa globaalia talouspolitiikkaa koskevaa keskuste- lua kansainvälisissä taloudellisissa järjestöissä
ja epävirallisissa kokouksissa sekä valmistele- vat tätä tarkoitusta varten yhteisiä näkemyksiä.
On painotettava sitä, että talouspolitiikkaa koskeva EU-tason yhteistyö perustuu edelleen valtaosin konsensukselle. Uusia yhteisötason säädöksiä luomalla talouskasvun ja työllisyyden edellytyksiä voidaan tuskin edistää. Samoin yh- teisötason rahoituksellisten instrumenttien vai- kutus voi olla vain marginaalinen.
Talouspoliittisen yhteistyön taustalla on laa- ja yhteisymmärrys siitä, minkälaisia ovat ter- veen taloudenpidon perusteet. Ne liittyvät en- nen muuta julkiseen talouteen ja hintavakau- teen. Orastava rakennepoliittinen yhteistyö voi ajan myötä tuottaa myös pitemmälle meneviä tuloksia, jotka jossakin vaiheessa saattavat hei-
jastua myös yhteisötason säädöksissä. Sisä- markkinoiden osalta näin on jo itse asiassa käy- nytkin.
Toimivat sisämarkkinat ovat yhteisen rahan ohella sellainen keskeinen arvo, integraation merkkipaalu, jonka turvaamiseen jäsenvaltiot ja komissio ovat vahvasti sitoutuneet. Näiltä alu- eilta löytynee myös vahvin yhteinen intressi ta- louspoliittisen yhteistyön syventämiseksi. Ol- laan kuitenkin vielä kaukana siitä, että Euroo- passa käytettäisiin tehokkaasti hyväksi yhteisen rahan ja yhteismarkkinoiden synnyttämiä po- tentiaalisia mahdollisuuksia talouskasvun ja työllisyyden kannalta. Tähän suuntaan olisi py- rittävä, kun talouspolitiikan koordinaation ke- hittämistä jatkossa pohditaan.
