Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisujen oikeuslähdeopillinen velvoittavuus
Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos Pro gradu -tutkielma 25.8.2020
Tekijä: Henri Tanskanen 176549 Ohjaaja: Ulla Väätänen
Tiivistelmä
Itä-Suomen yliopisto
Tiedekunta
Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta
Yksikkö
Oikeustieteiden laitos
Tekijä
Henri Tanskanen
Työn nimi
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisujen oikeuslähdeopillinen velvoittavuus
Pääaine
Hallinto-oikeus
Työn laji
Pro gradu -tutkielma
Aika
25.8.2020
Sivuja
XX + 94
Tiivistelmä
Tässä tutkielmassa tutkimusambitioina ovat korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisujen systematisointi staattisen oikeuslähdeopin kontekstissa sekä uuden tutkimustiedon tuotta- minen lainopillisen sekä empiirisen oikeustutkimuksen metodeilla. Ensimmäisessä tutki- musteemassa tarkastellaan sitä, mitkä korkeimman hallinto-oikeuden julkaisemista päätöksistä ovat oikeuslähdeopilliselta statukseltaan ennakkopäätöksiä ja millainen oikeuslähdeopillinen velvoittavuus ratkaisuilla voidaan katsoa olevan. Velvoittavuutta tarkastellaan sekä horisontaalisesti että vertikaalisesti.
Tutkielman toisessa tutkimusteemassa tarkastelun kohteena on erityisesti ratkaisujen julkaisemiseen liittyvä prosessi korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Erityistä mielenkiintoa on kohdistettu siihen, miten ratkaisut valikoituvat eri julkaisukategorioihin. Myös vuosi- kirjapäätöksiä koskevaan äänestysaktiivisuuteen sekä julkaisemisesta päättävän istunnon puheenjohtajan vaikutukseen on kiinnitetty huomiota. Tutkielmassa tarkastellaan myös poikkeavien kokoonpanojen yleisyyttä vuosikirjapäätösten julkaisemisen yhteydessä.
Aineistoa on kerätty haastattelemalla korkeimman hallinto-oikeuden jäseniä sekä tarkaste- lemalla tilastollisesti vuosikirjapäätösten julkaisemista ajanjaksolla 1.1.2018-30.6.2020.
Johtopäätökseni mukaan ennakkopäätöksillä voi tietyissä poikkeuksellisissa tilanteissa olla tosiasiallisen velvoittavuuden lisäksi oikeudellista velvoittavuutta. Muutoinkin prejudi- kaatteihin liittyy velvoittavuutta, joiden sitovuus määräytyy pitkälti tapauskohtaisesti.
Etenkin vahvennetuissa kokoonpanoissa ja Euroopan unionin tuomioistuimen ennakkorat- kaisun pohjalta annetut vuosikirjapäätökset ovat syytä huomioida oikeudellisen ratkaisun näkökulmasta. Tutkielmassa on myös päädytty johtopäätökseen, jonka mukaan vuosikirja- päätös julkaistaan korkeammalla kynnyksellä, mikäli ratkaisun julkaisusta päättävä puheenjohtaja on jäänyt äänestystilanteessa vähemmistöön. Tutkielman muut huomiot koskevat etenkin esittelijän ja tarkastavan jäsenen keskeisiä rooleja ennakkopäätöksen muodostumista.
Tutkielman suositukset koskevat lyhyistä ratkaisuselosteista luopumista ennakkopäätös- doktriinin vastaisen luonteensa vuoksi sekä ennakkopäätöksen julkaisua koskevan menet- telyn uudistamista siltä osin, kun se koskee julkaisupäätöksen tekemistä.
Avainsanat: korkein hallinto-oikeus, hallintolainkäyttö, oikeuslähdeoppi, ennakkopäätös, vuosikirjapäätös, lyhyt ratkaisuseloste
SISÄLLYS
LÄHTEET ... IV LYHENNELUETTELO ... XIX
1JOHDANTO ... 1
1.1Tutkielman tausta ... 1
1.2 Tutkimusongelmasta ... 2
1.3 Tutkimusmetodi, rajaukset ja aineisto ... 4
2 KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN ASEMA JA TEHTÄVÄT ... 8
2.1 Lainsäädännöllinen asema ylimpänä hallintotuomioistuimena ... 8
2.2 Korkeimman hallinto-oikeuden tehtävistä ennakkopäätösten kannalta ... 10
2.3 Virkarakenne ja päätöksenteko ... 12
3 OIKEUSLÄHDEOPPI ENNAKKOPÄÄTÖSTEN KANNALTA ... 14
3.1 Oikeuslähdeoppi ja oikeuslähteet ... 14
3.2 Oikeuslähteiden hierarkia ... 16
3.2.1 Oikeudellisesti velvoittavat oikeuslähteet ... 16
3.2.2 Tosiasiallisesti velvoittavat oikeuslähteet ... 19
3.2.3 Velvoittamattomat oikeuslähteet ... 20
3.3 Prejudikaatin käsite sekä tunnusmerkit ... 21
4 KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISUJEN VELVOITTAVUUS ... 25
4.1 Ennakkopäätöskäsitys hallinto-oikeuden alalla ... 25
4.2 Vuosikirjapäätökset ... 30
4.2.1 Jaostoratkaisu ... 30
4.2.2 Jaostoplenum-ratkaisu ... 32
4.2.3 Täysistuntoratkaisu ... 35
4.2.4 Integraatioratkaisu ... 38
4.3 Lyhyet ratkaisuselosteet ... 43
4.4 Muut päätökset ... 50
5 ENNAKKOPÄÄTÖKSEN MUODOSTUMINEN KORKEIMMASSA HALLINTO- OIKEUDESSA ... 53
5.1 Ennakkotapausluonteisen asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa ... 53
5.1.1 Valituslupa hallintolainkäytössä ... 53
5.1.2 Esittelymenettelyn merkitys ... 55
5.1.3 Tarkastavan jäsenen rooli ja korkeimman hallinto-oikeuden istunto ... 58
5.2 Korkein hallinto-oikeus ja tiedottaminen ... 59
5.3 Vuosikirjapäätöksen julkaiseminen ... 63
5.3.1 Julkaisukriteerit julkaisukäytännön ohjaajina ... 63
5.3.2 Erityisiä huomioita julkaisukäytännöstä ... 65
5.3.3 Julkaisupäätös ... 68
5.3.4 Puheenjohtaja, äänestystilanne sekä tutkijan ennakko-oletus ... 70
5.4 Lyhyen ratkaisuselosteen julkaiseminen ... 74
5.5 Julkaiseminen muuna päätöksenä ... 77
6 JOHTOPÄÄTÖKSET ... 80 LIITTEET
LÄHTEET
KIRJALLISUUS
Aarnio, Aulis, Laintulkinnan teoria. Yleisen oikeustieteen oppikirja. WSOY 1989.
Aarnio, Aulis, Tulkinnan taito. Sanoma Pro Oy 2006.
Aer, Janne, Pragmaattinen ennakkopäätöskäsitys hallintolainkäytössä, s. 177–192 teokses- sa Erno Anttila – Mikael Koillinen (toim.): Hallinto ja hallintolainkäyttö: Juhlajul- kaisu Heikki Kulla 1950–28/8–2010. Turun yliopiston oikeustieteellinen tiedekunta 2010.
Alasuutari, Pertti, Laadullinen tutkimus 2.0. 5. uudistettu painos. Vastapaino 2019.
Anttila, Raimo, Ennakkopäätösten soveltamisesta liikevaihtoverotuksessa, s. 37–46 teoksessa Erno Anttila – Mikael Koillinen (toim.): Juhlajulkaisu Lassi Kilpi 1920–
4/2–1990. Vammalan kirjapaino Oy 1989.
Brusiin, Otto, Tuomarin harkinta normin puuttuessa. Vammala 1938.
Castrén, U. J, Eräs 50-vuotismuisto. Lakimies 1941, s. 195–202.
Eckhoff, Torstein, Rettskildelære. 5. uudistettu painos. Universitetsforlaget 2001.
Halila, Leena, Hallintolainkäyttömenettelyn oikeusturvatakeista. Suomalainen Lakimies- yhdistys 2000.
Halila, Leena, Valituslupa hallintolainkäytössä – järjestelmän taustaa ja tulevaisuuden suuntaviivoja. Defensor Legis 6/2013, s. 967–984.
Heinonen, Olavi, Oikeustieteen ja tuomioistuinlaitoksen kosketuspintoja. Lakimies 4/2002 s. 618–624.
Heuman, Lars, Rättspraxis teoksessa Finna rätt. Juristens källmaterial och arbetsmetoder.
Norstedts Juridik 2014.
Hirvonen, Ari, Mitkä metodit? Opas oikeustieteen metodologiaan. Helsingin yliopiston oikeustieteellinen tiedekunta 2011.
Hull N.E.H –Hoffer Peter Charles, Roe v. Wade. The abortion rights Controversy in American History. Landmark Law Cases and American Society. 2. uusittu painos.
University Press of Kansas 2001.
Huovila, Mika, Oikeuslähdeoppi ja oikeudellinen argumentaatio rikostuomion perusteluis- sa, s. 13–99 teoksessa Huovila, Mika – Lahti, Raimo – Ojala, Timo (toim.), Rikos- tuomion perusteleminen. Hakapaino Oy 2005.
Huovila, Mika, Esitöistä prosessioikeudellisena oikeuslähteenä s. 103–126 teoksessa Havansi, Erkki – Koulu, Risto – Lindfors, Heidi (toim.) Oikeudenkäyntejä ja tuomio- istuimia Juhlakirja Juha Lappalainen 60 vuotta. Edita Publishing Oy 2007.
Husa Jaakko, Normihierarkian ylläpito ja korkein hallinto-oikeus. Defensor Legis 4/2008, s. 708–731.
Iivonen, Seppo, Verohallinnon muuttuva norminanto. Vaasan yliopisto 2011.
Jokela, Antti, Periaatteellisia näkökohtia oikeuskäytännön merkityksestä. Lakimies 1984, s. 189–201.
Jokisipilä, Markku, Korkein hallinto-oikeus 1940–2018 – hallintolainkäyttö alati muuttu- vassa yhteiskunnassa, s. 112–161 teoksessa (Kari, Markus toim.), Oikeusvaltion ra- kentaja – Korkein hallinto-oikeus 100 vuotta. Edita publishing Oy 2018.
Jonkka, Jaakko, Oikeuskansleri tuomioistuinten valvojana, s. 167–200 teoksessa Koulu, Risto – Havansi, Erkki –Lindfors Heidi Elina (toim.), Oikeudenkäyntejä ja tuomiois- tuimia Juhlakirja Juha Lappalainen 60 vuotta. Edita Publishing Oy 2007.
Kajan, Marjatta, Kunnallisvalitusten kertomaa, s. 235–261 teoksessa Aalto, Esa – Viher- vuori, Pekka – Jääskinen, Niilo – Arolainen, Teuvo (toim.), Korkein hallinto-oikeus 90 vuotta. Otavan Kirjapaino Oy 2008.
Karhu, Juha, Perusoikeudet ja oikeuslähdeoppi. Lakimies 5/2003, s. 789–807.
Karhu, Juha, Oikeudellinen kokemus oikeuslähteenä. Lakimies 7–8/2019, s. 1068–1075.
Kari, Markus, Korkein hallinto-oikeus – Oikeusvaltiotuomioistuin, s. 20–43 teoksessa (Kari, Markus toim.), Oikeusvaltion rakentaja – Korkein hallinto-oikeus 100 vuotta.
Edita publishing Oy 2018. (Kari 2018a)
Kari, Markus, Oikeusvaltion selkäranka – tuomareiden sosiaalinen ja ammatillinen tausta, s. 244–295 teoksessa (Kari, Markus toim.), Oikeusvaltion rakentaja – Korkein hallin- to-oikeus 100 vuotta. Edita publishing Oy 2018. (Kari 2018b)
Karilainen, Jussi, KHO:n päätökset liikevaihtoverolain tulkintaperusteina. Verotus 5/1984, s. 346–353.
Kelsen, Hans, Puhdas oikeusoppi [1960]. Suom. Olli Nikkola. WSOY 1968.
Kehittyvä hallintolainkäyttö: näkökohtia hallintolainkäytön järjestelmästä, nykytilasta, kehittämistarpeista ja -mahdollisuuksista. Korkeimman hallinto-oikeuden julkaisu- sarja 1/1972.
Keinänen, Anssi – Väätänen, Ulla: Empiirinen oikeustutkimus – mitä ja milloin?, s. 246–
271 teoksessa Miettinen, Tarmo (toim.), Oikeustieteellinen opinnäyte – Artikkeleita
oikeustieteellisten opinnäytteiden vaatimuksista, metodista ja arvostelusta. Edilex Kirjat 16.2.2016. [www.edilex.fi/kirjat/16170]
Kemppinen Heikki – Siro, Jukka, Oikeuskäytäntöön viittaaminen korkeimman oikeuden ennakkopäätöksissä. Lakimies 5/2018, s. 493–515
Kilpi, Lassi, Kirja-arvostelu – Prejudikaattien merkitys verotuksessa (Matti Myrsky.).
Lakimies 3/1992, s. 449–455.
Klami, Hannu, Ennakkotapausten sitovuudesta Suomen oikeudessa. Defensor Legis 1986, s. 159–173.
Klinge, Matti, Hallituskonseljista korkeimpaan hallinto-oikeuteen 1809–2009. Suuriruhti- naanmaasta nykyajan oikeusvaltioksi. Korkein hallinto-oikeus 2009.
Kriele, Martin, Theorie der Rechtsgewinnung. Duncker & Humblot 1976.
Kolehmainen, Antti, Tutkimusongelma ja metodi lainopillisessa työssä, s. 105–134 teok- sessa Miettinen, Tarmo (toim.), Oikeustieteellinen opinnäyte – Artikkeleita oikeus- tieteellisten opinnäytteiden vaatimuksista, metodista ja arvostelusta. Edilex Kirjat 16.2.2016. [www.edilex.fi/kirjat/16170]
Konstari, Timo, Hallintolainkäyttö ja tiedotus, s. 106–110 Holopainen, Toivo – Hallberg, Pekka – Hidén, Mikael (toim.), Juhlajulkaisu Aarne Nuorvala 1912-18.4.1982.
Korkein hallinto-oikeus. Vuosikertomus 2001.
Korkein hallinto-oikeus. Vuosikertomus 2013.
Korkein hallinto-oikeus. Vuosikertomus 2014.
Korkein hallinto-oikeus. Vuosikertomus 2016.
Korkein hallinto-oikeus. Vuosikertomus 2017.
Korkein hallinto-oikeus. Vuosikertomus 2018.
Korkein hallinto-oikeus. Vuosikertomus 2019.
Korkeimman hallinto-oikeuden tutkimusjulkaisuja 1/2009. Oikeusturvan todellisuus.
Pyramiditutkimus hallintolainkäytön vaikuttavuudesta.
Korkeimman hallinto-oikeuden julkilausuma 3.9.2018. Valituslupajärjestelmän soveltaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa – Valituslupajärjestelmän laajentaminen osana hallintolainkäytön kehittämistä.
Kulla, Heikki, Hallinto-oikeudellisesta oikeuslähdeopista autonomian ajan lopulla, s. 74–
84 teoksessa Aalto, Esa – Vihervuori, Pekka – Jääskinen, Niilo – Arolainen, Teuvo (toim.), Korkein hallinto-oikeus 90 vuotta. Otavan Kirjapaino Oy 2008.
Laakso, Seppo, Oikeudellisesta sääntelystä ja päätöksenteosta. Valtion painatuskeskus 1990.
Laakso, Seppo, Lainopin teoreettiset lähtökohdat. Tampereen yliopiston laitosten julkaisut 2012.
Larenz, Karl, Methodenlehre der Rechtswissenshaft. Springer 1992.
Launiala, Mika, Prejudikaatti ja prejudikaattinormi. Edilex-sarja 2016/18, 9.8.2016.
[www.edilex.fi/artikkelit/16683]
Launiala, Mika, Hallintolainkäytön ennakkopäätösjärjestelmä. Edilex-sarja 2017/44, 31.10.2017 [www.edilex.fi/artikkelit/18217]
Launiala, Mika, Ennakkopäätösnormin konstruointi – Paikallista, täsmennä, yleistä ja yhteensovita. Edilex-sarja 2018/33, 15.10.2018. [www.edilex.fi/artikkelit/19104]
Lavapuro, Juha, KHO 2006:12 – valituskielto ja KHO:n ratkaisukäytäntö oikeusturvan saatavuuden esteenä. Lakimies 5/2006, s. 859–873.
Linna, Tuula, Korkeimman oikeuden päätösten otsikoista. Lakimies 6/1989, s. 772–782.
Linna, Tuula, Prosessioikeuden oppikirja. Alma Talent Oy 2019.
Linnakangas, Esko, Yleishyödyllisten yhteisöjen veronhuojennusten muutoksenhaku- ja menettelyongelmat. Verotus 4/2006, s. 375–386.
Linnakangas, Esko, Hallintotuomioistuinten veropäätösten julkaisemisesta ja varsinkin julkaisemattomuudesta. Verotus 3/2010, s. 245–251.
Länsisyrjä, Riitta, Oikeusasiamies ja EU-oikeuden toimeenpano, s. 102–116 teoksessa Eduskunnan oikeusasiamies 90 vuotta. Eduskunnan oikeusasiamies 2010.
Makkonen, Kaarle, Oikeudellisen ratkaisutoiminnan ongelmia. Rakenneanalyyttinen tutkimus. Suomalaisen Lakimiesyhdistyksen julkaisuja 1981.
Melz, Peter, Obiter dicta i Regeringsrättens prejudikatbildning – hjälpsamt eller förvir- rande?, s. 345 – 354 teoksessa Lundin, Anna-Karin – Fernlund, Carl Gustav –Ståhl, Kristina – Runsten, Annica – Weding, Christina (toim.), Regeringsrätten 100 år – ju- bileumsbok. Iustus Förlag 2009.
Miettinen, Martti, Prejudikaattidispenssistä valituslupaan, s. 134–155 teoksessa Olsson Curt (toim.), Korkein oikeus 60 vuotta. Korkein oikeus 1979.
Modeen, Tore, Grundandet av högsta förvaltningsdomstolen i Finland, Tidskrift for Rettsvitenskap 1976, s. 324–359.
Mutikainen, Riitta, Esittelijän asemasta ja tehtävissä korkeimmassa hallinto-oikeudessa, s.
294–305 teoksessa Aalto, Esa – Vihervuori, Pekka – Jääskinen, Niilo – Arolainen, Teuvo (toim.), Korkein hallinto-oikeus 90 vuotta. Otavan Kirjapaino Oy 2008.
Müller, Friedrich, Juristische Methodik. Duncker & Humblot 1995.
Myrsky, Matti, Ennakkopäätösten tulkinnasta ja hyödyntämisestä verotuksessa. Defensor legis 6/2007, s. 850–862.
Myrsky, Matti, Ennakkopäätökset verotuksessa. 3. uudistettu painos. Talentum Oyj 2011.
Mäenpää, Olli, Eurooppalainen hallinto-oikeus. 3. uudistettu painos. Alma Talent Oy 2011.
Mäenpää, Olli, Hallinto-oikeus. Sanoma Pro Oy 2013.
Mäenpää, Olli, Yleinen hallinto-oikeus. Alma Talent Oy 2017.
Mäenpää, Olli, Oikeudenkäynti hallintoasioissa. Alma Talent Oy 2019.
Määttä, Tapio, Havaintoja KHO:n sosiaali- ja terveydenhuoltoasioita koskevien vuosikir- japäätösten perusteluista, s. 391–411, teoksessa Miettinen, Tarmo – Muukkonen, Matti (toim.), Juhlakirja Pentti Arajärvi 1948–2/6–2008. Joensuun yliopiston oikeus- tieteellisiä julkaisuja 2008.
Määttä, Tapio, Lainsäätäjän kunnioittamisasenne, tavoitteellinen laintulkinta ja lakien tavoitesäännökset vallitsevassa tuomarinideologiassa, s. 207–226, teoksessa Pakari- nen, Auri – Hyvärinen, Anna – Ervasti, Kaijus (toim.), Lainvalmistelu, Tutkimus, yhteiskunta. Jyrki Talan juhlakirja. Turun yliopisto. oikeustieteellinen tiedekunta 2011.
Määttä, Tapio – Paso, Mirjami, Johdatus oikeudellisen ratkaisun teoriaan. Helsingin yliopiston oikeustieteellinen tiedekunta 2019.
Niemi, Anne, Korkeimman hallinto-oikeuden tiedotustoiminta, s. 145–158 teoksessa Korkein hallinto-oikeus 80 vuotta. Vammalan kirjapaino Oy 1998.
Nuorvala, Aarne – Hallberg, Pekka – Virtanen, Kyösti, Kansalaisen oikeusturva hallinnos- sa: näköaloja ja tavoitteita. Korkein hallinto-oikeus 1978.
Ojanen, Tuomas, Eurooppa-tuomioistuimet ja suomalaiset tuomioistuimet. Lakimies 7–
8/2005, s. 1210–1228.
Olsson, Curt, Om rättsutveckling genom dom, Lakimies 7–8/1984, s. 1182–1201.
Paso, Mirjami – Saukko, Petri – Tarukannel, Veijo – Tolvanen, Matti – Koivuluoma, Anu, Hallintolainkäyttö. 2. uudistettu painos. Alma Talent Oy 2020. (Paso ym. 2020) Peczenik, Aleksander, Basis of legal justification. Lund 1983.
Pikkujämsä, Mikko, Asianajajan ajatuksia hallintoprosessista. Defensor legis 6/2014, s.
881–894.
Potacs, Michael, Rechtstheorie. UTB GmbH 2015.
Puronen, Pertti, Viimeaikaisista prejudikaateista verotuskäytännön ohjaajina varainsiirto- verotuksessa. Verotus 5/2007, s. 467–473.
Puumalainen, Mikko, EU:n etusijaperiaatteesta Suomen valtiosäännössä. Suomalainen Lakimiesyhdistys 2018.
Raitio, Juha – Tuominen, Tomi, Euroopan unionin oikeus. 2. uudistettu painos. Alma Talent Oy 2020.
Rautamaa, Mikko, Tiedoksi – Korkein hallinto-oikeus 75 vuotta. Lakimies 6/1993. s. 984–
988.
Rautsi, Olli, Lainvoimaisuus ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytäntö kansainvä- listä suojelua koskevissa asioissa. Edilex-sarja 2020/19, 15.6.2020.
[www.edilex.fi/artikkelit/21023]
Rosas, Allan – Armati, Lorna, EU Constitutional Law, An Introduction. Third Revised Edition. Hart Publishing 2018.
Ross, Alf, Theorien der Rechtsquellen. Scientia 1929.
Salminen, Janne, Ennakkoratkaisumenettely, etusija ja lakien EU-oikeuden mukaisuuden valvonta kansallisen tuomioistuimien eurooppalaisen tehtävänä, s. 533–558 teoksessa Hyttinen Tatu – Weckström Katja (toim.), Turun yliopiston oikeustieteellinen tiede- kunta 50 vuotta. Turun yliopisto, oikeustieteellinen tiedekunta 2011. Edilex Kirjat 19.1.2012. [www.edilex.fi/lakikirjasto/8556.pdf]
Salonen, Jukka-Pekka, Vuosisata vuosikirjaa – korkeimman oikeuden ratkaisujen julkai- semisen historiaa. Lakimies 3–4/2017 s. 451–470.
Saraviita, Ilkka, Perustuslaki. 2. uudistettu painos. Alma Talent 2011.
Siltala, Raimo, Prejudikaateista ja tuomarin prejudikaatti-ideologiasta. Lakimies 5/1999, s.
674–691.
Siltala, Raimo, A Theory of Precedent. From Analytical Positivism to A Post Analytical Philosophy of Law. Hart Publishing 2000.
Siltala, Raimo, Oikeustieteen tieteenteoria. Suomalainen Lakimiesyhdistys 2003.
Siltala, Raimo, Oikeudellisen ajattelun perusteet. Turun yliopisto 2010.
Strömholm, Stig, Rätt, rättskällor och rättstillämpning. En lärobok i allmän rättslära. Femte upplagan. Norstedts Juridik AB 1996.
Ståhlberg, K. J, Korkeimman hallinto-oikeuden lainkäytöstä, Lakimies 1919, s. 126–127.
Sutela, Mika – Keinänen, Anssi – Tolvanen, Matti, Korkeimman oikeuden äänestyspäätök- set 2010-luvulla: empiirinen analyysi oikeusneuvosten eriävien mielipiteiden esittä- misestä. Lakimies 3/2013, s. 367–389.
Sutela, Mika – Tarukannel, Veijo – Tolvanen, Matti, Ennakkopäätökset ja äänestäminen:
empiirinen analyysi tuomareiden eriävien mielipiteiden esittämisestä korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Lakimies 5/2014, s. 719–735.
Talus, Kim, Ennakkoratkaisumenettely Euroopan unionin tuomioistuimessa: velvoittavuus, vaikutukset ja sitovuus. Defensor Legis 1/2013, s. 80–87.
Talus, Kim – Penttinen, Sirja-Leena, Eurooppaoikeudelliset oikeuslähteet ja niiden tulkinta oikeustieteellistä opinnäytettä kirjoittaessa, s. 223–245 teoksessa Miettinen, Tarmo (toim.), Oikeustieteellinen opinnäyte – Artikkeleita oikeustieteellisten opinnäytteiden vaatimuksista, metodista ja arvostelusta. Edilex Kirjat 16.2.2016.
[www.edilex.fi/kirjat/16170]
Taipale, Erkki-Juhani, Valitusluvan myöntämisestä, Defensor Legis 3/1998, s. 406–411.
Timonen, Pekka. Ennakkotapaukset ja niiden merkitys oikeuslähteenä. Lakimiesliiton kustannus 1987.
Tolonen, Hannu, Oikeuslähdeoppi. Sanoma Pro Oy 2003.
Tulokas, Mikko, Korkein oikeus prejudikaattituomioistuimena, s. 193–212 teoksessa Saarnilehto Ari (toim.), 2007 maaliskuun juhlarahasto 100 vuotta. Turun yliopiston Oikeustieteellinen tiedekunta 2007.
Tulokas, Mikko, Dialogi korkeimmassa oikeudessa. Esitys teemaluennolla Oikeudellinen dialogi Valtioneuvostossa ja Korkeimmassa oikeudessa. Turun yliopiston oikeustie- teellinen tiedekunta 4.10.2010.
Tuominen, Pekka, KHO:n ennakkopäätöksiä Finlexistä. Verotus 5/1984, s. 377–381.
Tuominen, Pekka, Tietotekniikka ja korkein hallinto-oikeus, s. 129–145 teoksessa Aalto, Esa – Vihervuori, Pekka − Jääskeläinen, Niilo – Arolainen, Teuvo (toim.). Korkein hallinto-oikeus 90 vuotta. Otavan Kirjapaino Oy 2008.
Tuori, Kaarlo, Kriittinen oikeuspositivismi. Sanoma Pro Oy 2000.
Tuori, Kaarlo, Oikeuden ratio ja voluntas. Alma Talent Oy 2007.
Tuori, Kaarlo – Kotkas, Toomas, Sosiaalioikeus. 5. uudistettu painos. Talentum Oyj 2016.
Vilkkonen, Eero, Hallintolainkäytön alasta. Suomen lakimiesyhdistys 1973.
Vilkkonen, Eero, Hallintolainkäyttö I. Helsinki 1976.
Vilkkonen, Eero, Ennakkopäätökset oikeuslähteenä, s. 47–68 teoksessa Makkonen, Kaarle (toim.) Oikeudellinen lähdemateriaali. Yleisen oikeustieteen laitoksen julkaisuja 1979.
Virolainen, Jyrki – Pölönen, Pasi, Rikosprosessin perusteet. Rikosprosessioikeus I. WSOY lakitieto 2003.
Virolainen, Jyrki – Martikainen, Petri, Tuomion perusteleminen. Alma Talent 2010.
Virolainen, Jyrki, Oikeuskirjallisuus oikeuslähteenä ja tuomion perusteluissa. Lakimies 1/2012, s. 3–32.
Voipio, Jaakko, Prejudikaatit ovat vain sivutuotteita, s. 325–331 teoksessa Anttila, Erno – Koillinen, Mikael (toim.), Juhlajulkaisu Lassi Kilpi 1920–4/2–1990. Vammalan kir- japaino Oy 1989.
Wikström, Kauko. Kuka tarvitsee oikeuslähdeoppia?, s. 271-286 teoksessa Tala, Jyrki – Wikström, Kauko (toim.), Oikeus – Kulttuuria ja teoriaa. Juhlakirja Hannu Tolonen 2005. Turun yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkaisuja 2005.
Wikström, Kauko, Miksi verotus muuttuu?, s. 321–329 teoksessa Immonen, Raimo – Knuutinen, Reijo – Mylly, Ulla-Maija – Nyström, Patrik – Viinikka, Tuija (toim.), Oikeuden ja talouden rajapinnassa – Juhlakirja Matti J. Sillanpää 60 vuotta. Edita Publishing Oy 2015.
INTERNET-LÄHTEET Verkkosivustot
Finlex. Korkeimman hallinto-oikeuden muut päätökset vuonna 2019.
[https://www.finlex.fi/fi/oikeus/kho/muut/2019/?_offset=80]. (10.8.2020).
Finlex. Korkeimman oikeuden ennakkopäätösten arkisto.
[https://www.finlex.fi/fi/oikeus/kko/kko/] (2.8.2020).
Korkein oikeus. Korkeimman oikeuden julkaisuperiaatteet.
[https://korkeinoikeus.fi/fi/index/ennakkopaatokset/ennakkopaatostenjulkaiseminen.
html] (1.8.2020).
Korkein hallinto-oikeus. Korkeimman hallinto-oikeuden jäsenet.
[https://www.kho.fi/fi/index/korkeinhallinto-oikeus/henkilosto/khonjasenet.html]
(1.8.2020).
Korkein hallinto-oikeus. Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätökset.
[https://www.kho.fi/fi/index/paatokset/vuosikirjapaatokset.html] (1.8.2020).
Korkein hallinto-oikeus. Päätösten julkaisukäytäntö.
[https://www.kho.fi/fi/index/paatokset/julkaisuohje.html] (1.7.2020).
Korkein hallinto-oikeus. Muutoksenhakuasian käsittelystä.
[https://www.kho.fi/fi/index/asiointikhossa/muutoksenhakuasiankasittely.html]
(2.7.2020).
Korkein hallinto-oikeus. Muita päätöksiä.
[https://www.kho.fi/fi/index/paatokset/muitapaatoksia.html]. (8.8.2020).
Korkein hallinto-oikeus. Vuosikirjapäätösten muuttuminen sähköisiksi.
[https://www.kho.fi/fi/index/ajankohtaista/tiedotteet/2013/02/korkeimmanhallinto- oikeudenvuosikirjatmuuttuvatsahkoisiksi.html] (10.4.2020).
Tulokas Mikko. Korkeimman oikeuden tuomioiden prejudikaattimerkitys ja tuomioiden perustelut
[https://korkeinoikeus.fi/fi/index/muutoksenhakijalle/korkeimmanoikeudentuomioide nprejudikaattimerkitysjatuomioidenperustelut.html] (8.8.2020).
Välimäki, Pertti, Valituslupajärjestelmästä ja valituslupahakemuksen sisällöstä.
[https://korkeinoikeus.fi/fi/index/muutoksenhakijalle/valituslupahakemuksensisallost a.html] (2.7.2020).
VIRALLISLÄHTEET
H 21/15, Korkeimman hallinto-oikeuden lausunto korkeimpien oikeuksien organisatorista yhdistämistä arvioineen työryhmän mietinnöstä.
HE 106/1978 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle Muutoksenhakua korkeimpaan oikeuteen koskevien säännösten uudistamisesta.
HE 1/1998 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi.
HE 112/2004 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle eräiksi hallintolainkäyttöä koskevan lainsäädännön muutoksiksi.
HE 230/2014 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle eräiden hallintoasioiden muutoksenhaku- säännösten tarkistamisesta.
HE 29/2018 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.
LaVM 18/2006 vp, Lakivaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä (HE 201/2006 vp) laeiksi korkeimmasta hallinto-oikeudesta ja korkeimman hallinto-oikeuden asiantun- tijajäsenistä
LaVM 18/2018 vp, Lakivaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä (HE 29/2018 vp) eduskunnalle laiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa ja eräiksi siihen liittyviksi la- eiksi.
OMML 1/2015, Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 1/2015. Korkeimpien oikeuk- sien organisatorinen yhdistäminen – Hyötyjen ja haittojen arviointi.
OMML 6/2020, Korkeimpien oikeuksien yhteistyön kehittäminen: Työryhmän mietintö.
2020:6.
OMML 8/2002, Oikeusministeriön muutoksenhakutoimikunnan jatkomietintö. Komitea- mietintö 2002/8.
OMML 78/2010, Tehtävien jako hallintotuomioistuinten kesken. Hallintolainkäytön tasotyöryhmän mietintö. Oikeusministeriön julkaisu 78/2010.
PeVL 57/2010 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 223/2010 vp) laiksi pysäköinninvalvontaa koskevan lainsäädännön uudistamiseksi.
PeVL 32/2012 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 133/2012 vp) laiksi julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta sekä eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta.
PeVL 35/2005 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 91/2005 vp) eräiden verotusmenettelyyn liittyvien säännösten muuttamisesta.
PeVL 14/2016 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 7/2016 vp) eduskunnalle tuomioistuinlaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi.
PeVL 50/2018 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 29/2018 vp) laiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi
OIKEUSTAPAUKSET
Euroopan unionin tuomioistuin
Asia C-6/64, Flamino Costa vastaan ENEL, EU:C:1964:66.
Asia 106/77, Simmenthal, EU:C:1978:49.
Asia C-441/14, Dansk Industri (DI), Ajos A/S:n puolesta, v. Karsten Eigil Rasmussenin kuolinpesä EU:C:2016:278.
Yhdysvaltojen korkein oikeus
Oregon v. Mitchell, 400 U.S. 112 (1970).
Roe v. Wade, 410 U.S. 113 (1973).
Euroopan ihmisoikeustuomioistuin X v. Suomi, 34806/04, 3.7.2012.
Korkein hallinto-oikeus
Vuosikirjapäätökset KHO 1988 B 510 KHO 2004:117 KHO 2006:8 KHO 2007:73 KHO 2007:28 KHO 2008:25 KHO 2012:54 KHO 2013:78 KHO 2013:161 KHO 2014:98 KHO 2016:206 KHO 2017:40 KHO 2017:182 KHO 2018:2 KHO 2018:12 KHO 2018:15 KHO 2018:23 KHO 2018:26 KHO 2018:33 KHO 2018:36 KHO 2018:40 KHO 2018:41 KHO 2018:45 KHO 2018:46 KHO 2018:52 KHO 2018:54 KHO 2018:55 KHO 2018:56 KHO 2018:60 KHO 2018:73 KHO 2018:74 KHO 2018:80
KHO 2018:83 KHO 2018:84 KHO 2018:85 KHO 2018:87 KHO 2018:89 KHO 2018:95 KHO 2018:97 KHO 2018:101 KHO 2018:104 KHO 2018:108 KHO 2018:116 KHO 2018:117 KHO 2018:121 KHO 2018:122 KHO 2018:131 KHO 2018:135 KHO 2018:136 KHO 2018:150 KHO 2018:151 KHO 2018:159 KHO 2018:161 KHO 2018:163 KHO 2018:172 KHO 2019:1 KHO 2019:4 KHO 2019:8 KHO 2019:14 KHO 2019:15 KHO 2019:28 KHO 2019:29 KHO 2019:32 KHO 2019:34 KHO 2019:36 KHO 2019:37
KHO 2019:40 KHO 2019:45 KHO 2019:46 KHO 2019:50 KHO 2019:52 KHO 2019:55 KHO 2019:56 KHO 2019:57 KHO 2019:62 KHO 2019:64 KHO 2019:68 KHO 2019:72 KHO 2019:73 KHO 2019:75 KHO 2019:81 KHO 2019:83 KHO 2019:84 KHO 2019:85 KHO 2019:90 KHO 2019:92 KHO 2019:94 KHO 2019:96 KHO 2019:97 KHO 2019:101 KHO 2019:115 KHO 2019:116 KHO 2019:118 KHO 2019:120 KHO 2019:121 KHO 2019:130 KHO 2019:134 KHO 2019:146 KHO 2019:156 KHO 2019:159
KHO 2019:162 KHO 2019:164 KHO 2019:165 KHO 2019:166 KHO 2019:172 KHO 2020:7 KHO 2020:13 KHO 2020:14 KHO 2020:15 KHO 2020:16 KHO 2020:18 KHO 2020:19 KHO 2020:24 KHO 2020:27 KHO 2020:28 KHO 2020:29 KHO 2020:34 KHO 2020:37 KHO 2020:43 KHO 2020:51 KHO 2020:62 KHO 2020:63 KHO 2020:64 KHO 2020:79 KHO 2020:80 KHO 2020:81
Lyhyet ratkaisuselosteet KHO 15.1.2002 T 97 KHO 26.5.2006 T 1384 KHO 22.3.2013/1040 KHO 11.8.2015/2170 KHO 5.4.2019/1371 KHO 1.10.2019/4417
KHO 27.3.2020/1408 Muut päätökset KHO 3815/2019 KHO 6185/2019 KHO 3283/2019
Julkaisematon oikeuskäytäntö KHO 12.9.1952 T 4175 KHO 8.3.2010 T 444 Hallinto-oikeudet
Kuopion HaO 18.01.2013 t. 13/0016/7.
Valtioneuvoston oikeuskanslerin päätökset
OKA 1400/1976. Valtioneuvoston oikeuskanslerin päätös X:n kaupungin verolautakunnan toimintaa koskevasta kantelusta.
Eduskunnan oikeusasiamiehen päätökset
EOAK 3975/19.11.1979. Eduskunnan oikeusasiamiehen päätös 19.11.1979 koskien X:n kaupungin rakennuslautakunnan menettelyä rakennuslupien myöntämisestä.
EOAK 16.2.2011 dnro 1933/2/10. Eduskunnan oikeusasiamiehen päätös kanteluihin korkeimman hallinto-oikeuden presidentin sekä poliisiylijohtajan menettelystä ns.
isoäitien käännytysasiassa.
EOAK 10.6.2015 dnro 1305/4/14. Eduskunnan oikeusasiamiehen päätös kanteluun 10.6.2015 oikeuspsykiatrisen potilaan jatkohoidosta päättämisestä koskevassa asiassa.
EOAK 23.12.2019 dnro 6318/2018. Eduskunnan oikeusasiamiehen päätös kanteluun 23.12.2019 korkeimman hallinto-oikeuden twitter-viestiä koskevassa asiassa.
MUUT LÄHTEET Haastatteluaineisto
LYHENNELUETTELO
art. Artikla
ATK KHO:n ennen 30.9.2002 julkaisema muu päätös
ATK-T KHO:n ennen 30.9.2002 julkaisema vuosikirjapäätöksen kooste B Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjan verotusta koskeva
osuus
dnro diaarinumero
ECLI European Case Law Identifier
EIT Euroopan ihmisoikeustuomioistuin
EOA Eduskunnan oikeusasiamies
EOAK Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia
EU Euroopan unioni
FINLEX Oikeusministeriön ylläpitämä oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu
H Korkeimman hallinto-oikeuden lausunto
HaO Hallinto-oikeus
HE Hallituksen esitys
HOL Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 808/2019
HTJulkL laki oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa 381/2007
KHO korkein hallinto-oikeus
KHOL Laki korkeimmasta hallinto-oikeudesta 1265/2006
KKO korkein oikeus
KP-sopimus kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus ja siihen liittyvä valinnainen pöytäkirja yksilövalituksista SopS 7–8/1976
LaVM Lakivaliokunnan mietintö
Luontodirektiivi Neuvoston direktiivi 92/43/ETY, annettu 21 päivänä toukokuuta 1992, luontotyyppien sekä luonnonvaraisen XVII eläimistön ja kasviston suojelusta, EYVL L 206, 22.7.1992, s.
7–50.
LRS lyhyt ratkaisuseloste (KHO:n 30.9.2002 jälkeen julkaisema muu kuin vuosikirjapäätös)
OKA Oikeuskansleri
OMML Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja PeVL perustuslakivaliokunnan lausunto
PL Suomen perustuslaki 731/1999
PJ Puheenjohtaja (istunnon)
SEUT Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen konsolidoitu toisinto, EUVL, N:o C 83, 30.3.2010, s. 47
T taltio
THL Terveyden- ja hyvinvoinnin laitos
toim. toimittaneet
TSS-sopimus taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus SopS 6/1976
vp valtiopäivät
1 JOHDANTO
1.1 Tutkielman tausta
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut ovat oikeusjärjestyksemme kiehtovimpia oikeus- lähteitä. Ne täydentävät kirjoitettua lakia niin, että oikeusjärjestyksemme tulee mahdolli- simman ymmärrettäväksi. Niiden kautta laki ja muu tuomioistuimia velvoittava normisto saavat muodon voimassa olevana oikeutena. Oikeuskirjallisuudessa on kuitenkin osuvasti todettu, ettei oikeutta tule nähdä staattisena vaan sitä tulee tarkastella myös dynaamisesti kehittyvänä ilmiönä.1 Näin ollen myös korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut ja niiden oikeuslähdeopillinen velvoittavuus ovat osa oikeuden muuttuvaa olemusta. Oikeuden dynaamisen luonteen takia oikeuslähteitä on kuitenkin syytä tarkastella aika-ajoin ja tarkastelua on syytä syventää erityisesti perustavanlaatuisten lainsäädäntömuutosten yhteydessä.
Korkein hallinto-oikeus siirtyi 1.1.2020 yleiseen valituslupajärjestelmään. Samaan aikaan astui voimaan laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (808/2019, HOL).2 Lakia koskevan hallituksen esityksen mukaan valituslupasääntelyn tavoitteena on kehittää korkeimman hallinto-oikeuden asemaa nykyistä enemmän hallintoa ja hallintotuomioistuimia ratkaisuil- laan ohjaavan tuomioistuimen suuntaan.3 Muutosta voidaan pitää periaatteellisesti merkit- tävänä, katsottiinhan aiemmin, ettei hallintolainkäytön alalla ole varsinaista prejudikaatti- tuomioistuinta.4 Alkuperäisen ja nyt jo kumoutuneen Korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain (74/1918) 1 §:n 2 momentissa säädettiin vain siitä, että korkeimman hallinto- oikeuden on pidettävä silmällä alempien viranomaisten lainkäyttöä. Hallituksen esitykses- sä uudeksi hallintoprosessilaiksi ei kuitenkaan täsmennetty, mitkä korkeimman hallinto- oikeuden ratkaisut täyttäisivät lainsäätäjän tarkoittaman ohjausfunktion. On siten aiheellis- ta kysyä saavatko kaikki korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut merkitystä ohjaavina oikeuslähteinä, ratkaistiinhan korkeimmassa hallinto-oikeudessa esimerkiksi vuonna 2018 lähes kuusi tuhatta asiaa.5
1 Dynaamisesta oikeuslähdeopista ks. Siltala 2003, s. 199–204.
2 Lakia oikeudenkäynnistä hallintoasioissa sovelletaan, kun muutosta haetaan 31.12.2019 jälkeen tehtyyn päätökseen. Tässä tutkielmassa laista käytetään myös nimeä hallintoprosessilaki. Ks. PeVL 50/2018 vp, s. 2.
3 HE 29/2018 vp, s. 221.
4 Kts. esim. HE 230/2014 vp, s. 26; OMML 1/2015, s. 17–18 ja 31–32.
5 Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikertomus 2018, s. 58.
Lukija voi pohtia vastauksen olevan helppo, vain korkeimman hallinto-oikeuden ennakko- päätösten on katsottu olevan merkityksellisiä oikeuslähdeopillisen velvoittavuuden kannal- ta.6 Toisaalta oikeuskirjallisuudessa on myös esitetty pohdintoja siitä, että kaikki korkeim- man hallinto-oikeuden ratkaisut voivat saada arvoa ennakkopäätöksinä.7 Velvoittavuus yhdistetään siten keskeisesti ennakkopäätöksiin. Kysymys johtaa kuitenkin uuteen kysy- mykseen siitä, mitkä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut ovat ennakkopäätöksiä.8 Kysymys on aiheellinen erityisesti nykypäivänä, julkaiseehan korkein hallinto-oikeus tätä nykyään ratkaisuja kolmessa eri kategoriassa julkaisemattomien ratkaisujen lisäksi.9 Tällainen asetelma ei ole erityisen toivottava, sillä oikeusyhteisössä olisi oltava yhteinen näkemys siitä, millainen ennakkopäätösjärjestelmän pitäisi olla.10 Ennakkopäätöksiin liittyvää konsensusta ennakkopäätöstuomioistuimen tai ennakkopäätöksiä julkaisevan tuomioistuimen tulisi vastaavasti kunnioittaa.11
Oikeuslähdeopilliseen velvoittavuuteen liittyy oleellisesti päätöksen julkaisemista koskeva tematiikka, voidaanhan ratkaisun julkaisemisella tai julkaisematta jättämisellä katsoa olevan merkittävä vaikutus. Mutta tunnemmeko millaisen prosessin kautta ennakkopäätök- set muodostuvat korkeimmassa hallinto-oikeudessa? Oikeusyhteisössä on yleisesti ottaen suhteellisen niukasti tietoa siitä, miten tuomarit ja tuomioistuimet toimivat konkreettisesti, joten alustavan vastauksen kysymykseen on perusteltua olettaa olevan kielteinen.12 Tuo- mioistuimia koskevalla tutkimuksella onkin todettu olevan tarvetta, joten korkeimman hallinto-oikeuden julkaisutoimintaa on siten syytä tarkastella lähempää.13
1.2 Tutkimusongelmasta
Edellä mainittuihin kysymyksiin vastaaminen kuuluu oikeustieteen keskeisiin tehtäviin.
Etenkin normihierarkiaa koskevalla pohdinnalla voidaan katsoa olevan varsin historialliset lähtökohdat, sillä Husan näkökulmasta niissä kehittyneissä oikeusjärjestelmissä, jotka eivät kuulu englantilaisen common law oikeuden historialliseen vaikutuspiiriin, on lähtökohtana
6 Virolainen – Pölönen 2003, s. 99.
7 Käsitys perustuu mm. Lassi Kilven näkemyksiin, joita on tarkastellut esim. Aer 2010, s. 186–188.
8 Tematiikkaa on pohdittu jo 1980-luvulla. Kts. Anttila 1989, s. 39.
9 Vuodesta 2013 alkaen korkeimman hallinto-oikeuden päätöksiä koskeva julkaisukäytäntö on käsittänyt vuosikirjapäätösten ja lyhyiden ratkaisuselosteiden ohella muut -päätökset kategorian.
10 Launiala 2017, s. 2.
11 Strömholm 1996, s. 500.
12 Sutela – Tarukannel – Tolvanen 2014, s. 720.
13 Etenkin prejudikaattilupamenettelyyn liittyvää tutkimuksen tarvetta on pohtinut mm. Puronen 2007, s. 467.
oikeusnormien järjestäminen hierarkkisesti toisiinsa nähden.14 Tästä lähtökohdasta ajatel- len tutkielma on jatkoa tuollaiselle ajattelulle ja luonnollisesti oikeuslähteiden systemati- sointia onkin pidettävä tutkielman keskeisimpänä tavoitteena. Oikeustieteen keskuudessa oikeuskäytännön velvoittavuuteen liittyvästä luokittelusta ei voida katsoa olevan konsen- susta ja onkin todettu oikeuslähteiden luokittelun aiheuttavan rajanveto-ongelmia, minkä eittämättä kukin tuomioistuinratkaisuihin syventynyt voi havainnoida.15 Edellä mainittuun oikeudelliseen jännitteeseen liittyen olen asettanut varsinaisen tutkimuskysymyksen ja sitä seuraavan jatkokysymyksen seuraavasti:
1) Millainen oikeuslähdeopillinen velvoittavuus eri tavoin julkaistuilla korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuilla voidaan katsoa olevan ja mihin velvoittavuus perus- tuu?
Tutkimuskysymyksiin vastaaminen edellyttää vallitsevan ennakkopäätösdoktriinin tarkas- telua staattisen oikeuslähdeopin kontekstissa, mutta myös niiden ominaisuuksien tunnista- mista, joiden voidaan katsoa kuuluvan ennakkopäätökseen. Tutkimuskysymykset sisältävät lisäksi oikeuslähdeopillisesti relevantteja alakysymyksiä, onhan tuomioistuinratkaisujen velvoittavuuden katsottu jakautuvan sekä horisontaalisesti että vertikaalisesti.16 Koska velvoittavuus kohdistuu merkittäviltä osin oikeudelliseen ratkaisutoimintaan, tarkastelen ensimmäistä tutkimusongelmaa oikeudellista ratkaisua tekevän näkökulmasta.17
Toisen tutkimuskysymyksen yhteydessä siirryn tarkastelemaan korkeimman hallinto- oikeuden julkaisutoimintaa perinteisestä tutkijan näkökulmasta.18 Toinen tutkimusongelma liittyy olennaisesti ensimmäiseen, sillä prospektiivisen näkökulman mukaisesti prejudikaat- tiarvon määrittelee korkein hallinto-oikeus päätöksen julkaisemisen yhteydessä.19 Asialla voidaan katsoa olevan merkitystä, sillä käytännössä vain julkaistut ratkaisut saavat arvoa
14 Husa 2008, s. 723.
15 Karhu 2003, s. 793.
16 Launiala 2017, s. 6. Kts. myös Määttä – Paso 2019, s. 58.
17 Ratkaisijalla tarkoitan hallintoviranomaista tai hallintolainkäyttöpäätöstä tekevää yksittäistä tuomaria taikka tuomioistuimen istuntokokoonpanoa. Oikeuskirjallisuudessa KHO:n ratkaisujen merkitystä on myös tarkasteltu suhteessa hallintolainkäyttöön ja hallintotoimintaan. Kts. Laakso 1990, s. 103–109. Itse en ole päätynyt näin tarkkaan jakoon jo siitä syystä, ettei hallituksen esityksessä uudeksi hallintoprosessilaiksi ole eritelty näitä kahta näkökulmaa. Kts. esim. HE 29/2018 vp, s. 62. En kuitenkaan kiistä, etteikö tietyissä tilanteissa oikeuslähdeopillinen velvoittavuus voisi vaihdella riippuen siitä, onko oikeudellista ratkaisua tekemässä tuomioistuin tai hallintoviranomainen.
18 Vaikka päälukujen teemat ovat osin päällekkäiset, tarkastelukulma vaihtelee.
19 Ks. esim. Aer 2010, s. 178. Mikäli tarkastelun lähtökohdaksi olisi otettu retrospektiivinen tarkastelu, korostuisi normihierarkian sijaan yksittäisen prejudikaatin ennakkopäätösanalyysi.
ennakkopäätöksinä. Tutkijan näkökulmasta mielenkiintoista on esimerkiksi tietää miksi jaostoplenum-ratkaisua KHO 8.3.2010 T 444 ei julkaistu vuosikirjapäätöksenä huolimatta ratkaisun sisältämien faktojen julkisesta mielenkiinnosta sekä jaostoplenum-ratkaisujen lähtökohtaisesta merkittävyydestä. Ennakkopäätöksiin liittyy siten kiinnostava julkaisemis- ta koskeva ulottuvuus ja tällöin tutkimuskysymys muotoutuu seuraavanlaiseksi:
2) Millaisen prosessin seurauksena ennakkopäätös muodostuu korkeimmassa hallinto- oikeudessa?
Erityisesti tarkastelen niitä seikkoja, millä perusteella ratkaisu valikoituu kolmeen eri julkaisukategoriaan sekä julkaisuprosessia ohjaavia kriteerejä. Pyrin selvittämään, voi- daanko julkaisukäytännöstä tehdä havaintoja äänestysratkaisuihin ja poikkeaviin kokoon- panoihin liittyen. Lopuksi testaan ennakko-oletustani istunnon puheenjohtajan vaikutukses- ta julkaisemiseen vuosikirjapäätöksenä tilanteessa, jossa puheenjohtajan kanta on jäänyt äänestyksessä vähemmistöön. Tutkimuskysymyksiin haetaan vastauksia seuraavilla valitsemillani tutkimusmetodeilla.
1.3 Tutkimusmetodi, rajaukset ja aineisto
Oikeustieteelliseen tutkielmaan kuuluu olennaisesti tutkimusmetodin valinta.20 Heuman sijoittaa ennakkopäätöksen muodostamiseen liittyvän tarkastelun tuomioistuimen sisäiseen prosessiin, jolloin näkökulma viittaa prosessioikeudelliseen tarkasteluun.21 Oikeusnormeja voidaan myös tarkastella siitä näkökulmasta, millä tavalla ne muodostavat oikeudellisen järjestyksen, systeemin tai hierarkian. Tällaisesta ajattelutapaa edustaa Kelsen ja hänen puhdas oikeusoppinsa.22 Kotimaisista oikeusteoreetikoista mainittakoon erityisesti Makko- nen ja hänen problematisointinsa oikeudellisesta ratkaisutoiminnasta.23 Oikeuskäytäntö siis kiinnostaa myös oikeusteoreettista tutkimusta.24 Perinteisesti suurin osa oikeustieteellisestä tutkimuksesta on näistä lähtökohdista huolimatta luonteeltaan lainopillista, eikä tässä tutkielmassa tehdä siitä poikkeusta. Tarkoituksenmukaisimmaksi metodiksi on valittu tavanomainen lainoppi vaihtoehtoisen lainopin sijaan, tutkitaanhan käsillä olevassa tut-
20 Oikeustieteen tutkimusmetodeista kts. esim. Hirvonen 2011, s. 36–57.
21 Heuman 2014, s. 133.
22 Kelsen 1968.
23 Makkonen 1981. Kts. myös Timonen 1987; Tolonen 2003.
24 Yleisen oikeustieteen käsitteitä ja näkökulmia on tässä tutkielmassa hyödynnetty päämetodia syventäen.
kielmassa sitä mikä on voimassa olevan oikeuden tietyn hetkinen sisältö ja pyritään systematisoimaan oikeuslähteitä.25 Käsillä olevan tutkimustehtävien monimuotoisuus on kuitenkin edellyttänyt myös tutkimusmenetelmien monipuolisuutta. Tällaista tapaa voidaan pitää modernina, onhan nykyaikaisen tutkimuksen tekemisessä korostunut monitieteisyys ja tapaa on pidetty suositeltavana etenkin tuomioistuimiin liittyvässä tutkielmassa.26 Tuomioistuimiin liittyvää tutkielmaa ei ole mielekästä tehdä ilman uuden tiedon tuottamis- ta. Uuden tiedon tuottaminen on perinteisesti kuulunut empiirisen oikeustutkimuksen keskeisiin tehtäviin.27 Tästä syystä olen kokenut tarpeelliseksi hyödyntää empiirisen oikeustutkimuksen metodeja lainopillisen tulkinnan apuna. Lainopillisen metodin rinnalla on hyödynnetty ensinnäkin kvalitatiivista metodia, onhan aineistoa kerätty ja tarkasteltu korkeimman hallinto-oikeuden oikeusneuvosten teemahaastatteluista saatujen vastausten pohjalta.28 Keskeisenä tarkoituksena on ollut kerätä tietoa korkeimman hallinto-oikeuden sisältä edellä esitettyihin tutkimuskysymyksiin liittyen.29 On kuitenkin syytä korostaa, ettei haastattelujen avulla pyritty tekemään yleistäviä huomioita, vaan haastattelut toimivat lainopillisen päämetodin tukena. Haastattelut suoritettiin 2020 kesä-elokuun välisenä aikana puhelinhaastatteluina, jonka kysymysrunko on liitteenä.30 Haastatteluihin osallistui lopulta kolme korkeimman hallinto-oikeuden oikeusneuvosta ja yhteensä nauhoitettua puhemateriaalia tuli noin kolme ja puoli tuntia.31 Yksilöhaastattelujen anonymisointiin päädyttiin aiheen mahdollisen sensitiivisyyden vuoksi.32 Haastatteluaineisto litteroitiin perusmuotoisesti.33
Kvantitatiivisen metodin avulla pyrin puolestaan muodostamaan kokonaiskuvan korkeim- man hallinto-oikeuden vuosikirjapäätösten julkaisemisesta tietyllä ajanjaksolla. Metodin
25 Ennakkopäätökset saavat paikkansa oikeuslähdeopissa, kun niitä tulkitaan voimassa olevasta oikeudesta käsin. Tämä on perinteisesti kuulunut lainopin tehtäviin. Lainopista kts. Kolehmainen 2016, s. 111–114.
26 Sutela – Keinänen – Tolvanen 2013, s. 369.
27 Empiirisestä oikeustutkimuksesta Keinänen – Väätänen 2016, s. 254–263.
28 Laadullisesta tutkimuksesta on kirjoitettu kattava teos, Alasuutari 2019.
29 Korkeimman hallinto-oikeuden sisältä on saatavissa verrattain vähän ajankohtaista tutkimustietoa, joten tästä syystä olen katsonut tarkoituksenmukaiseksi selvittää oikeusneuvosten henkilökohtaisia näkemyksiä sekä kokemuksia tutkimusteemoihin liittyen.
30 Korkeimpaan hallinto-oikeuteen lähetettiin haastattelukutsun lisäksi pyynnöstä suppea haastattelurunko teemoihin liittyen.
31 Haastattelut oli suunniteltu pidettäviksi henkilökohtaisten tapaamisten kautta, mutta tutkielman tekemisen hetkellä koronavirukseen liittyvät rajoitteet vaikuttivat siten, että haastattelut pidettiin puhelinhaastatteluina.
Osaltaan koronavirukseen liittyvät rajoitteet vaikuttivat myös haastattelujoukon pienuuteen. Lopulta haastatteluihin osallistui oikeusneuvoksista 3/27. Litteroitua aineistoa kertyi 45 sivua. Esittelijöitä ei saatu haastatteluun.
32 Tästä syystä en käytä yksittäisiä sitaatteja käsitellessäni tiettyä teemaa.
33 Haastatteluaineistoa analysoitiin teemoittain ja vertailemalla annettuja vastauksia.
avulla tarkastelen poikkeavien kokoonpanojen käyttämistä vuosikirjapäätöksissä sekä vuosikirjapäätöksiin liittyvää äänestysaktiivisuutta. Tarkastelun kohteeksi valikoituivat sellaiset vuosikirjapäätökset, joita voidaan arvioida niiden ulkoisten tilastollisesti analysoi- tavien ominaisuuksiensa kautta.34 Tutkimuksen perusjoukoksi valittiin ensinnäkin ne korkeimman hallinto-oikeuden julkaisemat vuosikirjapäätökset, joissa on äänestetty. Näin pyrin havainnoimaan vuosikirjapäätöksiin liittyvää äänestysaktiivisuutta. Valituiksi tulivat lisäksi jaostoplenum- ja plenum-ratkaisut sekä asiantuntijakokoonpanolla ratkaistut asiat.
Tarkoituksena on havainnoida kuinka yleisiä edellä mainitut ratkaisut ovat ja tarkastella niihin liittyvää äänestysaktiivisuutta.
Testaan tutkielmassa myös ennakko-oletustani siitä, että istunnon puheenjohtajalla on julkaisukynnystä nostava vaikutus, mikäli tämän kanta jää äänestyksessä vähemmistöön.
Puheenjohtajaan liittyvä tarkastelu on kahdessa suhteessa merkittävä. Ensinnäkin kor- keimmassa hallinto-oikeudessa istunnon puheenjohtaja päättää ratkaisun julkaisemisesta.
Toiseksi aikaisempaan tutkimukseen sekä esimerkkitapaukseen viitaten olen muodostanut ennakkokäsityksen siitä, ettei puheenjohtajan vaikutusta julkaisuun myöskään äänestysti- lanteessa voida poissulkea. Tilastollinen aineisto koostettiin aikavälillä 1.1.2018-30.6.2020 Finlex -lakitietokannasta ja tiedot tarkastettiin korkeimman hallinto-oikeuden internet- sivuilta.35 Julkaistuja vuosikirjapäätöksiä ilmeni näiden kahden ja puolen vuoden ajanjak- solla yhteensä 431 kappaletta. Näistä lähempään tarkasteluun otettiin ne ratkaisut, joissa on äänestetty ja jotka ovat ratkaistu poikkeavalla kokoonpanolla. Tilastot ovat tutkielman liitteinä.36
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa on useita kiinnostavia elementtejä, mutta tutkielman laajuus huomioiden tietyt rajaukset ovat olleet välttämättömiä. Ensinnäkin tarkastelen vain korkeimman hallinto-oikeuden julkaisemia päätöksiä. Tässä tutkielmassa ei ole myöskään käsitelty yksittäisen prejudikaatin vaikuttavuutta, vaikka yritän tukea väitteitäni esimerkkien avulla. Koska lähtökohtaisesti minkään tuomioistuinratkaisun käyttö ratkaisun perusteena ei ole kielletty, olen rajannut kielletyt oikeuslähteet tutkielman
34 Esimerkiksi istuntokokoonpanon suuruus on ulkoisesti havaittavissa oleva ominaisuus ja jolla on katsottu olevan merkityksensä ratkaisuun ennakkopäätöksenä. Kts. Launiala 2017, s. 17.
35 https://www.kho.fi/fi/index/paatokset/vuosikirjapaatokset.html.
36 Kvantitatiiviseen metodiin on päädytty myös siitä yksinkertaisesta syystä, ettei kvalitatiivisen tutkimuksen edustavuus ollut riittävän kattavaa laajempien päätelmien tekemiseksi. Metodit tukevat toisiaan etenkin siltä osin, kun tarkastelun kohteena ovat poikkeuksellisissa kokoonpanoissa julkaistut ratkaisut.
ulkopuolelle.37 Oikeuslähteiden kohdalla on syytä myös muistaa, että oikeuslähteet voivat painottua eri tavoin oikeudenalan mukaan.38 Tästä syystä on syytä korostaa sitä, että olen hahmotellut oikeuslähdeopillisia kysymyksiä nimenomaan hallinto-oikeuden alan näkö- kulmasta. Usein oikeustiede erottaa lisäksi tuomioistuinratkaisujen velvoittavuuden suhteessa riippumattomiin hallintotuomioistuimiin ja toisaalta hallintoviranomaisiin. Tässä tutkielmassa olen rajannut tällaisen erottelun tutkielman ulkopuolelle.
Koska tutkielman päämetodi on lainopillinen, ensisijaisena aineistona on käytetty lainsää- däntöä, korkeimman hallinto-oikeuden eriasteisia päätöksiä, lain esitöitä, laillisuusvalvo- jien ratkaisuja sekä hallintotuomioistuimiin liittyviä virallisaineistoja. Kirjallisuuslähteistä on syytä mainita erityisesti teos Ennakkopäätökset verotuksessa (2011), jolla oli vaikutuk- sensa allekirjoittaneen prejudikaatteja koskevaan mielenkiintoon.39 Todettakoon kuitenkin, ettei hallinto-oikeuden alalla ennakkopäätöksistä ole juurikaan ajantasaista oikeuskirjalli- suutta tai varsinaista prejudikaatteihin keskittynyttä empiiristä oikeustutkimusta.40 Toisaal- ta nämä seikat ovat osoittaneet tutkimuksellista tarvetta. Tutkielman toiseksi keskeiseksi tavoitteeksi systematisoinnin ohella on siten asetettu uuden korkeinta hallinto-oikeutta koskevan tutkimustiedon tuottaminen.
37 Poikkeuksena sellainen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu, jolla valituslupaa ei ole myönnetty.
Korkein hallinto-oikeus kielsi hallinto-oikeutta käyttämästä tällaista päätöstä ratkaisun perusteena tapauksessa 2019/1371 (LRS). Vrt. Aarnio 2006, s. 293.
38 Aarnio 2006, s. 289.
39 Todettakoon Myrskyn kirjoittaneen teoksensa omien korkeimmasta hallinto-oikeudesta saatujen kokemusten pohjalta sekä vero-oikeutta koskien. Suurin osa kirjoittajan havainnoista voidaan nähdäkseni kuitenkin laajentaa koskemaan yleisemmin korkeimman hallinto-oikeuden toimintaa.
40 Oikeuskirjallisuutta on niukasti etenkin lyhyiden ratkaisuselosteiden ja muiden julkaistujen päätösten osalta.
2 KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN ASEMA JA TEHTÄVÄT
2.1 Lainsäädännöllinen asema ylimpänä hallintotuomioistuimena
Korkein hallinto-oikeus perustettiin ja sen tehtävistä säädettiin Suomen itsenäistymisen jälkeen vuonna 1918 lailla Korkeimmasta hallinto-oikeudesta (74/1918) ja sen valtiosääntöoikeudellinen asema vahvistettiin ensimmäisen kerran vuonna 1919 annetussa hallitusmuodossa (94/1919).41 Silloista lakia täydensi sekä korkeimman hallinto-oikeuden työjärjestys (86/1979), että korkeimmasta hallinto-oikeudesta annettu asetus (702/1977), jotka molemmat säädettiin vuoden 1918 lain nojalla.42 Korkeimman hallinto-oikeuden moderni lainsäädännöllinen asema perustuu perustuslain (731/1999, PL) 99 §:n 1 momenttiin, jossa säädetään korkeimman hallinto-oikeuden keskeiseksi tehtäväksi käyttää ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa. Saman pykälän 2 momentissa säädetään lainkäytön valvomisesta omalla toimialallaan sekä mahdollisuudesta lainsäädäntötoimien esittämiseen. Vaikka korkeimman hallinto-oikeuden valtiosääntöoikeudellisista perusteista ja tehtävistä säädetään perustuslaissa, ylimmästä hallintotuomioistuimesta on yhä tänä päivänä tuomioistuinta koskeva erillislaki. Kyseinen korkeimmasta hallinto-oikeudesta annettu laki (1265/2006, KHOL) tuli voimaan 1.1.2007.
Lain 1 §:ssä korkeimman hallinto-oikeuden tehtäviksi säädetään ylimmän tuomiovallan käyttäminen hallintolainkäyttöasioissa sekä lainkäytön valvominen omalla toimialallaan.
Säädös mukailee perustuslakia tältä osin. Asetuksen tasolla ylimmän hallintotuomioistuimen toiminnasta ei enää säädetä.43 Perustuslaissa säädetty lainkäytön valvominen ei tarkoita aktiivista ja konkreettista valvontaa vaan esimerkiksi neuvotteluja muiden hallintotuomioistuinten kanssa ja yleistä opastusta.44 Prejudikaateilla on kuitenkin myös tässä suhteessa merkitystä, sillä niiden kautta korkein hallinto-oikeus voi toteuttaa ohjaustehtäväänsä.45
Asema ylimpänä hallintotuomioistuimena merkitsee korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen olevan valitusasiassa lopullinen ja lainvoimainen. Korkeimman hallinto-
41 KHO:n perustamisen taustasta kts. Castrén 1941, s. 195–202; Modeen 1976, s. 324–359.
42 Kts. myös Myrsky 2011, s. 63–64.
43 Tästä huolimatta asetuksen merkitystä voidaan pitää huomattavana. Kts. Kari 2018a, s. 34.
44 Mäenpää 2019, s. 182. KHO on osallistunut aktiivisesti muun muassa hallintotuomioistuinten yhteisille päiville. Hallintotuomioistuimet julkaisevat lisäksi yhteistä toimintakertomusta. Ks. Myrsky 2011, s. 65.
45 HE 1/1998 vp, s. 76.
oikeuden lainsäädännöllistä asemaa voidaan pitää tässä suhteessa vahvana, sillä sen ratkaisuihin ei saa hakea muutosta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelta tai Euroopan unionin tuomioistuimilta. Ainoastaan korkeimmalla hallinto-oikeudella on toimivalta purkaa antamansa ratkaisut.46 Nämä seikat tuovat huomattavaa painoarvoa myös korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuille huolimatta siitä, onko niillä tarkoitettu olevan laajempaa merkitystä yksittäistapauksen lisäksi. Tuomiovallan merkittävyyttä korostaa se, että korkeimman hallinto-oikeuden toimiala on laaja ja selvästi muita mannermaiseen oikeusjärjestykseen perustuvia verrokkimaita kattavampi.47
Lainsäätäjän taholta suhtauduttiin pitkään varauksellisesti hallintolainkäytön ylimpään tuomioistuimeen varsinaisena ennakkopäätöstuomioistuimena, joka ratkaisukäytännöllään ohjaisi tosiasiallisesti alempia tuomioistuimia.48 Asiaa oli kuitenkin pohdittu jo 1970- luvulla.49 Ennakkopäätöstuomioistuimen käsitettä ei ylipäätään voida pitää tuntemattomana hallinto-oikeuden alalla.50 Eräänä käännekohtana voidaan pitää vuotta 2014, jolloin eduskunnan lakivaliokunta julkaisi myönteisen kantansa suuremmalle tarpeelle ohjata alemman tason lainkäyttöä. Varsinaista ennakkopäätöstuomioistuimen käsitettä ei kuitenkaan vielä käytetty.51 Lopulta korkeimman hallinto-oikeuden kasvanut työmäärä osaltaan vaikutti siihen, että myös hallintolainkäytön alalla siirryttiin yleiseen valituslupajärjestelmään.52
Lainsäätäjän tahdon voidaankin perustellusti sanoa painottavan ennakkopäätöksiin liittyvää ohjausfunktiota, mikä ilmenee selkeästi hallintoprosessilain esitöistä. Eduskunnan perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan uudistus vahvistaa korkeimman hallinto- oikeuden roolia.53 Oikeuskirjallisuudessa asiaa on tulkittu siten, että institutionaalisen merkityksen lisäksi valituslupajärjestelmän laajentuminen on vahvistanut myös korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön merkitystä.54 Korkeimman hallinto-
46 Mäenpää 2019, s. 181.
47 Klinge ym. 2009, s. 40.
48 Prejudikaattituomioistuimesta on käyty laajaa keskustelua perustuslakivaliokunnassa usein vuosien ajan.
Kts. PeVL 32/2012 vp, s. 3; vrt. PeVL 57/2010 vp, s. 4.
49 Kts. esim. Nuorvala – Hallberg – Virtanen 1978, s. 42.
50 Launiala 2017, s. 9 ja 11; Myrsky 2011, s. 230–236.
51 Lakivaliokunnan mietinnössä valituslupajärjestelmää koskien todetaan puolestaan seuraavasti: "Ehdotus vahvistaisi korkeimman hallinto-oikeuden asemaa ylintä tuomiovaltaa käyttävänä tuomioistuimena, joka voi linjaratkaisuillaan huolehtia hallintolainkäytön yhtenäisyydestä." Kts. LaVM 26/2014 vp, s. 4.
52 HE 29/2018 vp, s. 58.
53 PeVL 50/2018 vp, s. 5.
54 Mäenpää 2019, s. 55.
oikeuden virallisen kannan mukaan uudistus ei tee korkeimmasta hallinto-oikeudesta ennakkopäätöstuomioistuinta.55 Myös korkeimman hallinto-oikeuden jäsenet korostivat haastatteluvastauksissaan yhä eroavaisuutta suhteessa korkeimpaan oikeuteen huolimatta uudesta valituslupajärjestelmästä.56 Oikeusneuvokset totesivat lisäksi, ettei uuden hallintoprosessilain vaikutuksia voida vielä arvioida, mutta kommenteissa esitettiin toivomuksia siitä, että uuden lain tultua voimaan ennakkopäätöskysymysten laadulliseen pohdintaan olisi aikaisempaa enemmän mahdollisuuksia.
Huolimatta asemasta ylimpänä hallintotuomioistuimena, virkamiesoikeudellisiin toimenpiteisiin korkein hallinto-oikeus ei voi ryhtyä. Toisin sanoen sillä ei ole yleistä asemaa valvoa päätösten lainmukaisuutta ja puuttua ennakkopäätösten vastaiseen menettelyyn. Perustuslaissa tällainen tehtävä on säädetty valtioneuvoston oikeuskanslerille (108 §) ja eduskunnan oikeusasiamiehelle (109 §), jotka valvovat, että valtion viranomaiset noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa.57 Näiden instanssien toimivaltaan kuuluu myös prejudikaattien noudattamisen virkamiesoikeudellinen arviointi. Koska prejudikaattien noudattamisessa voidaan katsoa olevan myös perusoikeuksien, kuten yhdenvertaisuuden toteutumisessa, ylimmillä laillisuusvalvojilla on perustuslaissa säädetty toimivalta ottaa kantaa niiden toteutumiseen (PL 108 §:n 1 momentti ja PL 109 §:n 1 momentti). Kirjallisuudessa asiaa on tarkennettu siten, etteivät laillisuusvalvojat ota kantaa yksittäiseen ratkaisuun tai sen lopputulokseen sinänsä, mutta puuttuminen tuomioistuimenkin toimintaan voi olla oikeutettua, jos kyseinen toiminta liittyy perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen valvontaan.58
2.2 Korkeimman hallinto-oikeuden tehtävistä ennakkopäätösten kannalta
Merkittävimmät tuomioistuinratkaisut ovat paitsi muuttaneet oikeutta, jättäneet jälkensä yhteiskuntaan pysyvästi. Yhdysvalloissa korkeimman oikeuden kuuluisa päätös Roe v.
Wade on ollut voimassa olevaa oikeutta vuodesta 1973 asti. Ratkaisu oli aikanaan merkittävä, jakaen yhteiskuntaa kumoten osavaltioiden säätämiä lakeja, mutta sittemmin sen sisältämä oikeusohje on tullut paitsi oikeudellisesti velvoittavaksi oikeuslähteeksi, myös osaksi liittovaltion oikeuskulttuuria saavuttaen merkittävän statuksen
55 Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikertomus 2018, s. 3.
56 Lisää ylimpien tuomioistuinten välisistä eroista H 21/15, s. 15–18. Korkeimman oikeuden roolista ennakkopäätöstuomioistuimena kts. Tulokas 2007.
57 Ks. myös. Jonkka 2007, s. 167–169.
58 Jonkka 2007 s. 170–179.
amerikkalaisessa yhteiskunnassa.59 Yhdysvaltoja voidaankin pitää esimerkkinä siitä, kuinka vahvasti tuomioistuinlaitos voi luoda oikeutta.60 Korkeimman oikeuden päätökset voivat kumota jopa liittovaltion kongressin säätämiä lakeja.61
Suomalaisessa lainkäytössä tuomioistuimilla ei yleisesti ottaen ole tällaista, jopa lain vaikutukset ylittävää merkitystä.62 Korkeimman hallinto-oikeuden valta luoda oikeudellisesti velvoittavia oikeuslähteitä on rajoitettu, sillä se ei voi luoda uusia sitovia normeja. Tämä on seurausta lainsäädäntövallan kuulumisesta eduskunnalle, josta säädetään perustuslain 3 §:n 1 momentissa. Oikeuskirjallisuudessa perustuslain säännöksiä tarkennetaan kahdessa suhteessa ennakkopäätösjärjestelmään. Ensinnäkin perustuslaki antaa korkeimmalle hallinto-oikeudelle prejudikatuurin edellyttämän aseman ylimpänä tuomioistuimena. Toiseksi perustuslaki rajoittaa korkeimman hallinto-oikeuden kompetenssia prejudikaattien antamiseen edellä mainitun perustuslain säännöksen takia:
abstrakti lainsäädäntövalta kuuluu eduskunnalle, ja prejudikaatti voidaan antaa ainoastaan yksittäisen hallintolainkäyttöasian ratkaisemisen yhteydessä.63 Mainittakoon kuitenkin, että ennakkopäätöksellä voidaan ratkaista useita oikeusongelmia. Esimerkiksi vuosikirjapäätöksellä KHO 2014:98 ratkaistiin sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamiseen liittyvän asiaratkaisun ohella perustuslain 124 §:n mukainen tulkintaongelma julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle.
On syytä huomata korkeimman hallinto-oikeuden voivan ratkaisuillaan luoda kokonaan uutta oikeutta ilman nimenomaista säädettyä lakia.64 Tämä on seurausta jo siitä lähtökohdasta, ettei kaikkia tulkintatilanteita voida tai haluta ratkaista lakeja säätämällä.65 Prejudikaattien tärkein tehtävä on siten viime kädessä selventää lainsäädäntöä.66 Esimerkkinä oikeuskirjallisuudessa mainitaan julkisoikeudellisista perusteista johtuvan
59 Aihetta käsitelleet kattavasti esim. Hull – Hoffer 2001.
60 Huovila 2005, s. 17.
61 Yhdysvalloissa korkeimmalla oikeudella on paitsi valta kumota lainsäädäntö perustuslain vastaisena, myös oikeus tulkita perustuslain sisältöä. Korkeimman oikeuden perustuslain tulkintaa koskevia päätöksiä lainsäätäjä ei voi kumota ilman perustuslain muuttamista tähän tarkoitetulla nimenomaisella lisäyksellä. Näin tapahtui viimeksi vuonna 1971, kun Yhdysvaltain perustuslain 26. lisäys astui voimaan. Lisäyksellä kumottiin korkeimman oikeuden päätös Oregon v. Mitchell.
62 Perustuslain 106 § on tähän poikkeus.
63 Launiala 2017, s. 5. Ks. myös Saraviita 2011, s. 886–889.
64 Korkein hallinto-oikeus on tietoisesti pidättynyt tällaisesta roolista. Kts. Jokisipilä 2018, s. 139.
65 Myrsky 2011, s. 190–197.
66 Myrsky 2011, s. 199.
saatavan viivästyskorko, josta ei säädetty lailla.67 Uudemmasta oikeuskäytännöstä on puolestaan osoitettavissa ratkaisu KHO 2007:28, jossa korkein hallinto-oikeus toimi jopa vastoin lain kirjainta.68 Huolimatta puuttuvasta kompetenssista luoda sitovia normeja, oikeusjärjestyksen toimivuus perustuu siten merkittävältä osalta lain soveltamista ohjaaviin ennakkopäätöksiin. Raja lainkäytön ja lainsäädäntövallan välillä ei myöskään aina ole selkeä silloin, kun prejudikaatilla pyritään ohjausvaikutuksen toteuttamiseen.69 Kysymys kuuluukin, miten etäälle jutun tosiseikoista ja jutun ratkaisemisen edellyttämästä juridisesta päättelystä korkein hallinto-oikeus voi prejudikaattinormia muodostaessaan etääntyä.70
2.3 Virkarakenne ja päätöksenteko
Korkeimmassa hallinto-oikeudessa tuomareina toimivat korkeimman hallinto-oikeuden presidentti ja kaksikymmentä oikeusneuvoksen nimikkeellä toimivaa jäsentä. Näiden lisäksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa voi olla ylimääräisiä jäseniä, jotka toimivat määräaikaisina tuomareina.71 Laissa minimivaatimus oikeusneuvosten määrälle on viisitoista presidentin lisäksi (KHOL 10.1 §). Laissa säädetään myös asiantuntijajäsenten käyttämisestä (KHOL 11 §). Ratkaisukokoonpanojen ulkopuolella ennakkopäätöksen muodostumisen kannalta oleellinen henkilöstö koostuu esittelijöistä, jotka virkavastuulla vastaavat asian selvittämisestä sekä asian varsinaisesta esittelystä päättävälle kokoonpanolle.72 Esittelijöinä toimivat kansliapäällikkö, esittelijäneuvokset sekä oikeussihteerit (KHOL 14.1 §), vaikka etenkin kansliapäällikön roolin esittelijänä katsotaan olevan muodollinen.73 Muista viroista korkein hallinto-oikeus voi päättää itsenäisesti työjärjestyksessä (KHOL 14.3 §). Virkarakennetta voidaan pitää pitkälti samanlaisena kuin korkeimmassa oikeudessa.74 Lainkäyttötoiminnan käsittelyvaiheet voidaan jakaa valmisteluun, esittelijäntyöhön, istuntoon valmistautumiseen, istuntoon sekä tämän jälkeisiin toimenpiteisiin.75
67 Saarnilehto 2007, s. 202.
68 Tapauksessa korkein hallinto-oikeus tulkitsi vastoin lain sanamuotoa, mutta johti argumenttinsa lain esitöistä. Kts. tapausanalyysi, Määttä 2011, s. 212.
69 Tuori on katsonut, ettei normintuotannon ja -soveltamisen välinen raja ole selvä. Kts. Tuori 2007, s. 294
70 Launiala 2017, s. 9.
71 Kts. https://www.kho.fi/fi/index/korkeinhallinto-oikeus/henkilosto/khonjasenet.html.
72 Mutikainen 2008, s. 301.
73 Kari 2018b, s. 282.
74 Kts. OMML 1/2015, s. 55–57.
75 Kari 2018a, s. 38.
