HALLINTO-OIKEUDEN PÄÄTÖKSET VAMMAISPALVELUN VALITUKSISTA – sosiaalityöntekijöiden näkökulma
Eerika Ylä-Mononen Pro gradu –tutkielma Sosiaalityö Itä-Suomen yliopisto Yhteiskuntatieteiden laitos Lokakuu 2016
YLÄ-MONONEN, EERIKA: Hallinto-oikeuden päätökset vammaispalvelun valituksista: so- siaalityöntekijöiden näkökulma
Pro gradu -tutkielma, 71 sivua
Tutkielman ohjaajat: YTT Sari Rissanen YTT Heli Kantola
Lokakuu 2016_______________________________________________________________
Avainsanat: hallinto-oikeus, vammaispalvelut, laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista, sosiaalityö
Tutkimuksen aihe oli tutkia hallinto-oikeuden vammaispalveluasioissa tekemiä päätöksiä. Tut- kimus on tehty sosiaalityöntekijöiden näkökulmasta. Tutkimuskysymykset olivat millaisista ai- heista valittajat ovat valituksia tehneet, miten viranomaisen, valittajan ja hallinto-oikeuden kan- nat ovat suhteessa toisiinsa ja miten viranomaiset ovat päätöksiään perustelleet.
Tutkimuksen aineistona oli 13 Itä-Suomen hallinto-oikeuden tekemää päätöstä vammaispalve- luasioissa. Päätökset oli annettu ajalla 3.3–16.10.2015. Aineisto rajattiin päätöksiin, jotka oli julkaistu joulukuuhun 2015 mennessä. Tutkimusmenetelminä tutkimuksessa käytettiin teemoit- telua. Aineistosta teemoiteltiin ensin päätökset, joissa viranomaisen päätös hylättiin ja päätök- set, joissa valittajan valitus hylättiin. Tämän jälkeen aineistosta teemoiteltiin viranomaisen, va- littajan ja hallinto-oikeuden kannat asiassa, ja vertailtiin näitä taulukoiden avulla. Lopuksi pää- töksistä teemoiteltiin viranomaisten käyttämiä perusteluja päätöksissään.
Aineiston 13 tapauksesta yhdeksän viranomaisen päätöstä ja kolme valittajan valitusta hylättiin.
Yhdessä tapauksessa valitus hylättiin osittain. Hallinto-oikeuden mukaan viranomaisen teke- mistä päätöksistä kahdeksan olivat lainvastaisia tai puutteellisesti tehtyjä. Viranomaisen kanta oli suurimmassa osassa päätöksiä eri, kuin valittaja ja hallinto-oikeuden. Valittaja ja hallinto- oikeus taas olivat melko usein samaa mieltä. Viranomaiset olivat useimmiten perustelleet pää- töksiään kunnan antamalla ohjeistuksella. Tämän lisäksi perusteluja olivat se, että asiakas ei ole vammaispalvelulain mukaan vammainen tai vaikeavammainen, asiakas ei täytä voimavaraedel- lytystä ja että jonkin muun lain, kuin vammaispalvelulain mukaan myönnettävä palvelu on en- sisijainen.
Tutkimustulosten perusteella voidaan katsoa kunnan ohjeistuksen olevan yksi merkittävä tekijä sosiaalityöntekijän päätöksenteossa. Lisäksi sosiaalityöntekijät katsoivat, että asiakas ei ole vammaispalvelulain nojalla oikeutettu hakemaansa palveluun. Jatkotutkimusaiheena ovat syiden tutkiminen tutkimustuloksista nousseisiin epäkohtiin.
YLÄ-MONONEN, EERIKA: Decisions on disability services given by the Administrative Court of Eastern Finland: social workers’ point of view
Master's thesis, 71 pages
Advisors: Sari Rissanen, PhD
Heli Kantola, PhD
October 2016______________________________________________________________
Keywords: administrative court, disability services, Disability Services Act, social work This master’s thesis studied complaints about disability services submitted to the Administra- tive Court of Eastern Finland and it was made from the perspective of social workers. The main questions were what kind of matters the complaints were about, how authorities’, appellants’
and the administrative court’s points of view differed, and how authorities justified their deci- sions.
The data of the study consisted of 13 decisions by the Administrative Court of Eastern Finland made in the time period of 3 March – 16 October 2015 and made public by December 2015.
The research method was thematic analysis. The first theme was the decisions where the Ad- ministrative Court of Eastern Finland dismissed social workers’ decisions and decisions in which social workers’ decisions were left at stand. In the second theme the authority’s, appel- lant’s and administrative court’s points of view were compared. This was done using charts.
The last theme consisted of analysing the reasoning adopted by the authorities when making decisions.
Out of 13 cases in the data, the administrative court dismissed nine decisions made by social workers and three complaints made by appellants. In one case complaint was dismissed partly.
According to the administrative court, eight decisions made by authorities were illegal or de- fective. In most cases the authorities’ stand differed from that of the appellant or the adminis- trative court whereas the appellants’ and the administrative court’s stands were primarily the same. Authorities mainly validated their decisions by directives given to social workers by mu- nicipalities. Also, validations included stating that the appellant was not disabled in a way that is described in the Disability Services Act or unable to determine the help he/she needed, or there was some other law overriding the Disability Services Act.
According to the results of this study, the main factor in the decision making was the direc- tives given to social workers by municipalities. Another factor was that social workers did not find their client as disabled as the administrative court did. This study does not provide an- swers to what to do about these factors, but that would be an interesting topic for further study.
1 JOHDANTO ... 5
2 ASIAKKUUS JA SOSIAALITYÖN AMMATILLISUUS VAMMAISPALVELUISSA 8 2.1 Sosiaalityö ja vammaispalvelut ... 8
2.2 Sosiaalityöntekijän roolit asiakassuhteissa ... 15
2.2.1 Sosiaalityöntekijä päättäjänä ... 16
2.2.2 Asiakkaan yhteistyökumppanina... 19
2.2.3 Palveluohjaajana ... 22
3 HALLINTO-OIKEUDESTA JA VALITUKSISTA SOSIAALITYÖSSÄ ... 25
4 TUTKIMUSTEHTÄVÄ JA TUTKIMUSAINEISTO ... 29
4.1 Tutkimustehtävän rajaus ... 29
4.2 Tutkimusmenetelmän ja aineiston analyysimenetelmän kuvaus ... 31
5 TULOKSET ... 33
5.1 Hallinto-oikeuden antamat päätökset ... 33
5.2 Päätösten perustelut ... 36
5.3 Viranomaisten esittämät perustelut ... 55
6 TUTKIMUKSEN ARVIOINTI JA JOHTOPÄÄTÖKSET ... 59
6.1 Tutkimuksen eettinen pohdinta ... 59
6.2 Tutkimuksen yhteenveto ja pohdinta ... 60
LÄHTEET ... 66
KUVIOT Kuvio 1. Hallinto-oikeuden oikeusala ... 25
Kuvio 2. Vammaispalveluvalitukset ... 33
Kuvio 3. Viranomaisten tekemien päätösten epäkohdat ... 36
TAULUKOT Taulukko 1. 15/0240/2 Henkilökohtainen avustaja ... 39
Taulukko 4. 15/0410/2 Hyvitys henkilökohtaisen avustajan ruokakuluihin ... 43
Taulukko 5. 15/0210/2 Henkilökohtainen avustaja ... 44
Taulukko 6. 15/0208/2 Henkilökohtaisen avustajan lisätunnit ... 45
Taulukko 7. 15/0460/2 Henkilökohtainen avustaja ... 47
Taulukko 8. 15/0209/2 Henkilökohtainen avustaja ... 48
Taulukko 9. 15/0211/2 Puolison oikeus toimia saattajana ... 50
Taulukko 10. 15/0336/2 Kuljetuspalvelu ... 51
Taulukko 11. 15/0076/2 Korvaus jumppamattoon ... 52
Taulukko 12. 15/0373/2 Taloudellinen tuki pesukoneen hankintaan ... 53
Taulukko 13. 15/0141/2 Asunnon muutostyöt ... 54
Taulukko 14. Viranomaisten esittämät perustelut ... 56
1 JOHDANTO
Tuomarina toimiva luennoitsija kertoi luennollaan, kuinka hallinto-oikeudelle tulee käsiteltä- väksi sosiaalityöntekijöiden tekemiä laittomia päätöksiä. Hänen mukaansa sosiaalityöntekijät virheellisesti perustelevat päätöksiään esimerkiksi kunnan antamien toimintaohjeiden mukaan.
Tällaiset ohjeet eivät välttämättä ole lainmukaisia, eivätkä näin ollen ole riittävä peruste oikeu- dessa. Hallinto-oikeus saattaa tällaisessa tilanteessa katsoa, että sosiaalityöntekijän olisi tullut tunnistaa ohjeiden lainvastaisuus ja tehdä päätös lain mukaisesti. Tilanteessa sosiaalityöntekijä voidaan katsoa syylliseksi. (Tarukannel 2015.) Sosiaalityötä toteutetaan pitkälti kunnissa, jol- loin sosiaalityötä rahoitetaan verovaroilla. Tämän voidaan katsoa vaikuttavan sosiaalityöhön käytettävien varojen määrään ja sosiaalityöntekijöiden määrään kunnissa. Hyvän sosiaalityön tekemisen mahdollisuuksia rajaavat usein kuntien resurssit ja suuret asiakasmäärät (Autio &
Nurmi-Koikkalainen 2015, 234–235). Vähäiset resurssit vaikeuttavat työntekoa ja mahdolli- sesti jopa vaikuttavat työpanokseen. Sosiaalityöntekijöiden työmäärä ja resurssit nostettiin pöy- dälle muun muassa vuonna 2012, kun Suomessa tapahtui lastensuojeluasiakkaana olevassa per- heessä lapsisurma.
Kiinnostukseni tutkittavaan aiheeseen heräsi Veijo Tarukanteleen luennolla keväällä 2015. Li- säksi viimeisten vuosien aikana sosiaalityö on ajoittain ollut pinnalla traagisten tapahtumien ja resurssipulakysymysten vuoksi. Tutkimuksen aihe on näin ollen ajankohtainen. Vuoden 2012 lapsisurman lisäksi vuonna 2015 tapahtui sosiaalialan ammattilaisen surma perhekodissa. Täl- laisten tapahtumien syiden ja sosiaalialan resurssien riittämisen ja kohdentamisen pohtiminen ovat olleet sosiaalialan keskustelussa ajankohtaisia vielä viime aikoinakin (ks. Talentia 2/2016).
Tutkimus perehtyy vain yhteen sosiaalityön osa-alueeseen, päätöksentekoon.
Tutkielmassani aineisto koostuu Itä-Suomen hallinto-oikeuden antamista päätöksistä vammais- palveluasioissa. Tutkimus on rajattu vammaispalveluihin henkilökohtaisen kiinnostuksen ja yleisen tietämyksen mukaan siitä, että palvelut ja asiakkaiden avuntarve eivät aina kohtaa. Tut- kin, millaisista aiheista asiakkaat olivat valituksia tehneet, ja millaisia perusteluita viranomaiset olivat tuoneet esiin päätöksissään. Olen erityisen kiinnostunut, onko aineistossa sosiaalityönte- kijän tekemiä päätöksiä, joissa oli tehty asiakkaan edun- tai lainvastainen päätös. Tämä myös
antaa kuvaa sosiaalityön toteutettavuudesta ja mahdollisista kehitystarpeista. Tätä kautta tutki- muksen tavoitteena oli löytää mahdollisia epäkohtia, jotka mahdollisesti hankaloittavat sosiaa- lityöntekijän työtä ja päätöksentekoa.
Tutkimuksessani ei ole tarkoitus tutkia asiakkaiden tyytymättömyyttä, vaikka se osassa vali- tuksia tuleekin esille. Asiakkaiden on mahdollista tehdä kantelu viranomaisen epäsopivasta käytöksestä tai toiminnasta. Hallinto-oikeuden tehtäviin ei kuulu kanteluiden käsittely, vaan kantelut sosiaalipalveluasioissa käsitellään aluehallintovirastoissa. Hallintokantelu on ilmoitus laiminlyönnistä tai virheellisestä menettelystä. (Aluehallintovirasto 2016.) Se on tarkoituksen- mukaisesti pidetty erillään valituksesta ja muutoksenhausta (Tarukannel 2006, 470). Tutkimuk- sessa korostetaan sosiaalityötä ja sosiaalityöntekijöitä, joten oikeustieteellinen tarkastelu rajat- tiin tutkimuksen ulkopuolelle. Rajasin aineistoni vain sosiaalityöntekijöiden tekemiin virkapää- töksiin vammaispalveluasioissa, joita hallinto-oikeudet käsittelevät. Tutkimukseni tarkennetut tutkimuskysymykset olivat millaisista aiheista valittajat ovat valituksia tehneet, miten viran- omaisen, valittajan ja hallinto-oikeuden kannat ovat suhteessa toisiinsa ja miten viranomaiset ovat päätöksiään perustelleet?
Aiempaa tutkimusta on tehty vammaissosiaalityön alalta laajasti. Kuitenkaan hallinto-oikeuden päätöksistä tehtyjä tutkimuksia sosiaalityöntekijöiden näkökulmasta ei löytynyt. Vaikeavam- maisuuden määrittelyä on tutkinut Piritta Huttunen (2012) pro gradu-tutkielmassaan, Mari Ki- vistö (2014) lisensiaatin tutkimuksessaan tutki vaikeavammaisten henkilöiden osallisuutta ja osallistumista. Vammaisen henkilön osallistumista tutki myös Minna Salonen (2010) pro gradu –tutkielmassaan. Hän tutki osallisuuden lisäksi itsemääräämisoikeutta. Useampi tutkimus löy- tyi myös vammaistyön kehittämisen alalta. Tutkimuksia oli tehty muun muassa siitä, millaisia ovat toimivat käytännöt vammaisten henkilöiden sosiaalihuollossa (ks. esim. Gridley et. al.
2014 & Glendinning et. al. 2015). Ulla Tiililä (2007, 21) tutki väitöskirjassaan kuljetuspalvelu- päätöksiä eri näkökulmista. Hänen tutkimuksensa on tekstin tutkimusta (mt. 22) eikä näin ollen ole täysin vastaava tämän tutkimuksen kanssa. Kuitenkin hänen tutkimuksessaan on samankal- taisuuksia omaan tutkimukseeni.
Edellä mainitut tutkimukset osoittavat hyvin, miten vammaistyöstä on tehty tutkimusta lähinnä vammaisen henkilön näkökulmasta. Tutkimukset painottavat siis vammaisen henkilön osalli- suutta ja itsemääräämisoikeutta, omaishoitajan merkitystä vammaisen henkilön elämässä ja mi- ten sosiaalihuolto tulisi rakentaa siten, että se olisi mahdollisimman hyvin vammaista henkilöä
palvelevaa. Vaikka edellä mainituissa sosiaalityö ja sosiaalityöntekijät ovat keskeisessä ase- massa, ei tutkimusta löytynyt juurikaan nimenomaan sosiaalityöntekijän näkökulmasta. Sosi- aalityöntekijän roolia on tutkittu kuitenkin useammassa tutkimuksessa, niin pro gradu –tutkiel- missa kuin artikkeleissakin (ks. Vuori 2016 & Sims et. al. 2014). Vammaissosiaalityön ja vam- maispalveluiden tutkimukselle on havaittavissa tilausta. Käytäntötutkimuksilla voidaan nostaa esiin vammaissosiaalityön käytäntöjä ja osaamista, sekä kehittää päätöksentekoa ja asiakas- työtä. (Autio & Nurmi-Koikkalainen 2015, 236.)
Tutkimuksen keskeinen käsite on laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista (380/1987). Laissa määritellään, millaisia palveluita kunnan on velvollisuus järjes- tää vammaiselle henkilölle. Lakiin viitataan myöhemmin vammaispalvelulakina. Tutkimusai- neiston päätökset on tehty vammaispalvelulain nojalla, minkä vuoksi se on tämän tutkimuksen kannalta merkittävä laki ja käsite.
Tutkimuksessa viittaan sosiaalityöntekijöiden päätöksissään tekemiin virheellisiin ratkaisuihin epäkohtina, sillä virhe on mielestäni tutkimuksen tarkoituksen kannalta liian tuomitseva termi.
Tutkimus on toteutettu sillä oletusarvolla, että sosiaalityöntekijät pyrkivät työssään tekemään parhaansa, ja heidän työnsä lopputuloksessa nähtävät mahdolliset epäkohdat eivät välttämättä liity suoraan siihen, että sosiaalityöntekijä tekisi työnsä tarkoituksella huonosti.
2 ASIAKKUUS JA SOSIAALITYÖN AMMATILLISUUS VAMMAISPALVE- LUISSA
2.1 Sosiaalityö ja vammaispalvelut
Sosiaalityön kansainvälisen määritelmän (Sosnet 2014) mukaan sosiaalityö on tieteenala ja pro- fessio, jonka tarkoituksena on edistää yhteiskunnallista kehitystä ja muutosta, ihmisten voi- maantumista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta. Sosiaalityössä keskeistä ovat ihmisoikeuksien, oikeudenmukaisuuden, moninaisuuden kunnioittamisen ja kollektiivisen vastuun periaatteet.
Sosiaalityötä tehdään työskennellen rakenteiden ja ihmisten parissa hyvinvoinnin lisäämiseksi ja ongelmatilateiden ratkaisemiseksi. Sosnetin oman määritelmän (2003) mukaan sosiaalityö on sosiaalityöntekijän ammatillisen yliopistokoulutuksen pohjalta tehtävää työtä, jonka tarkoi- tuksena on hyvinvoinnin vahvistaminen ja edistäminen, yhteisöjen sosiaalisten ongelmien pa- rissa tehtävä muutostyö sekä yksilöiden ja yhteisöjen toimivuuden ja toimintakyvyn edistämi- nen. Sosiaalialaa ei opeteta ainoastaan yliopistossa, vaan sosiaalialalle on mahdollista koulut- tautua myös ammattikorkeakouluissa (sosionomi AMK) ympäri maata. Tämän vuoksi onkin tärkeää, että edellä mainituille koulutusaloille tehdään määritelmäeroja, jotta työskentely ken- tällä olisi mahdollisimman tehokasta. Lisäksi voidaan katsoa, että alan määritteleminen kasvat- taa sen legitimiteettiä.
Sosiaalityön kansainvälisen määritelmän mukaan sosiaalityöllä on professioasema. Kyösti Raunio (2009, 32) katsoo, että sosiaalityö pyrkii saavuttamaan kehittyneen professioaseman, mikä näkyy esimerkiksi koulutuksen sitomisessa yliopistotutkintoon. Tarkoituksena on perus- taa ammatillinen toiminta tieteelliseen tutkimukseen eli tieteellinen ammatillistuminen. Rau- nion mukaan on tärkeää tehdä tutkimusta ammatillisesta toiminnasta ja kehittää ammatillista toimintaa, mutta se ei aina kuitenkaan voi rakentua ainoastaan tieteellisen tiedon varaan. Sosi- aalityön kentällä voidaankin nähdä eräänlainen haaste teoreettisen tiedon ja käytännön toteut- tamisen välillä. Ihmistyössä jokainen tilanne on uniikki, joten sosiaalityöntekijän tulee olla ky- kenevä lukemaan asiakasta ja tilannetta siten, että pystyy toimimaan ammatillisesti mahdolli- simman hyvin. Teoreettinen tieto ei siis voi tällaisiin uniikkeihin tilanteisiin tarjota suoraa toi-
mintamallia, vaan tiedon tulee olla sosiaalityöntekijän työntekoa tukevaa. Vastaavasti sosiaali- työn käytännöt ja ongelmakohdat eivät välttämättä aina yllä yliopistojen tutkijoiden tietoisuu- teen, jolloin kentällä esille nousevat tärkeät tutkimusaiheet saattavat jäädä tutkimatta.
Sosiaalityön ammatillistuminen on vahvasti yhteydessä yhteiskunnalliseen ympäristöön, siihen mikä on sosiaalityön yhteiskunnallinen tehtävä ja julkisen vallan tuki. Yhteiskunnallinen ym- päristö siis asettaa raamit sosiaalityön tieteellisen ammatillisuuden kehittymiselle. (Raunio 2009, 32.) Professionaalinen auttamistyö on mahdollista erottaa työstä, jota tehdään oikeuden- mukaisuuden ja oikeudellisuuden ylläpitämiseksi. Tällaisen erottelun tekeminen on keskeistä ajatellen työntekijän ja asiakkaan suhteen muodostumista, sillä auttamisen professionaalisuus tulee näkyväksi kumppanuutena asiakkaan ja sosiaalityöntekijän välillä. (Oevermann 2009, ref.
Rostila & Vinnurva 2013, 204–205.)
Vaikka ei täysin selvää olekaan, onko sosiaalityö saavuttanut professioaseman, on sosiaali- työssä profession piirteitä. Marjo Vuorikoski (1999, 32) väitöskirjassaan kuvasi professionaa- listumista prosessina. Tällainen prosessi alkaa muun muassa siitä, kun vapaaehtoisesti toteute- tusta työstä tulee palkallista työtä. Yksi profession piirre on teoreettinen tieto. Sosiaalityötä voi tehdä vain yliopistotasoisen koulutuksen saanut sosiaalityöntekijä, jonka toiminta perustuu tie- teelliseen tietoon ja ammatillis-tieteelliseen osaamiseen. Tällainen toiminnan perusta on omi- naista professionaalistuneelle ammatille. (Raunio 2009, 34.) Lisäksi Vuorikoski (1999, 32) nos- taa professiopyrkimyksessä keskeiseksi erikoistavan koulutuksen. Suomessa sosiaalityönteki- jöille on tarjolla erikoistavia koulutuksia, joista valmistuu erikoissosiaalityöntekijöitä.
Sosiaalityötä on määritelty tieteellisissä keskusteluissa monin eri tavoin, esimerkiksi tieteen- alaksi ja ammatiksi (Jokinen, Juhila & Pösö 1995, 10). Sosiaalityö on yliopistoissa opetettava ja tutkittava tieteenala, joka toimii yhteiskuntatieteiden alla. Sosiaalityön määrittely yhte- näiseksi on osoittautunut haasteeksi sosiaalityön hajanaisuuden vuoksi. Yhteiskuntatieteelli- sessä tutkimuksessa kuitenkin tällainen määrittelyn problematiikka on jokapäiväistä. Tutki- muksen näkökulmasta määrittelyä hankaloittaa alati muuttuva maailma. Tämän lisäksi eri kou- lukunnat ja sosiaaliset liikkeet antavat sosiaalityöstä ja sen määrittelystä oman kuvansa. (Sipilä 1989, 57.)
Vaikka sosiaalityön määrittely onkin hankalaa sen laaja-alaisuuden vuoksi, voidaan sosiaali- työn ammatista tunnistaa yhteiset ydinelementit. Tällaiset ydinelementit, kuten sosiaalityön am- matin yhteiskunnallinen tehtävä ja eettiset periaatteet, ovat löydettävissä eri sosiaalityön tehtä- väalueilla, joissa muuten sosiaalityötä toteutettaisiinkin eri tavoin. Eettiset periaatteet, arvot ja moraali ohjaavat sosiaalityötä, mutta nämä liitetään usein erityisesti asiakastyöhön. Arvot ovat sosiaalityön ideologinen perusta, jotka ovat myös merkittävä osa sosiaalityön yhteiskunnallista tehtävää. Arvot sosiaalityössä ovat pysyneet pitkälti samanlaisina vuodesta toiseen, mutta kui- tenkin yhteiskunnan kehittyminen ja muutokset ovat vaikuttaneet arvojen ilmaisemisen tapoi- hin. Sosiaalityön keskeinen arvo on jokaiselle ihmiselle kuuluva yhtäläinen ihmisarvo. Lisäksi tärkeitä arvoja sosiaalityössä ovat oikeudenmukaisuus ja asiakkaan itsemääräämisoikeus. (Ka- nanoja 2007, 98–99.)
Sosiaalityötä tehdään useimmiten sellaisissa tilanteissa, joissa yhteiskunnalliset, yksilölliset ja yhteisölliset tekijät kohtaavat ja kietoutuvat toisiinsa. Se kohdentuu erilaisiin sosiaalisiin teki- jöihin, toimii eri tasoilla ja toteutuu erilaisin muodoin. (Sosiaalityön käsikirja 2011, 24.) Sosi- aalityön keskeisiin arvoihin kuuluu asiakkaan itsemääräämisoikeus. Tämä tarkoittaa, että asi- akkaalla on kokemus ihmisarvosta, kuulluksi tulemisesta ja mahdollisuudesta osallistua omien asioidensa hoitoon, kun hän työskentelee sosiaalityöntekijän kanssa. Sosiaalityössä ja sosiaali- työntekijöille on tärkeää, että he työskentelevät syrjittyjen ja puolustuskyvyttömien ihmisten ja ryhmien ihmisarvoa kunnioittaen. Heidän on tärkeää työskennellä asiakkaittensa suhteellisen aseman parantamiseksi. (Kananoja 2007, 99–100.) Tällaiseen työskentelyyn tuo haasteen sosi- aalityön asiakkaiden mahdollinen mielenkiinnottomuus elämänsä muuttamiseen, osallistumi- seen ja mahdollinen itsensä kunnioituksen puute. Sosiaalityöntekijä saattaa joutua motivoimaan asiakastaan paljon ja antaa pienimuotoisia tehtäviä. On mahdollista, että asiakas näkee tällai- sessa tilanteessa sosiaalityöntekijän ”parempana” ja että sosiaalityöntekijä käyttää asiakkaaseen valtaa.
Sosiaalityöntekijän ja asiakkaan kohtaamista määrittää monimuotoisuus, minkä vuoksi sen tun- nistaminen ja tiedostaminen ovat tärkeää. Kun monimuotoisuuden tunnistaa ja tiedostaa, tulee tiedostettavaksi myös valta, joka on usein auttamistyössä läsnä. Valta nousee esiin esimerkiksi interventioissa, päätösten teossa, yksilöiden ja ryhmien tukemisessa ja tavoitteiden asettami- sessa. Tämän vuoksi olisikin sosiaalityössä tärkeää omaksua niin sanottu auttavan vallan toi- mintalogiikka. Tällöin valta ymmärretään positiivisesta näkökulmasta, ihmistä vahvistavana ja
tukevana ulottuvuutena, joka avaa hänen mahdollisuuksiaan. (Laitinen & Pohjola 2010, 8.) Asi- akkaan edun ajaminen ja hänen vahvistaminen saattavat olla sosiaalityössä haasteellisia osa- alueita ajoittain. Tällaisia tilanteita ovat moraaliset ongelmat, joissa työntekijä ei osaa tarkkaan sanoa, mikä on asiakkaan edun mukaista. Vaikka sosiaalityö on tutkimusala, on sosiaalityönte- kijöillä käytettävissään vain vähän tutkimustuloksia siitä, miten erilaiset päätökset ja toiminta- mallit vaikuttavat asiakkaaseen, hänen tilanteeseensa ja elämäänsä. Tästä syystä sosiaalityössä turvaudutaan pitkälti kokemuksen tuomaan tietoon ja tilannekohtaisuuteen. Tilanteet, joita so- siaalityöntekijä kohtaa, saattavat olla hyvinkin monimutkaisia. (Kananoja 2007, 100.) Sosiaa- lityöntekijällä saattaa olla esimerkiksi tilanne, jossa ei ole lainkaan hyviä vaihtoehtoja, ja hänen tulee tehdä päätös huonojen välillä. Lisäksi sosiaalityöntekijän tulee yrittää työssään sovittaa asiakkaan itsemääräämisoikeus ja yhteiskunnan säännöt yhteen (mt. 100). Tällaisia hankalia tilanteita ovat esimerkiksi päihteitä käyttävän asiakkaan asiat, jotka ovat toisaalta asiakkaan itsemääräämisen kannalta asiakkaan oma asia, mutta samaan aikaan se on yhteiskunnallisesti tuomittavaa ja ristiriitaista.
Sosiaalityössä voidaan perinteisesti ajatella kohtaavan kolme eri toimijaa, jotka ovat ammatti- laiset, asiakkaan ja kansalaiset. Edellä mainittujen toimijoiden väliset oikeudelliset, moraaliset, eettiset ja vuorovaikutukselliset suhteet muodostavat monimutkaisia kokonaisuuksia, joissa roolit ja vastuu eivät aina ole selkeästi muotoutuvia. Vuorovaikutus, kohtaaminen tai vastaa- vasti kohtaamattomuus ovat avainasemassa hyvän asiakassuhteen syntymiselle ja asiakaspro- sessin syntymiselle. Ne voivat joko rajata tai laajentaa asiakkaan toimijuutta. (Laitinen & Nis- kala 2013, 10.) Asiakkaan toimiessa sosiaalialalla, sosiaalityöntekijän kanssa, liittyy tähän toi- mimiseen ja suhteeseen väistämättä valta. Valtarakenteet mahdollistavat ja rajoittavat palvelu- järjestelmän asiakkaan osallisuuden muotoja ja mahdollisuuksia. Asiakkaan ei ole mahdollista tehdä niin kuin itse näkee parhaaksi tai miten itse haluaa, vaan hänen tulee sopia ja keskustella sosiaalityöntekijän kanssa valiten tarjotuista vaihtoehdoista tarkoituksenmukaisimmat. Valta näkyy myös siinä, että sosiaalialan viranomaiset tekevät asiakkaan elämää koskevia päätöksiä esimerkiksi toimeentulotukiasioissa. (Niemi 2013, 31.)
Asiakkaan oikeuksia ja hyvän asiakkuuden syntymistä turvaa sekä edistää Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (2000/812, 1§). Asiakaslaissa määritellään asiakkaan hyvän kohtelun lisäksi asiakkaan oikeusturvakysymyksiä ja osallistumista (Laitinen & Niskala 2013, 11). Sosiaalityöntekijät työskentelevät virkasuhteessa. Perustuslaissa määritellään, kuinka vir-
kasuhteessa toimiva on vastuussa toimiensa lainmukaisuudesta (1999/731, 118§). Sosiaalityön- tekijän siis tulee tuntea työtään koskevat lait, jotta hän kykenee tekemään lainmukaisia päätök- siä. Asiakkaalla, joka on kokenut vahinkoa tai oikeutensa loukatuksi virkasuhteessa olevan so- siaalityöntekijän toimien vuoksi, on oikeutettu vaatimaan rangaistusta tai vahingonkorvausta sosiaalityöntekijälle (1999/731, 118§).
Sosiaalityössä on pyritty yksilöllisyyden huomioimiseen. Yksilöllisyyden huomioiminen sosi- aalityössä tarkoittaa asiakkaan tilanteen tarkastelemista yksilöllisenä elämäntilanteena, voima- varoina ja tarpeina. Näiden pohjalta sosiaalityöntekijän tulisi yhdessä asiakkaan kanssa asettaa työskentelylle tavoitteet. Hän ottaa asiakkaan osalliseksi työskentelyprosessiin ja nostaa esiin yhdessä asiakkaan kanssa muutosta tarvitsevat osa-alueet ja niiden saavuttamiseksi tarvittavat työmenetelmät. Yksilöllisyydellä sosiaalityöntekijän voidaan katsoa pyrkivän ymmärtämään asiakkaan tilannetta mahdollisimman monipuolisesti. Hän ottaa huomioon asiakkaan yksilölli- set voimavarat, sosiaaliset tekijät ja elämäntilanteen, ja kunnioittaa asiakkaan elämän ainutlaa- tuisuutta. (Sosiaalityön käsikirja 2011, 142.) Ristiriitaa ja haastetta tällaiseen yksilöllisyyden huomioimiseen tuo yhdenvertaisuusperiaate. Voidaan katsoa, että ihannetilanteessa sosiaali- työntekijä kykenee auttamaan kaikkia asiakkaitaan yhtä paljon. Kuitenkin sosiaalityöntekijä voi törmätä tilanteeseen, jossa yksi asiakas vie paljon enemmän hänen aikaansa kuin toinen, ja hän saa vielä paljon enemmän palveluita, kuin toinen. Asiakkaat saattavat tällaisessa tilanteessa verrata toisiaan ja näin ollen kokea epätasa-arvoa sosiaalipalveluiden suhteen. Lisäksi sosiaali- työn toteuttamiselle haasteita luovat julkisen sektorin varat ja toimintamallit. Julkisella sekto- rilla sosiaalityöntekijät eivät aina voi toimia täysin autonomisina, sillä heidän työtään ohjaa hyvinvointipoliittiset päätökset ja ohjelmat, lait ja eri organisaatiot (Mänttäri-van der Kuip 2015, 88).
Asiakkaita tulisi osallistaa oman elämäntilanteensa muutosprosessissa ja sen eteen työskente- lyssä. Sosiaalityöntekijän ei näin ollen tulisi työskennellä asiakkaan puolesta passivoiden asia- kasta, vaan työskennellä hänen kanssaan mahdollisen muutoksen eteen. Asiakkaiden mahdol- lisuudet osallistua yhteistyöhön sosiaalityöntekijän kanssa vaihtelevat, riippuen esimerkiksi asiakkaan fyysisestä ja psyykkisestä terveydestä ja kunnosta. Asiakkaalle tulisi kuitenkin luoda mahdollisuuksia osallistumiseen ja näkemystensä esittämiseen. (Sosiaalityön käsikirja 2011, 142.) Asiakkaiden rooli voidaan nähdä olevan palvelun käyttäjä, jolloin sosiaalityöntekijän rooli toteutuu enemmän palvelun käyttämisen mahdollistajana. Sosiaalityön yhtenä tavoitteena
onkin se, että mahdollistetaan asiakkaan rooli asiantuntijana ja tulevaisuuden päätösten kont- rolloijana. (Holloway 2009, 232.) Sosiaalityöntekijän tulisi näin ollen luoda asiakkaalle mah- dollisuuksia tulla kuulluksi pitkin työskentelyprosessia ja ennen päätösten tekoa.
Kunnan vammaissosiaalityö perustuu pääasiallisesti lakiin kehitysvammaisten erityishuollosta 519/1977 ja lakiin vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 380/1987. Viittaan näihin jatkossa kehitysvammalakina ja vammaispalvelulakina. Näissä la- eissa määritellään muun muassa kunnan järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvat palvelut ja määrärahasidonnaiset palvelut. Vuonna 2009 tuli voimaan vammaispalvelulain muutos, jossa määrätään, että se on ensisijainen suhteessa kehitysvammalakiin. Tämä tarkoittaa sitä, että vam- maispalvelulain mukaisten tukitoimien ollessa riittämättömiä, voidaan myöntää tukitoimia ke- hitysvammalain mukaan. (Sosiaalityön käsikirja 2011, 246–247.)
Vammaissosiaalityössä useimmiten laaditaan yhdessä asiakkaan kanssa palvelusuunnitelma asiakkaalle. Palvelusuunnitelma on määritelty vammaispalvelulaissa (3a§), jonka mukaan pal- velusuunnitelma on laadittava asiakkaan tarvitsemien tukitoimien ja palvelujen selvittämiseksi.
Palvelusuunnitelma tehdään keskustellen, asiakkaan kertoessa omaa kokemustaan elämäntilan- teestaan ja avuntarpeestaan ja sosiaalityöntekijän kirjatessa ylös omia näkemyksiään. Sosiaali- työntekijän on tärkeää dokumentoida asiakkaan kertomaa avuntarpeestaan, jotta asiakas tulee osalliseksi asiakasprosessissa, mutta se myös kertoo asiakkaalle, että sosiaalityöntekijä on ym- märtänyt hänen tilanteensa. (Autio & Nurmi-Koikkalainen 2015, 232.) Jos asiakkaalla on vai- keuksia ilmaista itseään tai osallistua palvelusuunnitelman toteuttamiseen, tulee sosiaalityönte- kijän hyödyntää hänen läheisiään tai laillista edustajaansa (Räty 2010, 98). Omaishoitajalla (ca- rer) on nähty olevan tärkeää tietoa hoidettavan avuntarpeesta hoidettavan itsensä mielestä (Glendinning et al. 2015, 30).
Vammaisuus ja vaikeavammaisuus ovat keskeiset myöntämisperusteet vammaispalvelulain mukaisten palveluiden myöntämisessä. Esimerkiksi henkilökohtaista avustajaa ja kuljetuspal- velua myönnetään vammaispalvelulain mukaan vain vaikeavammaiselle henkilölle (380/1987, 8§). Vammaisuus on yleisesti määritelty vammaispalvelulain 2§:ssä, jonka mukaan vammai- sella henkilöllä on ”pitkäaikaisesti erityisiä vaikeuksia suoriutua tavanomaisista elämän toimin- noista”. Vammaispalvelulaissa ei ole ikään liittyviä rajoituksia palvelujen myöntämiselle, vaan kaikkien ikä- ja vammaisryhmien on mahdollista saada palveluita vammaispalvelulain mukaan.
Muihin vammaisryhmiin voivat kuulua esimerkiksi mielenterveyspotilaat. Vaikeasti halvaan- tuneet, jotka käyttävät apunaan pyörätuolia ja sokeat henkilöt voidaan oikeuskäytännön mukaan määritellä vaikeavammaisiksi. (Räty 2010, 33.) Tällaisten oikeuskäytäntöjen hyväksikäyttämi- nen ei välttämättä ole sosiaalityöntekijälle tuttua, mikä osaltaan varmasti helpottaisi päätöksen- tekoa.
Lääketieteellä on usein suuri merkitys vammaisuuden määrittelemisessä. Lääkäreiden on mah- dollista ottaa oman työnsä kautta kantaa potilaansa vammaisuuteen. Tämä arvio ei kuitenkaan välttämättä vastaa laissa määriteltyä vammaisuutta, joka viime kädessä oikeuttaa vammaispal- velulaissa määriteltyihin palveluihin. Kuitenkin voidaan olettaa lääkärinlausunnoilla ja diag- nooseilla olevan merkittävä asema palveluita myönnettäessä. Piritta Huttunen (2012, 47) teki pro gradu –tutkielmassaan havainnon, jonka mukaan sosiaalityöntekijät arvioivat asiakkaan oi- keutta vammaispalvelulain mukaisiin palveluihin erilaisten selvitysten pohjalta. Näin ollen so- siaalityöntekijä ei suoraan itse tapaamisten, asiakkaan avuntarpeen selvityksen tai asiakkaan kuulemisen pohjalta arvioi vaikeavammaisuutta, vaan arvioi vaikeavammaisuuden ulkopuolis- ten selvitysten pohjalta. Tätä näkemystä tukee Mari Kivistön (2014, 200) väitöskirja, jossa hän katsoo sosiaalityöntekijän viittauksen lääkärinlausuntoon oikeutuksena palvelun myöntämi- selle, mutta jopa palvelujärjestelmän ja sen työntekijöiden suojana. Hänen mukaansa palvelun myöntämiseksi ei riitä asiakkaan oma näkemys avuntarpeestaan, sosiaalityöntekijän ammatilli- nen näkemys tai jopa näiden yhdistelmäkään, vaan palvelun myöntämiseksi tarvitaan lisäksi dokumentoituja perusteita esimerkiksi lääketieteestä.
Aution ja Nurmi-Koikkalaisen (2015, 233) mukaan lääketieteen arvioita käytetään, koska oman ammattialan käsitteistö tai asiakastapaamisen pohjalta rakennetun näkemyksen ei koeta riittä- vän perusteeksi palvelun myöntämiselle. Vammaisuuden, eikä vaikeavammaisuuden arvioin- nin kuulu perustua ainoastaan lääkärinlausunnolle. Jotta vammaispalveluita myönnettäessä voi- daan tehdä mahdollisimman kokonaisvaltainen arvio asiakkaan vammaisuudesta ja avuntar- peesta, tarvitaan lääketieteellisen arvion rinnalle monialaista asiantuntijuutta. Jos sosiaalityön- tekijä rakentaa päätöksensä palvelun myöntämisestä liiaksi terveydenhuollon ammattilaisen lausunnolle, ei hän välttämättä riittävällä tasolla pysty arvioimaan asiakkaan vamman tai sai- rauden vaikutusta arjessa selviytymiseen. Lisäksi päätöksenteon perustaminen muiden profes- sioiden lausunnoille kehittää vammaissosiaalityötä kohti asiakirjoihin perustuvaa päätöksente- koa, jolloin sosiaalityöntekijän ammattiosaamiselle ei ole enää tarvetta. Tällainen suunta ei vält- tämättä aja asiakkaan etua. (Räty 2010, 35–36; Autio & Nurmi-Koikkalainen 2015, 232 & 234.)
2.2 Sosiaalityöntekijän roolit asiakassuhteissa
Sosiaalityöntekijän ja asiakkaan suhdetta voidaan kuvata yhteistyösuhteena, jossa yhdessä asi- akkaan kanssa työskennellään asiakkaan eduksi. Yhteistyössä asiakkaan ja työntekijän välinen vuorovaikutussuhde on merkittävä sosiaalityön työskentelyväline. Yhteistyössä voidaan koros- taa niin sanottua sosiaalista kokemusta, jossa sosiaalityöntekijän aito välittäminen, asiakkaan mielipiteiden kunnioittaminen ja halu auttaa välittävät asiakkaalle voimaannuttavan sosiaalisen kokemuksen. Tällaiseen voimaannuttavaan sosiaaliseen kokemukseen vaikuttaa merkittävästi sosiaalityöntekijän tapa toimia ja kohdata asiakas. (Sosiaalityön käsikirja 2011, 137.)
Sosiaalityöntekijän ja asiakkaan välille muodostunut suhde on työväline muutoksen aikaan saa- miseksi. Esimerkiksi asiakaslähtöisessä sosiaalityössä korostetaan sosiaalityöntekijän ja asiak- kaan välistä suhdetta osana yhteistyötä kohti muutosta. Hyvä suhde edesauttaa vuorovaikutusta, luottamusta ja mahdollisesti jopa muutoksen haluamista asiakkaan osalta. Asiakkaan tuntiessa voivansa luottaa sosiaalityöntekijään, uskaltaa hän kertoa työntekijälle avoimemmin elämäs- tään ja näin kertoa myös huolistaan. (mt. 137.) Luottamuksen rakentuminen on tärkeää, sillä sosiaalityöntekijällä ei ole konkreettisia tutkimusvälineitä, kuten esimerkiksi lääketieteessä on.
Näin ollen sosiaalityöntekijän tulee perustaa työnsä ja päätöksensä näkemäänsä ja asiakkaan kertomaan. Ei-luottamuksellinen suhde saattaa johtaa vääriin johtopäätöksiin tai jopa asiakkuu- den venymiseen. Sosiaalityössä toteutetaan erilaisia päätöstoimenpiteitä, jotka saattavat vaikut- taa suoraan asiakkaan etuuksiin ja oikeuksiin. Tällaiset päätökset aiheuttavat haasteita luotta- mussuhteen rakentumiselle sosiaalityön asiakkuussuhteissa.
Osa sosiaalityön asiakkaista saattavat olla sellaisessa elämäntilanteessa ja sosiaalisissa suh- teissa, että heidän ei ole mahdollista jakaa elämäntilanteensa haasteita lähipiirilleen. Näin ollen osalle ihmisistä voi olla helpompaa avautua vieraalle ihmiselle, mutta vastaavasti ihmiselle, joka kokee vieraan sosiaalityöntekijän tapaamisen jännittävänä, voi olla erityisen hankalaa ker- toa ja tunnustaa elämänsä haastekohdat. Tällöin sosiaalityöntekijältä vaaditaan hyviä sosiaalisia taitoja ja kykyä lukea asiakasta, jotta hän osaa tukea ja kuunnella asiakasta oikeassa kohdassa.
Asiakkaan sosiaalisen tilanteen kartoitus auttaa asiakasta kertomaan hankalista osa-alueista elä- mässään, mutta myös auttaa sosiaalityöntekijää tarttumaan asiakkaan kertomaan (Sosiaalityön käsikirja 2011, 137). Sosiaalisen tilanteen kartoituksen pohjalta sosiaalityöntekijä osaa esittää
lisäkysymyksiä ja kannustaa, jolloin myös asiakkaan on helpompaa itse huomata ongelmakoh- dat arjessaan. Asiakkaan auttamiseksi hyödyllisintä saattaa olla se, että asiakas itse huomaa ongelmakohdat elämässään ja saa sosiaalityöntekijältä tukea ja neuvoja niiden ratkaisemiseksi.
Sosiaalityöntekijän ammatillisuus ei välttämättä pelkästään ole sitä, että hän toimii ammattilai- sena ongelmaan ja sen ratkaisuun nähden, vaan antaa asiakkaalle tilaa toimia ongelmansa ja elämäntilanteensa parhaana tietäjänä. Sosiaalityöntekijän ammatillisuus näkyy tällöin asiak- kaan tukemisena, oikeiden kysymysten esittämisenä ja ohjauksena ongelman ratkaisuun. (Par- ton & O’Byrne 2000, 68.)
Kirsi Juhila (2006) erottelee neljä erilaista suhdemallia, jotka muodostuvat asiakkaan ja sosiaa- lityöntekijän välille. Oletusarvona kirjassa – ja mille suhteet rakennetaan – on se, että sosiaali- työn asiakkaat ovat syrjäytyneet yhteiskunnasta. Näin ollen sosiaalityöntekijän ja asiakkaan suhdetta tarkastellaan liittämistehtävän kautta, jossa tavoitteena on asiakkaan täydellinen kan- salaisuus ja yhteiskunnan aktiivinen jäsenyys. Syrjäytymis- ja liittämiskeskustelut ovat sosiaa- lityön kannalta erityisen tärkeitä siltä kannalta, että sosiaalityön asiakkaat ovat useimmiten jos- sakin määrin syrjäytyneitä tai akuutissa syrjäytymisvaarassa. Sosiaalityön tehtäviin kuuluu kes- keisesti syrjäytymisprosessien katkaiseminen, syrjäytyneiden liittäminen takaisin yhteiskun- taan ja syrjäytymisen vastainen toiminta. (Juhila 2006, 50.)
Suhdemallit ovat liittämis- ja kontrollisuhde, kumppanuussuhde, huolenpitosuhde ja vuorovai- kutuksessa rakentuva suhde. Rostila ja Vinnurva (2013, 204) erottelevat Juhilan kirjasta aino- astaan kolme suhdemallia, jotka ovat kumppanuussuhde, huolenpitosuhde ja liittämis- ja kont- rollisuhde. Tässä tutkimuksessa on käsitelty sosiaalityöntekijä rooleja Rostilan ja Vinnurvan (2013, 204) kolmijaon mukaan, eli sosiaalityöntekijän rooleja suhteessa asiakkaaseen tarkas- tellaan kumppanuus-, huolenpito- ja liittämis- ja kontrollisuhteessa.
2.2.1 Sosiaalityöntekijä päättäjänä
Juhila erittelee liittämis- ja kontrollisuhdemallin, jossa asiakas asettuu sosiaalityöntekijän yh- teiskuntaan liittämisen toimenpiteisiin ja on kontrolloitavana silloin, kun liittämisprosessissa on vaikeuksia. Hän on rakentanut suhteen perustuen näkemyksiin sosiaalityöstä sosiaalityön ulkopuolelta, kuten poliittisiin ja hallinnollisiin keskusteluihin. (Juhila 2006, 49.) Liittämis- ja
kontrollisuhteessa sosiaalityöntekijän ja asiakkaan välinen suhde näyttäytyy yksisuuntaisena vaikuttamisena sosiaalityöntekijästä asiakkaaseen päin, jolloin asiakas vastaanottaa kaikki so- siaalityöntekijän työskentelytoimenpiteet. Sosiaalityöntekijän työskentelyä asiakkaan liittä- miseksi yhteiskuntaan voidaan kuvata vertikaalisena asiantuntijuutena. Vertikaalisen asiantun- tijuuden keskeisenä piirteenä on työntekijän asiantuntijuus, joka muodostuu kohti asiakasta.
Asiakas on tilanteessa vastaanottavana osapuolena, eikä näin ollen aktiivisesti osallistu työs- kentelyyn. Vertikaalisen asiantuntijuuden näkökulmasta katsotaan, että sosiaalityöntekijällä on tietoa, jota asiakkaalla ei ole ja tällä tiedolla sosiaalityöntekijän on mahdollista liittää asiakas takaisin yhteiskuntaan. Lisäksi sosiaalityöntekijä määrittelee muutoksen suunnan. Kuitenkin liittämis- ja kontrollointi suhteen, kuten kumppanuussuhteenkin, tavoitteena on aktiivinen kan- salainen. (Juhila 2006, 84–85 & 151.) Vertikaalinen asiantuntijuus voidaan tulkita toisaalta väl- tettävänä asiantuntijuuden muotona, jossa ei ole vuorovaikutusta. Kuitenkin sosiaalityön am- matillisuudessa voidaan teoreettisesti katsottuna nähdä osa vertikaalista asiantuntijuutta. Sosi- aalityöntekijät ovat korkeasti koulutettuja, yliopistossa opiskelleita maistereita, joiden koulu- tukseen kuuluu paljon erilaista teoriaa ja tutkimusta. Näin ollen voidaan asiakaskohtaamisen katsoa olevan automaattisesti sellainen, jossa sosiaalityöntekijällä on sellaista tietoa, jota asiak- kaalla ei ole. Ymmärrettävästi liittämis- ja kontrollisuhteessa, sekä vertikaalisessa asiantunti- juudessa nähdään, että sosiaalityöntekijän ja asiakkaan välillä ei ole minkäänlaista vuorovaiku- tusta, ja näin ollen ne eivät välttämättä näyttäydy todellisessa käytännön työssä.
Sosiaalityöntekijän liittämistehtävässä ja vertikaalisessa asiantuntijuudessa katsotaan työnteki- jän olevan asioista päättävä osapuoli, jolloin asiakkaan tehtäväksi jää toimenpiteiden vastaan- ottaminen. Tällaisissa tilanteissa voidaan törmätä eettisiin ongelmiin, sillä asiakas ei välttämättä halua osallistua toimenpiteisiin tai ei ole motivoitunut muutokseen. (mt. 85.) Sosiaalityönteki- jöiden ammattiarvoihin kuuluu ihmisten ja erityisesti huono-osaisten auttaminen. Tilanteessa, jossa asiakas ei halua tulla autetuksi, joutuu sosiaalityöntekijä pohtimaan omaa arvomaail- maansa ja ammattietiikkaansa. Onko ihmisellä oikeus tehdä elämässään miten itse haluaa? Sa- manaikaisesti sosiaalityöntekijöitä velvoitetaan erilaisilla laeilla ja oikeuksilla, jotka oikeutta- vat esimerkiksi sanktiotoimenpiteisiin (mt. 85). Esimerkki tällaisesta ovat aktivointitoimenpi- teet, joihin asiakkaan tulee osallistua tietäen, että osallistumattomuus tarkoittaa hänen toimeen- tulotukensa mahdollista pienentämistä. Millaiseen asetelmaan asettuvat asiakkaan oikeudet omaan elämäänsä, sosiaalityöntekijän ammattietiikan ja -oikeuksien suhteen raja ja hyvinvoin- tivaltion rooli?
Edellä mainittuun liittyy keskeisesti myös hallinto ja talous. Sosiaalityötä on mahdollista tar- kastella kustannustehokkuuden näkökulmasta. Koska sosiaalityö toimii pääasiallisesti julkisella sektorilla, rahoitetaan sen toteuttamista verovaroilla. Tämän voidaan katsoa vaikuttavan sosi- aalityöhön suhtautumiseen ja odotuksiin sen tuottavuudesta. Sosiaalityö saakin osakseen paljon kritiikkiä ja kyseenalaistamista. Juhila näkee, että syrjäytyneistä ihmisistä on tullut aikamme suuri sosiaalinen ongelma. Jäädessään yhteiskunnan osallisuuksien ulkopuolelle, uhkaavat syr- jäytyneet ikään kuin yhteiskunnan yhtenäisyyttä ja valtakulttuurin arvoja. Tästä näkökulmasta ajateltuna syrjäytyneiden liittäminen yhteiskuntaan ei ole ainoastaan heidän elämäntilanteensa parantamista, vaan koko yhteiskunnan intressi. Kun syrjäytyneiden liittäminen takaisin yhteis- kuntaan tulee näin koko yhteiskuntaa koskevaksi asiaksi, joutuvat asian eteen työskentelevät yleisen tarkastelun kohteiksi. (Juhila 2006, 93.) Näin ollen myös sosiaalityöntekijöiden toiminta saa osan tästä tarkastelusta.
Kunnallisella puolella sosiaalityöntekijät tekevät paljon asiakkaitaan koskevia päätöksiä. Täl- laisia voivat olla esimerkiksi toimeentuloon liittyvät rahalliset etuudet tai palvelun myöntämistä esimerkiksi vammaispalvelun sosiaalityössä. Sosiaalityöntekijöiden päätöksen teossa vaikutta- vina tekijöinä ovat lait, kunnan antamat ohjeet ja lääkärinlausunnot (Tiililä 2007, 42–43). So- siaalityöntekijän vahva rooli päättäjänä asettaa sosiaalityöntekijälle ammattilaisena eettisiä haasteita. Sosiaalityöhön keskeisesti kuuluu moraalisten päätösten tekeminen monimutkaisissa ja ennalta-arvaamattomissa tilanteissa. Sosiaalityöntekijöitä ohjaakin moraaliset ja eettiset pe- riaatteet. Eettisyyden huomioiminen onkin merkittävä osa sosiaalityön käytäntöä, sillä siten so- siaalityöntekijä pystyy tarjoamaan laadukkaita palveluita asiakkaalle. (Mänttäri-van der Kuip 2016, 88.)
Juhila määrittelee syrjäytymisen esimerkiksi osattomuudeksi, harrastamattomuudeksi ja kult- tuurielämän ulkopuolisuudeksi (Juhila 2006, 53). Suhteessa vammaisuuteen yhteiskunnassa painitaan Juhilan esille tuomien ongelmien kanssa. Vammaisella henkilöllä ei välttämättä ole yhteiskunnassa samanlaisia mahdollisuuksia osallistua kuin muilla, vaikka erilaisia aktivoimis- käytäntöjä ja –palveluja on kehitetty. Vammaispalvelulaki on asetettu edistämään vammaisten henkilöiden elämän tasa-arvoisuutta suhteessa muihin kansalaisiin. Sen tarkoituksena on lisätä vammaisten henkilöiden osallistumis- ja toimintamahdollisuuksia yhteiskunnassa. (Räty 2010, 26.)
2.2.2 Asiakkaan yhteistyökumppanina
Juhila käsittelee vastaavanlaisia asioita pohtiessaan asiakkaan ja sosiaalityöntekijän suhdetta kumppanuussuhteena. Hän on rakentanut suhteen pohjaten sosiaalityön ammattitutkijoiden teksteihin, sosiaalityön omiin keskusteluihin. Keskusteluissa tavoitteena oli pohtia, millaista on ammatilliseettisesti kestävällä pohjalla seisova sosiaalityö. Keskusteluissa peräänkuulutettiin ideaalista sosiaalityötä, joka toimisi vastakohtana liittämis- ja kontrollisuhteelle. Kumppanuus- suhteessa sosiaalityöntekijä ja asiakas toimivat rinnakkain. Kumppanuuteen sosiaalityöntekijän ja asiakkaan välisessä suhteessa keskeisesti kuuluu horisontaalinen asiantuntijuus. Toisin kuin vertikaalisessa asiantuntijuudessa, horisontaalisessa asiantuntijuudessa lähtökohtaisesti kum- mallakaan toimijalla ei ole sellaista tietoa tai asiantuntijuutta, joka ylittäisi toisen toimijan tie- don tai asiantuntijuuden. (Juhila 2006, 103 & 137.) Asiakkaalle tarjotaan kumppanuutta, jossa yhdistetään asiakkaan tieto omasta elämäntilanteestaan ja sosiaalityöntekijän asiantuntijuus (Autio & Nurmi-Koikkalainen 2015, 233). Tällöin sosiaalityöntekijä ja asiakas jäsentävät asi- akkaan elämää ja ongelmia yhdessä, etsien mahdollisia muutostavoitteita. (Juhila 2006, 103.) Jotta olisi mahdollista löytää asiakkaan itsenäistä elämää ja osallisuutta mahdollistavia ratkai- suja, vaaditaan sosiaalityöntekijältä asiakaskeskeisyyttä (Autio & Nurmi-Koikkalainen 2015, 233). Kumppanuussuhteeseen perustuvan sosiaalityön keskeisinä elementteinä voidaan lisäksi nähdä paikalliset verkostot ja toiset tiedot. Tavoitteena on rakentaa kumppanuutta ympärillä olevien toimijoiden kanssa ja vahvistaa ihmisten kansalaisuutta ja osallisuutta. (Juhila 2006, 127.)
Juhila erottelee kumppanuussuhteessa kolme sosiaalityön toteuttamisen muotoa: eroihin perus- tuva sosiaalityö, osallistava sosiaalityö ja yhteisösosiaalityö. Eroihin perustuvassa sosiaali- työssä keskeiseksi lähtökohdaksi otetaan erojen tiedostaminen. Tällainen näkökulma on toi- saalta ristiriidassa sosiaalityön eettisten periaatteiden kanssa pyrkiä kohtelemaan kaikkia asiak- kaita tasa-arvoisesti. (Juhila 2006, 110.) Asiakkaiden näkeminen yksilöinä ja tilanteiden näke- minen ainutlaatuisina voidaan katsoa olevan sosiaalityön toteutumisen kannalta välttämätöntä.
Eroihin perustuvassa sosiaalityössä juuri korostetaan asiakkaan elämää ainutlaatuisena ja ote- taan asiakkaan erot huomioon. Näin ollen vältetään asiakkaiden homogeenistäminen ja asioiden neutraalius. Vastaavasti sitten sosiaalityön eettisiin periaatteisiin kuuluu asiakkaiden huomioi- minen tasa-arvoisina, ja asiakasryhmien leimaamista pyritään välttämään. Eroihin perustuvan sosiaalityön puolesta puhuu tapauskohtaisuus. Voidaanko todellisuudessa kohdata asiakkaat
tasa-arvoisina, erityisesti, kun tasa-arvoisuus kyseenalaistuu jo sosiaalityöntekijän ja asiakkaan rooleissa? Kuten Juhila toteaa (2006, 111) tasa-arvoisuus saattaa johtaa homogeenistämiseen, mikä puolestaan sokeuttaa asiakkaan eroille. Tällaisesta voi aiheutua esimerkiksi sukupuoli- neutraalit ammattikäytännöt, jotka eivät todellisuudessa palvele käytännöntyössä. Sosiaalityön- tekijän ja asiakkaan välisen suhteen rakentumiseksi toimivaksi asiakasprosessiksi vaikuttavat heidän kohtaamisensa lisäksi vuorovaikutuksellisuus myös palvelujärjestelmään ja taustaor- ganisaatioon (Laitinen & Niskala 2013, 11–12). Eroihin perustuvassa sosiaalityössä keskeistä onkin se, että ihmistä ei nähdä ainoastaan yhden ominaisuuden läpi, esimerkiksi ainoastaan päihdeongelmaisena. Haasteen sosiaalityössä tälle aiheuttaa instituutioissa toteutettava sosiaa- lityö, missä on erikoistuttu johonkin tietynlaiseen sosiaalisen ongelman alaan. Tällaisia insti- tuutioita ovat esimerkiksi päihdepalveluyksiköt, joissa voidaan helposti törmätä haasteeseen, jossa asiakas nähdään ainoastaan päihdeongelmaisena. (Juhila 2006, 111.)
Osallistava sosiaalityö tarkoittaa nimensä mukaisesti sitä, että sosiaalityöntekijä työskentelee tavoitteenaan osallistaa asiakas omaan elämäänsä, yhteiskuntaan ja ongelmanratkaisuun. Osal- listava sosiaalityö ottaa työvälineikseen asiakkaan toisen tiedon ja hänen eronsa. Osallistami- nen on kuitenkin molemmin puolista, sillä asiakas osallistaa myös sosiaalityöntekijää omaan elämäänsä kertomalla tilanteestaan. (Juhila 2006, 118.) Asiakkaan osallistamisessa tulee ottaa huomioon asiakkaan ympäristö ja yhteisö, mitkä osallistumisen muodot sopivat niihin parhaiten ja miten osallistumisen tuloksia hyödynnetään. Lisäksi tulee ottaa huomioida, onko asiakkaalla mahdollisuus olla osallinen myös palvelujen kehittämisessä ja rakenteellisessa sosiaalityössä.
Näin ollen tulee arvioida, onko asiakkaalla mahdollisuutta antaa palautetta ja miten asiakkaan mahdollisesti antamaa palautetta hyödynnetään palveluiden kehittämisessä. (Laitinen & Nis- kala 2013, 12.) Asiakkuus rakentuu näin vuorovaikutukselliseksi, jossa molemmat toimijat ovat osallisina toistensa toimijuudessa.
Osallistavan sosiaalityön tavoitteena ei ole ainoastaan integroida mahdollisesti syrjäytynyt asia- kas takaisin yhteiskuntaan, vaan tarkoituksena on myös aktivoida asiakasta osallistumaan ak- tiivisesti itseään koskeviin päätöksiin (Juhila 2006, 120). Osallisuuden ja osallistumisen välillä tulee nähdä ero, sillä osallisuus edellyttää sitoutumista ja on näin ollen syvempi toiminnan muoto, kuin osallistuminen (Laitinen & Niskala 2013, 13). Asiakasta itseään koskevia päätök- siä tehdään esimerkiksi hyvinvointipolitiikassa. Osallistavan sosiaalityön tavoitteena voi olla asiakkaan saaminen tuomaan asioitaan ja mielipiteitään esille, jotta hyvinvointipolitiikasta päättävät voisivat käyttää tällaista aitoa kokemusta hyväkseen. Tästä näkökulmasta osallistava
sosiaalityö pyrkii vertaistuen tapaiseen osallistamiseen, jossa kenties marginaalissa ollut asia- kas nousee aktiiviseksi kansalaiseksi ja jakaa tietoansa vastaavassa tilanteessa oleville ja hy- vinvointipalveluista päättäville.
Osallistavan sosiaalityön yksi keskeinen työväline on valtautuminen (empowerment) (Juhila 2006, 120). Empowermentia voi kuvata prosessina, jonka yhtenä tavoitteena on ihmisten elä- mänhallinnan parantuminen (Kuronen 2004, 277). Empowerment on englanninkielisessä sosi- aalityön kirjallisuudessa suhteellisen usein esiintyvä termi. Suomessa toteutettavassa sosiaali- työssä se on vastaavasti vielä melko uusi käsite, minkä vuoksi sille ei ole suomen kielessä tois- taiseksi vakiintunut mitään suomennosta. (mt. 277.) Esimerkkejä suomennoksista ovat valtais- tuminen, valtauttaminen, voimaantuminen ja voimavaraistuminen (Kuronen 2004, 277; Juhila 2006, 120). Juhila (2006, 120) käyttää sanaa valtautuminen. Kuitenkin valtautumisen assosiaa- tiota valtaan on mahdollista pohtia ihmisyyden ja sosiaalityön arvojen näkökulmasta, voiko ihmisyyden tavoittelun rinnalla puhua vallasta ja valtautumisesta. Juhila kuitenkin katsoo, että valta-sana on nimenomaan keskeinen sosiaalityöstä puhuttaessa. Hän ei katso valtauttaminen- sanan olevan oikea termi empowermentin suomennokseksi, koska sen voi tulkita tarkoittavan, että sosiaalityöntekijä valtauttaa asiakkaan jättäen asiakkaan vastaanottavaan asemaan. Kuro- nen on Juhila kanssa samaa mieltä, suomentaen empowerment -käsitteen valtaistumiseksi, jossa se jo nimessään viittaa valtaan. Valtautuminen voidaan nähdä marginalisoituneiden, ihmisten jotka elävät ilman valtaa, omissa käsissä olevaksi prosessiksi. Tämän vuoksi sosiaalityöntekijän rooliksi tulee tukijan ja mahdollistajan rooli. (Kuronen 2004, 282.) Ole Petter Askheimin mie- lestä empowermentissa on kyse vallan siirtämisestä, jossa asiakkaan tulisi ottaa valtaa tai sitä pitäisi hänelle antaa (Askheim 2003, 230). Empowerment voidaan nähdä käytännön työorien- taationa auttamisammateissa, kuten sosiaalityössä. (Kuronen 2004, 278.)
Marginaalissa olevan ihmisen osallistaminen ei onnistu, ellei ole yhteisöä, johon hän osallistuu.
Yhteisösosiaalityö on kolmas kumppanuussuhteen elementti, jonka Juhila erittelee kirjassaan.
Yhteisösosiaalityön piirteitä voidaan löytää jo Jane Addamsin harjoittamasta setlementtityöstä (Raunio 2008, 17). Yhteisösosiaalityössä tavoitteena on työskennellä asiakkaan jo olemassa olevista suhteista ja verkostoista käsin. Sen tarkoituksena on vahvistaa täysivaltaista kansalai- suutta ja kumppanuuden syntymistä kaikkien tärkeiden toimijoiden välillä. Tällainen toimija voi olla esimerkiksi julkinen sosiaalityö. (Juhila 2006, 127.) Asiantuntijuus yhteisösosiaali-
työssä rakentuu eri yhteisöjen huomioimisena, niiden tukemisena ja kehittämisenä. Yhtei- sösosiaalityötä voidaan toteuttaa käytännössä esimerkiksi vaikuttamalla asiakkaiden elinoloi- hin ja heidän osallisuutensa tukemisena. (Koskinen 2003, 229.)
2.2.3 Palveluohjaajana
Juhila (2006, 151) erottelee kolmanneksi suhteeksi huolenpitosuhteen, jossa asiakkaan aktiivi- suus ei ole työn lähtökohta. Sosiaalityöntekijä toimii eräänlaisena huolenpitäjänä ja asiakas ot- taa apua vastaan sillä ajatuksella, että hänellä on tietyt sosiaaliset oikeudet, joihin apu sitä tar- vittaessa kuuluu. Lähtökohtana on, että asiakas ei joka elämäntilanteessa pärjää itsekseen, vaan saattaa ajoittain tarvita apua. Sosiaalityöntekijä joko huolehtii asiakkaan asiasta itse, tai ohjaa tämän ammattilaisen luokse, joka pystyy auttamaan. Tällaista ohjaamista on esimerkiksi palve- luohjaus, jonka tarkoituksena on yhdessä asiakkaan kanssa kartoittaa avuntarvetta ja ohjata asiakas oikeanlaisten palveluiden piiriin. Vaikka huolenpidon periaate ajoittain hautautuu sosi- aalityölle asetettujen odotusten alle, on se kuitenkin sosiaalityön arvoihin keskeisesti kuuluva (mt. 159).
Huolenpitosuhde rakentuu vuorovaikutuksellisesti, mutta siinä kuitenkin toteutuu asetelma, jossa sosiaalityöntekijä on huolenpitäjä ja asiakas huolenpidon kohde. Juhila näkee, että huo- lenpidollinen työ tarvitsee tuekseen huolenpitoa arvostavan kulttuurin ja yhteiskunnallisen tuen. Tällaisessa kulttuurissa ajatellaan, että ihminen saattaa joskus tarvita apua ja että sellai- sessa tilanteessa häntä autetaan yhteiskunnallisella tasolla. Esimerkkinä tällaisesta kulttuurista on suomalainen hyvinvointivaltiomalli. (mt. 155.) Suomen perustuslaissa sanotaan, että ihmi- selle, joka ei pysty saavuttamaan ihmisarvoisen elämän turvaa, on turvatta välttämätön toimeen- tulo ja huolenpito (731/1999, 19§). Tätä perustuslain pykälää pyritään toteuttamaan hyvinvoin- tivaltion takaamalla sosiaaliturvalla.
Huolenpidon pohjimmainen ajatus siis on, että jokainen kansalainen voi joskus tarvita apua, eikä näin ollen apua tarvitsevia erotella mitenkään (Juhila 2006, 156). Sosiaaliturvaan kuuluvat erilaiset rahalliset etuudet, kuten toimeentulotuki tai konkreettinen etuus jonkin palvelun muo- dossa, kuten henkilökohtainen avustaja. Edellä mainituista etuuksista on säädetty lailla, Suo-
messa on voimassa laki toimeentulotuesta (1412/1997) ja laki vammaisuuden perusteella jär- jestettävistä palveluista ja tukitoimista (380/1987), joissa mainituista etuuksista säädetään. So- siaalietuuksien myöntäminen on siis vahvasti laissa määriteltyä. Asiakkaiden näkökulmasta so- siaaliset oikeudet ovat siis melko hyvin lainsäädännössä turvattu, kun taas sosiaalityöntekijöille lainsäädäntö antaa huolenpidolle välineet ja perusteet. Kuitenkin sosiaalisia oikeuksia on jonkin verran hyvinvointivaltiossa alettu kyseenalaistaa, Juhilan mukaan hyvin toimeentulevat kansa- laiset näkevät hyvinvointivaltion (ja näin ollen sosiaaliturvan) huonoksi investoinniksi. (Juhila 2006, 165–166.) Hyvinvointivaltion ja sosiaaliturvan legitimiteettiä on pohdittu paljon viime vuosina Suomen talouden ollessa tiukassa tilanteessa. SOTE-uudistus muuttaa osaltaan sosiaa- liturvaa, ja hallitus pyytää kansalaisia yhteisiin talkoisiin hyvinvointivaltion säilyttämiseksi.
Asenteet ja mielipiteet hyvinvointivaltiosta saattavat siis muuttua lähitulevaisuudessa.
Huolenpitosuhteessa siis korostuu, että jokainen ihminen voi jossakin elämänsä vaiheessa tar- vita apua. Hyvinvointivaltion apua tarvitsee suurin osa ihmisistä päivittäin, esimerkiksi lasten päivähoidon muodossa. Kuitenkin suurempaan apuun, kuten toimeentulon apuun, liittyy ennak- koasenteita. Tällaisia tilanteita varten sosiaalityön tulisi yrittää madaltaa kynnystä tulla pyytä- mään apua. (Juhila 2006, 169.) Lisäämällä avopalveluita esimerkiksi lastensuojelussa on pyritty helpottaa avun pyytämistä ilman lastensuojeluasiakkuuden leimaa. Huolenpitosuhdetta pohdit- taessa nousee esille vastikkeettomuus. Huolenpitosuhteessa katsotaan, että avun ja tuen saami- nen tulisi olla vastikkeetonta (mt. 170). Kuitenkin viime vuosina on ajoittain keskusteltu sosi- aalietuuksien vastikkeellisuudesta, esimerkiksi toimeentulotuessa. Laissa toimeentulotuesta määritellään, että toimeentulotukea hakevan työikäisen ihmisen tulisi ilmoittautua työttömäksi työnhakijaksi, ellei ole sillä hetkellä tätä estynyt laissa määritellyllä syyllä tekemään. Jos hakija ei ilmoittaudu työttömäksi työnhakijaksi, voidaan hänen toimeentulotukensa perusosaa pienen- tää. (1997/1412, 2a§.) Edellä mainittua voidaan ajatella vastikkeellisuuden näkökulmasta, sillä hakijan tulee ilmoittautua työttömäksi työnhakijaksi, jotta saa toimeentulotuen täysimääräisenä.
Toimeentulotukeen liittyvän leiman ja vastikkeellisuuden problematiikan rinnalle on esitetty perustuloa. Esimerkiksi Suomessa Vihreät –puolue on esittänyt perustulosta oman mallin (Nii- nistö 2016).
Mikä suhdemalli sitten Suomessa tällä hetkellä toimii? Liittämis- ja kontrollisuhde on karu ku- vaus sosiaalityön kenties synkimmistä puolista, kumppanuussuhde ideaalimalli, jollaista sosi- aalityötä varmasti useimmat sosiaalityöntekijät haluaisivat toteuttaa. Huolenpitosuhde on jota- kin näiden kahden väliltä. Mielenkiintoista suhdemallien rakentumisessa on se, mitkä asiat ovat
todellisuudessa sosiaalityön käsissä. Liittämis- ja kontrollisuhde on rakennettu sosiaalityön ul- kopuolella käytävistä keskustelusta, erityisesti poliittisiin ja hallinnollisiin keskusteluihin poh- jaten. Sosiaalipolitiikalla, hallinnollisin keinoin, ohjataan ja velvoitetaan sosiaalityötä. Jos so- siaalityö näyttäytyy sosiaalityön poliittisissa ja hallinnollisissa keskusteluissa liittämis- ja kont- rollisuhteen (ja vertikaalisen asiantuntijuuden) tavoin rakentuvana, onko tästä vastuussa sosi- aalityö vai poliittishallinnolliset toimijat? Hyvinvointivaltio rakentaa tietynlaista sosiaalipoli- tiikkaa mahdollistamalla tietyt toimenpiteet ja resurssit sosiaalityölle. Näin ollen sosiaalityön rakentuminen ei välttämättä ole niinkään sosiaalityöntekijöiden vastuulla, vaan sosiaalityönte- kijät jäävät toteuttamaan sosiaalityötä saamillaan korteilla. Sosiaalityön kehittymiseen liittyy myös päätöksen teko ja sen toteuttaminen. Vammaispalveluissa voidaan nähdä sosiaalityönte- kijöiden päätöksentekoa, joka pohjautuu pitkälti muiden ammattilaisten lausuntoihin. Tällainen päätöksenteko poistaa sosiaalityöntekijöiden ammattitaidon tarpeellisuutta. Kun päätökset teh- dään pitkälti lausuntojen pohjalta, eikä käytetä yksilöllistä harkintaa tietyn asiakkaan kohdalla, voisiko tällöin päätöksen tehdä joku muu, kuin sosiaalityöntekijä? (Autio & Nurmi-Koikkalai- nen 2015, 234.)
3 HALLINTO-OIKEUDESTA JA VALITUKSISTA SOSIAALITYÖSSÄ
Hallinto-oikeus oikeudenalana käsittää julkista hallintoa koskevan oikeusjärjestyksen. Sen pii- riin luetaan oikeusnormit, jotka määrittävät julkisen hallinnon toimintaa ja suhteita yksityisiin toimijoihin. Julkinen hallinto voidaan käsitteenä ymmärtää joko organisatorisena tai aineelli- sena. (Suviranta 2006, 17–18.)
Kuvio 1. Hallinto-oikeuden oikeusala
Organisatorisena käsitteenä julkinen hallinto tarkoittaa julkisyhteisöjen, kuten valtion tai kun- tien hallinto-organisaatiota. Hallinto-oikeuden tehtävänä on tarkastella hallinto-organisaation asemaa, organisatorista rakennetta, tehtäviä ja toimintaa. Lisäksi hallinto-oikeudessa tarkastel- laan julkishallinnon ja yksityisten henkilöiden, sekä julkishallinnon eri toimijoiden välisiä suh- teita. Julkinen hallinto aineellisena käsitteenä tarkastelee toiminnan sisältöä. Tällöin hallinto- oikeuden kohteina ovat julkinen hallintotoiminta ja julkiset hallintotehtävät. Suomen oikeus- järjestyksessä hallintotehtävistä huolehtiminen kuuluu julkisyhteisöille ja julkisille laitoksille.
Hallinto-oikeuden tehtävänä on tarkastella julkisten hallintotehtävien hoitamiselle, julkisen val- lan käytölle ja viranomaistoiminnalle asetettuja erityisiä vaatimuksia. Näiden lisäksi hallinto- oikeudessa valvotaan sellaisia erityisiä takeita, joiden tehtävänä on suojella yksityistä henkilöä joutumasta julkisen vallan väärinkäytön kohteeksi. (mt. 17–18.)
Hallinto-oikeus määrittää yksityisten toimijoiden oikeudellista asemaa muun muassa suhteessa julkiseen hallintoon. Se perustaa sääntelyllä yksityisille toimijoille oikeuksia ja etuuksia, mutta asettaa myös velvollisuuksia. Edellä mainittuihin vaikuttavat myös esimerkiksi valtiosääntöoi- keus, ympäristöoikeus ja sosiaalioikeus. (Suviranta 2006, 19.)
Viranomainen on suurempi toimija, jonka toimintaa ja valtuuksia säätelevät lait ja säädökset.
Viranomaisia ovat esimerkiksi TE-toimisto ja kunnalliset lautakunnat. Viranomaiset toteuttavat sille määrättyjä julkisen hallinnon tehtäviä, joita käytännössä toteuttavat viranomaisen viran- haltijat. Viranhaltijoista puhutaan kunnallishallinnossa ja hän on virkasuhteessa, eli julkisoi- keudellisessa palvelussuhteessa julkisyhteisöön. Sosiaalityöntekijät ovat viranhaltijoita. He käyttävät julkista valtaa, mikä tarkoittaa, että he tekevät lainsäädännön nojalla päätöksiä toisen ihmisen edusta ja oikeudesta (mt. 46–47 & 59).
Kuntien hallintotehtävistä huolehtivat eri viranomaiset. Viranomaisille on säädöksin uskottu tietynlainen toimivalta ja tehtäväpiiri. Suviranta (2006, 46) erottelee, että viranomaisille on lainsäädännössä ja kunnallisissa säännöissä määrätty tehtäviä toimivallan perusteella ja ra- joissa. Tarukannel luennollaan (2015) toi esille, että oikeudessa kunnalliset säännöt eivät ole validi peruste, jos sosiaalityöntekijä on kunnallisia sääntöjä noudattaessaan rikkonut lakia. Vi- ranomaisen toimivaltaan kuuluu viranomaisen valta ja velvollisuus huolehtia tietyistä julkisen hallinnon tehtävistä. Keskeisenä osana viranomaisen toimivaltaan kuuluu viranomaisen kelpoi- suus toimia virassaan. Viranomaisen on mahdollista suorittaa sellaisia toimia, joilla on oikeu- dellisia vaikutuksia tai joilla vaikutetaan yksityisen henkilön oikeudelliseen asemaan käyttä- mällä julkista valtaa. Julkisen vallan käyttöä sisältävät toimet edellyttävät toimivaltaperustetta.
(Suviranta 2006, 46–47.) Viranomainen tekee näin ollen yksipuolisen, asianosaisen oikeutta, velvollisuutta tai etua koskevan hallintopäätöksen. Tällaisella päätöksellä muodostetaan oi- keussuhde viranomaisen ja asianosaisen välille, tai tätä suhdetta muotoillaan. Julkisen vallan- käytön yksipuolisuus on hallintopäätökselle tunnusomaista. (Laakso 2006, 92.) Viranomaisen tehdessä hallintopäätös jää asianosaisen rooliksi päätöksen vastaanottaminen. Asianosaisen on kuitenkin Hallintolainkäyttölain (5§) mukaan mahdollista valittaa päätöksestä, jolla asia on rat- kaistu.
Viranomaisen sisäinen rakenne perustuu myös oikeudelliseen sääntelyyn, kuten tietyn viraston toiminnasta annettuun lakiin ja asetukseen (Suviranta 2006, 47). Sosiaalihuoltolaki ohjaa muun
muassa sosiaalialan toteutusta. Sen tarkoituksena on esimerkiksi edistää sosiaalista turvalli- suutta ja turvata laadukkaat sosiaalipalvelut, ja sitä sovelletaan kunnalliseen sosiaalihuoltoon (2014/1301, 1–2§). Lisäksi sosiaalityötä voi ohjata myös oma erikoisalan lainsäädäntö, kuten vammaispalvelun toteutusta ohjaa vammaispalvelulaki (380/1987).
Suomessa sosiaalialaa ja –huoltoa koskeva lainsäädäntö on niin sanottua puitelainsäädäntöä, joka antaa kunnille mahdollisuuden tulkita lakia sosiaalipalveluja järjestettäessä. Joillakin so- siaalihuollon aloilla on annettu lisäksi valtakunnalliset suositukset, jotka ohjaavat sosiaalipal- veluiden järjestämistä ja toteutusta. Tällaisilla ohjeilla ei kuitenkaan ole lainsäädännön tasoista sitovuutta, mikä lisää sosiaalihuollon valvonnassa kohdattavia erilaisia tulkintatilanteita. Pal- velujen määrään ja laatuun liittyvät kysymykset ovat kunnallisessa sosiaalihuollossa erityisen ongelmallisia. Vain lastensuojelussa ja päivähoidossa on annettu henkilömitoitusta ja asiakas- määrää koskevat säännökset, mikä jättää muut sosiaalihuollon alat ja palvelut oman onnensa nojaan. Kun tällaisilta aloilta tehdään kantelu lääninhallitukselle, joutuvat sen päättäjät omien linjaustensa mukaan päättämään riittävästä henkilömitoituksesta tapauskohtaisesti. (Marjamäki 2007, 241.) Sosiaalihuoltoa koskeva lainsäädäntö on siis paikoittain tulkinnanvaraista, mikä asettaa sosiaalihuollon eri osa-alueet eriarvoiseen asemaan keskenään ja vaikuttaa näin mah- dollisesti ajoittain myös sosiaalihuollon eri asiakasryhmien välisen tasa-arvoisuuden toteutu- miseen.
Puhuttaessa asiakkaiden tekemistä valituksista, puhekielessä saattaa esiin nousta hallintokante- lut. Hallintokantelut ovat ylemmälle viranomaiselle tai viranhaltijalle ilmoitetut virkamiehen toimet, jotka ovat lainvastaisia tai muutoin on menetelty moitittavasti (Laakso 2006, 101). Va- lituksia on taas mahdollista tehdä valituskelpoisista päätöksistä. Perusjaottelu on jakaa valituk- set hallintovalituksiin ja kunnallisvalituksiin. Hallintovalituksia tehdään pääasiallisesti valtion viranomaisten tekemistä päätöksistä, mutta hallintovalituksen on mahdollista tehdä myös eri- tyislainsäädännön mukaan kunnallisten viranomaisten päätöksistä. Kuitenkin yleisimmin kun- nallisen viranomaisen päätöksestä tehdään kunnallisvalitus. (458) Valituksen saa tehdä päätök- sestä, jolla kyseessä oleva asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta (586/1996, 5§). Tässä tutki- muksessa käsiteltiin valituksia, jotka Itä-Suomen hallinto-oikeus ratkaisi. Osassa valituksia on nähtävissä, miten hallinto-oikeus erittelee valittajan kantelutyyppiset vaatimukset ja jättää ne tutkimatta vedoten hallinto-oikeuslain 3§:n ja hallintolainkäyttölain 51§:n.
Kansalaiset ja eri alojen asiakkaat ovat enenevissä määrin kiinnostuneita oikeuksiensa toteutu- misesta, mikä näkyy viranomaisille tehtyjen yhteydenottojen lisääntymisenä. Asiakkaiden oi- keuksia hyvään palveluun ja yhteydenottomahdollisuuksia johtaviin tahoihin on parannettu ja pidetty esillä. Sosiaalialalla tällaista toimintaa ajaa sosiaaliasiamies. Suomessa valvontaa on kehitetty ja painopiste on selkeästi ennaltaehkäisevässä työssä. Sosiaalialalla pyritään siihen, että palvelut ovat aina laadultaan korkeatasoisia. Ennaltaehkäisyn periaatteen tavoitteena on, että valitusten teosta ei tule normaali käytäntö hakea oikeutta. Kuitenkin valvonnasta ja ennal- taehkäisystä huolimatta kantelut ovat jossain määrin lisääntyneet. (Marjamäki 2007, 240.)
4 TUTKIMUSTEHTÄVÄ JA TUTKIMUSAINEISTO
4.1 Tutkimustehtävän rajaus
Tutkimustehtäväni on tutkia vammaispalvelun sosiaalityöntekijöiden päätöksistä tehtyjä vali- tuksia ja niistä hallinto-oikeudessa annettuja päätöksiä. Tutkin päätöksiä erityisesti vammais- palvelun sosiaalityöntekijöiden näkökulmasta. Tutkimuksessa hallinto-oikeus sai myös merkit- tävän roolin, sillä sosiaalityöntekijöiden tekemiä päätöksiä arvioidaan suhteessa hallinto-oikeu- den tekemään päätökseen. Tutkin, minkä palvelun hylkäävistä päätöksistä asiakkaat olivat va- lituksia tehneet ja millaisia teemoja sosiaalityöntekijöiden tekemissä päätöksissä oli nähtävissä, joilla päätöksiä perusteltiin. Tutkimuksessa olin erityisesti kiinnostunut siitä, näkyykö sosiaali- työntekijöiden tekemissä päätöksissä esimerkiksi asiakkaan etu ja oikeudet, laki ja kunnan oh- jeet tai kunnan budjetti eri teemoina. Aineistossa puhutaan viranomaisesta, valittajasta ja hal- linto-oikeudesta. Viranomainen sisältää sosiaalityöntekijän yksilöllisen päätöksen ja kunnan sosiaalijaoston tai –lautakunnan päätöksen ensimmäisen valituksen jälkeen. Valittaja tarkoittaa vammaispalvelua hakenutta asiakasta, joka valittaa jaoston tai lautakunnan päätöksestä hal- linto-oikeuteen. Näin ollen aineistoa analysoitaessa on käytetty näitä termejä aineiston ja sen analyysin yhtenäistämiseksi.
Tarkennetut tutkimuskysymykset
1. Millaisista aiheista valittajat ovat valituksia tehneet?
2. Miten viranomaisen, valittajan ja hallinto-oikeuden kannat ovat suhteessa toisiinsa?
3. Miten viranomaiset ovat päätöksiään perustelleet?
Rajasin tutkimuksen siten, että tutkimuksessa ei otettu huomioon sosiaalityön asiakkaiden tyy- tymättömyyttä sosiaalityöntekijän päätökseen tai toimintaan. Hallinto-oikeus ei käsittele tyyty- mättömyyden aiheita tai muistutuksia sosiaalityöntekijän toiminnasta. Vaikka valitusten poh- jalta annettuja päätöksiä tutkittaessa nousevat esiin teemat, joista asiakas on valituksen tehnyt ja joihin hän on tyytymätön, oli tutkimuksen pääpaino sosiaalityöntekijöissä. En siis painottanut tutkimuksessani asiakkaiden tekemiä valituksia, jotka oli mahdollisesti tehty tyytymättömyy-
