Hallituksen esitys Eduskunnalle eräiksi hallintolai n- käyttöä koskevan lainsäädännön muutoksiksi
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi hal-
lintolainkäyttölakia, hallinto-oikeuslakia, korkeimmasta hallinto-oikeudesta annettua lakia sekä 32 muuta lakia.
Useisiin lakeihin ehdotetaan muutosta, jonka mukaan valitukset hallintoviranomai- sen päätöksestä ohjataan korkeimman hallin- to-oikeuden asemesta ensin alueelliseen hal- linto-oikeuteen.
Hallintolainkäyttölakiin ehdotetaan lisättä- väksi yleissäännös valitusluvan myöntämisen perusteista. Samalla ehdotetaan valituslupa- järjestelmän laajentamista eräisiin sellaisiin asiaryhmiin, joissa valituslupajärjestelmä ei heikennä oikeusturvaa. Täytäntöönpanon
kieltämistä tai keskeyttämistä koskevaan hal- linto-oikeuden päätökseen saisi esityksen mukaan hakea muutosta vain pääasian yh- teydessä. Myös aloittamisoikeutta koskevia säännöksiä tarkistettaisiin.
Korkeimman hallinto-oikeuden ja alueelli- sen hallinto-oikeuden päätösvaltaisiin ko- koonpanoihin ehdotetaan eräitä muutoksia menettelykysymyksissä sekä asioissa, joiden ratkaisemiseen hallinto-oikeudessa osallistuu asiantuntijajäsen.
Ehdotetut lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun ne on hyväksytty ja vahvistettu.
—————
SISÄLLYSLUETTELO
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ ... 1
SISÄLLYSLUETTELO ... 2
YLEISPERUSTELUT... 6
1. Johdanto... 6
2. Nykytila ja sen arviointi... 6
2.1. Valitusten ohjaaminen alueellisiin hallinto -oikeuksiin... 6
Lainsäädäntö ... 6
Työtilanne ja käs ittelyajat hallinto-oikeuksissa... 7
Työtilanne ja käsittelyajat korkeimmassa hallinto-oikeudessa... 7
2.2. Valitusoikeuden rajoittaminen ... 8
Valituslupasäännökset... 8
Valituskiellot... 9
Valitus täytäntöönpanoa tai aloittamisoikeutta koskevasta määräyksestä ...10
2.3. Hallintotuomioistuimen päätösvaltainen kokoonpano ... 10
Korkeimman hallinto -oikeuden kokoonpano ...10
Hallinto-oikeuden kokoonpano ...11
3. Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset ... 12
4. Esityksen vaikutukset ... 13
5. Asian valmistelu...13
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT... 15
1. Lakiehdotusten perustelut... 15
1.1. Hallintolainkäyttölaki ... 15
1.2. Hallinto-oikeuslaki... 16
1.3. Laki korkeimmasta hallinto-oikeudesta...17
1.4. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta ... 18
1.5. Perintökaari ... 19
5 luku. Valtion oikeudesta perintöön ...19
1.6. Ampuma-aselaki... 19
1.7. Maksuvapautuslaki ...19
1.8. Laki eräiden yleishyödyllisten yhteisöjen veronhuojennuksista ...20
1.9. Laki kasvinjalostajanoikeudesta... 20
1.10. Torjunta-ainelaki ... 20
1.11. Laki maa- ja metsätalousministeriön tietopalvelukeskuksesta... 20
1.12. Laki kasvintuotannon tarkastuskeskuksesta... 21
1.13. Eläinsuojelulaki ... 21
1.14. Ilmailulaki ... 21
1.15. Laki ilmailulaitoksesta ...21
1.16. Laki valtion televisio- ja radiorahastosta... 22
1.17. Laki patentti- ja rekisterihallituksesta... 22
1.18. Laki patentti- ja rekisterihallituksen valitusasioiden käsittelystä... 22
1.19. Laki Vakuutusvalvontavirastosta ... 22
1.20. Vakuutusyhtiölaki ... 23
16 luku. Sulautuminen ja vähemmistöosakkeiden lunastus... 23
16 a luku. Vakuutuskannan luovuttaminen... 24
16 b luku. Jakautuminen ... 24
18 a luku. Yhtiömuodon muuttaminen... 25
1.21. Laki ulkomaisista vakuutusyhtiöistä...25
1.22. Vakuutusyhdistyslaki... 25
8 luku. Yhteisömuodon muuttaminen... 25
14 luku. Sulautuminen ... 26
14 a luku. Vakuutuskannan luovuttaminen... 26
1.23. Terveydensuojelulaki... 27
1.24. Kemikaalilaki ... 27
1.25. Laki terveydenhuollon oikeusturvakeskuksesta ... 27
1.26. Mielenterveyslaki ... 27
1.27. Laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä... 28
1.28. Laki yksityisestä terveydenhuollosta...29
1.29. Laki terveydenhuollon laitteista ja tarvikkeista ... 29
1.30. Säteilylaki... 29
1.31. Siviilipalveluslaki ... 29
1.32. Jätelaki... 30
1.33. Maankäyttö- ja rakennuslaki ... 31
1.34. Maa-aineslaki ... 32
1.35. Vesilaki ... 32
2 luku. Yleiset säännökset rakentamisesta vesistöön ... 32
17 luku. Muutoksenhaku ... 32
21 luku. Erityisiä määräyksiä... 33
2. Voimaantulo... 33
3. Säätämisjärjestys ... 33
LAKIEHDOTUKSET... 35
hallintolainkäyttölain 13 ja 79 §:n muuttamisesta... 35
hallinto-oikeuslain 7 ja 12 §:n muuttamisesta... 36
korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 8 §:n muuttamisesta ... 37
viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 33 §:n muuttamisesta ...37
perintökaaren 5 luvun muuttamisesta...38
ampuma-aselain 118 §:n muuttamisesta ...39
maksuvapautuslain muuttamisesta... 39
eräiden yleishyödyllisten yhteisöjen veronhuojennuksista annetun lain muuttami- sesta ...40
kasvinjalostajanoikeudesta annetun lain 37 §:n muuttamisesta... 40
torjunta-ainelain 4 g §:n muuttamisesta ...41
kasvintuotannon tarkastuskeskuksesta annetun lain 6 §:n muuttamisesta...42
maa- ja metsätalousministeriön tietopalvelukeskuksesta annetun lain 5 §:n muut-
tamisesta...41
eläinsuojelulain 52 §:n muuttamisesta...42
ilmailulain 91 §:n muuttamisesta... 43
ilmailulaitoksesta annetun lain 3 §:n muut tamisesta... 43
valtion televisio- ja radiorahastosta annetun lain 36 §:n muuttamisesta ...44
patentti- ja rekisterihallituksesta annetun lain 5 §:n muuttamisesta... 44
patentti- ja rekisterihallituksen valitusasioiden käsittelystä annetun lain 8 §:n muuttamisesta...45
Vakuutusvalvontavirastosta annetun lain 6 §:n muuttamisesta... 45
vakuutusyhtiölain muuttamisesta...46
ulkomaisista vakuutusyhtiöistä annetun lain 84 §:n muuttamisesta ... 49
vakuutusyhdistyslain muuttamisesta... 49
terveydensuojelulain 57 §:n muuttamisesta... 50
kemikaalilain 56 §:n muuttamisesta... 51
terveydenhuollon oikeusturvakeskuksesta annetun lain 4 §:n muuttamisesta... 51
mielenterveyslain 24 §:n muuttamisesta ...52
terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 39 §:n muuttamisesta...53
yksityisestä terveydenhuollosta annetun lain 25 §:n muuttamisesta ... 54
terveydenhuollon laitteista ja tarvikkeista annetun lain 27 §:n muuttamisesta ...54
säteilylain 65 §:n muuttamisesta... 55
siviilipalveluslain muuttamisesta ... 55
jätelain 66 ja 67 §:n muuttamisesta ... 56
maankäyttö- ja rakennuslain 144 §:n muuttamisesta... 57
maa-aineslain 21 §:n muuttamisesta... 58
vesilain muuttamisesta... 59
LIITE ... 62
RINNAKKAISTEKSTIT ... 62
hallinto-oikeuslain 7 ja 12 §:n muuttamisesta... 62
korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 8 §:n muuttamisesta ... 64
viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 33 §:n muuttamisesta ...65
ampuma-aselain 118 §:n muuttamisesta ...66
kasvinjalostajanoikeudesta annetun lain 37 §:n muuttamisesta... 67
torjunta-ainelain 4 g §:n muuttamisesta ...68
maa- ja metsät alousministeriön tietopalvelukeskuksesta annetun lain 5 §:n muut- tamisesta...69
kasvintuotannon tarkastuskeskuksesta annetun lain 6 §:n muuttamisesta...70
eläinsuojelulain 52 §:n muuttamisesta...71
ilmailulain 91 §:n muuttamisesta... 72
ilmailulaitoksesta annetun lain 3 §:n muuttamisesta... 73
patentti- ja rekisterihallituksesta annetun lain 5 §:n muuttamisesta... 74
patentti- ja rekisterihallituksen valitusasioiden käsittelystä annetun lain 8 §:n muuttamisesta...75
Vakuutusvalvontavirastosta annetun lain 6 §:n muuttamisesta... 76
vakuutusyhtiölain muuttamisesta...77
ulkomaisista vakuutusyhtiöistä annetun lain 84 §:n muuttamisesta ... 82
vakuutusyhdistyslain muuttamisesta... 83
terveydensuojelulain 57 §:n muuttamisesta... 84
kemikaalilain 56 §:n muuttamisesta... 85
terveydenhuollon oikeusturvakeskuksesta annetun lain 4 §:n muuttamisesta... 86
mielenterveyslain 24 §:n muuttamisesta ...87
terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 39 §:n muuttamisesta...88
yksityisestä terveydenhuollosta annetun lain 25 §:n muuttamisesta ... 89
terveydenhuollon laitteista ja tarvikkeista annetun lain 27 §:n muuttamisesta ...90
säteilylain 65 §:n muuttamisesta... 91
siviilipalveluslain muuttamisesta ... 92
jätelain 66 ja 67 §:n muuttamisesta ... 94
maankäyttö- ja rakennuslain 144 §:n muuttamisesta... 95
maa-aineslain 21 §:n muuttamisesta... 96
vesilain muuttamisesta... 98
YLEISPERUSTELUT 1 . Johdanto
Oikeusministeriössä on keväällä 2004 val- mistunut hallintolainkäytön kehittämisohjel- ma 2004 -2007. Kehittämiso hjelmaan on koottu ne hallintolainkäytön kehittämistä koskevat valmisteluhankkeet, jotka ovat vi- reillä tai joiden tarkoituksena on käynnistyä tämän vaalikauden aikana vuosina 2004 - 2007. Tarkoituksena ei ole muuttaa hallinto- lainkäytön perusteita, vaan kehittää hallinto- lainkäytön organisaatiota ja menettelyä nii- den nykyisistä perusteista lähtien.
Tämä esitys sisältyy mainittuun kehittä- misohjelmaan ja perustuu korkeimman hal- linto-oikeuden valtioneuvostolle 10 päivänä maaliskuuta 2003 tekemään esitykseen hal- lintolainkäyttöä koskevan lainsäädännön muuttamiseksi.
Esityksen keskeisenä tavoitteena on hallin- totuomioistuinten toimintaedellytysten paran- taminen. Tavoitteena on myös nopeuttaa asi- oiden käsittelyä hallintotuomioistuimissa.
Näihin tavoitteisiin pyritään seuraavilla toi- menpiteillä:
- valitusten ohjaamisella alueellisiin hallin- to-oikeuksiin,
- valitusoikeuden rajoittamisella muutok- senhaussa korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja
- hallintotuomioistuinten päätösvaltaista kokoonpanoa muuttamalla.
2 . N y k y t i l a j a s e n a r v i o i n t i 2.1. Valitusten ohjaaminen alueellisiin
hallinto -oikeuksiin Lainsäädäntö
Perustuslain mukaan tuomiovaltaa käyttä- vät riippumattomat tuomioistuimet, ylimmäs- sä asteessa korkein oikeus ja korkein hallin- to-oikeus (3 §). Tuomioistuinlaitoksen ra- kenne on vahvistettu perustuslain 9 luvussa.
Valtiosäännön tasolla säädetään nykyisin myös alueellisista hallinto-oikeuksista, mikä on antanut hallintotuomioistuinlaitoksen ke- hittämiselle entistä vahvemman pohjan.
Muutoksenhakua hallintoasioissa säänte- levä yleislaki, hallintolainkäyttölaki (586/1996), tuli voimaan joulukuun alussa 1996. Hallintolainkäyttölain mukaan valtio- neuvoston alaisen viranomaisen päätöksestä valitetaan alueelliseen hallinto-oikeuteen.
Lain voidaan arvioida selkeyttäneen ja yh- denmukaistaneen hallintolainkäyttöasioiden käsittelyssä noudatettavaa menettelyä ja vah- vistaneen alueellisten hallintotuomioistuimen asemaa ensimmäisenä oikeusasteena hallin- tolainkäytön järjestelmässä.
Useilla hallinnonaloilla on kuitenkin edel- leen voimassa säännöksiä, joiden mukaan va- litukset ohjautuvat hallintoviranomaisen pää- töksestä suoraan korkeimpaan hallinto- oikeuteen. Tästä syystä korkeimpaan hallin- to-oikeuteen saapuu edelleen valituksia, jotka luonteeltaan kuuluisivat alueelliseen hallinto- oikeuteen.
Hyväksyessään hallintolainkäyttölain eduskunta antoi lausuman, jonka mukaan eduskunta edellytti, että hallintolainkäytön tarkoituksen ja periaatteiden toteutumiseksi kullakin hallinnonalalla erikseen tarkistetaan voimassa oleviin lakeihin ja asetuksiin sisäl- tyvät valitusmenettelysäännökset. Ne on ti- lanteen mukaan joko yhdenmukaistettava hallintolainkäyttölain kanssa, poistettava tar- peettomina tai muutettava tarpeellisilta osin viittauksiksi hallintolainkäyttölain säännö k- siin (EV 75/1996 vp). Eduskunnan lakivalio- kunta kiinnitti asiaan uudelleen huomiota hallinto -oikeuslakia (430/1999) koskevassa mietinnössään (LaVM 19/1998 vp).
Asiaan on kiinnitetty huomiota myös oike- usministeriön asettaman hallintolainkäytön horisontaaliryhmän väliraportissa toukokuus- sa 2000 ja loppuraportissa marraskuussa 2001 sekä valtioneuvoston asettaman oikeus-
turva -asiain neuvottelukunnan toimintaker- tomuksessa 2001–2002. Oikeusturva-asiain neuvottelukunnan mukaan oikeudenkäynnin painopisteen tulisi hallintolainkäytössä olla alueellisissa hallinto-oikeuksissa. Neuvotte- lukunta ehdotti selvitettäväksi myös ministe- riöiden tavanomaisista hallintopäätöksistä tehtävien valitusten ohjaamista alueellisiin hallinto -oikeuksiin.
Oikeusministeriö on lähettänyt muutoksen- hakusäännösten tarkistamisesta kirjeen kai- kille ministeriöille 20 päivänä elokuuta 1996 sekä muutoksenhakusäännösten tarkistami- sen kannalta keskeisille ministeriöille 29 päi- vänä syyskuuta 1999. Oikeusministeriö on pyytänyt niissä selvitystä siitä, mihin toi- menpiteisiin ministeriöt ovat ryhtyneet edus- kunnan lausuman johdosta. Muutoksenhaku- säännöksiä on eri hallinnonaloilla osittain tarkistettu eduskunnan lausuman mukaisesti, mutta tarkistusten tekemistä on tarpeen jat- kaa.
Työtilanne ja käsittelyajat hallinto- oikeuksissa
Alueellisiin hallintotuomioistuimiin saapu- vien asioiden määrä kasvoi voimakkaasti vuosina 1992 ja 1993, mutta aleni merkittä- västi vuosina 1994 ja 1995. Tämän jälkeen saapuvien asioiden määrä on tasaantunut noin 20 000 asiaan vuodessa. Määrä on kui- tenkin kasvanut hitaasti vuosina 2000–2002.
Vuonna 2003 hallinto-oikeuksiin saapui yh- teensä 20 836 asiaa, joka on noin 900 asiaa vähemmän kuin edellisenä vuonna. Käsitte-
lyaika oli vuonna 2003 keskimäärin 9,4 kuu- kautta. Saapuneiden ja vireillä olevien asioi- den määrän perusteella vo idaan arvioida, että vuonna 2004 keskimääräiseksi käsittely- ajaksi muodostuu noin 8,5 kuukautta.
Seuraavassa taulukossa ovat hallinto- oikeuksiin saapuneet asiat, hallinto- oikeuksissa ratkaistut ja vuoden vaihteessa siirtyneet asiat sekä keskimääräiset käsittely- ajat kaikissa asioissa vuosina 1998–2003.
Taulukosta ilmenee, että vireillä olevien asi- oiden määrä on tänä aikana noussut ja käsit- telyajat ovat kasvaneet. Vuonna 2003 käsitte- lyajat pitenivät kaikissa hallinto-oikeuksissa, vaikka saapuneiden asioiden määrä laski jonkin verran ja ratkaistujen asioiden määrä nousi edelliseen vuoteen verrattuna.
Keskimääräisissä käsittelyajoissa on asia- ryhmäkohtaisia eroja. Suurimman asiaryh- män hallinto-oikeuksissa muodostavat sosi- aaliasiat (30 prosenttia), joissa on erityisiä tarpeita joutuisaan käsittelyyn. Joutuisan kä- sittelyn tarpeita on myös maankäyttö- ja ym- päristöasioissa, joiden osuus kaikista asioista on noin 16 prosenttia. Lisäksi erityisiä jou- tuisuustarpeita on ulkomaalaisasioissa, joita on noin 10 prosenttia juttumäärästä. Kiireel- lisintä käsittelyä vaativat ulkomaalaisasiat käsitellään Helsingin hallinto-oikeudessa, jossa ulkomaalaisasioiden osuus on noin 20 prosenttia kaikista asioista.
Käsittelyajat eroavat huomattavasti toisis- taan eri hallinto -oikeuksissa. Vuo nna 2003 lyhin keskimääräinen käsittelyaika kaikissa asioissa oli 7 kuukautta (Vaasa) ja pisin 11,6 kuukautta (Kouvola).
Taulukko 1. Hallinto-oikeuksien työtilanne 1998-2003.
1998 1999 2000 2001 2002 2003
Saapuneet 19 208 19 102 20 076 20 401 21 714 20 836 Ratkaistu 19 549 17 533 18 217 18 439 19 842 21 236 Siirtyneet 8 869 9 726 11 440 13 340 15 202 14 784 Keskimääräinen
käsittelyaika
6 kk 6,1 kk 6,5 kk 8 kk 8 kk 9,4 kk
Työtilanne ja käsittelyajat korkeimmassa hal- linto-oikeudessa
Korkeimpaan hallinto -oikeuteen on 1990 - luvun puolivälistä lähtien saapunut vuosittain
noin 4 000–5 000 asiaa. Vuonna 2003 kor- keimpaan hallinto-oikeuteen saapui yhteensä 3 806 valitusta. Samana vuonna ratkaistiin 3 889 valitusta. Keskimääräinen käsittelyaika oli 11 kuukautta. Tavoitteena voidaan pitää,
että korkeimmassa hallinto-oikeudessa olisi vireillä 2 500–3 000 asiaa ja keskimääräinen käsittelyaika olisi enintään kahdeksan kuu- kautta.
Seuraavassa taulukossa ovat korkeimpaan
hallinto -oikeuteen saapuneet asiat, korkeim- massa hallinto -oikeudessa ratkaistut ja vuo- den vaihteessa siirtyneet asiat sekä keskimää- räiset käsittelyajat kaikissa asioissa vuosina 1998–2003.
Taulukko 2. Korkeimman hallinto -oikeuden työtilanne 1998-2003
1998 1999 2000 2001 2002 2003
Saapuneet 4 904 4 372 3 691 3 752 4 036 3 806
Ratkaistu 3 565 4 701 4 574 3 612 3 778 3 889
Siirtyneet 4 441 4 094 3 183 3 281 3 486 3 366
Keskimääräinen käsittelyaika
10 kk 8,5 kk 13,5 kk 10,9 kk 11,2 kk 11,0 kk
Seuraavassa taulukossa ovat korkeimpaan hallinto -oikeuteen saapuneet asiat viran- omaiskohtaisesti vuosina 1998–2003.
Taulukosta ilmenee, että nykyisin noin 80 prosenttia korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapuneista asioista koskee alueellisen hallin- to-oikeuden päätöstä. Hallintoviranomaisen
päätöstä koskevien muutoksenhakuasioiden osuus on viime vuosina vähentynyt. Edelleen korkeimpaan hallinto -oikeuteen saapuu kui- tenkin myös valituksia, joissa haetaan muu- tosta esimerkiksi terveydenhuollon oikeus- turvakeskuksen tai muun valtioneuvoston alaisen hallintoviranomaisen päätökseen.
Taulukko 3: Korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapuneet asiat viranomaiskohtaisesti 1998- 2003
1998 1999 2000 2001 2002 2003
Hallinto -oikeudet 2 362 2 446 2 605 2 798 3 121 3 091 Valtioneuvosto ja ministe-
riöt
1 466 262 213 160 163 83
Vesiylioikeus 43 51 0 1 1 0
Keskusvirastot 125 129 100 105 96 101
Lääninhallitukset 26 28 26 47 40 27
Ympäristökeskukset 230 205 133 109 59 39
Muutoksenhakulautakunnat 192 216 194 146
Markkinaoikeus ja kilpai- luneuvosto
41 45 64 57
Muut 652 587 381 271 298 262
2.2. Valitusoikeuden rajoittaminen Valituslupasäännökset
Hallintolainkäytössä on lähtökohtana kak- siasteinen hallintolainkäytön järjestelmä niin, että hallintoviranomaisen päätöksestä vo i- daan valittaa alueelliseen hallinto-oikeuteen ja sen päätöksestä edelleen rajoituksetta kor- keimpaan hallinto -oikeuteen. Hallintolain-
käytössä ei ole yleistä valituslupajärjestel- mää.
Valitusoikeutta hallinto -oikeuden päätök- sestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen on kui- tenkin rajoitettu valitusluvalla muutamissa asiaryhmissä, esimerkiksi veroasioissa, toi- meentulotuen myöntämistä tai määrää kos- kevissa asioissa sekä ulkomaalaisasioissa.
Myös muutoksenhaku maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksestä korkeimpaan
hallinto -oikeuteen edellyttää useissa asia- ryhmissä valituslupaa. Korkeimmassa hallin- to-oikeudessa käsiteltävistä asioista valitus- lupa-asioiden osuus on nykyisin noin kol- masosa.
Valitusluvasta tai sen myöntämisen perus- teista ei ole yleissäännöksiä, mutta hallinto- lainkäyttölaissa säädetään, että jos asiassa tarvitaan valituslupa, valitusosoituksessa on mainittava tästä sekä valituslupaa koskeva lainkohta ja perusteet, joilla valituslupa vo i- daan myöntää (14 § 4 mom.). Valitusluvan myöntämisen perusteista säädetään eri hal- linnonalojen lainsäädännössä. Nämä perus- teet on eri asiaryhmissä muotoiltu hiukan eri tavoin.
Veroasioiden valituslupaperusteista sääde- tään verotusmenettelystä annetussa laissa (15 58/1995, 70 § 2 mom.) sekä useissa muis- sa verolaeissa. Näiden säännösten mukaan valitusluvan myöntämisen perusteet ovat:
– lain soveltamisen kannalta muissa sa- manlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeää saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavak- si,
– asian saattamiseen korkeimman hallinto- oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi tai
– valitusluvan myöntämiseen on painava taloudellinen tai muu syy.
Toimeentulotukiasioiden valituslupaperus- teista säädetään sosiaalihuoltolaissa (710/1982, 49 § 3 mom.). Valituslupa vo i- daan myöntää ainoastaan, jos lain soveltami- sen kannalta muissa samanlaisissa tapauksis- sa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia ko rkeimman hallinto- oikeuden tutkittavaksi.
Ulkomaalaisasiassa voidaan ulkomaalais- lain mukaan (301/2004, 196 §) myöntää vali- tuslupa, jos lain soveltamisen kannalta muis- sa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäy- tännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto -oikeuden ratkaistavaksi tai jos luvan myöntämiseen on muu painava syy.
Maaseutuelinkeinojen tukitehtäviä hoidet- taessa noudatettavasta menettelystä annetun lain mukaan (1336/1992, 10 § 3 mom.) vali- tuslupa voidaan myöntää ainoastaan, jos
– lain soveltamisen kannalta muissa sa- manlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeää saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavak- si, tai jos
– valitusluvan myöntämiseen on muu pai- nava syy.
Maaseutuelinkeinojen rahoituslain mukaan (329/1999, 61 § 2 mom.) mukaan valituslupa voidaan myöntää, jos
– lain soveltamisen kannalta muissa sa- manlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhteneväisyyden vuoksi on tärkeää saattaa asia korkeimman hallinto -oikeuden ratkais- tavaksi,
– asian saattamiseen korkeimman hallinto- oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi tai
– valitusluvan myöntämiseen on muu pai- nava syy.
Valituslupasääntelyllä voidaan vähentää asiaratkaisuun johtavia valituksia korkeim- paan hallinto-oikeuteen sellaisissa asiaryh- missä, joissa korkeinta hallinto -oikeutta edel- täviä muutoksenhakukeinoja voidaan useimmissa tapauksissa pitää riittävinä oike- usturvan kannalta. Tällaisia ovat esimerkiksi asiat, joilla on vähän taloudellista merkitystä ja jotka ovat oikeudellisesti melko yksinker- taisia tai joissa oikeuskäytäntö on jo vakiin- tunut. Valituslupajärjestelmän laajentaminen tällaisiin asiaryhmiin antaisi korkeimmalle hallinto -oikeudelle nykyistä paremmat mah- dollisuudet keskittyä niiden asioiden ratkai - semiseen, joista on tärkeää saada ylimmän oikeusasteen ratkaisu.
Jos valituslupajärjestelmää laajennetaan uusiin asiaryhmiin, on järjestelmän yhte- näisyyden kannalta perusteltua, että valitus- luvan myöntämisen perusteista olisi hallinto- lainkäyttölaissa yleissäännös, jota sovellettai- siin, jollei asiassa ole erityisten syiden vuoksi perusteltua poiketa tästä yleissäännöksestä.
Valituskiellot
Hallintolainkäytössä on lähtökohtana kak- siasteinen muutoksenhakujärjestelmä, vaikka oikeus hakea päätökseen muutosta riippumat- tomalta tuomioistuimelta yhdessä oikeusas- teessa sinänsä riittäisi muissa kuin rikos-
asioissa täyttämään perustuslain 21 §:n ja Eu- roopan ihmisoikeussopimuksen 6(1) artiklan vähimmäisvaatimukset.
Valituskiellot muutoksenhaussa korkeim- paan hallinto-oikeuteen ovat poikkeuksellisia nykyisessä hallintolainkäytön järjestelmässä.
Valituslupasääntely soveltuu tavallisesti vali- tuskieltoa paremmin valitusoikeuden rajoit- tamiseen niissä asiaryhmissä, joissa korkein- ta hallinto -oikeutta edeltäviä muutok- senhakukeinoja pidetään oikeusturvan kan- nalta riittävinä.
Valituskieltoa muutoksenhaussa hallinto- oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto- oikeuteen voidaan harkita lähinnä vain asia- ryhmissä, joissa päätöksenteko perustuu pää- osin muuhun kuin oikeudelliseen harkintaan.
Tällainen valituskielto on esimerkiksi sosiaa- lihuoltolaissa (49 §), jonka mukaan va - littaminen on kielletty hallinto-oikeuden pää- töksestä, joka koskee sosiaalipalvelun anta- mista tai siitä määrätyn maksun suuruutta taikka sosiaalisen luoton myöntämistä.
Valitus täytäntöönpanoa tai aloittamisoikeut- ta koskevasta määräyksestä
Hallintolainkäyttölaissa on pääsääntönä, et- tä lainkäyttöviranomaisen käsittelyn aikana tekemistä päätöksistä voidaan valittaa vasta haettaessa muutosta pääasiaan. Tällainen on esimerkiksi päätös siitä, että asian käsittelyyn hallintotuomioistuimessa osallistuva henkilö ei ole esteellinen käsittelemään asiaa.
Hallintolainkäyttölaissa säädetään myös siitä, mistä käsittelyn aikana tehdystä muusta kuin käsittelyn lopettavasta päätöksestä vo i- daan erikseen valittaa (79 § 1 mom.). Käy- tännössä tällainen erillinen valitus koskee yleensä päätöstä, jolla valituksenalaisen pää- töksen täytäntöönpano on kielletty tai kes- keytetty asiassa, jossa valituksen tekeminen ei suoraan lain nojalla estä päätöksen täytän- töönpanoa. Tällaisia asioita ovat tavallisesti esimerkiksi kunnallisasiat.
Tällaisen määräyksen täytäntöönpanon kieltämisestä tai keskeyttämisestä antaa useimmiten alueellinen hallinto-oikeus, kun asiassa on tehty valitus hallinto-oikeuteen, mutta valitusta ei ole vielä ratkaistu. Täytän- töönpanoa koskevasta määräyksestä voidaan tällöin valittaa erikseen korkeimpaan hallin-
to-oikeuteen, vaikka pääasiaa koskeva valitus on edelleen vireillä alueellisessa hallinto- oikeudessa.
Erillinen muutoksenhaku täytäntöönpanoa koskevasta määräyksestä johtaa yleensä pää- asian käsittelyn viivästymiseen alueellisessa hallinto -oikeudessa, sillä asia hajautuu kah- teen tuomio istuimeen. Asiakirjojen toimitta- minen korkeimmalle hallinto-oikeudelle vii- västyttää pääasian käsittelyä. Korkein hallin- to-oikeus ei käytännössä yleensä ole poiken- nut hallinto -oikeuden kannasta siinä, onko täytäntöönpanon kieltämiseen aihetta. Hallin- to-oikeus voi myös itse muuttaa antamaansa määräystä ja asianosainen voi aina tehdä uu- den vaatimuksen senkin jälkeen, kun hänen aikaisemmin tekemänsä vaatimus on hylätty.
Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artikla ei edellytä, että tuomioistuimen antamasta täytäntö önpanon kieltämistä koskevasta mää- räyksestä tulisi olla mahdollisuus erikseen valittaa ylemmälle tuomioistuimelle. Tätä ei edellytetä myöskään Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä.
Hallintopäätöksen täytäntöönpanoon liittyy useissa ympäristöoikeudellisissa lupa- asioissa kysymys aloittamisoikeudesta. Täl- löin on tavallisesti lähtökohtana, että lupa- päätös voidaan panna täytäntöön vasta lain- voimaisena, mutta lupaviranomainen voi määräedellytyksin ja yleensä vakuutta vas- taan oikeuttaa hakijan aloittamaan lupaan pe- rustuvat toimenpiteet ennen kuin päätös on saanut lainvoiman. Tällainen aloittamisoike- utta koskeva hallintopäätös voidaan antaa myös lupapäätöksestä erillään, mikä voi joh- taa kahteen erilliseen muutoksenhakuun.
Mahdollisuus sallia päätöks en täytäntöönpa- no milloin tahansa pääasian ollessa vireillä valitusviranomaisessa aiheuttaa helposti se- kaannusta ja viivästyttää pääasian käsittelyä.
2.3. Hallintotuomioistuimen päätösvaltai- nen kokoonpano
Korkeimman hallinto-oikeuden kokoonpano Perussäännös ko rkeimman hallinto- oikeuden päätösvaltaisesta kokoonpanosta on perustuslaissa jonka mukaan ylimmät tuo- mioistuimet ovat tuomionvoipia viisijäseni- sinä, jollei laissa erikseen säädetä muuta jä-
senmäärää (100 § 2 mom.).
Vastaava säännös on korkeimman hallinto- oikeuden osalta korkeimmasta hallinto- oikeudesta annetun lain (74/1918) 8 §:ssä.
Samassa pykälässä säädetään, että korkein hallinto -oikeus voi käsitellä ja ratkaista kol- mijäsenisenä
– valitusluvan myöntämistä koskevan asi- an,
– täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyt- tämistä koskevan asian, sekä
– asian, jossa valitus tai hakemus on pe- ruutettu tai jossa on kyse siitä, onko muutok- senhaku tehty määräajassa tai säädettyä muo- toa noudattaen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisute- hoa voitaisiin parantaa oikeusturvaa vaaran- tamatta alentamalla päätösvaltainen ratkaisu- kokoonpano viidestä kolmeen jäseneen muis- sakin sellaisissa asioissa, joissa ei anneta rat- kaisua asiakysymykseen.
Vesilain ja ympäristönsuojelulain mukais- ten asioiden käsittelyyn sekä patenttia, hyö- dyllis yysmallioikeutta ja integroidun piirin piirimallia koskevien asioiden käsittelyyn osallistuu korkeimmassa hallinto -oikeudessa lainoppineiden jäsenten lisäksi kaksi sivu- toimista asiantuntijajäsentä. Tästä säädetään vesi- ja ympäristönsuojeluasioiden osalta korkeimmasta hallinto -oikeudesta annetun lain 2 a §:ssä. Patenttiasioiden osalta asian- tuntijajäsenistä säädetään patentti- ja rekiste- rihallituksen valitusasioiden käsittelystä an- netun lain (576/1992) 9 §:ssä. Nykyisin nämä asiantuntijajäsenet osallistuvat päätöksente- koon silloinkin, kun kyseessä on menettely- kysymyksen ratkaiseminen eikä ratkaisun an- taminen pääasiassa.
Hallinto -oikeuden kokoonpano
Hallinto -oikeus on hallinto-oikeuslain (430/1999) 12 §:n mukaan lainkäyttöasiassa päätösvaltainen kolmijäse nisenä, jollei lais- sa erikseen toisin säädetä. Erityisiä sään- nöksiä on kokoonpanosta vesilain (264/1961) ja ympäristönsuojelulain (86/2000) mukais- ten asioiden käsittelyssä sekä yhden jäsenen oikeudesta tehdä eräitä oikeudenkäyntime- nettelyyn liittyviä ratkaisuja. Jos valitus tai muussa hallintolainkäyttöasiassa esitetyt vaa- timukset on peruutettu kokonaan, yksi jäsen
voi tehdä siitä johtuvan ratkaisun. Yksi jäsen voi myös päättää, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely tai katselmus ja tehdä nii- den toimittamiseen liittyvät ratkaisut sekä päättää myös muista asian valmisteluun liit- tyvistä toimenpiteistä. Yksi jäsen ei voi rat- kaista muita menettelykysymyksiä, joten yksi jäsen ei nykyisin voi ratkaista asiaa, jossa on kysymys siitä, onko hallintolainkäyttöasia pantu vireille määräajassa.
Eräissä asiaryhmissä hallinto -oikeudessa osallistuu alistus - ja valitusasian käsittelyyn ja ratkaisemiseen lainoppineiden jäsenten li- säksi sivutoiminen asiantuntijajäsen. Tällai- sia asiaryhmiä ovat
– lastensuojelulaissa (683/1983) tarkoitetut lapsen huostaanottoa, sijaishuoltoon sijoitta- mista, huostassapitämisen lakkaamista tai yh- teydenpidon rajoittamista koskevat asiat,
– kehitysvammaisten erityishuollosta anne- tussa laissa (519/1977) tarkoitetut vastoin tahtoa tapahtuvaa erityishuollon antamista tai jatkamista koskevat asiat,
– asiat, joissa on kysymys mielenterveys- laissa (1116/1990) tarkoitetusta henkilön määräämisestä hoitoon tai hoidon jatkamises- ta hänen tahdostaan riippumatta tai hänen omaisuutensa haltuunotosta tai yhteydenpi- don rajoittamisesta,
– asiat, joissa on kysymys päätöksestä, jol- la henkilö on päihdehuoltolain (41/1986) 11 tai 12 §:n mukaisesti määrätty hoitoon tah- dostaan riippumatta, sekä mainitun lain 13
§:ssä tarkoitetut asiat, sekä
– tartuntatautilaissa (583/1986) tarkoitetut asiat.
Näissä asiaryhmissä asiantuntijajäsenen osallistuminen päätöksentekoon lainoppinei- den tuomareiden ohella on katsottu tarpeelli- seksi, jotta hallinto-oikeudella on riittävä asi- antuntemus ottaa kantaa myös hoidon tai huollon asial listen edellytysten olemassa- oloon. Tällöin hallinto -oikeuden päätösval- taiseen kokoonpanoon kuuluu siten neljä jä- sentä.
Asiantuntijajäsen osallistui lääninoikeuk- sissa vuosina 1989–1999 päätöksentekoon yhden lainoppineen jäsenen sijasta. Hallinto- oikeusuudistuksessa säädettiin, että asiantun- tijajäsen kuuluu kokoonpanon kolmen laki- miesjäsenen lisäksi eikä yhden lakimiesjäse- nen asemesta. Muutosta perusteltiin halli-
tuksen esityksessä hallinto -oikeuslaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi (HE 114/1998 vp) sillä, että erityisasiantuntemus ei vähennä oikeudellisen asiantuntemuksen tarvetta.
Pääosa valitus - ja alistusasioista, joiden ratkaisemiseen asiantuntijajäsenet osallistu- vat, koskee mielenterveyslain mukaista tah- dosta riippumatonta hoitoon määräämistä.
Tällaisia asioita ratkaistiin hallinto- oikeuksissa vuonna 2002 yhteensä noin 2 700. Näistä valtaosa oli tullut vireille alis- tuksena ilman asiaan liittyvää valitusta.
Muista asiaryhmistä merkittävimmän muo- dostavat lastensuojeluasiat, joita ratkaistiin asiantuntijakokoonpanossa vuonna 2002 yh- teensä noin 700. Näissä asioissa on useam- min kuin mielenterveysasioissa ratkaistavana myös valitus samassa asiassa. Kehitysva m- ma-, päihdehuolto- ja tartuntatautiasioita rat- kaistaan vuosittain vain muutamia kymme- niä.
Asiantuntijajäsenkokoonpanossa käsiteltä- vät valitus - ja alistusasiat valmistelee hallin- to-oikeudessa oikeustieteellisen koulutuksen saanut esittelijä tai vaihtoehtoisesti yksi lain- oppineista tuomareista. Asian ratkaisemiseen osallistuu voimassa olevan lain mukaan asi- antuntijajäsenen lisäksi kolme lakimiestuo- maria. Asian liittyvät oikeudelliset kysymyk- set tulevat siten aina vähintään kolmen, mut- ta useimmiten neljän oikeustieteellisen ko u- lutuksen saaneen henkilön arvioitaviksi.
Kyseessä oleville asioille on ominaista, että niiden ratkaiseminen perustuu useimmiten pääosin asiantuntijajäsenen muuhun kuin oi- keudelliseen erityisasiantuntemukseen. Näis- sä asioissa toimitetaan usein myös suullinen käsittely, jossa selvitetään tosiseikkoja. Toi- saalta näissäkin asioissa saattaa esiintyä myös sellaisia ongelmia, joiden ratkaisemi- nen edellyttää oikeudellista asiantuntemusta.
Tällaisia voivat olla esimerkiksi kysymykset asianosaisuudesta, esteellisyydestä tai asian- osaisen laillisesta kuulemisesta. Tällaiset on- gelmat ovat kuitenkin harvinaisia.
Voimassa oleva sääntely, jossa asiantunti- jajäsenen kuuluu ratkaisukokoonpanoon aina lakimiestuomarien lisäksi, johtaa useimmissa tapauksissa sellaiseen tarpeettoman laajaan kokoonpanoon, jota oikeusturva ei edellytä.
Oikeussuojan kannalta ei olisi estettä sille,
että asiantuntijajäsen kuuluisi ratkai - sukokoonpanoon yhden lakimiesjäsenen asemesta, sillä asioissa on kyse pääosin tah- donvastaisen hoidon edellytysten tai vastaa- vien erityisasiantuntemusta edellyttävien to- siseikkojen arvioinnista. Vaikka tällainen kolmen jäsenen kokoonpano olisi useimmis- sa tapauksissa asioiden laatuun nähden riittä- vä, on tarpeen, että asia voidaan tarvittaessa ratkaista nykyisen sääntelyn mukaisessa kolmen lakimiesjäsenen ja asiantuntijajäse- nen muodostamassa neljän jäsenen kokoon- panossa silloin, kun asiaan liittyy oikeudelli- sia tulkintakysymyksiä.
Alueellisten hallinto-oikeuksien kokoon- panojen kehittämistä ehdotettua laajemmin selvitetään oikeusministeriön asettamassa työryhmässä, jonka määräaika päättyy loka- kuun lopussa 2004.
3 . E s i t y k s e n t a v o i t t e e t j a k e s k e i s e t e h d o t u k s e t
Esityksen keskeisenä tavoitteena on yleisten hallintotuomioistuinten toiminta- edellytysten parantaminen. Tavoitteena on myös nopeuttaa asioiden käsittelyä hallinto- tuomioistuimissa.
Esityksessä ehdotetaan useisiin lakeihin säännöstä, jolla valitukset ohjataan hallinto- viranomaisen päätöksestä korkeimman hal- linto-oikeuden asemesta ensin alueelliseen hallinto -oikeuteen. Tämä vastaa hallintolain- käytön järjestelmän nykyistä linjaa. Se vastaa myös eduskunnan hallintolainkäyttölain hy- väksymisen yhteydessä antamaa lausumaa (EV 75/1996 vp).
Hallintolainkäyttölakiin ehdotetaan lisättä- väksi yleissäännös valitusluvan myöntämisen perusteista. Tämä säännös ei laajentaisi vali- tuslupajärjestelmän käyttöalaa. Lisäksi ehdo- tetaan valituslupajärjestelmän laajentamista muutamiin sellaisiin asiaryhmiin, joissa vali- tukset ovat pääosin oikeudellisesti yksinker- taisia ja keskenään samankaltaisia sekä ta- loudelliselta merkitykseltään vähäisiä.
Asioiden käsittelyn nopeuttamiseksi ehdo- tetaan, että erikseen ei saisi hakea muutosta hallinto -oikeuden päätökseen, joka koskee valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä. Myös aloitta- misoikeutta koskevia säännöksiä tarkistettai-
siin ja aloittamisoikeutta koskevan päätöksen tekemiselle asetettaisiin määräaika.
Korkeimman hallinto-oikeuden ja hallinto- oikeuden ratkaisutoiminnan tehostamiseksi ehdotetaan muutoksia niiden ratkaisuko- koonpanoihin eräissä menettelykysymyksissä sekä asioissa, joissa ratkaisukokoonpanoon kuuluu lainoppineiden jäsenten lisäksi asian- tuntijajäsen.
4 . Esityksen vaikutukset
Esityksellä ei ole merkittäviä taloudellisia vaikutuksia. Ehdotetut muutokset parantaisi- vat kuitenkin sekä alueellisten hallinto- oikeuksien että korkeimman hallinto- oikeuden toimintaedellytyksiä.
Hallinto -oikeuksiin ohjautuisi valituksia asioissa, joissa nykyisin valitetaan suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Näiden vali- tusten määrä olisi kuitenkin vähäinen. Hallin- to-oikeuden ratkaisukokoonpano kevenisi yhdellä lakimiesjäsenellä nykyisestä asioissa, joissa asian käsittelyyn ja ratkaisemiseen osallistuu asiantuntijajäsen. Tällaisia asioita ratkaistaan hallinto-oikeuksissa vuosittain yhteensä noin 3 500. Tämä parantaisi hallin- to-oikeuksien mahdollisuuksia ratkaista la- kimieskokoonpanossa nykyistä enemmän asioita.
Korkeimmassa hallinto-oikeudessa rat- kaistavien asioiden määrä vähenisi jonkin verran, koska valituksia ohjattaisiin hallinto- oikeuksiin, erilliset täytäntöönpanovalitukset kiellettäisiin ja eräissä asiaryhmissä otettai- siin käyttöön valituslupajärjestelmä.
5 . A s i a n v a l m i s t e l u
Esitys perustuu korkeimman hallinto- oikeuden valtioneuvostolle 10 päivänä maa- liskuuta 2003 tekemään esitykseen hallinto- lainkäyttöä koskevan lainsäädännön muutta- miseksi. Esityksen mukaan sen tavoitteena oli hallintotuomioistuinten toimintaedellytys- ten parantaminen ja oikeusturvan kehittämi- nen sekä joutuisuuden lisääminen.
Hallituksen esityksen muodossa laadittuun korkeimman hallinto-oikeuden esitykseen si- sältyi seuraavat asiakokonaisuudet:
– valitusoikeuden rajoittamista koskevat säännökset,
– muutoksenhaun ohjaaminen nykyistä laa- jemmin alueellisiin hallinto-oikeuksiin,
– välillistä verotusta koskevien valitusten hajauttaminen kaikkiin hallinto-oikeuksiin sekä
– hallintotuomioistuinten ratkaisukokoon- panoa koskevat ehdotukset.
Lisäksi esityksen yleisperusteluissa tarkas- teltiin eräitä kysymyksiä, joihin ei luonno k- sessa hallituksen esitykseksi kuitenkaan eh- dotettu muutoksia. Tällaisia kysymyksiä oli- vat
– ympäristöasioiden muutoksenhakujärjes- telmän kehittäminen,
– erilaisten valituslautakuntien asema hal- lintolainkäytössä ja
– oikaisumenettelyn kehittäminen välilli- sessä verotuksessa.
Oikeusministeriössä laadittiin korkeimman hallinto -oikeuden esityksestä arviomuistio, jossa tarkasteltiin korkeimman hallinto- oikeuden esitystä laajemmin eräitä kysymyk- siä, esimerkiksi mahdollisuutta ohjata muu- toksenhaku alueellisiin hallinto-oikeuksiin myös ministeriöiden päätöksistä. Esityksestä ja arviomuistiosta pyydettiin lausunto minis- teriöiltä ja alueellisilta hallintotuomiois- tuimilta sekä keskeisiltä järjestöiltä. Ministe- riöitä pyydettiin myös hankkimaan tarvittaes- sa lausunnot oman hallinnonalansa viran- omaisilta.
Lausunnoissa kannatettiin laajasti kor- keimman hallinto-oikeuden esityksen tavoit- teita.
Valituslupaperusteita koskevan yleissään- nöksen sisällyttämistä hallintolainkäyttöla- kiin kannatettiin useissa lausunnoissa. Myös valituslupajärjestelmän laajentamista esityk- sen mukaisesti sekä täytäntöönpanoa koske- van erillisen jatkovalituksen kieltoa kannatet- tiin useissa lausunnoissa, mutta muutamissa lausunnoissa niihin suhtauduttiin varaukselli- sesti tai kielteisesti.
Muutoksenhaun ohjaamista nykyistä enemmän alueellisiin hallinto-oikeuksiin kannatettiin lausunnoissa laajasti. Muutamis- sa lausunnoissa kiinnitettiin kuitenkin huo- miota valitustien pitenemiseen ja mainittiin asiaryhmiä, joissa muutoksenhaun tulisi edel- leen ohjautua valtioneuvoston alaisen viran- omaisen päätöksestä suoraan korkeimpaan hallinto -oikeuteen erityisesti silloin, kun on
kyse muutoksenhausta lautakuntatyyppisen viranomaisen päätökseen. Muutamissa lähin- nä hallinto-oikeuksien lausunnoissa kiinnitet- tiin huomiota myös siihen, että samalla tulee selvittää vaikutukset hallinto-oikeuksien työmäärään ja huolehtia työvoiman riittävy y- destä. Useissa lausunnoissa vastustettiin sitä, että muutoksenhaun ohjaaminen alueellisiin hallinto -oikeuksiin toteutettaisiin muuttamal- la hallintolainkäyttölain siirtymäsäännöstä korkeimman hallinto-oikeuden esityksen mukaisesti.
Korkein hallinto-oikeus ei ollut esitykses- sään ehdottanut muutoksenhaun ohjaamista ministeriöiden päätöksistä alueellisiin hallin- to-oikeuksiin, mutta oikeusministeriön ar- viomuistiossa sitä pidettiin asiana, jota tulisi harkita. Muutoksenhaun ohjaamista ministe- riöiden hallintopäätöksistä alueellisiin hallin- to-oikeuksiin pidettiin muutamissa lausun- noissa asiana, jota voitaisiin lähemmin selvit- tää, mutta muutamissa ministeriöiden lau- sunnoissa siihen suhtauduttiin varauksellises- ti tai kielteisesti.
Välillistä verotusta koskevien valitusten hajauttamista kaikkiin hallinto-oikeuksiin kannatettiin useissa lausunnoissa, mutta valtiovarainministeriön lausunnossa sekä muutamissa muissa lausunnoissa sitä vas- tustettiin. Hallinto -oikeudet lausuivat, että uudistuksen vaikutukset työvoiman tarpee- seen hallinto-oikeuksissa tulisi ensin sel- vittää. Hallinto-oikeudet eivät pitäneet oi- keana ehdotuksessa esitettyä arviota siitä,
että ehdotettu ratkaisukokoonpanon muutos asiantuntija-asioissa vapauttaisi välillistä verotusta koskevien valitusten käsittelys- sä tarvittavan työpanoksen eri hallinto- oikeuksissa.
Hallinto -oikeuden asiantuntijajäsenen lu- kemista kolmen jäsenen kokoonpanoon kan- natettiin useissa lausunnoissa, mutta muuta- missa lausunnoissa suhtauduttiin ehdotuk- seen varauksellisesti ainakin ehdotetussa muodossa.
Hallituksen esitykseen ei sisälly niitä kor- keimman hallinto-oikeuden ehdottamia muu- toksia, joiden toteuttamiseen tässä vaiheessa liittyy lausuntopalautteen pohjalta arvioituna tarvetta lisäselvitykseen. Tällaisia ovat erityi- sesti ehdotukset välillistä verotusta koskevien valitusten hajauttamisesta kaikkiin hallinto- oikeuksiin.
6 . R i i p p u v u u s m u i s t a e s i t y k s i s t ä Korkeimman hallinto -oikeuden esitykseen sisältyi myös ympäristönsuojelulakiin tehtä- viä muutoksia, jotka on kuitenkin tarkoitus sisällyttää erilliseen hallituksen esitykseen ympäristönsuojelulain muuttamisesta. Ympä- ristönsuojelulain tuleva muutosesitys on otet- tu huomioon tähän hallituksen esitykseen si- sältyvässä laissa vesilain muuttamisesta.
Tarkoituksena on, että laki ympäristönsuoje- lulain muuttamisesta tulisi voimaan samanai- kaisesti vesilain muutosten kanssa.
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT 1 . Lakiehdotusten perustelut
1.1. Hallintolainkäyttölaki
13 §. Valitusoikeuden rajoittaminen. Pykä- lässä on nykyisin viittaussäännös, jonka mu- kaan laissa säädetään erikseen siitä, milloin 7-9 §:ssä tarkoitetun viranomaisen päätök- seen ei saa hakea muutosta valittamalla tai milloin valittamiseen korkeimmalle hallinto- oikeudelle tarvitaan valituslupa.
Pykälään ehdotetaan lisättäväksi säännö k- set valitusluvan myöntämisen yleisistä edel- lytyksistä hallintolainkäytössä. Ehdotettu sääntely ei sinänsä laajentaisi valituslupajär- jestelmän käyttöalaa, vaan valitusluvan tar- peesta säädettäisiin erikseen asianomaisessa laissa. Yleissäännös turvaisi nykyistä pa- remmin lainsäädäntökäytännön yhdenmukai- suutta valituslupa-asioissa siltä osin kuin ky- se on valituslupaperusteista tai muista vali- tusluvan myöntämisen yleisistä edellytyksis- tä. Muussa lainsäädännössä voitaisiin näiden seikkojen osalta vain viitata hallintolainkäyt- tölain säännökseen.
Hallintolainkäyttölain 3 §:stä seuraa, että ehdotettuja yleisiä valitusluvan myöntämisen edellytyksiä sovellettaisiin vain, jollei muus- sa laissa toisin säädetä. Ehdotettu yleissään- nös olisi siten toissijainen suhteessa muihin valituslupasäännöksiin. Ensisijaisesti sovel- lettaisiin muussa laissa olevia rajoittavampia tai laajempia säännöksiä valitusluvan myö n- tämisen edellytyksistä.
Valituslupaperusteista säädettäisiin pykälän uudessa 2 momentissa. Lupaperusteet olisi- vat samanlaiset kuin veroasioissa. Ne olisivat eräiltä osin laajemmat kuin korkeimmassa oikeudessa oikeudenkäymiskaaren 30 luvun 3 §:n nojalla sovellettavassa valitus lupajär- jestelmässä. Lisäksi säännös muotoiltaisiin niin, että luvan myöntäminen ei olisi harkin- nanvaraista niin kuin oikeudenkäymiskaa- ressa, vaan lupa myönnettäisiin, jos lupape- rusteen todetaan olevan olemassa. Korkeim- massa hallinto-oikeudessa myönnetään ny- kyisin valituslupa noin joka viidennessä sel- laisessa asiassa, jossa valittaminen edellyttää valituslupaa.
Valituslupa myönnettäisiin ensinnäkin en-
nakkopäätösperusteella (1 kohta). Tämä mahdollistaisi sen, että korkeimman hallinto- oikeuden ratkaisujen avulla voitaisiin ohjata alemmanasteista oikeuskäytäntöä ja huoleh- tia oikeuskäytännön yhdenmukaisuudesta.
Tämä peruste olisi samanlainen kuin oikeu- denkäymiskaaressa.
Toisena valitusluvan myöntämisen perus- teena olisi asiassa tapahtunut ilmeinen virhe (2 kohta). Kaikki valitukset tutkittaisiin kor- keimmassa hallinto-oikeudessa valituslupa- järjestelmässäkin niin, ettei voimaan jäisi selviä virheitä. Valitusluvan myöntämisen perusteena olisi muukin ilmeinen virhe kuin sellainen, jonka perusteella päätös voitaisiin ylimääräisessä muutoksenhaussa purkaa tai poistaa. Korkeimmassa oikeudessa valituslu- pa voidaan myöntää, jos siihen on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen sellaisen oikeu- denkäynti- tai muun virheen vuoksi, jonka perusteella ratkaisu olisi purettava tai po istet- tava. Ehdotettu sääntely poikkeaa siten kor- keimmassa oikeudessa sovellettavasta vali- tuslupajärjestelmästä.
Valituslupa myönnettäisiin myös muun painavan syyn perusteella (3 kohta). Tällai- nen syy voisi olla esimerkiksi asian taloudel- linen tai muu merkittävyys valittajan kannal- ta. Tämä valituslupaperuste vastaisi oikeu- denkäymiskaaren sääntelyä.
Pykälän uudessa 3 momentissa säädettäi- siin mahdollisuudesta myöntää valituslupa myös osittain, jolloin se koskisi vain osaa hallinto -oikeuden päätöksestä. Ehdotus vas- taa veroasioissa voimassa olevaa säännöstä sekä korkeimmassa oikeudessa sovellettavaa sääntelyä.
Pykälän uudessa 4 momentissa säädettäi- siin siitä, että asiassa, jossa valittaminen on kielletty tai edellyttää valituslupaa, rajoitus koskee pääasiaan anne tun ratkaisun ohella myös sivuvaatimuksiin ja muihin liitännäisiin kysymyksiin annettuja ratkaisuja. Tällaisia ovat esimerkiksi oikeudenkäyntikulujen kor- vaamista, täytäntöönpanon kieltämistä ja to- distajan palkkiota koskevat ratkaisut. Sivu- vaatimukset voiva t koskea myös hallinto- oikeuden toimivaltaan kuulumattomia asioita kuten vahingonkorvausta. Sivuvaatimuksia koskevan nimenomaisen säännöksen puut-
tuminen on aiheuttanut jossain määrin oike- ustilan epävarmuutta, vaikka oikeuskäytän- nössä on suuntauksena ollutkin katsoa myös tällaisia ratkaisuja koskevat valitukset luvan- varaisiksi (esimerkiksi KHO 16.3.2000 taltio 562 yleisestä oikeusavusta turvapaikka- asiassa, KHO 2000:23 erikseen valittamises- ta täytäntöönpanokieltoa koskevasta kysy- myksestä toimeentulotukiasiassa ja KHO 1999:47 maksuttomasta oikeudenkäynnistä veroasiassa).
Ehdotettu säännös vastaa myös riita- ja ri- kosprosessissa omaksuttua periaatetta liitän- näiskysymysten luvanvaraisuudesta haettaes- sa muutosta hovioikeuden päätökseen kor- keimmalta oikeudelta.
79 §. Valitus muusta kuin käsittelyn lopet- tavasta päätöksestä. Pykälän 1 momentissa säädetään asioista, joissa saa erikseen valittaa lainkäyttöviranomaisen asian käsittelyn aika- na tekemistä päätöksestä. Muissa tapauksissa valitus asian käsittelyn kuluessa tehdyistä ratkaisuista tehdään valitettaessa pääasiaa koskevasta päätöksestä.
Momentin 4 kohta koskee muutoksen- haunalaisen päätöksen täytäntöönpanoa kos- kevaa määräystä. Tyypillisin tällainen mää- räys on päätös, jolla kielletään valituk- senalaisen päätöksen täytäntöönpano tai kes- keytetään jo aloitettu täytäntöönpano. Tällai- sesta päätöksestä voidaan siten valittaa heti ylempään lainkäyttöviranomaiseen, vaikka pääasian käsittely on edelleen vireillä alem- massa oikeusasteessa. Sama koskee myös päätöstä, jolla on ennen asian käsittelyn lo- pettamista hylätty vaatimus täytäntöönpanon kieltämisestä tai keskeyttämisestä. Käytän- nössä tällaisia valituksia tehdään erityisesti alueellisten hallinto-oikeuksien päätöksistä korkeimpaan hallinto-oike uteen.
Yleisperusteluissa selostettujen syiden vuoksi ehdotetaan pykälään lisättäväksi uusi 3 momentti, jossa rajoitettaisiin 1 momentin 4 kohdan käyttöalaa niin, että erikseen ei sai- si valittaa hallinto-oikeuden asian käsittelyn aikana tekemästä päätöksestä, joka koskee muutoksenhaun alaisen päätöksen täytän- töönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä.
Ehdotettu valituskielto ei koskisi kaikkia 4 kohdassa tarkoitettuja tilanteita. Valituskielto koskisi ainoastaan hallinto -oikeuden mutta ei muiden viranomaisten tekemiä päätöksiä. Se
koskisi vain täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä koskevaa päätöstä, mutta ei sen sijaan muuta hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin tai erityislainsäädännön nojalla annettua täytäntöönpanoa koskevaa määräys- tä.
Hallinto lainkäyttölain yleissäännöksen avulla voidaan turvata sääntelyn yhdenm u- kaisuus samanlaisissa tapauksissa riippumat- ta siitä, onko vastaava säännös sisällytetty kaikissa asiaryhmissä erityislakeihin. Yleis- laissa ei kuitenkaan ole mahdollista ottaa huomioon asiaryhmäkohtaisia erityispiirteitä.
Tästä syystä toisaalla tässä esityksessä ehdo- tetaan eräisiin lakeihin muutoksia, jotka mer- kitsevät osittain samaa ehdotetun 3 momen- tin valituskiellon kanssa.
1.2. Hallinto-oikeuslaki
7 §. Asiantuntijajäsenet. Pykälässä sääde- tään nykyisin asiantuntijajäsenten osallistu- misesta asian käsittelyyn ja ratkaisemiseen.
Pykälän 1 momentissa lueteltaisiin edelleen asiaryhmät, joissa asian käsittelyyn ja ratkai- semiseen osallistuisi hallinto-oikeudessa asi- antuntijajäsen. Kokoonpanosta näissä asiois- sa säädettäisiin tarkemmin 12 §:n 2 momen- tissa.
Pykälän 2 momentti säilyisi nykyisenä. Sen mukaan hallinto-oikeus voi kuitenkin päättää ilman asiantuntijajäseniä muusta toimenpi- teestä kuin lopullisesta pääasiaratkaisusta.
12 §. Hallinto -oikeuden päätösvaltaisuus.
Pykälän 1 momentissa säädetään nykyisin hallinto -oikeuden kolmen jäsenen perusko- koonpanosta. Pykälän 2 momentissa sääde- tään kokoonpanosta vesilain ja ympäristön- suojelulain mukaisissa asioissa. Yhden jäse- nen toimivallasta säädetään pykäl än 3 mo- mentissa.
Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jossa säädettäisiin kokoonpanosta 7 §:ssä tarkoitetuissa asioissa. Asiantuntijajä- sen ei enää kuuluisi kokoonpanoon lainoppi- neiden jäsenten lisäksi niin kuin nykyisessä 7
§:n 1 momentissa säädetään, vaan lähtöko h- tana olisi, että kokoonpanoon kuuluisi vähin- tään kaksi lakimiesjäsentä ja asiantuntijajä- sen. Hallinto -oikeus voisi ratkaista 1 momen- tissa tarkoitetun asian pääsäännöstä poiketen myös nykyisen sääntelyn mukaisessa ko-
koonpanossa, jossa asiantuntijajäsen tulee kokoonpanoon kolmen lakimiestuomarin li- säksi. Tällaista kokoonpanoa voitaisiin käyt- tää, jos asiassa ratkaistavana olevan kysy- myksen laatu sitä edellyttää. Pykälän nykyi- nen 2 momentti siirtyisi uuden 2 momentin vuoksi 3 momentiksi.
P ykälän nykyinen 3 siirtyisi muutettuna 4 momentiksi. Nykyisin yksi jäsen voi ratkaista asian, jos valitus tai muussa hallintolainkäyt- tölaissa esitetyt vaatimukset on peruutettu kokonaan. Esityksessä ehdotetaan, että yhden jäsenen ratkaistaviin asioihin lisätään asiat, joissa on kysymys siitä, onko valitus tai muu hallintolainkäyttöasia pantu vireille säädetys- sä määräajassa. Määräajan noudattaminen on yleensä helposti ja riidattomasti todettavissa.
Oikeusturva ei edellytä, että nämä asiat rat- kaistaisiin esittelijän ja kolmen tuomarin ko- koonpanossa. Mikäli ratkaisun tekeminen poikkeuksellisesti edellyttäisi laajempaa har- kintaa, asia voitaisiin aina tuoda ratkaista- vaksi kolmijäseniseen kokoonpanoon.
1.3. Laki Korkeimmasta hallinto - oikeudesta
8 §. Perussäännös ylimpien tuomioistuinten tuomionvoivasta kokoonpanosta on perustus- lain 100 §:n 2 momentissa, jonka mukaan ylimmät tuomioistuimet ovat tuomionvoipia viisijäsenisinä, jollei laissa erikseen säädetä muuta jäsenmäärää.
Korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 8 §:n 1 momentissa säädetään korkeim- man hallinto -oikeuden viisijäsenisestä perus- kokoonpanosta. Lain 2 momentin mukaan korkein hallinto-oikeus voi nykyisin käsitellä ja ratkaista kolmijäsenisenä valitusluvan myöntämistä koskevan asian, täytäntöön- panon kieltämistä tai keskeyttämistä koske- van asian sekä asian, jossa on kysymys siitä, onko muutoksenhaku tehty määräajassa tai säädettyä muotoa noudattaen.
Pykälän 2 momenttia ehdotetaan täyden- nettäväksi ottamalla siihen uusina kohtina oikeusapua koskevat asiat (3 kohta) ja ylimääräistä muutoksenhakua koskevat asiat (5 kohta). Viimeksi mainittujen osalta mah- dollisuus kolmijäseniseen ratkaisukokoon- panoon koskisi vain tapauksia, joissa hake- mus yksimielisesti jätetään tutkimatta tai hy-
lätään. Näiden uusien kohtien lisäksi momen- tin 1, 4 ja 5 kohdassa täsmennettäisiin, että mahdollisuus käsitellä asia kolmijäsenisenä koskisi myös pääasian yhteydessä korkeim- massa hallinto-oikeudessa esitettyjä liitännäi- siä vaatimuksia kuten oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevia vaatimuksia. Kolmen jäsenen kokoonpanossa korkein hallinto- oikeus voisi myös päättää valituksen tutki- matta jättämisestä silloin, kun valitus on teh- ty valituskiellon piiriin kuuluvassa asiassa.
Kun valittaminen edellyttää valituslupaa, hal- lintolainkäyttölain 13 §:ään ehdotetusta 4 momentista seuraa, että valitusluvanvarai- suus koskee myös pääasiaan liittyviä liitän- näisiä vaatimuksia. Tällainen valituslupaa koskeva asia voitaisiin jo tällä perusteella kä- sitellä kolmijäsenisessä kokoonpanossa.
Oikeusapua koskeva asia voi tulla kor- keimmassa hallinto-oikeudessa vireille niin, että oikeusaputoimisto siirtää asian oikeusapulain (257/2002) 24 §:n mukaises- ti korkeimman hallinto-oikeuden käsi- teltäväksi tai niin, että hallinto-oikeuden oi- keusapuasiassa antamaan päätökseen haetaan oikeusapulain 26 §:n mukaisesti muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta pääasian yhteydessä tai erikseen. Oikeusapua koskeva asia voitaisiin kaikissa tapauksissa ratkaista korkeimmassa hallinto -oikeudessa kolmen jäsenen kokoonpanossa.
Vesilain ja ympäristönsuojelulain mukais- ten asioiden käsittelyyn osallistuu korkeim- masta hallinto -oikeudesta annetun lain 2 a
§:n nojalla lainoppineiden jäsenten lisäksi kaksi ympäristöasiantuntijaneuvosta. Vastaa- vasti patenttia, hyödyllisyysmallioikeutta tai integroidun piirin piirimallia koskevien asi- oiden käsittelyyn osallistuu patentti- ja rekis- terihallituksen valitusasioiden käsittelystä annetun lain 9 §:n mukaan lainoppineiden jä- senen lisäksi kaksi yli-insinöörineuvosta.
Käytännössä asiantuntijajäsenet eivät kuulu ratkaisukokoonpanoon silloin kun asia rat- kaistaan lain 8 §:n 2 momentin mukaisesti kolmen jäsenen kokoonpanossa. Tästä ei ny- kyisin ole nimenomaista säännöstä.
Lain 8 §:ään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 momentti, jonka mukaan 2 momentin 1 – 4 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa asia vo i- taisiin ratkaista ilman edellä tarkoitettuja asi- antuntijajäseniä. Kysymys on tältä osin lain-
säädännön selkeyttämisestä nykyisen käy- tännön mukaisesti. Asiantuntijajäsenet osal - listuisivat sen sijaan ylimääräistä muutok- senhakua koskevien hakemusten käsittelyyn ja ratkaisemiseen siltä osin, kuin kysymys on asianomaisessa erityislainsäädännössä tarkoi- tetuista asioista. Tätä voidaan pitää tarpeelli- sena sen vuoksi, että ylimääräisen muutok- senhaun edell ytysten arvioinnissa so- velletaan osaltaan asianomaista aineellista erityislainsäädäntöä. Näissä ylimääräistä muutoksenhakua koskevissa asioissa ko- koonpanoon kuuluisi siten kolmen lainoppi- neen jäsenen lisäksi kaksi asiantunti- jajäsentä.
1.4. Laki viranomaisten toiminnan julki- suudesta
33 §. Muutoksenhaku. Pykälän 1 momen- tissa säädetään muutoksenhausta viranomai- sen tässä laissa tarkoitettuun päätökseen.
Muutoksenhaussa sovelletaan hallintolain- käyttölakia. Muun kuin hallinto- lainkäyttölain 7 §:ssä tarkoitetun viranomai- sen päätöksestä valitetaan korkeimpaan hal- linto-oikeuteen. Suoraan korkeimpaan hallin- to-oikeuteen valitetaan siten esimerkiksi Kansaneläkelaitoksen ja eduskunnan toimie- limen päätöksestä. Paikallisen tai alueellisen viranomaisen päätöksestä valitetaan alueel- liseen hallinto-oikeuteen. Alueelliseen hallin- to-oikeuteen valitetaan myös lain 4 §:n 1 momentin 8 kohdassa sekä 4 §:n 2 momen- tissa mainitun toimielimen päätöksestä. Näitä ovat esimerkiksi lain tai asetuksen taikka val- tion hallintoviranomaisen päätö ksen perus- teella tiettyä tehtävää itsenäisesti hoitamaan asetetun komitean ja toimikunnan päätökset sekä julkista tehtävää hoitavan yhteisön tai säätiön päätökset niiden käyttäessä julkista valtaa. Pykälän 2 momentissa säädetään muutoksenhausta tuomioistuimen päätökseen silloin, kun asianosainen pyytää vireillä ole- vaan oikeudenkäyntiin liittyen tietoa asiakir- jasta.
Ehdotuksen mukaan 1 momenttia sel- keytettäisiin nykyisestä. Momentissa sää- dettäisiin hallintolainkäytön yleisen oi- keusastejärjestelm än mukaisesti, että vi- ranomaisen tässä laissa tarkoitettuun pää- tökseen saa hakea muutosta valittamalla
hallinto -oikeuteen, jollei 2 momentista muuta johdu. Eduskunnan viraston sekä valtioneu- voston ja ministeriön päätöksestä valitettai- siin suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Suoraan korkeimpaan hallinto -oikeuteen va- litettaisiin myös eduskunnan valitseman Suomen Pankin ja Kansaneläkelaitoksen toimielimen samoin kuin Suomen Pankin ja Kansaneläkelaitoksen keskushallintoon kuu- luvan viranomaisen päätöksestä.
Pääsääntö koskisi siten paitsi hallintolain- käyttölaissa tarkoitettuja viranomaisia ja kunnallisia viranomaisia myös sellaisia vi- ranomaisten toiminnan julkisuudesta anne- tussa laissa tarkoitettuja viranomaisia, jotka eivät suoraan hallintolainkäyttölain 7 ja 9 §:n nojalla kuulu hallintolainkäyttölain sovelta- misalan piiriin. Tällaisia ovat esimerkiksi valtion liikelaitokset sekä julkista tehtävää hoitavat yhteisöt, laitokset ja säätiöt. Muiden kuin hallintolainkäyttölain 7 §:ssä tarkoitettu- jen viranomaisten osalta hallinto -oikeuden toimivallan edellytyksenä ei enää olisi se, et- tä niiden toimivalta olisi paikallista tai alu- eellista.
Toimivaltainen hallinto-oikeus määräytyisi hallintolainkäyttölain 12 §:n (433/1999) mu- kaisesti, joten toimivaltainen hallinto -oikeus määräytyisi ensisijaisesti päätöksen tehneen viranomaisen toimialueen perusteella. Jos vi- ranomaisen toimialue käsittää koko maan, sen päätöksistä valitetaan sille hallinto- oikeudelle, jonka tuomiopiiriin päätös olen- naisimmin liittyy esimerkiksi sen vuoksi, että tuomiopiirissä on sen henkilön kotikunta tai sen yhteisön kotipaikka, johon päätös pää- osin liittyy. Jos asiassa ei ole toimivaltaista hallinto -oikeutta, valitus tehdään pykälän 3 momentin nojalla Helsingin hallinto- oikeudelle.
Suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen valitettaisiin Suomen Pankin ja Kansan- eläkelaitoksen keskushallintoon kuuluvan viranomaisen päätöksestä. Sen sijaan niiden alue- ja paikallisviranomaisten päätöksistä valitettaisiin pääsäännön mukaisesti hallin- to-oikeuteen. Tämä vastaisi julkisuuslain- säädäntöä koskevasta eduskunnan hallinto- valiokunnan mietinnöstä ilmenevää periaa- tetta, jonka mukaan muutosta haetaan toi- mivaltaiselta hallintotuomioistuimelta, jos kysymys on toimivallaltaan paikallisesta tai
alueellisesta viranomaisesta (HaVM 31/1998 vp).
Kansaneläkelaitoksessa keskushallintoon kuuluvat hallitus ja tilintarkastajat sekä kan- saneläkelaitoksesta annetun lain (731/2001) 10 §:n 1 momentissa tarkoitettu keskushallin- to, jonka ulkopuolelle jäävät sanotun pykälän 2 ja 3 momentissa tarkoitetut alue- ja paikal- lishallinto.
Suomen Pankin keskushallintoon kuuluvia viranomaisia ovat johtokunta ja sen alainen hallinto. Suomen Pankin aluetoimistoilla ja haarakonttoreilla ei voida katsoa olevan eril- lisen viranomaisen asemaa, kun otetaan huomioon Suomen Pankista annetun lain (214/1998) sekä Suomen Pankin johto- säännön säännökset ja määräykset. Tämän vuoksi Suomen Pankin julkisuusasioissa te- kemistä päätöksistä valitettaisiin kai kilta osin suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Sen sijaan Suomen Pankin yhteydessä toi- mivaa Rahoitustarkastusta ei voida pitää Suomen Pankin keskushallintoon kuuluvana viranomaisena, sillä Rahoitustarkastuksella on Suomen Pankin hallintoon nähden rin- nakkainen erillishallintonsa. Rahoitustarkas- tuksen julkisuusasioissa tekemistä päätöksis- tä valitettaisiin ensi asteessa hallinto- oikeuteen. Korkeimman hallinto -oikeuden käytännössä Rahoitustarkastuksen päätöksis- tä on katsottu voitavan valittaa suoraan kor- keimpaan hallinto-oikeuteen myös julkisuus- asioissa (KHO 11.7.2001 taltio 1636). Ylei- nen valitustie Rahoitustarkastuksen päätök- sistä on kuitenkin lailla 587/2003 ohjattu ensi asteessa Helsingin hallinto -oikeuteen.
1.5. Perintökaari
5 luku. Valtion oikeudesta perintöön 2 a §. Valtiokonttori voi tämän lain 5 luvun 2 §:n mukaan päättää, että valtion saama omaisuus luovutetaan kokonaan tai osittain perittävän läheiselle, jos se havaitaan olosuh- teisiin nähden kohtuulliseksi. Omaisuus vo i- daan luovuttaa myös kunnalle. Val tiokontto- rin päätöksestä valitetaan hallinto -oikeuteen.
Perinnön luovuttaminen perustuu pääosin Valtiokonttorin harkintaan. Kenelläkään ei ole subjektiivista oikeutta saada valtiolle pe- rintökaaren mukaan tulevaa perintöä itsel-
leen. Hallintolainkäytössä voidaan tutkia ai- noastaan sitä, ettei perinnön luovutusta kos- kevaa hakemusta hylätä lainvastaisesti. Hal- lintolainkäytössä ei voida velvoittaa Valtio- konttoria luovuttamaan perintöä. Tämän vuoksi ehdotetaan, että valittaminen hallinto- oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto- oikeuteen edellyttäisi valituslupaa. Valituslu- van myöntämisen edellytyksistä ei säädettäisi tässä laissa, vaan sovellettaviksi tulisivat hal- lintolainkäyttölain 13 §:n 2 ja 3 momenttiin ehdotetut yleiset säännökset.
1.6. Ampuma-aselaki
118 §. Mu utoksenhaku. Pykälän 1 momen- tin mukaan pykälässä mainittuun sisäasiain- ministeriön tekemään päätökseen haetaan nykyisin muutosta korkeimmalta hallinto- oikeudelta ja muuhun päätökseen hallinto- oikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.
Korkeim man hallinto-oikeuden käytäntö ampuma-aseasioissa on vakiintunut eikä näi- hin asioihin liity sellaisia oikeussuojatarpeita, jotka perustelisivat rajoittamatonta jatkovali- tusoikeutta. Tämän vuoksi ehdotetaan, että valittaminen hallinto -oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttäisi valituslupaa. Valitusluvan myöntämisen ede llytyksistä ei säädettäisi tässä laissa, vaan sovellettaviksi tulisivat hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 ja 3 momenttiin ehdotetut yleiset säännökset.
1.7. Maksuvapautuslaki
2 a §. Tässä laissa ei nykyisin ole muutok- senhakusäännöstä. Lain nojalla tehtyihin pää- töksiin saa hakea muutosta hallintolainkäyt- tölain mukaisesti.
Lain 1 §:n mukaan Valtiokonttori voi va- pauttaa maksu- tai korvausvelvollisen valtiol- le tulevan maksun tai korvauksen suorittami- sesta osaksi tai kokonaan, jos vapautus ei loukkaa valtion etua taikka jos maksun tai korvauksen periminen olisi ilmeisen kohtuu- tonta. Samoin edellytyksin voidaan myöntää helpotusta korvauksen suorittamisessa.
Valtion velallisella ei ole subjektiivista oikeutta maksuvapautuksen saamiseen. Hal- lintolainkäytössä voidaan tutkia ainoas-
taan sitä, ettei maksuvapautushakemusta hylätä lainvastaisesti. Hallintolainkäytössä ei voida velvoittaa Valtiokonttoria myö n- tämään maksuvapautusta. Tämän vuoksi ehdotetaan, että valittaminen hallinto- oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto- oikeuteen edellyttäisi valituslupaa. Valitus- luvan myöntämisen edellytyksistä ei sää- dettäisi tässä laissa, vaan sovellettaviksi tuli- sivat hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 ja 3 mo- menttiin ehdotetut yleiset säännökset.
1.8. Laki eräiden yleishyödyllisten yhtei- söjen veronhuojennuksista
9 §. Verohallitus voi myöntää tässä laissa tarkoitetun veronhuojennuksen, jolloin yhtei- sö on osittain tai kokonaan verovapaa tulove- rotuksessa. Huojennus myönnetään hake- muksesta. Laissa ei ole säännöstä muutok- senhausta verohallituksen päätökseen. Lain 10 §:ssä säädetään, että rangaistussäännök- sistä on voimassa, mitä verotusmenettelystä annetussa laissa säädetään, ja että mainittua lakia noudatetaan muutoinkin soveltuvin osin. Oikeuskäytännössä on katsottu, että ve- rotusmenettelystä annetun lain 70 §:n sään- nökset valitusluvasta muutoksenhaussa hal- linto-oikeuden päätökseen eivät ulotu ky- seessä oleviin veronhuojennusasioihin.
Veronhuojennusasioiden laatu huomioon ottaen ei ole perusteita sille, että niissä noudatettaisiin toisenlaista muutoksenhaku- järjestelmää kuin muissa veroasioissa. Tästä syystä ehdotetaan 9 §:ään säännöstä siitä, että valittaminen hallinto -oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää valituslupaa. Muutoksenhaussa sovellettai- siin, mitä verotusmenettelystä annetun lain 70 §:n 2 ja 3 momentissa sekä 71 §:ssä sää- detään valitusluvan perusteista, mahdollisuu- desta myöntää valituslupa koskemaan vain osaa muutoksenhaun kohteena olevasta pää- töksestä sekä valituslupahakemuksen si- sällyttämisestä valituskirjelmään.
1.9. Laki kasvinjalostajanoikeudesta 37 §. Muutoksenhaku. Tässä laissa säädet- tynä rekisteriviranomaisena toimii lain 9 §:n 1 momentin mukaan kasvilajikelautakunta, joka pitää kasvilajikerekisteriä. Lain 37 §:n 3
momentin mukaan rekisteriviranomaisen päätökseen haetaan muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Pykälän 3 momenttia ehdotetaan muutetta- vaksi niin, että valitusviranomaisena olisi en- si asteessa alueellinen hallinto-oikeus eikä korkein hallinto -oikeus. Lisäksi pykälässä viitattaisiin voimassa olevaan yleislakiin eli hallintolainkäyttölakiin.
1.10. Torjunta-ainelaki
4 g §. Maa- ja metsätalousministeriön yh- teydessä on lain 4 f §:n mukaan valtioneu- voston asettama torjunta-ainelautakunta. Tor- junta-ainelautakunnan tehtävänä on päättää lain 4 §:ssä tarkoitetusta torjunta-aineen hy- väksymisestä sekä torjunta-aineiden käyttöä koskevista rajoituksista ja ehdoista. Muutosta torjunta-ainelautakunnan päätökseen haetaan 4 g §:n mukaan valittamalla korkeimpaan hallinto -oikeuteen noudattaen, mitä muutok- senhausta hallintoasioissa annetussa laissa säädetään.
Pykälää ehdotetaan muutettavaksi niin, että valitusviranomaisena olisi ensi asteessa alu- eellinen hallinto-oikeus eikä korkein hallinto- oikeus. Lisäksi tarkistettaisiin viittaussään- nöstä niin, että pykälässä viitattaisiin voimas- sa olevaan yleislakiin eli hallintolainkäyttö- lakiin.
1.11. Laki maa- ja metsätalousministeriön tietopalvelukeskuksesta
5 §. Lain 1 §:n mukaan tietopalvelukeskus on maa- ja metsätalousministeriön alainen palveluyksikkö, jonka tehtävänä on tuottaa ja julkaista virallista maatilatilastoa, tuottaa maaseutuelinkeinojen tilastointiin ja tieto- huoltoon liittyviä palveluja, ylläpitää maa- seutuelinkeinorekisteriä, huolehtia Euroopan unionin integroidun hallinto - ja valvontajär- jestelmän tietoteknisistä asiantuntijatehtävis- tä maaseutuelinkeinojen osalta sekä tuottaa tietohallinnon asiantuntijapalveluita maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalle.
Lain 2 §:n mukaan virasto voi muun muas- sa hoitaa ministeriön ja sen hallinnonalan muiden virastojen ja laitosten talous-, henki- löstö- ja hallintotehtäviä, ja se hoitaa maatila- talouden kehittämisrahastosta annetun lain
