Julkisyhteisön varautumisvelvollisuus ja korvausvastuu asemakaava- alueiden hulevesitulvavahingoista
Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos Pro gradu -tutkielma 12.2.2021
Tekijä: Paula Leskinen 251033 Ohjaajat: Ismo Pölönen, Aleksi Heinilä & Sampo Mielityinen
Tiivistelmä
ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO Tiedekunta
Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta YksikköOikeustieteiden laitos
Tekijä
Paula Leskinen
Työn nimi
Julkisyhteisön varautumisvelvollisuus ja korvausvastuu asemakaava-alueiden hulevesi- tulvavahingoista
Pääaine
Ympäristöoikeus (OTM)
Työn laji
Pro gradu -tutkielma
Aika
12.2.2021
Sivuja
XIV + 80
Tiivistelmä
Tässä tutkielmassa käsitellään sitä, millainen velvollisuus julkisyhteisöllä on varautua hulevesi- tulviin asemakaavan laadinnassa ja asemakaavan laatimistarpeen arvioinnissa. Tähän kytkeytyy myös kysymys siitä, missä olosuhteissa julkisyhteisölle voi muodostua taloudellinen korvaus- vastuu näiden velvoitteiden laiminlyönnistä. Kysymyksiin vastataan lainopin menetelmin.
Ilmastonmuutoksen myötä hulevesitulvat lisääntyvät asemakaava-alueilla. Hulevesitulviin liit- tyy erilaisia vahinkoriskejä, minkä vuoksi niihin olisi varauduttava ennalta erityisesti alueiden- käytön suunnittelun keinoin. Hulevesitulviin varautumiseen velvoittavat asemakaavan sisältö- vaatimukset, joiden mukaan asemakaavan laadinnassa on kiinnitettävä huomiota muun ohella terveelliseen, turvalliseen ja viihtyisään elinympäristöön. Hulevesien hallinta ja toimintojen si- joittelu olisi tehtävä niin, ettei haavoittuville toiminnoille ja rakennuksille, kuten asuinrakennuk- sille, aiheudu tulvan vaaraa. Asemakaavan laadinnassa on selvitettävä kaavan vaikutuksia ja otettava huomioon esimerkiksi hulevesien hallintasuunnitelmat tai muut hulevesien hallintaa koskevat suunnitelmat, hulevesitulvariskisuunnitelmat sekävesienhoidon ja merenhoidon jär- jestämisestä annetun lain mukaiset hoitosuunnitelmat. Arvioinnin avulla voidaan varmistua siitä, ettei kaava-alueella ole tulvariskejä.
Julkisyhteisölle voi muodostua korvausvastuu näiden velvoitteiden laiminlyömisestä. Erityi- sesti, jos laiminlyönti koskee terveellisen, turvallisen ja viihtyisän elinympäristön turvaamisvel- voitetta. Ilmastonmuutoksen lisäämien rankkasateiden osalta korvausvastuuta kuitenkin rajoittaa esimerkiksi mahdollisuus ennakoida syntyviä vahinkoja sekä vahingon ja laiminlyönnin välinen syy-seuraussuhde. Kunnalla on lisäksi velvollisuus pitää kaavavarantoaan ajanmukaisena, johon korvausvastuu voi myös perustua. Vahingonkärsijän kannalta katsottuna julkisyhteisön korvaus- vastuun muodostuminen on epävarmaa. Sitä rajoittaa myös vahingonkorvauslain säännösten tul- kinta. Ilmastonmuutoksen myötä lisääntyvien ja voimistuvien rankkasateiden aiheuttamien hu- levesitulvavahinkojen korvausvastuut ovat tästä johtuen osin epäselvät.
Avainsanat
hulevesi, hulevesitulvat, maankäyttö- ja rakennuslaki, asemakaavoitus, vaikutusten arviointi, hulevesitulvavahingot, vahingon- korvauslaki, julkisyhteisön korvausvastuu, ilmastonmuutokseen sopeutuminen
SISÄLLYS
LÄHTEET ... III LYHENNELUETTELO ... XIII
1 JOHDANTO ... 1
1.1 Tutkimuksen tausta, tutkimuskysymykset ja rajaukset ... 1
1.2 Tutkimuksen metodi sekä rakenne ... 4
2 HULEVESIEN JA TULVARISKIEN HALLINTA ... 6
2.1 Hulevesien ja tulvariskien hallinnan lähtökohdat ... 6
2.1.1 Hulevesien muodostuminen ja niiden hallinta ... 6
2.1.2 Hulevesitulvariskien hallinnan keinovalikoimasta... 9
2.2 Hulevedet ja niiden hallinta oikeudellisessa kontekstissa ... 12
2.3 Hulevesien hallinnan järjestämisestä asemakaava-alueilla ... 15
2.4 Hulevesien ja tulvariskien hallinnan suunnittelu ... 18
3 JULKISYHTEISÖN VELVOLLISUUS VARAUTUA HULEVESITULVIIN ASEMAKAAVA-ALUEILLA ... 23
3.1 Asemakaava maankäyttö- ja rakennuslain systeemissä ... 23
3.2 Hulevesitulviin varautuminen asemakaavan laadinnassa ... 27
3.2.1 Hulevesitulviin varautuminen asemakaavamerkinnöin ja -määräyksin ... 27
3.2.2 Tulvan vaara toimintojen ja rakennusten sijoittamisessa ... 32
3.3 Hulevesitulvat ja asemakaavan vaikutusten arviointi ... 37
3.3.1 Arvioinnin kohdentuminen ja laajuus ... 37
3.3.2 Kaavoitettavan alueen erityispiirteet ... 41
3.4 Asemakaavan ajanmukaisuuden arviointi... 46
4 JULKISYHTEISÖN KORVAUSVASTUU HULEVESITULVAVAHINGOISTA ... 50
4.1 Hulevesitulvavahinkojen korvaamisesta ... 50
4.2 Julkisyhteisön korvausvastuun perusta vahingonkorvauslaissa ... 53
4.3 Julkisyhteisön huolellisuusvaatimuksesta ... 55
4.3.1 Korvausvelvollisuuteen johtava tuottamusarviointi ... 55
4.3.2 Korvausvelvollisuuteen johtavat olosuhteet... 59
4.3.3 Standardisääntö rajoitusperusteena ... 66
4.3.4 Rakentamiseen ja sen valvontaan liittyvä huolellisuusvaatimus ... 69
4.4 Hulevesitulvavahingon korvausteistä ... 73
5 JOHTOPÄÄTÖKSET ... 75
LÄHTEET
KIRJALLISUUS
Aaltonen, Juha –Hohti, Harri –Jylhä, Kirsti – Karvonen, Tuomo – Kilpeläinen, Tiina – Kois- tinen, Jarmo – Kotro, Janne – Kuitunen, Timo – Ollila, Markku – Parvio, Anna – Pulk- kinen, Seppo – Silander, Jari – Tiihonen, Topi – Tuomenvirta, Heikki – Vajda, Andrea, Rankkasateet ja taajamatulvat (RATU). Suomen ympäristö 31/2008. (Aaltonen ym.
2008)
Aarnio, Aulis, Tulkinnan taito: ajatuksia oikeudesta, oikeustieteestä ja yhteiskunnasta. Ta- lentum Media 2006.
Ahponen, Hannele, Luonnonmukaisten hulevedenkäsittelymenetelmien ja aluesuunnittelun keinoin kohti parempaa taajamahydrologiaa, s. 64–77 teoksessa Vakkilainen, Pertti – Kotola, Jyrki – Nurminen, Jyrki (toim.), Rakennetun ympäristön valumavedet ja nii- den hallinta. Suomen ympäristö 776. Edita Prima Oy 2005.
Ala-Outinen, Tiina – Harmaajärvi, Irmeli – Kivikoski, Harri – Kouhia, Ilpo – Makkonen, Lasse – Saarelainen, Seppo – Tuhola, Markku – Törnqvist, Jouko, Ilmastonmuutoksen vaikutukset rakennettuun ympäristöön. Otamedia Oy 2004. (Ala-Outinen ym. 2004) Aura, Matti, Valtion ja kuntien vahingonkorvausvastuu: uudistamisehdotuksia. Lakimies
58/1960, s. 172–186.
Belinskij, Antti – Aroviita, Jukka – Kauppila, Jussi – Kymenvaara, Sara – Leino, Laura – Mäenpää, Milla – Raitanen, Elina – Soininen, Niko, Vesienhoidon ympäristötavoit- teista poikkeaminen – perusteet ja menettely. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimus- toiminnan julkaisusarja 42/2018. (Belinskij ym. 2018)
Crichton, David, The Risk Triangle, s.102–103 teoksessaIngleton, J. (toim.), Natural Di- saster Management. Tudor Rose 1999.
Ekroos, Ari, Tulvariskeistä ja julkisyhteisön vahingonkorvausvastuusta. Ympäristö- ja Ter- veys -lehti 2/2012.
Ekroos, Ari – Haaksi, Hanna – Lilja, Raimo – Seppälä, Janne – Warsta, Matias, Kertakäyt- tömuovituotteita koskevan direktiivin toimeenpanon vaihtoehtojen tarkastelu. Ympä- ristöministeriön julkaisuja 2019:26. (Ekroos ym. 2019)
Ekroos, Ari – Hurmeranta, Ulla, Tulvariskit – kaavoitusta ja rakentamista koskeva lainsää- däntö 2011.
Ekroos, Ari – Majamaa, Vesa, Maankäyttö- ja rakennuslaki. Otavan Kirjapaino Oy 2018.
Eskola, Reijo – Tahvonen, Outi, Hulevedet rakennetussa viherympäristössä. HAMK julkai- sut 7/2010, Tammerprint Oy 2010.
Hahto, Vilja, Tuottamus vahingonkorvausoikeudessa. Alma Talent Oy 2008.
Hakala, Maria, Maakuntakaavan ja oikeusvaikutteisen yleiskaavan ohjausvaikutus ja siitä poikkeaminen asemakaavoituksessa. Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja XI (2018), s. 329–391.
Hakalehto-Wainio, Suvianna, Valta ja vahinko. Julkisen vallan käyttäjän vahingonkorvaus- vastuu vahingonkorvauslaissa. Talentum 2008.
Hakalehto-Wainio, Suvianna, Vahingonkorvausvastuu oikeusturvakeinona julkishallin- nossa. Oikeus 3/2009, s. 330–333.
Hakalehto-Wainio, Julkisyhteisön vahingonkorvausvastuu. Oikeusministeriön selvityksiä ja ohjeita59/2010.
Hallberg, Pekka – Haapanala, Auvo – Koljonen, Ritva – Ranta, Hannu – Reinikainen, Jukka, Maankäyttö- ja rakennuslaki. 4. uudistettu painos Alma Talent Oy 2020. (Hallberg ym.
2020)
Heinilä, Aleksi, Oikeus rakentaa. Tutkimus suunnittelutarveratkaisu- ja poikkeamispäätök- senteosta maankäyttö- ja rakennuslain järjestelmässä. Oy Nord Print Ab 2017.
Heinilä, Aleksi, Maankäytön suunnittelu ja turvallisuus. Oikeustiede Jurisprudentia LII (2019), s. 5–102.
Heinilä, Aleksi, Lumenvarastointipaikkojen ympäristöoikeudellinen ohjaus. Edilex-sarja 2020/31, 8.9.2020 [https://www-edilex-fi.ezproxy.uef.fi:2443/artikkelit/21366.pdf]
Heinilä, Aleksi – Wähä, Susanna, Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet korkeimman hallinto-oikeuden kaavaratkaisuissa. Ympäristöministeriön raportteja 27/2013.
Helsingin karttapalvelu, Asemakaavan muutoskartta nro 12401. Kaavan nimi Kuninkaan- tammen Lammenranta. Diaarinumero HEL 2012-012352. [https://kartta.hel.fi/helsha- res/kaavavaripdf/12401.pdf] (19.12.2020)
Helsingin kaupunkisuunnitteluvirasto, Asemakaavaosasto. Kuninkaantammen Lammen- ranta. Asemakaavan muutoksen selostus nro 12401, päivätty 6.9.2016 muutettu 7.3.2017. Helsinki 2016.
Hemmo, Mika, Vahingonkorvausoikeus. WSOYpro 2005.
Hollo, Erkki – Kuusiniemi, Kari (toim.), Rakennuslaki ja oikeuskäytäntö. Gummerus kirja- paino Oy 1989.
Hollo, Erkki – Utter, Robert – Vihervuori, Pekka, Ympäristövahinkolaki. 2. uudistettu pai- nos. Alma Talent Oy 2018. (Hollo ym. 2018)
Holopainen, Heikki – Huttunen, Kimmo – Malin, Kimmo – Partinen, Hanna, Muutoksen- haku maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa asioissa. Tarkastelussa kaavat, suunnit- telutarveratkaisut ja poikkeamispäätökset sekä valituslupa-asiat. Ympäristöministe- riön raportteja 19/2013. Helsinki 2013. (Holopainen ym. 2013)
Juhola, Sirkku – Kokko, Kai – Ollikainen, Markku – Peltonen-Sainio, Pirjo – Haanpää, Simo – Seppälä, Janne – Lötjönen, Sanna – Miimu, Airaksinen, Ilmastonmuutoksen riskit, kustannukset ja vastuut: tapaustarkastelussa sato- ja tulvavahingot. Suomen ilmasto- paneeli 2016. (Juhola ym. 2016).
Juntunen, Tiina, Vaikutusten arvioinnin funktiot ja oikeudelliset kriteerit asemakaavoituk- sessa. Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja XI (2018), s. 263–327.
Jääskeläinen, Lauri, KHO 4.3.2013 taltio 796 – Tulvavaara – Rakennuspaikan soveliaisuus – Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Oikeustapauskommentti, Julkaistu aiem- min RY Rakennettu ympäristö -lehdessä 3/2013 Rakennustarkastusyhdistys RTY ry.
Julkaistu Edilexissä 18.11.2013. [https://www-edilex-fi.ezproxy.uef.fi:2443/artikke- lit/11292.pdf]
Jääskeläinen, Lauri, Tulisiko rakentamisen vastuuta tiukentaa? Ympäristöjuridiikka 4/2017, s. 70–105.
Jääskeläinen, Lauri – Syrjänen, Olavi – Hurmeranta, Jyrki – Wähä, Susanna, Maankäyttö- ja rakennuslaki. Rakennustieto Oy 2018. (Jääskeläinen ym. 2018)
Kallio, Pasi – Mesimäki, Marja – Lehvävirta, Susanna, Monitoiminnalliset viherkatot ja maankäyttö- ja rakennuslaki. Ympäristöjuridiikka 2/2014, s. 98–138. (Kallio ym.
2014)
Kasvio, Pinja – Ulvi, Teemu – Koskiaho, Jari – Jormola, Jukka, Kosteikkojen ja biosuoda- tusalueiden toimivuus hulevesien käsittelyssä – HULE-hankkeen loppuraportti. Suo- men ympäristökeskuksen raportteja 7/2016. (Kasvio ym. 2016)
Kokko, Kai, Ympäristöarviointi – SOVA oikeudellisesta näkökulmasta. Edita Publishing Oy 2007.
Kokko, Kai – Similä, Jukka,Oikeudellinen sääntely ja metsäluonnon monimuotoisuus. Ym- päristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja 2009, s. 69–129.
Kokko, Kai, Eurooppalainen ympäristöoikeus korkeimman hallinto-oikeuden lainkäytössä.
Lakimies 3/2011, s. 475–503.
Kukkonen, Pentti, Vahingonkorvaus virassa aiheutetusta vahingosta. Siviilioikeudellinen tutkimus virassa aiheutetun vahingon korvaamisesta vahingonkorvauslain mukaan.
Gummerus Kirjapaino Oy 1996.
Kumpula, Anne – Määttä, Tapio – Similä, Jukka – Suvantola, Leila, Näkökulmia monitie- teiseen ympäristöoikeuteen. Painosalama Oy 2014. (Kumpula ym. 2014)
Kuntaliitto, Hulevesiopas. Helsinki 2012. [https://www.kuntaliitto.fi/julkaisut/2012/1481- hulevesiopas]
Kuusiniemi, Kari, Ympäristöperusoikeuden tulkintavaikutuksista, s. 65–84 teoksessa Länsi- neva, Pekka – Viljanen, Veli-Pekka (toim.), Perusoikeuspuheenvuoroja. Karhukopio Oy 1998.
Kuusiniemi, Kari, Natura 2000 -verkoston oikeusvaikutukset. Ympäristöjuridiikka 2- 3/2000, s. 10–50.
Kuusiniemi, Kari, Biodiversiteetin suojelu ja oikeusjärjestyksen ristiriidat. Oikeustiede Ju- risprudentia XXXIV (2001), s. 155–306.
Mielityinen, Sampo, Vahingonkorvausoikeuden periaatteet. Edilex Kirjat 16.6.2006.
[https://www-edilex-fi.ezproxy.uef.fi:2443/kirjat/7026.pdf]
Mentens, Jeroen – Raes, Dirk – Hermy, Martin, Green roofs as a tool for solving the rain- water runoff problem in the urbanized 21st century? Landscape and Urban Planning 77(3) 2006, s. 217–226. (Mentens ym. 2006)
Mäkelä, Antti – Lehtonen, Ilari – Ruosteenoja, Kimmo – Tuomenvirta, Heikki – Jylhä, Kirsti – Drebs, Achim, Ilmastonmuutos pääkaupunkiseudulla. Ilmatieteen laitos raportteja 2016:8. (Mäkelä ym. 2016)
Määttä, Tapio, Joustavien normien kiinteytys-, täsmentämis- ja konkretisointimekanismit ympäristöoikeudessa, s. 265–299 teoksessa Lohi, Tapani (toim.), Kaavoitus, rakenta- minen, varallisuus. Juhlajulkaisu Vesa Majamaa 1945–28/12–2005.Edita Publishing Oy 2005.
Määttä, Tapio, Metodinen pluralismi oikeustieteessä – Ympäristöoikeudellisen tutkimuksen suuntaukset ja menetelmät, s. 135–222 teoksessa Miettinen, Tarmo (toim.), Oikeustie- teellinen opinnäyte – Artikkeleita oikeustieteellisten opinnäytteiden vaatimuksista, metodista ja arvostelusta. Edilex Kirjat 16.2.2016. [https://www-edilex- fi.ezproxy.uef.fi:2443/kirjat/16170.pdf]
Määttä, Tapio, Sääntelytarkkuus oikeudellisena näkökulmana maankäyttö- ja rakennuslain sääntelymallin arviointiin ja kehittämiseen, s. 18–31 teoksessa Airaksinen, Miimu – Hentilä, Helka-Liisa – Jauhiainen, Jussi – Mäntysalo, Raine – Jarenko, Karoliina – Määttä, Tapio – Pentti, Matti – Similä, Jukka – Staffans, Aija, Katsauksia maankäyttö- ja rakennuslain toimivuuteen. Ympäristöministeriön raportteja 4/2012.
Niemelä, Jari – Saarela, Sanna-Riikka – Söderman, Tuula – Kopperoinen, Leena – Yli-Pel- konen, Vesa – Väre, Seija, Using the ecosystem services approach for better planning and conservation of urban green spaces: a Finland case study. Biodiversity and Con- servation 19 (11) 2010, s. 3225–3243. (Niemelä ym. 2010)
Ollila, Markku (toim.), Ylimmät vedenkorkeudet ja sortumariskit ranta-alueille rakennetta- essa. Suositus alimmista rakentamiskorkeuksista. Ympäristöopas 52. Oy Edita Ab 2002.
Paloniemi, Riikka (toim.), Kestävää kaupunkisuunnittelua. Luontopohjaiset ratkaisut maa- kunnissa ja kunnissa. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2019:48. (Paloniemi ym. 2019a)
Paloniemi, Riikka (toim.), Luontopohjaisten ratkaisujen käytännön toteuttaminen maakun- nissa ja kunnissa Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2019:49. (Paloniemi ym. 2019b)
Parjanne, Antti – Huokuna, Mikko (toim.), Tulviin varautuminen rakentamisessa. Opas alimpien rakentamiskorkeuksien määrittämiseksi ranta-alueilla. Edita Prima Oy 2014.
Parjanne, Antti – Silander, Jari – Tiitu, Maija – Viinikka, Arto, Suomen tulvariskit nyt ja tulevaisuudessa. Varautuminen maankäytön, talouden ja ilmaston muutokseen. Suo- men ympäristökeskuksen raportteja 30/2018. (Parjanne ym. 2018)
Puharinen, Suvi-Tuuli, Vesienhoidon ympäristötavoitteiden vaikutus ympäristöluvan ja ve- sitalousluvan pysyvyyteen. Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja X (2017), s.
151–226.
Pölönen, Ismo, Ympäristövaikutusten arviointimenettely. Tutkimus YVA-menettelyn oi- keudellisesta asemasta ja kehittämistarpeista vaikuttavuuden näkökulmasta. Gumme- rus Kirjapaino Oy 2007.
Saarela, Sanna-Riikka – Turunen, Topi – Saastamoinen, Uula – Raunio, Anne – Ahlroth, Petri – Korpinen, Samuli – Hjerppe, Turo – Kostamo, Kirsi, Luonnon monimuotoi- suuden ja vesien- ja merenhoidon tavoitteiden edistäminen maankäyttö- ja rakennus- lain kokonaisuudistuksessa. Suomen ympäristökeskuksen raportteja 28/2020. (Saarela ym. 2020)
Sario, Juha, Hule- ja kuivatusvesien johtamista koskeva lainsäädäntö: rasiteoikeudellinen tutkimus. Helsingin yliopisto 2003.
Setälä, Outi – Suikkanen, Sanna (toim.), Suomen merialueen roskaantumisen lähteet. Suo- men ympäristökeskuksen raportteja 9/2020.
Similä, Jukka, Näkökohtia lainsäädännön arviointiin, s. 9–17 teoksessa Airaksinen, Miimu – Hentilä, Helka-Liisa – Jauhiainen, Jussi – Mäntysalo, Raine – Jarenko, Karoliina – Määttä, Tapio – Pentti, Matti – Similä, Jukka – Staffans, Aija, Katsauksia maankäyttö- ja rakennuslain toimivuuteen. Ympäristöministeriön raportteja 4/2012.
Solecki, William – Marcotullio, Peter, Climate Change and Urban Biodiversity Vulnerabi- lity, s. 485–504 teoksessa Elmqvist Thomas – Fragkias, Michail –Goodness, Julie – Güneralp, Burak – Marcotullio, Peter – McDonald, Robert – Parnell, Susan – Schewe- nius, Maria – Sendstad, Marte –Seto, Karen – Wilkinson, Cathy (eds), Urbanization, Biodiversity and Ecosystem Services: Challenges and Opportunities. A Global Assess- ment. Springer 2013.
Ståhlberg, Pauli – Karhu, Juha, Suomen vahingonkorvausoikeus. 7. uudistettu painos. Alma Talent Oy 2020.
Suhonen, Ville – Rantakokko, Kari, Tilapäiset tulvasuojelurakenteet. Selvitys tarjolla ole- vista vaihtoehdoista. Uudenmaan ympäristökeskuksen raportteja 2/2006.
Suvantola, Leila, Kuoleman katse – Ympäristönkäytön luontovaikutusten selvittämisvelvol- lisuus. Lakimies 4/2006, s. 560–585.
Syrjänen, Olavi, Harkintavalta kaavoituksessa. Tammer-Paino Oy 1999.
Syrjänen, Olavi, Oikeudenalakohtaiset oikeusperiaatteet kaava- ja rakentamispäätösten ar- gumentoinnin vahvistajina. Lakimies 5/2001, s. 830–859.
Syrjänen, Olavi – Jääskeläinen, Lauri, Rakentamisen ohjaus - Maankäyttö- ja rakennuslain ja muun lainsäädännön rajapinnat. Ympäristöministeriön julkaisematon selvitys 2013.
Söderman, Tarja, Luontoselvitykset ja luontovaikutusten arviointi – kaavoituksessa, YVA- menettelyssä ja Natura-arvioinnissa. Ympäristöopas 109. Vammalan Kirjapaino Oy 2003.
Therivel, Riki, Strategic Environmental Assessment in Action. 2. uudistettu painos. Earths- can 2010.
Tuomenvirta, Heikki – Haavisto, Riina – Hildén, Mikael – Lanki, Timo – Luhtala, Sanna – Meriläinen, Päivi – Mäkinen, Kirsi – Parjanne, Antti – Peltonen-Sainio, Pirjo – Pilli- Sihvola, Karoliina – Pöyry, Juha – Sorvali, Jaana – Veijalainen, Noora, Sää- ja ilmas- toriskit Suomessa – Kansallinen arvio. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 43/2018. (Tuomenvirta ym. 2018)
Tuori, Kaarlo, Julkisesta yksityiseen: rajoituksia ja edellytyksiä. Oikeustiede Jurisprudentia XXXI (1998), s. 295–353.
Vienonen, Sanna – Rintala, Jari – Orvomaa, Mirjam – Santala, Erkki – Maunula, Markku, Ilmastonmuutoksen vaikutukset ja sopeutumistarpeet vesihuollossa. Suomen ympäristö 24/2012. (Vienonen ym. 2012)
Vijayaraghavan, Kuppusamy, Green roofs: A critical review on the role of components, ben- efits, limitations and trends. Renewable and Sustainable Energy Reviews 57/2016, s.
740–752.
Viljanen, Jukka – Heiskanen, Heta – Raskulla, Siina – Koivurova, Timo – Heinämäki, Leena, Miten ympäristöperusoikeus toteutuu? Ympäristöministeriö, Tampereen yli- opisto ja Pohjoisen ympäristö- ja vähemmistöoikeuden instituutti 2014. (Viljanen ym.
2014)
Väisänen, Sari – Lehtoranta, Virpi – Parjanne, Antti – Rytkönen, Anne-Mari – Aaltonen, Juha, Willingness of residents to invest in flood mitigation measures and to purchase flood insurance. E3S Web of Conferences7(22001) 2016, s. 1–8. (Väisänen ym. 2016)
VIRALLISLÄHTEET
HE 187/1973 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle vahingonkorvausta koskevaksi lainsää- dännöksi.
HE 165/1992 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi ympäristövahinkojen korvaamisesta ja laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta.
HE 114/1993 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle vakuutussopimuslaiksi ja laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta.
HE 309/1993 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta.
HE 42/1994 vp,Hallituksen esitys Eduskunnalle terveydensuojelulaiksi ja laiksi ympäristö- lupamenettelylain 2 §:n muuttamisesta.
HE 1/1998 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi.
HE 101/1998 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle rakennuslainsäädännön uudistamiseksi.
HE 85/2000 vp,Hallituksen esitys Eduskunnalle vesihuoltolainsäädännön uudistamiseksi.
HE 120/2004 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi vesienhoidon järjestämisestä, laiksi ympäristönsuojelulain muuttamisesta ja laiksi vesilain muuttamisesta sekä maasta toi- seen ulottuvien vesistöjen sekä kansainvälisten järvien suojelusta ja käytöstä tehdyn vuoden 1992 yleissopimuksen vesivaroja ja terveyttä koskevan pöytäkirjan hyväksy- misestä ja laiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta.
HE 277/2009 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle vesilainsäädännön uudistamiseksi.
HE 30/2010 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi tulvariskien hallinnasta ja eräiksi sii- hen liittyviksi laeiksi.
HE 295/2010 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi poikkeuksellisten tulvien aiheutta- mien vahinkojen korvaamisesta annetun lain kumoamisesta sekä eräiksi tähän liitty- viksi laeiksi.
HE 81/2012 vp,Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi maankäyttö- ja rakennuslain muutta- misesta.
HE 214/2013 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle ympäristönsuojelulaiksi ja laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta.
HE 218/2013 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi vesihuoltolain sekä maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta.
HE 334/2014 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi maankäyttö- ja rakennuslain sekä maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta.
KM 1958:14, Ehdotus laiksi valtion ja kunnan vahingonkorvausvastuusta perusteluineen.
KOM (2012) 101, lopull. Komission yksiköiden valmisteluasiakirja. Ohjeet parhaista käy- tännöistä, joilla rajoitetaan, vähennetään tai kompensoidaan maaperän sulkemista ra- kentamisella.
LaVM 10/1994 vp, Lakivaliokunnan mietintö n:o 10 hallituksen esityksestä (HE 165/1992 vp) laiksi ympäristövahinkojen korvaamisesta ja laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta.
Maa- ja metsätalousministeriö, Ilmastonmuutoksen kansallinen sopeutumisstrategia. Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 1/2005.
Maa- ja metsätalousministeriö, Tulvavahinkotyöryhmän raportti. Työryhmämuistio MMM 2006:16. [https://mmm.fi/documents/1410837/1790815/trm2006_16.pdf/d64a294d- c74d-40c2-be97-974b5ea8c1eb]
Maa- ja metsätalousministeriö, Tulvariskityöryhmän raportti. Työryhmämuistio MMM 2009:5. [https://mmm.fi/julkaisut/tyoryhmamuistiot]
Maa- ja metsätalousministeriö, Tulvariskien hallinnan tavoitteet. Muistio 13.4.2012.
Maa- ja metsätalousministeriö, Kansallinen ilmastonmuutokseen sopeutumissuunnitelma 2022. Valtioneuvoston periaatepäätös 20.11.2014.
PeVL 38/1998 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 101/1998 vp) rakennuslainsäädännön uudistamiseksi.
Valtioneuvosto, Pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelma 10.12.2019. Osallistava ja osaava Suomi – sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yhteiskunta.Val- tioneuvoston julkaisuja 2019:31.
Valtioneuvoston päätös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkistamisesta 13.11.2008.
Valtioneuvoston päätös valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista 14.12.2017.
[https://valtioneuvosto.fi/paatokset/paatos?decisionId=0900908f80577688]
Ympäristöministeriö, Asemakaavamerkinnät ja -määräykset. Maankäyttö- ja rakennuslaki 2000. Opas 12. Helsinki 2003.
Ympäristöministeriö, Ilmastonmuutokseen sopeutuminen ympäristöhallinnon toimialalla.
Toimintaohjelma ilmastonmuutoksen kansallisen sopeutumisstrategian toteutta- miseksi. Ympäristöministeriön raportteja 20/2008.
Ympäristöministeriö, Arviointi maankäyttö- ja rakennuslain toimivuudesta 2013. Suomen ympäristö 1/2014.
Ympäristöministeriö, Ilmastotavoitteita edistävä kaavoitus. Suomen ympäristö 3/2015.
Ympäristöministeriö, SOVA-lain mukaisen ympäristöarvioinnin opas. Ympäristöhallinnon ohjeita 2/2017.
YmVL 7/2014 vp, Ympäristövaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 218/2013 vp) eduskunnalle laeiksi vesihuoltolain sekä maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta.
YmVM 6/1998 vp, Ympäristövaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä (HE 101/1998 vp) rakennuslainsäädännön uudistamiseksi.
INTERNETLÄHTEET
If Vahinkovakuutus Oyj. Jos tulva on aiheuttanut omaisuudellesi vahinkoa [https://www.if.fi/henkiloasiakkaat/vahingot/koti-ja-omaisuus/tulva#poikkeukselli- nen] (5.1.2021)
Ilmasto-opas. Rankkasateiden toistuvuus -työkalu. [https://ilmasto-opas.fi/fi/ilmastonmuu- tos/videot-ja-visualisoinnit/-/artikkeli/b4df9633-7e1f-4389-9dd0-a0539588f211/visu- alisoinnit.html#rankkasateiden-toistuvuus] (4.1.2021)
LähiTapiola. Kotivakuutus [https://www.lahitapiola.fi/henkilo/vakuutukset-ja-elake/koti- ja-mokki/kotivakuutus/mita-korvataan] (5.1.2021)
Pohjola Vakuutus Oy. Pohjola Vahinkoapu. Tulva vaurioitti kotia. [https://vahinkoapu.poh- jola.fi/henkiloasiakkaat/koti/tulva-vaurioitti-kotia] (5.1.2021)
Ympäristöhallinnon yhteinen verkkopalvelu. Hulevesitulvariskien alustava arviointi. Hule- vesitulvakyselyn tulosten yhteenveto 29.3.2011. Saatavilla: [https://www.ympa- risto.fi/fi-FI/Vesi/Tulviin_varautuminen/Tulvariskien_hallinta/Tulvariskien_hallin- nan_suunnittelu/Tulvariskien_alustava_arviointi_hulevesitulvat] (25.12.2020)
OIKEUSTAPAUKSET
Euroopan ihmisoikeustuomioistuin
Budayeva ym. v. Venäjä, 15339/02, 21166/02, 20058/02, 11673/02 & 15343/02, 20.3.2008.
Euroopan unionin tuomioistuin
Asia C-127/02, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee ja Nederlandse Ve- reniging tot Bescherming van Vogels v Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, EU:C:2004:482
Asia C-301/10, Euroopan komissio v Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kunin- gaskunta, EU:C:2012:633
Asia C-461/13, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. v Saksan valtio, EU:C:2015:433
Asia C-535/18, IL ym. v Land Nordrhein-Westfalen, EU:C:2020:391
Korkein oikeus
KKO 1963-II-88 KKO 1968-II-55 KKO 1979-II-137 KKO 1980-II-20 KKO 1981-II-2 KKO 1982-II-120 KKO 1983-II-14 KKO 1986-II-6 KKO 1987:23 KKO 1989:129 KKO 1990:132 KKO 1993:80 KKO 1994:121 KKO 1995:54 KKO 1996:115 KKO 1997:48 KKO 1997:49 KKO 1997:141 KKO 1998:9 KKO 1998:146 KKO 1998:147 KKO 2000:14 KKO 2001:2 KKO 2002:78 KKO 2008:62
Korkein hallinto-oikeus KHO 1979 A II 79 KHO 14.4.1983 t. 1318 KHO 1984-A-II-59 KHO 2002:74 KHO 2004:64
KHO 2004:66 KHO 2004:84
KHO 19.5.2004 t. 1203 KHO 12.8.2004 t. 1857 KHO 24.8.2004 t. 1976(LRS) KHO 2005:4
KKO 2005:66 KHO 2005:76
KHO 2.3.2007 t. 482 (LRS) KHO 2012:80
KHO 4.3.2013 t. 796 (LRS) KHO 2017:87
KHO 2018:10 KHO 2019:166 KHO 2020:14 KHO 2020:26 KHO 2020:112
Hovioikeudet
Helsingin HO 29.5.2009 t. 1398 Vaasan HO 7.7.2015 t. 351 Rovaniemen HO 20.6.2016 t. 329
Muut
Alankomaiden korkeimman oikeuden ratkaisu 20.12.2019, ECLI:NL:HR:2019:2007.
LYHENNELUETTELO
AK asuinkerrostalojen korttelialue
ECLI European Case Law Identifier
EIS Euroopan ihmisoikeussopimus
EIT Euroopan ihmisoikeustuomioistuin
ELY-keskus Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus
EU Euroopan unioni
EUTI Euroopan unionin tuomioistuin
EUVL Euroopan unionin virallinen lehti (1.2.2003 jälkeen)
EYTI Euroopan yhteisöjen tuomioistuin
EYVL Euroopan yhteisöjen virallinen lehti (ennen 1.2.2003)
HE hallituksen esitys
HO hovioikeus
KHO korkein hallinto-oikeus
KKO korkein oikeus
KM komiteanmietintö
KOM Euroopan komissio
LaVM lakivaliokunnan mietintö
Lintudirektiivi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/147/EY, an- nettu 30 päivänä marraskuuta 2009, luonnonvaraisten lintujen suojelusta
Luontodirektiivi Neuvoston direktiivi 92/43/ETY, annettu 21 päivänä toukokuuta 1992, luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasvis- ton suojelusta
LRS lyhyt ratkaisuseloste (KHO:n 30.9.2002 jälkeen julkaisema muu kuin vuosikirjapäätös)
LSL luonnonsuojelulaki 1096/1996
MRA maankäyttö- ja rakennusasetus 895/1999
MRL maankäyttö- ja rakennuslaki 132/1999
Naapuruussuhdelaki laki eräistä naapuruussuhteista 26/1920
PeVL perustuslakivaliokunnan lausunto
PL Suomen perustuslaki 731/1999
RakL rakennuslaki 370/1958
SEA-direktiivi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2001/42/EY, an- nettu 27 päivänä kesäkuuta 2001, tiettyjen suunnitelmien ja oh- jelmien ympäristövaikutusten arvioinnista EYVL, N:o L 197, 21.7.2001, s. 30–37
SOVA-laki laki viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaiku- tusten arvioinnista 200/2005
t. taltio
TSL terveydensuojelulaki 763/1994
Tulvariskidirektiivi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2007/60/EY, an- nettu 23 päivänä lokakuuta 2007, tulvariskien arvioinnista ja hal- linnasta EUVL,N:o L 288, 6.11.2007, s. 27–34
Tulvariskilaki laki tulvariskien hallinnasta 620/2010
VahL vahingonkorvauslaki 412/1974
VAT valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet
VHL vesihuoltolaki 119/2001
VL vesilaki 587/2011
VMJL laki vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä1299/2004
vp valtiopäivät
VPD Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/60/EY, an- nettu 23 lokakuuta 2000, yhteisön vesipolitiikan puitteista, EYVL, N:o L 327, 22.12.2000, s. 1–72
Ympäristövastuulaki laki eräiden ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korjaami- sesta 383/2009
YmVL ympäristövaliokunnan lausunto
YmVM ympäristövaliokunnan mietintö
YSL ympäristönsuojelulaki 527/2014
YVA ympäristövaikutusten arviointi
YVA-direktiivi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/92/EU, an- nettu 13 päivänä joulukuuta 2011, tiettyjen julkisten ja yksityis- ten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista, EUVL,N:o L 26, 28.1.2012, s. 1–21
1 JOHDANTO
1.1 Tutkimuksen tausta, tutkimuskysymykset ja rajaukset
Ilmastonmuutoksen myötä sään ääri-ilmiöt lisääntyvät Suomessa, minkä vuoksi tulvavahin- koihin liittyviä vastuukysymyksiä on syytä selventää.1 Ilmastonmuutoksen on arvioitu kas- vattavan sekä sademääriä että niiden intensiteettiä ja tästä johtuen hulevesitulvat2 voivat li- sääntyä erityisesti taajama-alueilla. Ilmastonmuutoksen lisäksi sosioekonomiset muutokset, kuten talous- ja väestönkasvu tulevat näkymään tulvavahinkojen määrällisenä kasvuna.3 Hu- levesitulvien ja niistä aiheutuvien vahinkojen määrän lisääntymistä on kuitenkin mahdotonta ennustaa tarkasti.4
Taajamatulvat vahingoittavat usein ympäröiviä rakennuksia sekä ympäristöä.5 Esimerkiksi Porissa vuonna 2007 poikkeuksellisen laaja hulevesitulva aiheutti huomattavan suuret va- hingot kiinteistöille, irtaimistolle sekä kulkuneuvoille.6 Tulvat voivat aiheuttaa myös mo- nenlaisia haitallisia seurauksia ympäristölle sekä ihmisten terveydelle. Esimerkiksi vuonna 2004 poikkeukselliset sademäärät aiheuttivat tulvia, joiden seurauksena suolistoperäisiä bakteereja pääsi talousvesiverkostoihin. Lisäksi hule- ja jätevesiä jouduttiin pumppaamaan käsittelemättä vesistöihin ja niihin kulkeutui myös runsaasti ravinteita sekä hajoavia orgaa- nisia aineita pelloilta ja muilta ranta-alueilta.7
Hulevesitulvien aiheuttamia vahinkoja aiheutuu käytännössä jopa vuosittain.8 Niiden muo- dostumiseen voidaan kuitenkin vaikuttaa ennakolta alueidenkäytön suunnittelulla.9 Koko-
1 Tuomenvirta ym. 2018, s. 6. Joidenkin ilmastonmuutoksen aiheuttamien sään ääri-ilmiöiden, kuten äärim- mäisten pakkasjaksojen, on arvioitu lieventyvän. Rankkasateiden on taas arvioitu lisääntyvän.
2 Hulevesitulvat ovat usein paikallisia, lyhytkestoisia sekä nopeasti alkavia tulvia, joita kutsutaan myös rank- kasade ja taajamatulviksi, ks. Parjanne – Huokuna 2014, s. 17. Tässä tutkimuksessa hulevesi-, rankkasade-, sekä taajamatulvia käytetään toistensa synonyymeinä.
3 Parjanne ym. 2018, s. 39 ja 41. Talous- ja väestönkasvussa tapahtuvat muutokset voivat olla jopa merkittä- vämpi tulvavahinkojen määrän kasvattaja kuin ilmastonmuutos.
4 Parjanne ym. 2018, s. 41.
5 Eskola – Tahvonen 2010, s. 12. Tulvista voi aiheutua vahinkoja myös turvallisuudelle, ihmisten terveydelle, kulttuuriperinnölle, infrastruktuurille sekätaloudelliselle toiminnalle. Ks. lisää Parjanne – Huokuna 2014, s.
22. 6 Maa- ja metsätalousministeriö 2009, s. 9 ja 29. Tulvavahinkojen arvioitiin olevan jopa noin 20 miljoonan euron luokkaa.
7 Maa- ja metsätalousministeriö 2005, s. 109. Tulvaveden pääsystä talousvesijärjestelmään voi aiheutua veden- laatuongelmia ja pahimmillaan siitä voi seurata epidemioita.
8 Aaltonen ym. 2008, s. 8. Esimerkiksi vuosina 2010-2015 hulevesitulvavahinkoja on korvattu suhteellisen tasaisesti ja joinain vuosina jopa enemmän kuin vesistö- tai meritulvista aiheutuneita vahinkoja. Ks. lisää Par- janne ym. 2018, s. 32 ja 41.
9 Rakentamisen aiheuttamat valuntaolojen muutokset ovat merkittävin syy taajamatulvien lisääntymiselle. Hu- levesitulvien syntymiseen ja niistä aiheutuvien vahinkojen suuruuteen voi taajama-alueilla vaikuttaa myös muun muassa täydennysrakentaminen, hulevesijärjestelmän kapasiteetin riittämättömyys ja sen kunnossapidon
naisvaltaisen suunnittelun avulla voidaan vähentää tulevaisuuden tulvariskejä. Erityisen tär- keää on hulevesien hallinnan asianmukainen järjestäminen, jonka avulla hulevesien (maahan tai katoille kerääntyvien sade- ja sulamisvesien)10 määrää voidaan vähentää ja niiden laatua parantaa.11 Myös esimerkiksi erilaisilla rakentamisratkaisuilla ja rakentamisen suotuisalla sijoittamisella voidaan ennakoivasti vaikuttaa vahinkojen määrään.
Viime vuosina tulviin liittyvää lainsäädäntöä onkin uusittu runsaasti. Paine sääntelyn muut- tamiseen ja ajanmukaistamiseen on johtunut osittain pyrkimyksestä sopeutua ilmastonmuu- toksen tuomiin muutoksiin sekä kansallisesti että myös kansainvälisesti. Sään ääri-ilmiöihin, kuten rankkasateisiin ja niiden aiheuttamiin hulevesitulvariskeihin on varauduttu esimer- kiksi maankäyttö- ja rakennuslakiin (132/1999, MRL) sekä vesihuoltolakiin (119/2001, VHL) tehdyin muutoksin. Lisäksi lisääntyviin tulviin on varauduttu tulvariskien hallinnasta annetun lain (620/2010, tulvariskilaki) säätämisellä, jolla myös implementoitiin tulvariskien arviointia ja hallintaa koskeva direktiivi (2007/60/EY, tulvariskidirektiivi)12 kansalliseen lainsäädäntöön. Direktiivin tarkoituksena oli luoda puitteet vesistö- sekä rannikkoalueiden tulvariskien rajoittamiseen. Näin ollen direktiivin sääntely ei koske hulevesitulvia. Kansal- lisesti tulvariskilakiin on sisällytetty kuitenkin myös hulevesitulvariskien hallinnan suunnit- teluun liittyviä säännöksiä.
Sääntelyn muutokset ovat myös olleet julkisvallan keino siirtää korvausvastuuta muualle sään ääri-ilmiöiden lisääntyessä. Korvausjärjestelmää on tästä syystä uudistettu vakuutus- lähtöiseksi.13 Aiemmin poikkeuksellisten tulvien aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta annetun lain (284/1983) nojalla korvattiin esimerkiksi tulvien aiheuttamia rakennus- ja ir- taimistovahinkoja valtion varoista vuoden 2014 alkuun saakka.14 Säädös soveltui vain ve- sistötulvista aiheutuneiden vahinkojen korvaamiseen. Laki kumottiin vuonna 2011 lailla poikkeuksellisten tulvien aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta annetun lain kumoami- sesta (1001/2011) ja vuoden 2014 alun jälkeen tulvavahinkoja on korvattu lähtökohtaisesti
laiminlyönti sekä luontaisten pintavaluntareittien muuntaminen. Ks. Kuntaliitto 2012, s. 19.Myös esimerkiksi putkirikoista aiheutuvat tulvat ovat riskinä kaupunkialueilla. Ks. Eskola & Tahvonen 2010, s. 12.
10 Kasvio ym. 2016, s. 11.
11 Ks. myös Niemelä ym. 2010, s. 3236.
12 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2007/60/EY, annettu 23 päivänä lokakuuta 2007, tulvariskien arvioinnista ja hallinnasta (EUVL 288, 6.11.2007, s. 27–34).
13 HE 295/2010 vp, s. 1.
14 Korvausta voitiin poikkeuksellisten tulvien aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta annetun lain 2 §:n mu- kaan maksaa myös tulvavahingosta, joka oli aiheutunut kasvavalle puustolle, yksityisteille, silloille, ojille tai penkereille taikka kasvavalle, korjuuvaiheessa oleville tai korjatuille puutarhatuotteille, mikäli vahinkoa ei voitu korvata nykyään myös kumotun satovahinkolain (1214/2000) mukaisesti. Korvausta voitiin myös maksaa korjatulle sadolle aiheutuneesta vahingosta.
vapaaehtoisesti otettavista vahinkovakuutuksista.15 Korvausjärjestelmä kattaa vesistötul- vista aiheutuneiden vahinkojen lisäksi useimmiten myös hulevesi- ja meritulvista aiheutu- neita omaisuus- ja irtaimistovahinkoja.16 Vaikka lainsäädännön muutoksilla onkin pyritty poistamaan julkisvallan korvausvastuuta tulvavahingoista, se voi julkisyhteisölle tästä huo- limatta tietyissä olosuhteissa muodostua.
Tämän tutkielman tarkoitus onkin vastata seuraaviin kysymyksiin:
1. Millainen on julkisyhteisön velvollisuus varautua hulevesitulviin asemakaavan laa- dinnassa ja asemakaavan laatimistarpeen arvioinnissa, ja
2. missä olosuhteissa julkisyhteisölle voi muodostua taloudellinen korvausvastuu näi- den velvoitteiden laiminlyönnistä?
Johtuen edellä kuvatuista lainsäädännön muutoksista, vallitseva oikeustila tulvavahinkojen korvauskäytännöistä on osin epäselvä. Lisäksi hulevesitulviin liittyvistä oikeudellisista vas- tuukysymyksistä ei juuri löydy oikeudellista kirjallisuutta.17 Tutkielma pyrkii tästä syystä selventämään epäselvää oikeustilaa tarkastelemalla julkisyhteisön varautumisvelvollisuutta hulevesitulviin asemakaava-alueella ja siihen kytkeytyvää julkisyhteisön vahingonkorvaus- vastuuta erityisesti vahingonkorvauslain säännösten kautta. Korvausvastuuta analysoidaan ainoastaan julkisyhteisön orgaanivastuun näkökulmasta. Tutkielma käsittelee siten julkisyh- teisön omaa tuottamusta, eikä yksittäisen työntekijän taikka työnantajan tai toimeksiantajan vastuuta käsitellä. Lisäksi tutkielmassa tarkastellaan ainoastaan julkisen vallan käytöstä ai- heutuvia vahinkoja. Näin ollen esimerkiksi julkisyhteisön tosiasiallisesta hallintotoiminnasta aiheutuvien vahinkojen korvausvastuut rajautuvat tutkielman ulkopuolelle.
Tulvavahinkoja käsitellään myös ainoastaan siltä osin, kun ne ovat aiheutuneet rankkasatei- den aiheuttamista kerääntyneiden hulevesien aiheuttamista tulvista, sillä tällaiset tulvat ovat erityisesti tiheään asuttujen alueiden ongelma. Tiheään asuttuja alueita sijaitsee usein vesis- töjen tai meren rannoilla, joten hulevesitulvien lisäksi alueilla voi samanaikaisesti esiintyä
15 Vakuutusyhtiöt tarjoavat koti- ja kiinteistövakuutuksia, jotka kattavat poikkeuksellisista vesistö-, merivesi- ja rankkasadetulvista aiheutuvia vahinkoja. Myös osa yritysten sekä maatilojen vakuutuksista korvaa tulvava- hinkoja. Ks. maa- ja metsätalousministeriö 2014, s. 16.
16 Parjanne – Huokuna 2014, s. 32. Vakuutusyhtiöt ovat usein rajanneet toistuvuudeltaan kerran 50 vuodessa tai harvemmin toistuvat poikkeukselliset tulvat vakuutuksen korvauspiirin ulkopuolelle. Hulevesitulvien osalta vakuutusyhtiöt luottavat Ilmatieteen laitoksen tekemiin toistuvuusaikalaskelmiin, joiden avulla voidaan arvi- oida rankkasateiden toistuvuutta tietyllä alueella.
17 Vesistö- ja meritulviin liittyviä vastuukysymyksiä on käsitelty oikeudellisessa kirjallisuudessa, vaikkakin vähän. Ks. esim. Ekroos – Hurmeranta 2011 ja Ekroos 2012.
myös vesistö- sekä meritulvia.18 Vesistö- ja meritulvia koskeva sääntely on osittain yhte- näistä, mutta eroaa hulevesitulviin kohdistuvasta sääntelystä, minkä vuoksi niiden käsittely on rajattu tämän tutkielman ulkopuolelle. Koska monenlaisia tulvatyyppejä esiintyy erityi- sesti ranta-alueilla, tässä tutkielmassa asemakaava-alueet eivät käsitä ranta-asemakaava-alu- eita.
1.2 Tutkimuksen metodi sekä rakenne
Tutkielman metodinen lähtökohta on lainopillinen eli oikeusdogmaattinen. Työn pääasiasi- allisena tavoitteena on näin ollen tulkita ja systematisoida voimassa olevaa oikeustilaa. Läh- tökohdat ovat tavanomaisia oikeustieteelliselle tutkimukselle. Tutkimus edustaa käytännöl- lisen lainopin suuntausta eli tulkintajuridiikkaa. Sen avulla pyritään saamaan kuva voimassa olevan oikeuden sisällöstä ja selvittämään vastauksia esitettyihin tutkimuskysymyksiin.
Lainopin menetelmin tutkimus pyrkii myös normatiivisiin tutkimustuloksiin eli tuottamaan lainsoveltajalle tulkintasuosituksia. Tulkintasuosituksia esitetään tutkielman tutkimuskysy- myksistä. Tutkimuskysymyksiin vastataan lainopin keinoin, mutta niiden pohdinnassa hyö- dynnetään myös sääntelyteoreettista näkökulmaa, jonka avulla tarkastellaan sitä, onko sään- tely toimivaa myös laajemmassa yhteiskunnallisessa kontekstissa.19 Tutkielmaan sisältyy tä- män osalta de lege ferenda -tyyppisten suositusten esittämistä.
Työ on myös ympäristöoikeudelliselle tutkimukselle tyypillinen monioikeustieteellisen pe- rustansa vuoksi.20 Tutkielmassa hyödynnetäänkin esimerkiksi ympäristöoikeudellisten ja va- hingonkorvausoikeudellisten lähteiden lisäksi kansainvälisiä oikeuslähteitä. Työn aineistoon kuuluvat myös monitieteiset lähteet. Aineiston avulla saadaan kuva yhteiskunnallisista on- gelmista, joihin oikeustieteiden keinoin voidaan vastata. Tutkimuksen lähtökohta on kuiten- kin lainopillinen.
Tutkimus on jaettu viiteen päälukuun. Johdantoluvun jälkeen toisessa pääluvussa käydään läpi hulevesien ja tulvariskien hallintaa yleisesti sekä niihin liittyvää sääntelyä. Kolmannessa
18 Vesistötulvia aiheuttavat suuret vedenkorkeudet sekä virtaamat, joita esiintyy Suomessa yleensä myös lumen sulamisen tai runsaiden sateiden seurauksena. Meritulvia taas aiheuttavat Itämeren rannikolla vedenkorkeuden nopeat muutokset, jotka johtuvat erityisesti kovista tuulista, ilmanpaine-eroista sekä Itämeren vedenpinnan edestakaisesta ominaisheilahtelusta. Ks. lisää Parjanne – Huokuna 2014, s. 17 ja 20.
19 Sääntelyteoreettisesta ympäristöoikeustutkimuksesta ks. esim. Kumpula ym. 2014, s. 148–152, Määttä 2016, s. 161–169 sekä Kokko – Similä 2009, s. 75–81.
20 Kumpula ym. 2014, s. 155. Ympäristöoikeus on usein yhteydessä muihin oikeudenaloihin, kuten hallinto- oikeuteen, Euroopan unionin (EU) -oikeuteen, kansainväliseen oikeuteen sekä myös enenevissä määrin esi- merkiksi vahingonkorvausoikeuteen tai rikosoikeuteen.
pääluvussa tarkastellaan julkisyhteisön velvollisuutta varautua taajamatulviin erityisesti ase- makaavan laadinnassa sekä myös velvollisuutta ajanmukaistaa asemakaavoja tulvariskien vuoksi. Neljäs pääluku tarkastelee julkisyhteisön vahingonkorvausvelvollisuuden synty- misedellytyksiä silloin, kun varautumiseen liittyvää sääntelyä ei ole asianmukaisesti nouda- tettu. Viidennessä ja viimeisessä pääluvussa esitetään tutkielman loppupäätelmät.
2 HULEVESIEN JA TULVARISKIEN HALLINTA
2.1 Hulevesien ja tulvariskien hallinnan lähtökohdat 2.1.1 Hulevesien muodostuminen ja niiden hallinta
Sellaisia maanpinnalla kulkevia sade- ja sulamisvesiä, joita muodostuu erityisesti taajama- alueilla tai rakennetussa ympäristössä sateiden tai lumen sulamisen seurauksena, kutsutaan hulevesiksi.21 Hulevesivalunnan muodostumiseen vaikuttaa taajama-alueilla erityisesti lä- päisemättömien pintojen määrä, joiden osuus voi olla jopa yli puolet taajaman kokonais- pinta-alasta. Läpäisemättömien pintojen lisäksi sateiden kesto ja voimakkuus sekä maanpin- nan kaltevuus vaikuttavat valunnan määrään, kuten myös sateita edeltävät pitkät kuivat ajan- jaksot. Läpäisemättömien pintojen suuri kokonaismäärä ei kuitenkaan suoraan tarkoita sitä, että alue olisi erityisen tulvaherkkä, sillä läpäisemättömien pintojen avulla pintavaluntaa voi- daan myös tarkoituksella ohjata lähellä sijaitseville läpäiseville alueille.22
Hulevesivalunnan muodostumismäärän lisäksi hulevesien hallintamenetelmien valinnassa on huomioitava muodostuvien hulevesien laatu. Hulevedet keräävät ympäristöstään epäpuh- tauksia sekä haitallisia aineita, joilla voi olla monenlaisia negatiivisia vaikutuksia sekä ym- päröivään luontoon että ihmisiin. Aiheutuvia haittoja voidaan jonkin verran arvioida etukä- teen, sillä alueen käyttötarkoituksen perusteella on mahdollista päätellä mahdollisia huleve- siin liukenevia aineita. Vesiin saattaa liueta esimerkiksi parkkipaikoilta tai autoteiltä muun muassa katupölyä, öljyjä, suoloja sekä metalleja.23 Hulevedet sisältävätkin usein monenlai- sia haitta-aineita, joista yleisimmät ovat kiintoaine, ravinteet, metallit, kloridi, öljyt, rasvat sekä eräät muut orgaaniset yhdisteet, kuten torjunta aineet ja polysykliset aromaattiset hiili- vedyt (PAH-yhdisteet).24 Hulevesiviemäreitä pitkin nämä haitta-aineet päätyvät suoraan ve- sistöihin.25 Hulevesien mukana saattaa vesistöihin kulkeutua myös erilaisia roskia.26 Laatu- haittojen ehkäisyn ratkaisuna ovat erityisesti hulevesien hallintamenetelmien, kuten haihdut- tamisen, imeyttämisen tai viivyttämisen, toteuttaminen heti hulevesien syntypaikoilla.27
21 Eskola – Tahvonen 2010, s. 7 ja 10.
22 Kuntaliitto 2012, s. 18.
23 Eskola – Tahvonen 2010, s. 13–14. Maankäytöllä on suuri vaikutus siihen, mitä haitta-aineita hulevesissä esiintyy. Esimerkiksi asuinalueiden hulevesissä on usein bakteereja sekä ravinteita ja teollisuus- ja liikenne- alueilla taas metalleja (Kuntaliitto 2012, s. 127).
24 Kuntaliitto 2012, s. 124. Monet hulevesien aiheuttamista haitoista vesistöihin ovat kytköksissä joko siihen sitoutuneeseen kiintoaineeseen tai kiintoaineen sisältämiin haitta-aineisiin. Kiintoaineen määrä hulevesissä toi- miikin hyvänä laadun arvioimisen välineenä.
25 Ahponen 2005, s. 64.
26 Ks. myös Setälä – Suikkanen 2020, s. 95, jonka mukaan hulevesien epäillään olevan yksi mikromuovien lähde vesistöissä ja merialueilla.
27 Kuntaliitto 2012, s. 18.
Hulevesien hallinta koostuu erilaisten hulevesien hallintamenetelmien tarkoituksenmukai- sesta valinnasta.28 Tärkeintä on hulevesivalunnan muodostumisen ehkäisy ja valuntamäärän vähentäminen. Tällöin vältytään erillisten tulvia torjuvien rakenteiden toteuttamiselta.Hu- levesien muodostumista voidaan estää tai vähentää rakennetuilla alueilla esimerkiksi lisää- mällä läpäisevien pintojen määrää sekä erilaista kasvillisuutta, kuten viherkattoja ja katto- puutarhoja. Jos hulevesien määrää vähentävistä toimista huolimatta tietyllä alueella muo- dostuu paljon hulevesiä, hulevesien viivyttäminen voi olla edellisten ohella toimivin rat- kaisu. Sillä tarkoitetaan hulevesivalunnan hidastamista sekä pidättämistä erilaisin rakentein.
Tällaisia voivat olla esimerkiksi kosteikot, lammikot, painanteet, rakennetut altaat sekä kai- vannot.29Hulevesien viivyttämismenetelmissä esiintyvä kasvillisuus toimii usein myös hu- levesien puhdistamisen välineenä.
Lisäksi hulevesien hallinnassa voidaan hyödyntää johtamismenetelmiä, jotka voidaan kar- keasti jakaa avoimiin järjestelmiin sekä maanalaisiin putkijärjestelmiin. Avoimia järjestel- miä ovat esimerkiksi ojat, purot ja viherpainanteet sekä kourut ja kanavat. Niitä pystytään parhaiten hyödyntämään rakennetun ympäristön ollessa väljää. Putkijärjestelmiin joudutaan taas turvautumaan monilla tiheään rakennetuilla alueilla.30 Niihin kuuluvat hulevesiviemärit sekä salaojat.31 Maanalaisissa putkijärjestelmissä hulevedet saattavat kuitenkin päätyä liian nopeasti ja käsittelemättöminä läheisiin purkuvesiin aiheuttaen siellä muun muassa eroo- siota, virtaamavaihteluita sekä vesien tilan heikentymistä.32
Keskusta-alueilla sadevesien pois johtaminen perustuu tästä huolimatta usein viemäröintiin.
Sadevesien viemäröinti on taajamissa noin 90 prosenttisesti toteutettu erillisin huleve- siviemärein.33 Vanhoissa kaupungeissa saattaa kuitenkin olla vielä käytössä sekaviemäreitä erillisviemärijärjestelmän sijaan, jolloin hulevedet johdetaan yhdessä jätevesien kanssa sa- massa putkistossa pois keskusta-alueelta.34 Rankkasateiden aiheuttamat virtaamahuiput ai- heuttavat ongelmia sekaviemäröidyille alueille. Sekaviemäriverkon kapasiteetin ylittyessä
28 Eskola – Tahvonen 2010, s. 93. MRL 103 b.1,1 §:n mukaan hulevesien hallinta käsittää toimenpiteet, joiden avulla hulevesiä imeytetään, viivytetään, johdetaan, viemäröidään tai muutoin käsitellään.Näitä toimenpiteitä voisivat tehdä esimerkiksi kiinteistön omistaja tai haltia sekä kunta ja muut tahot (HE 218/2013 vp, s. 57).
29 Kuntaliitto 2012, s. 20–21.
30 Kuntaliitto 2012, s. 21.
31 Kuntaliitto 2012, s. 157.
32 Kuntaliitto 2012, s. 21.
33 Vienonen ym. 2012, s. 14.
34 Kuntaliitto 2012, s. 18. Uusia sekaviemäreitä ei kuitenkaan enää rakenneta.
verkostoon rakennetut tulvakynnykset päästävät viemärivesiä suoraan maastoon taikka ve- sistöön, jotta vedet eivät tulvisi kaduille tai rakennuksiin.35 Vuodot voivat aiheuttaa haittaa sekä ihmisten terveydelle että maa- ja vesiekosysteemeille.36 Toisinaan rankkasateiden seu- rauksena jätevedenpuhdistamot joutuvat myös ohijuoksuttamaan jätevettä suoraan vesistöi- hin.37 Ohijuoksutukset voivatpuolestaan kiihdyttää purkuvesistön rehevöitymistä.38
Taajama-alueiden sadeviemärijärjestelmiäkään ei ole mitoitettu runsaita rankkasateita var- ten ja viemäristön kapasiteetti ylittyy nopeasti silloin, kun sademäärä on suuri.39 Huleve- siviemärijärjestelmän kapasiteetin ylittyessä vesi kohoaa takaisin maan pinnalle hulevesi- tai tarkastuskaivojen kautta.40 Tulvareittien tarkoitus on johtaa hulevedet hallitusti pois alu- eeltavahinkoja aiheuttamatta, kun viemärijärjestelmän kapasiteetti on ylittynyt. Tulvivat hu- levedet voivat aiheuttaa erilaisia haittavaikutuksia esimerkiksi suoraan vesistöön joutues- saan.41 Ne voidaan jakaa akuutteihin eli lyhytkestoisiin haittavaikutuksiin sekä kroonisiin haittavaikutuksiin, jotka aiheutuvat pitkän aikavälin aikana vähitellen kertyneestä kuormi- tuksesta. Esimerkkejä kroonisista haittavaikutuksista ovat esimerkiksi pienten vesistöjen re- hevöityminen sekä pohjavesien pilaantuminen.42 Tulvareitteinä toimivat tiiviisti rakenne- tuilla alueilla esimerkiksi kadut sekä muut kulkuväylät ja ne voivat koostua myös kaikista edellä kuvatuista johtamismenetelmistä.
Käyttämällä yhdessä erilaisia hulevesien hallintamenetelmiä voidaan vaikuttaa alueen tul- vaherkkyyteen, säästää hulevesiviemäreiden kapasiteettia sekä vähentää purkuvesistön kuormitusta.43 Tämän vuoksi viemäröinnin lisäksi tai sen sijaan olisi tarkoituksenmukaista käyttää luonnonmukaisia hallintamenetelmiä, joiden ansiona on niiden monihyötyisyys. Sa- maan aikaan luontopohjainen ratkaisu voi edistää tulva- ja vesiensuojelua sekä lisätä luon- non monimuotoisuutta ja sen virkistyskäyttöä.44 Esimerkiksi viherrakenteilla, kuten viher-
35 Kuntaliitto 2012, s. 190.
36 Vienonen ym. 2012, s. 39.
37 Ks. Ekroos ym. 2019, s. 140. Useimmiten puhdistamoiden ympäristöluvissa on ohijuoksutuksia sekä ylivuo- toja koskevia määräyksiä, joissa voidaan esimerkiksi vaatia toimenpiteitä myös niiden vähentämiseksi.
38 Vienonen ym. 2012, s. 39
39 Eskola – Tahvonen 2010, s. 12. Esimerkiksi kaupunkien hulevesiviemärit mitoitetaan usein kerran kahdessa tai kolmessa vuodessa toistuvalle rankkasateelle (Kuntaliitto 2012, s. 25).
40 Kuntaliitto 2012, s. 195.
41 Kuntaliitto 2012, s. 169–170 ja 216.
42 Kuntaliitto 2012, s. 132–133.
43 Kuntaliitto 2012, s. 21.
44 Paloniemi ym. 2019b, s. 61–62.
katoilla voidaan imeyttää hulevesiä heti niiden syntypaikalla ja samalla lisätä luonnon mo- nimuotoisuutta.45 Viherkatot vähentävät tulvariskejä kaupunkialueilla, mutta yhdessä niiden kanssa on käytettävä myös muita hallintamenetelmiä, kuten esimerkiksi hulevesien viivyt- tämistä.46 Viherkattojen lisäksi olisi kannattavaa muutoinkin lisätä viheralueiden määrää näillä alueella.
2.1.2 Hulevesitulvariskien hallinnan keinovalikoimasta
Tulevaisuudessa suurimmiksi hulevesitulvariskeiksi on arvioitu muun muassa rakennusten ja laitteiden kastumiset sekä liikenteen, tiedonsiirron, palveluiden ja energianhuollon kat- kokset. Yhteiskunnan teknistyessä sen haavoittuvuus kasvaa entisestään.47 Vasta viime vuo- sien aikana on kansallisesti alettu kiinnittää huomiota enenevissä määrin myös hulevesitul- vien aiheuttamiin terveys- ja ympäristöriskeihin.48 Hulevesien laadusta on viime aikoina tehty kattavasti tutkimusta, jota tarvitaan kuitenkin vielä paljon, jotta riskeistä ja niiden mer- kittävyydestä saadaan parempi kuva.
Tulvariskien hallinnaksi luetaan sellaiset toimenpiteet, joilla pyritään estämään tai hillitse- mään tulvista aiheutuvia haitallisia seuraamuksia. Tulvariskien hallintaan lukeutuu tulviin varautuminen sekä tulvasuojeluun ja -torjuntaan tähtäävät toimenpiteet.49 Tulviin voidaan varautua esimerkiksi alueidenkäytön suunnittelussa sekä rakentamisessa ja sen ohjauk- sessa.50 Tulvasuojelulla tarkoitetaan pääasiassa taas tulvavahinkoja ehkäisevien tai vähentä- vien toimenpiteiden ja rakenteiden suunnittelua. Siihen voi kuulua esimerkiksi pysyvien tul-
45 Paloniemi ym. 2019b, s. 142. Ks. myös Paloniemi ym. 2019a, jonka mukaan myös esimerkiksi taajama- alueille perustettavilla kosteikoilla tai viherkaduilla voi olla merkitystä tulvariskien vähentäjinä. Viherraken- teiden lisääminen kaupunkialueilla parantaa varautumista sään ääri-ilmiöihin, kuten tulviin.
46 Mentens ym. 2006, s. 224–225. Ks. myös Vijayaraghavan 2016, s. 742, jonka mukaan viherkattojen pidä- tyskyky riippuu paljon myös esimerkiksi niiden kasvualan paksuudesta, vedenpoisto- ja varastointikyvystä, kasvillisuudesta ja sen peittävyydestä sekä myös sadetapahtuman kestosta ja sitä edeltävästä kuivasta kaudesta.
47 Parjanne ym. 2018, s. 42. Suorat asukkaisiin koskevat vaikutukset jäävät hulevesitulvissa usein lyhytaikai- siksi. Ks. myös Parjanne – Huokuna 2014, s. 22, jonka mukaan haavoittuvuudella tarkoitetaan alttiutta tulva- vahingoille sekä tulvien aiheuttamien haitallisten vaikutusten suuruutta.
48 Kansainvälisissä tutkimuksissa on todettu, että rankkasadetulvat voivat aiheuttaa kaupungeissa myös esi- merkiksi vesivälitteisten tautien kasvua sekä sosiaalista eriarvoistumista. Ks. Solecki – Marcotullio 2013, s.
493.
49 Parjanne – Huokuna 2014, s. 28. Tulvariskien hallinnalla pyritään erityisesti siihen, että tulvista aiheutuvat vahingot jäisivät mahdollisimman pieniksi (Parjanne ym. 2018, s. 32).
50 Parjanne – Huokuna 2014, s. 28.
vasuojelurakenteiden suunnittelu, kuten jokien ja purojen perkaukset, tulvauomat sekä ve- sistön säännöstely.51 Tulvatorjunnaksi sen sijaan katsotaan muu kuin edellä mainittu varau- tuminen tulviin sekä toiminta tulvatilanteiden aikana, kuten esimerkiksi torjuntaa koskevien toimintasuunnitelmien ja vesistömallien laatiminen.52
Hulevesitulvien näkökulmasta erityisesti varautumiseen tähtäävät toimenpiteet, kuten aluei- denkäytön suunnittelu sekä rakentaminen ja sen ohjaus, ovat avainasemassa, sillä hulevesi- tulvat ovat erityisesti tiiviisti rakennettujen alueiden ongelma. Tulvariskien hallinnassa tar- vitaan näillä alueilla kokonaisvaltaista suunnittelua, eivätkä esimerkiksi yksittäiset tulvasuo- jelutoimenpiteet ole riittäviä. Alueidenkäytön suunnittelun rooli hulevesitulvariskien hallin- nassa on tiedostettu jo pitkään. Esimerkiksi ilmastonmuutoksen kansallisessa sopeutumis- strategiassa linjattiin jo vuonna 2005, että alueiden- sekä maankäytön suunnitteluperiaatteet saattavat tarvita uudenlaista tarkastelua. Strategian mukaan yhdyskuntien maankäytön suun- nittelussa tulisi varautua rankkasadetulviin selvittämällä esimerkiksi alueen tulvareitit, hule- vesiviemäröinnin mitoitus sekä läpäisevien pintojen riittävä määrä.53
Alueidenkäytön suunnittelussa hulevesien muodostumista voidaan estää ja niiden määrää vähentää. Hulevesien hallintaan liittyvä suunnittelu ei kuitenkaan yksinään riitä, vaan myös mahdollisiin tulvatilanteisiin olisi varauduttava. Alueita voitaisiin suunnitella tarkoituksen- mukaisesti siten, että vähennetään mahdollista altistumista ja haavoittuvuutta tulvariskeille.
Esimerkiksi erityisesti uusia asuinalueita voitaisiin ohjata tulvavaara-alueiden ulkopuolelle.
Olemassa olevien rakennusten ja toimintojen uudelleen sijoittaminen tulvariskialueiden ul- kopuolelle ei taas yleensä ole kannattavaa.54 Tulvareittien suunnittelulla huolehditaan siitä, etteivät tulvavedet aiheuta vahinkoja edes hallintamenetelmien kapasiteetin ylittyessä. Mie- lessä on pidettävä sekä hulevesivalunnan määrä, kulkusuunta että myös valunnan laatu.
Kaavaratkaisuilla on siis merkittävä rooli vahinkojen ennakollisessa vähentämisessä. Ase- makaavassa voidaan tulvariskejä ehkäistä erilaisin rakentamista koskevin edellytyksin, jotka
51 Pysyvien tulvarakenteiden lisäksi voidaan taajamatulvien varalta hankkia myös tilapäisiä tulvasuojeluraken- teita alueellisiin valmiusvarastoihin. Alueellisten valmiusvarastoiden tulisi sijaita mahdollisimman keskeisillä paikoilla ja niihin olisi hyödyllistä kerätä myös muun muassa pumppuja äkillisten tulvien varalta (Suhonen – Rantakokko 2006, s. 28–30).
52 Maa- ja metsätalousministeriö 2009, s. 10–11. Näiden käsitteiden sisältö on osin tulkinnanvarainen, eikä yhdenmukaista käytäntöä niiden käytöstä ole.
53 Maa- ja metsätalousministeriö 2005, s. 217.
54 Parjanne ym. 2018, s. 42.
voivat koskea esimerkiksi rakennuspaikkaa, rakennuksen minimikorkeustasoa vedenpin- nasta sekä erilaisia tulvia kestäviä rakennusratkaisuja.55 Lisäksi riskejä voidaan vähentää haavoittuvien toimintojen asianmukaisella sijoittamisella. Asemakaavassa voidaan esittää myös tilapäisiä ja pysyviä tulvasuojelurakenteita ja lisäksi siinä voi olla erilaisia hulevesien varastointi- ja erityiskäsittelyihin liittyviä määräyksiä. Tulvariskejä voi vähentää myös ase- makaavassa esitetty katurakentamisen korkeusasema, istutukset, vihersuojaus sekä ekologi- set käytävät ja niitä koskevat määräykset.56 Asemakaavassa on suunniteltava myös viemä- ristöä.
Suuremman mittakaavan ratkaisut tehdään yleispiirteisemmissä kaavoissa. Yleiskaavassa ratkaistaan esimerkiksi viherrakenteen jatkuvuuteen liittyviä kysymyksiä, varataan alueita hulevesien käsittelyyn ja pohditaan sen järjestämistä muiden toimintojen lomassa.57 Hule- vesien käsittely tulisi myös pääsääntöisesti järjestää siten, että se tehtäisiin hulevesien syn- typaikoilla ja hulevesien käsittely jäisi selkeästi niin sanotusti aiheuttajan vastuulle.58 Järkevintä olisi varautua mahdollisiin tulvariskeihin jo kaavan laadintavaiheessa. Kaupun- kialueilla myös enenevissä määrin kaavoitetaan rakentamista alueille, joille on jo valmiiksi rakennettu. Rakennetuilla alueilla tulvariskien hallinta on erityisen tärkeää, sillä läpäisemät- tömien pintojen suuri pinta-ala aiheuttaa hulevesimäärien kasvua ja tuo haasteita hulevesien hallinnalle.59 Täydennysrakentaminen voidaan kuitenkin suunnitella siten, ettei tulvariskit lisäänny. Näilläkin alueilla on huolehdittava asukkaiden viihtyvyydestä ja viihtyvyyttä li- säävillä toimenpiteillä voidaan samalla vähentää hulevesien määrää. Tavoitteeksi voidaan ottaa se, että viherrakenteen, kasvillisuuden sekä läpäisevien pintojen määrä kasvaa lisära- kentamisesta huolimatta.60
Asemakaavoissa hulevesien ja tulvariskien hallintaan voidaan varautua monipuolisesti edellä esitettyjen keinojen mukaisesti. Esimerkiksi Helsingin Kuninkaantammeen laaditulla
55 Ympäristöministeriö 2003, s. 186. Rakennuskorkeudesta voi olla tarpeen määrätä erityisesti vesistöjen ran- noilla. Myös kunnan rakentamisjärjestyksissä on usein näihin liittyviä määräyksiä.
56 Ympäristöministeriö 2008, s. 41–42.
57 Ympäristöministeriö 2015, s. 71. Ks. myös Ala-Outinen ym. 2004, s. 63, jonka mukaan kaavassa voidaan asettaa myös rakentamiskielto tai muita rakentamiseen liittyviä rajoituksia, jotka vaikuttavat tulvariskien hal- lintaan.
58 Ks. myös Kuntaliitto 2012, s. 52. Teollisuus- ja liikealueiden hulevedet olisi siten käsiteltävä tonttialueilla ja yleisten katu- ja pysäköintialueiden hulevedet taas viherkaistoilla.
59 Ympäristöministeriö 2008, s. 39.
60 Ympäristöministeriö 2008, s. 51. Kaupunkialueiden viherrakenteiden lisäämisessä viherkerroin on oiva suunnittelun työkalu. Viherkerroin kuvaa tontin vihertehokkuutta eli viherrakenteiden määrää suhteessa tontin pinta-alaan (Paloniemi 2019b, s. 28).
asemakaavan muutoksella on hulevesitulvavesiriskeihin varauduttu monin tavoin. Asema- kaavassa annetut määräykset koskevat esimerkiksi hulevesien viivyttämistä sekä viherkat- toja.
Asemakaavamääräyksen mukaan asuinkerrostalojen (AK) korttelialueella ”[t]ulee vettä lä- päisemättömiltä pinnoilta tulevia hulevesiä viivyttää siten, että viivytyspainanteiden, altaiden tai säiliöiden mitoitustilavuuden tulee olla 0,5 kuutiometriä jokaista sataa vettä läpäisemätöntä pintaneliömetriä kohden, ja niissä tulee olla suunniteltu ylivuoto. Viivytys tulee ensisijaisesti järjestää samassa korttelissa olevien tonttien yhteisinä sadepuutarhoina. Sadepuutarhojen ra- kentamisessa tulee käyttää tonteilla syntyvää louhekiveä.” Lisäksi AK-korttelialueella:
”[t]ulee kaikkiin yksikerroksisiin rakennusosiin, talousrakennuksiin, auto- ja polkupyörä- ym.
katoksiin rakentaa viherkatto.” Autopaikkojen (LPA) korttelialueella annetun määräyksen mu- kaan: ”tulee pysäköintitalon katto rakentaa viherkattona”.61
Asemakaavaselostuksen mukaan alueen asemakaavaratkaisujen perusteena ovat olleet eri- tyisesti ilmastonmuutoksen hillintä sekä ilmastonmuutoksesta aiheutuviin sään ääri-ilmiöi- hin varautuminen. Suunnittelun teemana onkin ollut hulevesien luonnonmukainen käsittely ja viivytys. Myös viherkattolinjausta perusteltiin hulevesien hallinnalla. Kaavaratkaisuilla pyrittiin sekä hidastamaan että vähentämään Vantaanjokeen purkautuvaa pintavaluntaa ja myös huleveden mukana kulkeutuvan kiintoaineen määrää.62
2.2 Hulevedet ja niiden hallinta oikeudellisessa kontekstissa
Hulevesiin ja niiden hallintaan liittyvät erityiset säännökset sijaitsevat pääosin maankäyttö- ja rakennuslaissa sekä sen 13 a luvussa.63 Ne tulivat voimaan syyskuun alusta vuonna 2014 (682/2014). Samalla uudistettiin myös vesihuoltolakia hulevesien hallintaa koskevien sään- nösten osalta (681/2014).64 Lainsäädäntöä muutettiin, jotta sään- ja vesiolojen ääri-ilmiöihin ja niissä tapahtuviin muutoksiin pystyttäisiin tulevaisuudessa paremmin varautumaan. Hu-
61 Helsingin karttapalvelu, asemakaavan muutos nro. 12401.
62 Helsingin kaupunkisuunnitteluvirasto 2016, s. 6–7 ja 11–13. Kaava-alueelle on merkitty tulvareittejä sekä johtokujia, joiden avulla tulvavettä johdetaan eteenpäin viivytysjärjestelmiin.
63 MRL 103 a.1 §:n mukaan luvun säännökset koskevat myös perustusten kuivatusvesiä.
64 Vesihuoltolakia sovelletaan sen 2.2 §:n mukaan rakennetulla alueella maan pinnalle, rakennuksen katolle tai muulle pinnalle kertyvän hulevesien viemäröintiin siltä osin, kun vesihuoltolaitos kyseisten hulevesien viemä- röinnistä huolehtii. Laissa säännellään siten hulevesien osalta vain vesien viemäröinnistä. Muilta osin sovelle- taan maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiä.
