PeVM 3/2011 vp — LJL 3/2011 vp
PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN MIETINTÖ 3/2011 vp
Lepäämässä oleva ehdotus Suomen perustus- lain muuttamisesta
JOHDANTO
Vireilletulo
Eduskunta on 13 päivänä syyskuuta 2011 lähet- tänyt perustuslakivaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi vuoden 2010 valtiopäivillä lepää- mään hyväksytyn ehdotuksen Suomen perustus- lain muuttamisesta (LJL 3/2011 vp, HE 60/2010 vp).
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- lainsäädäntöneuvos Tuula Majuri, oikeusmi- nisteriö
- professori Mikael Hidén - professori Tuomas Ojanen
- oikeustieteen tohtori, varatuomari Ilkka Sara- viita
- professori Kaarlo Tuori
- professori Veli-Pekka Viljanen.
LEPÄÄMÄSSÄ OLEVAT EHDOTUKSET Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi Suomen
perustuslakia sekä sotilaallisesta kriisinhallin- nasta annettua lakia. Ehdotetuilla laeilla vahvis- tettaisiin Suomen valtiosäännön parlamentaari- sia piirteitä sekä parannettaisiin kansalaisten osallistumisoikeuksia.
Toimivalta antaa hallituksen esitykset edus- kunnalle osoitetaan valtioneuvostolle. Valtio- neuvosto päättää myös hallituksen esitysten täy- dentämisestä ja peruuttamisesta samoin kuin hallituksen kertomusten antamisesta eduskun- nalle.
Tasavallan presidentin harkintavaltaa päätök- senteossa sidotaan eräissä asiaryhmissä valtio- neuvoston ratkaisuehdotukseen. Asiaa toista kertaa presidentille esiteltäessä muusta kuin lain vahvistamista, virkaan nimittämistä tai tehtä- vään määräämistä koskevasta asiasta valtioneu- vosto voi antaa asiasta selonteon eduskunnalle.
Tämän jälkeen asiasta päätetään eduskunnan se- lonteon johdosta hyväksymän kannan mukaises- ti, jos valtioneuvosto tätä ehdottaa.
Suomen osallistumisesta sotilaalliseen krii- sinhallintaan päätetään sen mukaan kuin asian- omaisessa laissa erikseen säädetään. Tämä tar- koittaa sitä, että edellä mainitusta poiketen asia palautuu valtioneuvoston valmisteltavaksi, jos tasavallan presidentti ei päätä asiasta valtioneu- voston ratkaisuehdotuksen mukaisesti.
Pääministerin asemasta Suomen edustajana Euroopan unionin toiminnassa ehdotetaan sää- dettäväksi perustuslaissa. Lisäksi perustuslakiin otetaan nimenomaiset säännökset Suomen jäse- nyydestä Euroopan unionissa ja toimivallan siir- rosta kansainväliselle toimielimelle. Kansainvä- listen velvoitteiden voimaansaattaminen osoite- taan pääsääntöisesti valtioneuvostolle.
PeVM 3/2011 vp — LJL 3/2011 vp
2
Esityksessä ehdotetaan, että Suomen kansa- laisten ja Suomessa asuvien muiden Euroopan unionin kansalaisten äänioikeus Euroopan parla- mentin vaaleissa kirjataan perustuslakiin. Kan- salaisten osallistumisoikeuksia valtiollisella ta- solla ehdotetaan täydennettäväksi uudella kan- salaisaloitejärjestelmällä. Vähintään viidellä- kymmenellätuhannella äänioikeutetulla Suo-
men kansalaisella on oikeus tehdä eduskunnalle aloite lain säätämiseksi.
Perustuslaissa säädettyä mahdollisuutta poi- keta perusoikeuksista poikkeusoloissa ehdote- taan tarkistettavaksi. Lisäksi ehdotetaan puolus- tusvoimien ylipäällikkyyden luovuttamisedelly- tysten täsmentämistä.
Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voi- maan 1 päivänä maaliskuuta 2012.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Perustelut
Vuoden 2010 valtiopäivillä antamassaan mietin- nössä PeVM 9/2010 vp perustuslakivaliokunta on esittänyt ne syyt, joiden nojalla valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä hallituk- sen esityksen ja lakialoitteen (LA 44/2010 vp) pohjalta muutettuna. Lisäksi valiokunta ehdotti tuolloin, että hyväksytään myös uusi 2. lakieh- dotus, kuten tapahtuikin. Tämänkin lakiehdotuk- sen hyväksymistä valiokunta edelleen puoltaa.
Vaikka viimeksi mainittu lakiehdotus käsitel- tiinkin tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, se jätettiin jo pitkään noudatetun käytännön mukai- sesti myös lepäämään, koska sillä on kiinteä asiallinen yhteys perustuslain muutokseen (vrt.
esim. PeVM 2/2007 vp). Vaikka käytännöllä ei olekaan suoranaista säädännäistä pohjaa perus- tuslaissa, se on osoittautunut varsin tarkoituk- senmukaiseksi, eikä tästä käytännöstä tule va- liokunnan mielestä luopua.
Valiokunta käsitteli vuoden 2010 valtiopäi- villä antamassaan mietinnössä periaatteellista kysymystä Suomen edustautumisesta Euroopan unionin toiminnassa (ks. PeVM 9/2010 vp, s. 6 sekä aiemmalta ajalta myös PeVL 13/2008 vp, s.
11). Valiokunta toteaa kysymyksen tulleen nyt- temmin pysyvästi ratkaistuksi mutta painottaa edelleen tasavallan presidentin ja valtioneuvos- ton tiiviin yhteistyön merkitystä unionin ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla.
Perustuslain täydellisyysperiaatteen toteutta- misen kannalta valiokunta pitää edelleen tär- keänä myös sitä, että Suomen jäsenyys Euroo- pan unionissa nimenomaisesti mainitaan pe-
rustuslain tekstissä. Kuten valiokunta aiemmas- sa mietinnössään korosti, kyse on kuitenkin luonteeltaan toteavasta eikä millään tavoin oi- keustilaa muuttavasta säännöksestä (ks. PeVM 9/2010 vp, s. 7—8). Samalla valiokunta tähden- tää, että perustuslain 94 §:ään lisättävä säännös toimivallan siirrosta kansainväliselle toimi- elimelle on soveltamisalaltaan yleinen eikä siis rajoitu vain Euroopan unionia koskeviin ratkai- suihin. Kuten aiemmassa mietinnössä todetaan, muutoksella ei ole merkitystä hyväksymiseen tarvittavan määräenemmistön kannalta (ks.
PeVM 9/2010 vp, s. 8/I).
Perustuslain 73 §:n 1 momentin mukaan le- päämään hyväksytty laki on ensimmäisillä vaa- lien jälkeisillä valtiopäivillä hyväksyttävä asia- sisällöltään muuttamattomana yhden käsittelyn asiana. Perustuslakivaliokunta haluaa tässä yh- teydessä korostaa, että mainittua perustuslain vaatimusta ei voi ohittaa myöskään omaksumal- la lepäämään hyväksytyn lain sisällöstä vaalien jälkeen asianomaisen valiokunnan mietinnössä uudenlaisia tulkintoja. Siksi myös perustuslaki- valiokunta rajoittuu tässä yhteydessä viittamaan säännösten sisällön osalta aiemmassa mietinnös- sä esittämiinsä kannanottoihin.
Päätösehdotus
Edellä esitetyn perusteella perustuslakivalio- kunta ehdottaa,
että lakiehdotukset hyväksytään muut- tamattomina.
PeVM 3/2011 vp — LJL 3/2011 vp
Helsingissä 12 päivänä lokakuuta 2011
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Johannes Koskinen /sd
vpj. Outi Mäkelä /kok jäs. Sauli Ahvenjärvi /kd
Tuija Brax /vihr Kalle Jokinen /kok Ilkka Kantola /sd Jukka Kopra /kok Markus Lohi /kesk
Tom Packalén /ps
Vesa-Matti Saarakkala /ps Tapani Tölli /kesk
vjäs. Mikaela Nylander /r Johanna Ojala-Niemelä /sd Pirkko Ruohonen-Lerner /ps Kimmo Sasi /kok.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Risto Eerola.
PeVM 3/2011 vp — LJL 3/2011 vp
4
Vastalause
VASTALAUSE
Perustelut 1, 94 ja 95 §
Mainintaa Suomen jäsenyydestä Euroopan unio- nissa ei ole tarpeellista sisällyttää perustuslain 1 §:ään, joten mainita tulee jättää pois.
Lissabonin sopimuksen myötä Suomen EU- jäsenyyttä voidaan pitää kansainvälisenä sopi- muksena, jonka Suomi voi koska tahansa irtisa- noa eduskunnan enemmistön päätöksellä, joten EU-jäsenyyden pitäminen valtiollisena perusrat- kaisuna ei ole perusteltua, vaikka EU-jäsenyy- dellä onkin vaikutusta Suomen täysivaltaisuu- teen.
EU-jäsenyyden mainitsemisella valtiosään- tömme yhteydessä on sitä paitsi tulkinnallista potentiaalia, ja maininta saattaisi yhdessä perus- tuslain pykäliin 94 ja 95 ehdotettujen muutosten kanssa antaa nykyistä väljemmät mahdollisuu- det tulkita mm. toimivallan siirrot varsinkin Eu- roopan unionille siten, ettei niistä tarvitsisi päät- tää eduskunnassa perustuslainsäätämisjärjestyk- sessä, vaan eduskunta voisi hyväksyä toimival- lan siirrot äänten enemmistöllä tai päätöksellä, jota on kannattanut kaksi kolmasosaa annetuista äänistä. Nykyisen perustuslain puitteissa muun muassa Lissabonin sopimuksen yhteydessä oli perusteltua esittää kanta, jonka mukaan sopi- muksen hyväksymisestä olisi tullut päättää perustuslainsäätämisjärjestyksessä, tarvittaessa lakiehdotus kiireelliseksi julistaen.
Pykäliin 94 ja 95 ei tule tehdä ehdotettuja muutoksia, joilla entisestään helpotetaan toimi- vallan siirtoja Euroopan unionille, kansainväli- selle järjestölle tai toimielimelle. Merkittävä toi- mivallan siirto saattaa vaarantaa kansainvälisen velvoitteen muodossa valtiosäännönkin tarkoit- tamia kansanvaltaisia perusteita. Siksi tällaisis- ta Suomen täysivaltaisuuden kannalta merkittä- vistä toimivallan siirroista tulee säätää perustus- lainsäätämisjärjestyksessä perustuslain 73 pykä- län muodossa.
39 §
Pykälään 39 ehdotetulla muutoksella siirrettäi- siin hallituksen esityksistä päättäminen koko- naan valtioneuvostolle. Tasavallan presidentin ja valtioneuvoston kiinteä yhteistyö on kuiten- kin ollut yhä viime aikoinakin tärkeä osa Suo- men poliittista kulttuuria ja siksi ehdotettua muutosta 39 §:ään ei voida pitää kannatettava- na. Muutos etäännyttäisi tasavallan presidenttiä varsinaisesta hallituksesta, mikä ei ole tarkoi- tuksenmukaista.
58 §
Ehdotusta tasavallan presidentin vallan kaventa- miseksi on perusteltu parlamentarismilla. Presi- dentti-instituutio on kuitenkin kansanvaltainen sekä edustuksellinen ja vallankäyttöä myöntei- sellä tavalla tasapainottava tekijä yhteiskunnas- samme, eikä siten olekaan perusteltua parlamen- tarismiin vedoten karsia presidentin valtaoi- keuksia 58 §:ään ehdotetuilla muutoksilla.
Ehdotetut muutokset 58 §:ään voivat myös osoittautua käytännössä ongelmallisiksi ristirii- tatilanteissa hallituksen ja presidentin välillä, koska parlamentaarinen areena ei välttämättä so- vellu ristiriidan kohteina olevien asioiden käsit- telyyn. Onkin syytä epäillä, toimiiko ehdotettu 58 § käytännössä vai päädytäänkö lopulta perus- tuslain toimivaltasäännösten muuttamiseen jo lähitulevaisuudessa. Kun tällaisia epäilyksiä he- rää jo tässä vaiheessa, tulee tämänkaltaista pe- rustuslain muuttamista välttää.
66 §
Lissabonin sopimus on ollut voimassa vasta ly- hyen aikaa, eikä sen takia tule lähteä muutta- maan perustuslain 66 §:ää ehdotetulla tavalla si- ten, että jatkossa vain pääministeri voisi edustaa Suomea Eurooppa-neuvoston kokouksissa ja muussa valtion ylimmän johdon osallistumista vaativassa Euroopan unionin toiminnassa, jollei valtioneuvosto poikkeuksellisesti toisin päätä.
PeVM 3/2011 vp — LJL 3/2011 vp Vastalause
Lissabonin sopimuksen mukaan jäsenvaltiota Eurooppa-neuvostossa edustaa joko valtion- tai hallituksen päämies. Suomessahan tasavallan presidentti on valtionpäämies.
Pykälään 66 tehtävällä muutoksella estetään se, että muutoksen voimaantultua Suomi voisi siirtyä Lissabonin sopimuksenkin sallimaan jär- jestelmään, jossa valtionpäämies osallistuu Eu- rooppa-neuvoston kokouksiin valtion ainoana
edustajana. Niin kauan, kun tasavallan presi- dentti on Suomen valtionpäämies, eivät tämänta- paiset muutokset tule kyseeseen.
Ehdotus
Edellä esitetyn perusteella ehdotamme, että lakiehdotukset hylätään.
Helsingissä 12 päivänä lokakuuta 2011 Tom Packalén /ps
Vesa-Matti Saarakkala /ps Pirkko Ruohonen-Lerner /ps
