LAKIVALIOKUNNAN MIETINTÖ 11/2014 vp Hallituksen esitys eduskunnalle terrorismiri- koksia koskevaksi lainsäädännöksi
JOHDANTO Vireilletulo
Eduskunta on 9 päivänä huhtikuuta 2014 lähettä- nyt lakivaliokuntaan valmistelevasti käsiteltä- väksi hallituksen esityksen eduskunnalle terro- rismirikoksia koskevaksi lainsäädännöksi (HE 18/2014 vp).
Lakialoite
Valiokunta on käsitellyt esityksen yhteydessä seuraavan aloitteen:
— LA 15/2011 vp laiksi rikoslain 34 a luvun 4 a §:n muuttamisesta (Pirkko Ruohonen- Lerner /ps ym.), joka on lähetetty valiokun- taan 7 päivänä joulukuuta 2011.
Lausunnot
Eduskunnan päätöksen mukaisesti hallintovalio- kunta ja perustuslakivaliokunta ovat antaneet asiasta lausunnon (HaVL 16/2014 vp ja PeVL 26/2014 vp), jotka on otettu tämän mietin- nön liitteeksi.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- lainsäädäntöneuvos Jussi Matikkala, oikeus- ministeriö
- lähetystöneuvos Satu Suikkari-Kleven, ulko- asiainministeriö
- poliisiylitarkastaja Keijo Suuripää, sisäminis- teriö
- valtionsyyttäjä Juha-Mikko Hämäläinen, Val- takunnansyyttäjänvirasto
- kihlakunnansyyttäjä (vv), OTT Mikael Loh- se, Itä-Uudenmaan syyttäjänvirasto
- poliisitarkastaja Timo Kilpeläinen, Poliisihal- litus
- ylitarkastaja Harri Sarvanto, suojelupoliisi - rikostarkastaja Markus Terenius, keskusri-
kospoliisi
- asianajaja Kalle Ervasti, Suomen Asianajaja- liitto
- professori Kimmo Nuotio.
Lisäksi kirjallisen lausunnon on antanut Helsin- gin käräjäoikeus.
HALLITUKSEN ESITYS JA LAKIALOITE
Hallituksen esitys
Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi rikoslain terrorismirikoksia koskevaa lukua sekä pakko- keinolain salaisia pakkokeinoja ja poliisilain sa- laisia tiedonhankintakeinoja koskevia säännök- siä.
Kouluttautuminen terrorismirikoksen teke- mistä varten säädettäisiin rangaistavaksi. Tästä rikoksesta tuomittaisiin sakkoon tai enintään kolmen vuoden vankeusrangaistukseen se, joka tehdäkseen terroristisessa tarkoituksessa tehdyn rikoksen kouluttautuu räjähteiden, ampuma- aseiden tai muiden aseiden taikka myrkyllisten tai haitallisten aineiden valmistuksessa tai käy-
LaVM 11/2014 vp — HE 18/2014 vp Perustelut
tössä taikka muiden erityisten menetelmien tai tekniikoiden käytössä. Tästä rikoksesta ei erik- seen tuomittaisi, jos rikoksentekijä samalla syyl- listyy terroristisessa tarkoituksessa tehtyyn ri- kokseen tai terroristisessa tarkoituksessa tehtä- vän rikoksen valmisteluun. Uudessa rangaistus- säännöksessä kouluttautuminen sidottaisiin kou- lutuksen antamiseen, joka on säädetty rangaista- vaksi koulutuksen antamista terrorismirikoksen tekemistä varten koskevassa rangaistussäännök- sessä.
Terrorismin rahoittamista koskevaa rangais- tussäännöstä täydennettäisiin niin, että terroris- min rahoittamisena rangaistaisiin terroristisessa tarkoituksessa tehdyn rikoksen rahoittamisen ohella luvun muidenkin terrorismirikosten ra- hoittaminen. Lisäksi säädettäisiin uusi terroristi- ryhmän rahoittamista koskeva rangaistussään- nös, jonka mukaan tuohon rikokseen syyllistyisi se, joka suoraan tai välillisesti antaa tai kerää va- roja terroristiryhmälle tietoisena ryhmän luon-
teesta terroristiryhmänä. Rangaistusasteikkona olisi sakkoa tai vankeutta enintään kolme vuot- ta. Yritys olisi rangaistava. Säännös sisältäisi toissijaisuuslausekkeen.
Mainittujen muutosten vuoksi tehtäisiin tar- vittavat täydennykset pakkokeinolain salaisia pakkokeinoja ja poliisilain salaisia tiedonhan- kintakeinoja koskeviin säännöksiin.
Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voi- maan mahdollisimman pian.
Lakialoite
Lakialoitteessa LA 15/2011 vp ehdotetaan rikos- lain 34 a luvun 4 a §:ään lisättäväksi uusi 2 mo- mentti, jossa kriminalisoitaisiin kouluttautumi- nen terrorismirikoksen tekemiseen. Lisäksi ri- koslain 34 a luvun 4 a §:n nimike ehdotetaan muutettavaksi muotoon kouluttaminen ja kou- luttautuminen terrorismirikoksen tekemistä var- ten.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valio- kunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksen- mukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muu- tosehdotuksin.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että nyt ehdotetut muutokset eivät — toisin kuin ter- rorismia koskevat muut kriminalisoinnit — pe- rustu Suomea sitoviin kansainvälisiin velvoittei- siin vaan kansalliseen harkintaan. Valiokunta pi- tääkin tärkeänä, että rikoslainsäädäntöä kehite- tään vakiintuneita kriminalisointiperiaatteita noudattaen siten, että sen avulla voidaan puut- tua sellaisiin terrorismin muotoihin, joita ei vält- tämättä kansainvälisiä velvoitteita neuvoteltaes- sa vielä ole tunnistettu. Tähän liittyen on yhtä lailla tärkeää, että nyt esitettyjen muutosten ja ylipäänsä terrorismia koskevien kriminalisoin- tien toimivuutta seurataan tarkoin myös jatkos-
rismin uusia ilmenemismuotoja, mikä korostaa seurannan tarvetta. Samalla valiokunta kuiten- kin kiinnittää huomiota siihen, että terrorismiri- koksissa on jo nyt kriminalisoitu poikkeukselli- sen laajasti erilaisia valmisteluluontoisia ja pää- tekoa edistäviä tekoja. Monet näistä rangaistus- säännöksistä sisältävät varsin ankaran rangais- tusasteikon. Tällaisessa sääntelyssä laillisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden merkitys korostuu.
Terrorismia koskevissa lainsäädäntö- ja muissa toimenpiteissä tulee varmistaa perus- ja ihmis- oikeuksien sekä oikeusturvan toteutuminen.
Kouluttautuminen terrorismirikoksen teke- mistä varten (rikoslain 34 a luvun 4 b §) Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että koulut- tautuminen terrorismirikoksen tekemistä varten säädettäisiin rangaistavaksi. Mainitusta rikok- sesta tuomittaisiin sakkoon tai enintään kolmen vuoden vankeusrangaistukseen se, joka tehdäk-
sen kouluttautuu luvun 4 a §:ssä tarkoitetulla ta- valla räjähteiden, ampuma-aseiden tai muiden aseiden taikka myrkyllisten tai haitallisten ainei- den valmistuksessa tai käytössä taikka muiden erityisten menetelmien tai tekniikoiden käytös- sä.
Kouluttautuminen on valmisteluluontoinen rikos. Kouluttautumistoiminta tähtää valmiuk- sien hankkimiseen myöhemmin toteutettavan terrorismirikoksen täytäntöönpanoa varten. Voi- daan olettaa, että tekojen arviointiin tulee liitty- mään haastavia näyttökysymyksiä. Tämä kos- kee etenkin tunnusmerkistöön sisältyvää tarkoi- tustunnusmerkkiä eli kouluttautujan tarkoitusta tehdä terroristinen rikos. Valiokunnan mukaan valmistelua koskevissa ja valmisteluluontoisis- sa rikoksissa on ylipäänsä tyypillistä, että tarkoi- tustunnusmerkin avulla ilmaistaan, minkä rikok- sen valmistelusta on kysymys. Tarkoitustunnus- merkit ovat rikoslainsäädännössä muutoinkin yleisiä, ja esimerkiksi yleisen tahallisuusvaati- muksen toteennäyttämisessä on kysymys joko tekijän tarkoituksen tai tietojen tai näiden mo- lempien todentamisesta. Rangaistava rikoksen- tekotarkoitus edellyttää päätöstä tehdä rikos ja teon jonkinasteista yksilöintiä. Nyt ehdotetun tarkoitustunnusmerkin sisältöä on selvitetty hal- lituksen esityksen sivulla 27, ja siitä ilmenevät linjaukset ovat valiokunnan mukaan perusteltu- ja. Ehdotettu sääntelytapa on samanlainen kuin rikoslain 34 a luvun 2 §:n terroristisessa tarkoi- tuksessa tehtävän rikoksen valmistelussa.
Eräät valiokunnan kuulemat asiantuntijat ovat arvostelleet hallituksen esitystä siitä, että esityk- sen koulutustilanteita koskevat perustelut rajai- sivat rangaistavuuden alan ulkopuolelle tilan- teet, joissa kouluttautuminen on tapahtunut esi- merkiksi pelkästään internetin välityksellä etä- opetuksena. Esityksen perusteluja on tulkittu myös siten, että rangaistavuus olisi sidottu kou- lutuksen antajan ja koulutuksen ottajan fyysi- seen läsnäoloon koulutustilanteessa.
Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota sii- hen, että hallituksen esityksen perusteluiden (s. 27/I) mukaan rangaistava kouluttautuminen voi tapahtua fyysisessä koulutusympäristössä
terroristileirillä mutta myös teknisen välineistön kautta. Molemmissa tapauksissa kyseessä saat- taa olla kouluttautuminen luvun 4 a §:ssä tarkoi- tetulla tavalla, mihin sisältyy kuitenkin vaati- mus siitä, että henkilö kouluttautuu koulutuksen antajan ohjauksessa. Säännöksessä ei myöskään edellytetä sitä, että joku voidaan tuomita ran- gaistukseen koulutuksen antamisesta. Toisaalta pelkkä itseopiskelu ei ole säännöksen perusteel- la rangaistavaa. Säännöksen laventaminen kos- kemaan itseopiskelua aiheuttaisi erittäin suuria rajanveto-ongelmia suhteessa informaation vas- taanottamisen oikeuteen. Kouluttautuminen on poikkeuksellinen rikostyyppi, ja sen hyväksyttä- vyyden keskeisiin edellytyksiin kuuluu hallituk- sen esityksessä (s. 11—14) käsiteltyihin krimi- nalisointiperiaatteisiin perustuvia rajauksia, joi- ta vastaavia on rangaistussäännöksissä yleensä- kin.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 26/2014 vp, s. 3/II) katsonut ehdotetun tekotapatunnusmerkin "muiden erityisten mene- telmien tai tekniikoiden käytössä" olevan ongel- mallinen rikosoikeudelliseen laillisuusperiaat- teeseen sisältyvän täsmällisyysvaatimuksen kannalta. Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan kysymys on sellaisten erityisten tieto- jen tai taitojen opettelusta, jotka ovat esimerkik- si räjähteiden valmistusta tai käyttöä vastaavalla tavalla omiaan edistämään rikoslain 34 a luvun 1 §:ssä tarkoitetun vakavaa vaaraa tai suurta va- hinkoa aiheuttavan terroristisen rikoksen teke- mistä. Perusteluissa (s. 27/II) todetaan lisäksi, ettei aatteellinen tai poliittinen koulutus sisälly tunnusmerkistön alaan. Perustuslakivaliokun- nan mielestä sääntelyä on syytä täsmentää siten, että esityksen perusteluista ilmenevä tarkoitus ilmenee suoraan säännöksestä. Lakivaliokunta on asiasta samaa mieltä. Säännöstä on valiokun- nan mukaan perusteltua täsmentää siten, että sii- hen lisätään vaatimus muiden erityisten mene- telmien tai tekniikoiden käytössä kouluttautumi- sen merkityksen rinnasteisuudesta muihin ran- gaistussäännöksessä ehdotettuihin tekotapoihin.
Valiokunta ehdottaa, että säännökseen lisätään ilmaisu "näihin merkitykseltään rinnastuvien".
LaVM 11/2014 vp — HE 18/2014 vp Perustelut
Terroristiryhmän rahoittaminen (rikoslain 34 a luvun 5 a §)
Hallituksen esityksessä ehdotetaan rikoslakiin lisättäväksi uusi terroristiryhmän rahoittamista koskeva rangaistussäännös. Kyseiseen rikok- seen syyllistyisi se, joka suoraan tai välillisesti antaa tai kerää varoja luvun 6 §:n 2 momentissa tarkoitetulle terroristiryhmälle tietoisena ryh- män luonteesta terroristiryhmänä. Kysymys ei siis ole jonkin terroristisen rikoksen rahoittami- sesta, vaan terroristisen ryhmän rahoittamisesta sellaisenaan (nk. yleisrahoittaminen). Rangais- tavuus edellyttää nimenomaista tietoa siitä, että varojen saajana on terroristiryhmä.
Terroristiryhmän rahoittamisen kriminali- sointia perustellaan muun muassa sillä, että ryh- mää rahoittava ei varojen antamisen jälkeen voi kontrolloida sitä, mihin ryhmä varat käyttää.
"Varoilla" tarkoitetaan säännöksessä lähtökoh- taisesti kaikenlaista omaisuutta, jolla on talou- dellista arvoa (HE s. 29/II, 31—32). Nämä asiat voisivat käytännössä merkitä sitä, että rangaista- vaa olisi myös varojen antaminen käytettäväksi hyväksyttävään tarkoitukseen tai sellaisten tava- roiden antaminen (esimerkiksi lääkintä- tai kou- lutarvikkeet), joita ei voida käyttää rikoksen te- kemiseen. Ehdotettu rangaistussäännös ei sisäl- lä myöskään nimenomaista varojen arvoon si- dottua rajausta.
Perustuslakivaliokunnan lausunnossa tode- taan, että humanitäärisen avun toimittamista avun tarvitsijoille ei ole tarkoitus kriminalisoi- da. Lakivaliokunta yhtyy perustuslakivaliokun- nan käsitykseen. Perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, että lakivaliokunta arvioi, onko näin laajalle ulottuva kriminalisointi tarpeen, kun huomioidaan, että terrorismin rahoittaminen on säädetty rangaistavaksi ja myös muiden terroris- mirikosten tunnusmerkistöt ovat soveltamisalal- taan varsin kattavia. Erityisesti on syytä harkita, voidaanko esimerkiksi humanitäärisen avun an- taminen säännöksen sanamuotoa muuttamalla sulkea pois rangaistavuuden piiristä.
Lakivaliokunta toteaa, että hallituksen esityk- sessä (s. 32/II) on teon oikeudenvastaisuutta kä- siteltäessä todettu, että oikeudenvastaisuutta
nen pykälässä ei sulje pois sitä, etteikö oikeu- denvastaisuuden edellytys voisi yksittäistapauk- sessa esimerkiksi kansainvälisen humanitääri- sen oikeuden perusteella jäädä täyttymättä. Hal- lituksen esityksessä kansainvälinen humanitää- rinen oikeus onkin mainittu esimerkkinä tilan- teesta, jossa menettely ei ole oikeudenvastaista.
Esityksellä ei siten ole tarkoitus rajoittaa huma- nitäärisen oikeuden mukaista oikeutta avun an- tamiseen, koska humanitäärisellä avulla toteute- taan perus- ja ihmisoikeuksia.
Valiokunta kiinnittää myös huomiota siihen, että humanitääristä apua voidaan antaa esimer- kiksi tunnustettujen avustusjärjestöjen kautta taikka muulla tavalla. Se, että apua on annettu muuten kuin tällaisen järjestön kautta, ei sellai- senaan valiokunnan mukaan merkitse rikoksen edellytysten toteutumista. Ehdotetun säännök- sen lähtökohtiin kuuluu, että varojen antamisen terroristiryhmälle tulee lisätä terroristiryhmän rikoksentekopotentiaalia. Tässä arvioinnissa merkittävää on varojen laatu ja määrä. Varat voi- vat olla laadultaan tai määrältään sellaisia, että niillä ei voida katsoa olevan terroristiryhmän ri- koksentekopotentiaalia lisäävää merkitystä.
Merkittävyys ei voi perustua laajakantoisiin hypoteettisiin päättelyketjuihin. Säännös edel- lyttää, että varat annetaan tai kerätään nimen- omaan terroristiryhmälle eikä jollekin muulle ta- holle. Vaikka antaminen ja kerääminen voivat- kin sinänsä tapahtua suoraan tai välillisesti, tu- lee varojen antajan ja kerääjän olla tarkoittanut ne nimenomaan terroristiryhmän käyttöön. Riit- tävää ei siten ole varojen antaminen tai keräämi- nen esimerkiksi terroristiryhmää tavalla tai toi- sella lähellä olevalle taholle eikä myöskään ins- tituutiolle, kuten sairaalalle, joka sinänsä toimii terroristiryhmän jollakin tavalla hallitsemalla alueella.
Myös korotetulla tahallisuusvaatimuksella ta- voitellaan osaltaan säännöksen soveltamisalan rajaamista moitittaviin tapauksiin. Henkilön tu- lee tietää, että varojen antamisen kohteena on ni- menomaan terroristiryhmä. Säännöstä tulee myös tulkita perus- ja ihmisoikeudet huomioon ottavalla tavalla ja huomioon ottaen sen poik-
den muutenkin suhteellisen pidättyvästi. Sano- tun puolesta puhuu myös terrorismirikoksen ja jo sitä koskevan epäilyn merkitys jäädyttämis- lainsäädännössä (laki varojen jäädyttämisestä terrorismin torjumiseksi, 325/2013).
Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kan- nalta on olennaista, että teko on rangaistava vain tahallisena. Tahallisuusvaatimus on lisäksi ko- rotettu siten, että rangaistavuus edellyttää teki- jän olevan tietoinen siitä, että rahoituksen saaja on luonteeltaan rikoslaissa määritelty terroristi- ryhmä. Perustuslakivaliokunta pitää lausunnos- saan ehdotettua tahallisuusvaatimusta varsin merkittävänä säännöksen hyväksyttävyyden nä- kökulmasta. Ottaen huomioon tämä, hallituksen esityksen perustelut (s. 32/II) ja tunnusmerkis- tön laajuus lakivaliokunta pitää tunnusmerkis- tön tietoisuusvaatimusta välttämättömänä ran- gaistusvastuun edellytyksenä. Sen tulkinnassa tulee noudattaa samoja perusteita kuin vastaavi- en korotettua tahallisuusvaatimusta ilmentävien tunnusmerkkien tulkinnassa yleensäkin. Kysy-
mys ei siten ole myöskään korostetun suppeasta laintulkinnasta.
Lakialoite
Koska valiokunta puoltaa rikoslain muuttamista hallituksen esityksen pohjalta edellä todetuin muutoksin, valiokunta ehdottaa lakialoitteen hylkäämistä.
Päätösehdotus
Edellä esitetyn perusteella lakivaliokunta ehdot- taa,
että 2. ja 3. lakiehdotus hyväksytään muuttamattomina,
että 1. lakiehdotus hyväksytään muu- toin hallituksen esityksen mukaisena paitsi 34 a luvun 4 b § muutettuna (Va- liokunnan muutosehdotukset) ja että lakialoite LA 15/2011 vp hylätään.
Valiokunnan muutosehdotukset
34 a luku Terrorismirikoksista
4 b §
Kouluttautuminen terrorismirikoksen tekemistä varten
Joka tehdäkseen 1 §:n 1 momentin 2—
7 kohdassa tai 2 momentissa tarkoitetun rikok- sen kouluttautuu 4 a §:ssä tarkoitetulla tavalla
räjähteiden, ampuma-aseiden tai muiden asei- den taikka myrkyllisten tai haitallisten aineiden valmistuksessa tai käytössä taikka muiden näi- hin merkitykseltään rinnastuvien erityisten me- netelmien tai tekniikoiden käytössä, on tuomit- tava, jollei teko ole 1 tai 2 §:n mukaan rangais- tava, kouluttautumisesta terrorismirikoksen te- kemistä varten sakkoon tai vankeuteen enintään kolmeksi vuodeksi.
LaVM 11/2014 vp — HE 18/2014 vp
Helsingissä 24 päivänä lokakuuta 2014
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Anne Holmlund /kok
vpj. Stefan Wallin /r jäs. James Hirvisaari /m11
Mikael Jungner /sd Arja Juvonen /ps
Aino-Kaisa Pekonen /vas
Jaana Pelkonen /kok Kristiina Salonen /sd Jani Toivola /vihr Ari Torniainen /kesk Kaj Turunen /ps Peter Östman /kd.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos Matti Marttunen.
