Mistä varat? Kehitysapu ja verotus köyhissä maissa

(1)

VTT Jukka Pirttilä (jukka.pirttila@uta.fi) on taloustieteen professori Tampereen yliopistossa ja Senior Non-Resident Research Fellow UNU-WIDER -instituutissa.

Mistä varat? Kehitysapu ja verotus köyhissä maissa

Jukka Pirttilä

Kehitysmaat saavat julkista kehitysrahoitusta kotimaasta ja ulkomailta. Kotimaiset tulot tarkoittavat lähinnä verotuloja. Ulkomaiset tulot taas ovat sekä tulonsiirtoina että lainojen muodossa saatua kehitysapua. Uusimman tutkimuksen mukaan kehitysapu ei ole haitannut talouskasvua. Suurin osa tutkimuskirjallisuudesta viittaa sii- hen, että kehitysavulla on positiivinen ja tilastollisesti merkitsevä vaikutus kasvuun pitkällä aikavälillä. Apu on kuitenkin parhaimmillaankin vain kohtalaisen suuri rahoituksen lähde ja sen suhteellinen merkitys on alene- massa. Tulevaisuudessa suurimman osan rahoituksesta on tultava nimenomaan maiden omien verotulojen kaut- ta. Köyhimpien maiden veronkeruukyky on viime vuosina kasvanut, mutta edelleenkin voidaan sanoa, että te- hokkaalla tavalla kerättyjä verotuloja tarvitaan lisää. Yksi lupaava kehitysavun muoto on tekninen apu köyhien maiden verojärjestelmien kehittämiseen. Tällainen apu on erityisen tärkeää yritettäessä parantaa näiden maiden kykyä verottaa suuryrityksiä ja kansainvälisiä yrityksiä.

A

bsoluuttisen köyhyyden nopeasta vähenemi- sestä sekä koulutustason ja terveydentilan para- nemisesta huolimatta köyhien maiden kehitys- haasteet ovat edelleen valtavia. Näihin liittyviä tavoitteita on mahdoton saavuttaa ilman riittä- vää rahoitusta julkisille palveluille. Monissa maissa ongelmana ovat lisäksi maan sisäisesti kasvavat tuloerot, joihin puuttuminen edellyttää toimivaa veroja tulonsiirtojärjestelmää.

Tässä artikkelissa tarkastelen, miten kehitysrahoituksen tilanne on kehittynyt köyhissä

maissa julkisen rahoituksen osalta. Tällä tarkoi- tan paitsi maiden omien verotulojen ja muusta kuin verotuksesta tulevien julkisten tulojen ke- hitystä mutta myös ulkomaista kehitysapua.

Kaisa Alavuotunki puolestaan keskittyy edelli- sessä artikkelissa yksityiseen kehitysrahoituk- seen ja yksityisen sektorin kehitykseen.

Esittelen ensiksi tilastomateriaalin avulla avun ja verotulojen viimeaikaisia muutoksia kehitysmaissa. Tämän jälkeen tarkastelen sitä, mitä uusi empiirinen, tieteellisissä lehdissä jul-

(2)

Kuvio 1. Kehitysapu maaryhmittäin vuoden 2014 Yhdysvaltain miljardeissa dollareissa kaistu tutkimus kertoo avun vaikutuksesta

köyhien maiden talouskasvuun ja joihinkin muihin keskeisiin muuttujiin, kuten saajamaiden omiin verotuloihin. Tämän jälkeen siirryn pohtimaan kehitysmaiden verotuksen erityis- piirteitä ja sitä, miten maiden verojärjestelmien toimintaa voisi parantaa. Luonnollisesti paran- nukset edellyttävät riittävän luotettavaa tutkimustietoa, minkä vuoksi arvioin myös tulevaisuuden tutkimustarpeita.

Omat laskelmat Maailmanpankin World Development Indicatorsin pohjalta.

1. Avun suhteellinen osuus laskee veroasteen kasvaessa

1990-luvun pudotuksen jälkeen kehitysavun absoluuttinen määrä on kasvanut voimakkaasti erityisesti Afrikassa (kuvio 1). Sen sijaan mi- tattaessa apua henkeä kohti tai osuutena vas- taanottajamaiden bruttokansantuotteesta avun merkitys on viime vuosina ollut laskusuunnas- sa, mikä luonnollisesti on seurausta väestön ja talouden kasvusta (kuviot 2 ja 3).

(3)

Kuvio 3. Kehitysapu suhteessa saajamaiden bruttokansantuotteeseen Kuvio 2. Kehitysapu henkeä kohden vuoden 2014 Yhdysvaltain dollareissa

Lähde: Omat laskelmat Maailmanpankin World Development Indicatorsin pohjalta.

Omat laskelmat Maailmanpankin World Development Indicatorsin pohjalta.

(4)

Kuvio 5: Verotulojen osuus bruttokansantuotteesta alueittain Kuvio 4. Verotulojen osuus bruttokansantuotteesta tulotasoittain

Lähde: Omat laskelmat ICTD/UNU-WIDER Government Revenue Datasetin pohjalta.

(5)

Verotulot suhteessa kansantuotteeseen ovat kehitysmaissa parin viime vuosikymmenen ai- kana olleet nousussa (kuvio 4). Kasvua on ollut erityisesti Afrikassa. Sen sijaan monissa Aasian maissa verotulojen osuus on edelleen erittäin pieni (kuvio 5).

Kehitysmaat ovat erittäin riippuvaisia epä- suoran verotuksen tuloista, samoin kuin yhtei- söveron merkitys on niissä suhteellisesti suurempi kuin rikkaissa maissa (kuviot 6 ja 7).

Kokonaisuudessaan voisi siis sanoa, että kehitysmaiden veronkantokyvyssä on tapahtunut myönteistä kehitystä, mutta verotuloja suhteessa talouden kokoon tarvitaan vielä lisää.

Myös verotuksen rakenne vaatii kehittämistä:

työtuloveron osuus on vähäinen. Tämä näkyy kuvioistakin siten, että vaikka suoran verotuksen osuus kehitysmaissa on pienempi kuin rikkaissa maissa, yhteisöveron osuus suorista ve- roista on kuitenkin suuri. Kuvioiden perusteella voidaan päätellä myös niin, että kehitysmaat ovat suhteessa entistä riippuvaisempia omista verotuloistaan julkisten menojen rahoitukses- sa, koska avun osuus suhteessa bruttokansantuotteeseen on laskenut samanaikaisesti kun veroaste on noussut.

Yksi kiintoisa lisänäkökohta liittyy maiden talouskasvuun. Maailmanpankki jakaa maat kansantulon tason mukaan alhaisen, alemman keskitulotason, ylemmän keskitulotason ja kor- Kuvio 6. Suoran ja epäsuoran verotuksen osuudet kaikista verotuloista tulotasoittain

(6)

kean tulotason maihin¹. Jos aiemmin alhaisen tulotason maan bruttokansantuote ylittää alemman keskitulotason alarajan (noin 1000 dollaria henkeä kohden vuodessa), se ei enää ole samalla lailla kelpoinen tulonsiirtomuotoi- seen apuun, vaan rahoitusta tarjotaan näille maille lainamuotoisena. Tämä luo keskitulota- somaan statuksen saaneille maille lisäkannus- teen kerätä omia verotuloja.

1 Alimman keskitulotason raja on noin 1000 Yhdysvaltain dollaria henkeä kohti vuodessa, kun taas ylemmän keskitu- lon raja on noin 4000 ja korkean tulotason raja noin 12 500 dollaria vuodessa.

2. Auttaako apu?

Kehitysapua annetaan monista syistä, myös hu- manitaarisista syistä. Toisin sanoen apua annetaan, vaikka se ei edesauttaisikaan talouskasvua. Pidemmän ajan vaikuttavuuden kannalta on kuitenkin kiinnostavaa tietää myös se, saa- daanko avulla aikaiseksi nopeampaa talouskasvua saajamaissa. Kysymys on samalla hyvin poliittinen, sillä jakolinjat kehitysavun vähen- tämiseksi ja sen lisäämiseksi ovat suuret.

Avun vaikuttavuutta ei saa selville vain ver- taamalla paljon apua saaneita maita sellaisiin maihin, jotka ovat saaneet paljon vähemmän apua, sillä avunsaajamaat ovat valikoitu jouk- Kuvio 7. Yhteisöveron osuus kaikista verotuloista tulotasoittain

(7)

ko. Apua annetaan köyhille maille, joissa voi olla monia sellaisia tekijöitä (esimerkiksi poliit- tista epävakautta), jotka avusta huolimatta hi- dastavat kasvua. Toisaalta köyhien maiden joukosta on saatettu valita saajamaiksi poik- keuksellisen lupaavat tulevaisuuden mahdollisuudet omaavat maat. Siksi edes harhan suun- taa ei välttämättä tiedetä etukäteen. Sitä paitsi avun vaikutukset näkyvät mahdollisesti vasta vuosikymmenten kuluttua.

Ratkaisua on koetettu löytää instrumentti- muuttujista, jotka ennustavat avun määrää mutta jotka eivät suoraan vaikuta talouskasvuun. Tällaisen tutkimushaaran paljon huomiota saanut tutkimus on Rajan ja Subramanian (2008), jossa tekijät käyttivät “tarjontapuolen”

instrumentteja, eli tekijöitä joilla avunantaja- maat päättävät jakaa apua lähinnä omista syis- tään. Väkiluvultaan suuret maat saavat tyypillisesti apua vähemmän henkeä kohti kuin pienet maat, ja avunantajan ja saajan historialliset linkit selittävät avun allokaatiota. Tällaisia muuttujia käyttäen he tekevät maakohtaisen ennusteen avun määrälle, ja käyttävät ennus- tetta selittämään pitkän aikavälin kasvua, ai- kavälin ollessa useita vuosikymmeniä. Koska kyseessä ei ole paneelimalli, mukaan ei voida ottaa maakohtaisia vakiotermejä. Havaintoja on vain vajaa 80. Tulokseksi tulee, ettei avulla ei ole tilastollisesti merkitsevää vaikutusta pit- kän ajan kasvuun.

Arndt, Jones ja Tarp (2010) käyttävät samaa lähestymistapaa kuin Rajan ja Subramanian (2008), mutta tekevät muutamia muutoksia. He kokeilevat kaksivaiheisen pienimmän neliö- summan menetelmän (2SLS) lisäksi muita instrumenttimuuttujaestimointimenetelmiä.

He myös poistavat malleista avulle potentiaa- lisesti endogeenisia kontrollimuuttujia (kuten nykyinen institutionaalinen kapasiteetti). Lo-

puksi he vielä korjaavat aineistoa siten, että osa puuttuvista havainnosta muutetaan nollaksi aineistoa ylläpitävän OECD:n ohjeen mukaisesti. Kun Arndt, Jones ja Tarp käyttävät Raja- nin ja Subramanianin estimaattoria korjattuun dataan, avun vaikutus kasvuun muuttuu tilastollisesti merkitseväksi. Samoin käy, kun he käyttävät alkuperäisellä datalla muita estimaat- toreita tai korjattua spesifikaatiota. Tulosten perusteella näyttää siis siltä, että tulos avun tilastollisesti merkitsevästä positiivisesta vaikutuksesta kasvuun olisi melko robusti.

Myöhemmissä tutkimuksissaan Arndt, Jo- nes ja Tarp tarkastelevat avun vaikutusta pi- demmän aikavälin kasvuun ja arvioivat sitä, kuinka suuri avun talouskasvuvaikutus talou- dellisessa mielessä on (Arndt ym. 2015; 2016).

Avun vaikutus pysyy tilastollisesti merkitsevä- nä, kun aikaperiodia laajennetaan. Sillä on myös positiivinen vaikutus joihinkin muihin muuttujiin, kuten koulutukseen mutta ei kaik- kiin muuttujiin, kuten esimerkiksi terveyteen.

Kehitysavun lasketun tuottoasteen suuruusluokkaa voisi kuvata siten, että avun ollessa 10 prosenttia saajamaan bruttokansantuotteesta talouskasvu nousee noin yhdellä pro- senttiyksiköllä. Arndt ym. (2016) käyvät läpi myös muut tutkimukset, joissa aikaväli on riittävän pitkä, avun endogeenisuus on huomi- oitu ja jotka on julkaistu vertaisarvioidussa tieteellisessä julkaisussa. Tulosten mukaan yk- sikään tutkimus ei osoita, että apu haittaisi kasvua, vaan suuressa osassa vaikutus on positiivinen ja merkitsevä.

Clemens ym. (2012) argumentoivat, että aiemman tutkimuksen käyttämät instrumentit eivät välttämättä ole ongelmattomia. Esimer- kiksi väestön koko voi suoraan vaikuttaa kasvuun kauppavirtojen kautta. Instrumenttien sijaan he tutkivat avun vaikutusta kasvuun

(8)

dynaamisessa mallissa, jossa differentioimalla poistetaan maiden väliset pysyvät erot, avun annetaan vaikuttaa pidemmän ajan kuluessa ja jossa mahdollistetaan alenevat rajahyödyt avusta ottamalla mukaan avun neliötermi. Tulosten mukaan näinkin tarkasteltuna avulla on positiivinen yhteys kasvuun. Myös avun vastaanot- tamiskyky (absorptio) nousee esille, sillä neliö- termi saa tyypillisesti negatiivisen kertoimen.

Se merkitsee, että köyhien maiden kyky ottaa vastaan suurta määrää apua on rajoitettu.

Galiani ym. (2017) hyödyntävät jo mainit- tua keskitulotason rajaa avun kasvuvaikutus- ten tutkimuksessa. Kun maat ylittävät keskitulotason alarajan, niiden saama apu alenee olen- naisesti ilman, että tällä rajalla kasvun tarvit- sisi muista syistä alentua vastaavalla tavalla epäjatkuvasti. Heidän tuloksensa näyttävät osoittavan, että avun leikkautuminen alentaa näiden maiden kasvua jopa enemmän kuin ai- emmissa tutkimuksissa on arvioitu. He eivät myöskään löydä tukea muille kasvun hidastu- miseen vaikuttaville tekijöille, kuten mean- reversion -tyyppiselle tilanteelle, jossa sattu- malta hetken nopeasti (ja yli rajan) kasvaneet maat palaisivat entiselle alemmalle kasvutasol- le. Havaittu vaikutus on luonnollisesti lokaali, eli se pätee vain estimoidun maan tulotason kohdalla.

Moni voi pitää kysymystä avun kasvuvaiku- tuksesta niin vaikeana, ettei lopullista vastaus- ta siihen voi lainkaan saada. Mielestäni tämä ei ole syy kuitenkaan olla tekemättä tutkimus- ta aiheesta niin hyvin kuin se voidaan tehdä.

Muuten kenttä jää täysin avoimeksi niille, jotka antavat aiheesta lausuntoja ilman mitään evi- denssipohjaa.

Yksi mahdollinen tulonsiirtomuotoisen avun haitallinen vaikutus voisi teorian mukaan olla se, että maan kannustimet kerätä omia ve-

rotuloja alenevat (Besley ja Persson 2013). Sen sijaan lainamuotoisella avulla vastaavaa kiel- teistä kannustinta ei olisi, sillä verotuloja tarvitaan lainan takaisinmaksuun.

Morrisseyn (2015) katsauksen mukaan empiirinen evidenssi avun negatiivisista verotulo- vaikutuksista ei ole selvää, sillä uusimmissa tutkimuksissa tällaista vaikutusta ei ole löydet- ty. Tuoreimman tutkimuksen mukaan (Crivel- li ja Gupta 2017) tulonsiirtomuotoisella avulla näyttäisi olevan pieni negatiivinen vaikutus myöhempiin verotuloihin, mutta negatiivinen vaikutus laimenee, kun apuun liittyy verojär- jestelmän parantamiseen liittyvää ehdollisuut- ta. Tutkimuksessa muun muassa Kansainväli- sen valuuttarahaston ohjelmiin kuulumista selitetään sellaisilla tekijöillä, jotka eivät vält- tämättä vaikuta suoraan verotuloihin. Näitä ovat esimerkiksi ulkomaanvaluutan reservien taso mutta myös valtiontalouden vaje, jolla toki voisi olla suora vaikutus veronkeruukannustei- siin. Tutkijat huomauttavat itsekin asetelman mahdollisista haasteista. Erityisen myönteinen yhteys avun ehdollisuudella ja verotuloilla näyttäisi olevan instituutioiltaan vahvoissa maissa.

3. Verot ja kehitys – kuinka tehokkaasti arvonlisäverolla saadaan tuloja?

Fiskaalisesti merkittävin veromuoto kehitysmaissa on kulutusverotus. Arvonlisävero on otettu käyttöön suurimmassa osassa kehitys- maita. Yksi tärkein historiallinen reformi onkin ollut siirtyminen ulkomaankaupan verotuksesta arvonlisäveroon. Afrikassa tämä tapahtui suurelta osin 1990-luvulla (Alavuotunki ym.

2017).

(9)

Afrikassa arvonlisävero on yksinkertaisem- pi kuin kehittyneissä maissa. Useimmiten af- rikkalaisissa maissa on yksi arvonlisäveroaste ja nollavero tietyille hyödykkeille, kuten perus- elintarvikkeille (ei kuitenkaan kaikelle ruoal- le). Arvonlisävero on siis lähempänä optimive- roteorian suositusta siitä, että tulonjakotavoit- teet kannattaa mieluummin hoitaa muilla instrumenteilla, kuten suorilla tulonsiirroilla, kuin kulutusverotuksella.² Tämä on ehkä yllät- tävää, sillä juuri kehitysmaissa näitä muita instrumentteja ei ole käytössä kovin paljon. Toi- saalta arvonlisäverolla voidaan kerätä varoja julkisten palveluiden tarjontaan, joilla taas voi olla hyvinvointieroja tasoittava vaikutus.

Arvonlisäveron hyvänä puolena pidetään sen tehokkuutta veronkeruussa muun muassa sen itse itseään vahvistavien ominaisuuksien takia. Miten sitten arvonlisäveroon siirtyminen on näkynyt kehitysmaiden verotuloissa? Bauns- gaard ja Keen (2010) tutkivat sitä, missä määrin maat ovat kyenneet korvaamaan ulkomaankaupan verotuksen alenemisen verotulomenetykset muiden veroinstrumenttien avulla maapaneeli- aineistoon pohjautuen. Heidän mukaansa keskitulotason maissa veromenetykset on pystytty korvaamaan, mutta matalan tulotason maissa korvaamisessa on ollut haasteita. Alavuotunki ym. (2017) tarkastelevat arvonlisäveron käyt- töönoton vaikutuksia verotuloihin, eivätkä – aiemmasta tutkimuksesta poiketen – löydä tukea sille, että arvonlisäveron käyttöönotto olisi tuonut suurempia verotuloja. Sama tulos saa-

2 Eriytetyn hyödykeveron optimaalisuus tuloveron ollessa käytössä liittyy muun muassa eri tuotteiden kulutuksen riip- puvuuteen työn tarjonnasta. Näitä voi olla vaikea estimoida luotettavasti ja saatu hyöty eri hyödykeveroasteista suhtees- sa järjestelmän monimutkaistumiseen saattaa jäädä pienek- si (Crawford ym. 2010).

daan sekä perinteisestä kiinteiden vaikutusten mallista että instrumenttimuuttujaestimoinnis- ta, missä arvonlisäveron käyttöönottoa instru- mentoidaan naapurimaiden viivästetyillä arvon- lisäveropäätöksillä.

Arvonlisäveroa kritisoidaan usein regressii- visyydestä. Alavuotunki ym. (2017) eivät kuitenkaan löydä tukea tälle väitteelle. Yksi mahdollinen syy tulokselle on se, että kehitysmaissa arvonlisävero korvasi muuta hyödykevero- tusta, joka saattoi hyvinkin olla regressiivisem- pää kuin arvonlisäverotus.

Arvonlisävero on itse asiassa melko moni- mutkainen veroinstrumentti. Periaatteessa lop- putuotemyyjän kannattaa varmistaa, että sen ostamista tuotteista on maksettu arvonlisävero, jotta se pystyy itse vähentämään maksetun veron. Verottaja voi periaatteessa verrata ostajan ja myyjän veroilmoituksia todetakseen, että ostojen ja myyntien arvonlisäverot vastaavat toisiaan. Tämä vaatii kuitenkin sen, että verottajalla on riittävä hallinnollinen kapasiteetti näiden työläiden tarkastusten tekemiseen. Al- munia ym. (2017) osoittavat Ugandan aineistolla, kuinka rajallista tällaisten tarkastusten te- keminen käytännössä on. Toisaalta korkeam- man tulotason maassa Chilessä tehdyn kenttä- kokeen mukaan lisätarkastusuhalla on pienempi vaikutus sellaisten verojen kertymään, joista verottajalla on tietoa muista lähteistä, kuten kolmannelta osapuolelta suurten yritysten vä- lisessä kaupassa, kuin kuluttajamyynnissä (Pomeranz 2015). Näiden tulosten mukaan ar- vonlisäverolla on olemassa merkittävä itse itse- ään toimeenpaneva vaikutus.

Arvonlisävero liittyy myös läheisesti pienten yritysten verotukseen. Kehitysmaat tarvit- sevat kipeästi kasvua ja työllisyyttä, minkä vuoksi useat maat pyrkivät verokeinoilla kan- nustamaan pienyrittäjyyttä. Arvonlisäverovel-

(10)

vollisuuden korkeahko alaraja voi olla yksi keino alentaa pienten yritysten verorasitusta, mutta toisaalta alaraja saattaa hidastaa tällais- ten yritysten kasvua. Kehitysmaissa on usein voimassa myös pienempiä yrityksiä koskeva liikevaihtovero, joka korvaa normaalin yrityksen tuloveron ja myös arvonlisäveron maksu- velvollisuuden. Vero toimii siten, että veropohja koostuu kaikista myyntituloista, joita verotetaan pienellä prosentilla. Kyse on siis myös arvioverotuksesta yritysten voitolle. Joissain maissa pienet yritykset voivat valita, verote- taanko niitä normaalin yritysveron kautta.

Toisissa maissa liikevaihtovero on pakollinen yrityksille, joiden liikevaihto jää tietyn alarajan alle. Toinen ja ehkä merkittävämpi syy tällai- sille järjestelyille on pyrkimys vähentää veronkiertoa pienten yritysten keskuudessa. Näin käy, mikäli ylimääräisiä kuluja on helpompi raportoida kuin aliraportoida myyntejä, jolloin myynneille asetettua veropohjaa on vaikeampi manipuloida kuin ilmoitettuja voittoja.

Best ym. (2015) tutkivat tällaisen verojärjes- telmän ominaisuuksia Pakistanin verottajan yritystason aineistolla. He huomauttavat, että liikevaihtovero periaatteessa rikkoo verotuksen Diamond-Mirrlees tehokkuusteoreemaa, jonka mukaan välituotteita ei tulisi efektiivi- sesti verottaa. Järjestelmällä voi silti olla perus- teita juuri veronkeruunäkökulmasta. Ideana heidän analyysissään on, että yrityksillä on kannustin sijoittua juuri järjestelmän taitto- kohtaan eli siihen pisteeseen, jolla veropohja vaihtuu myynneistä voittoihin. Jos yritykset raportoivat voittojaan rehellisesti, reaalituoton verorasite ei juuri muutu tässä pisteessä, mutta kannusteet kiertää veroja muuttuvat. Tutkijoi- den mukaan se, että yritykset reagoivat taitto- pisteeseen voimakkaasti raportoimalla tuotto- ja hyvin lähellä raja-arvoa täytyy johtua juuri

veronkiertokannusteista. Siksi liikevaihtovero- järjestelmä näyttäisi vähentävän veronkiertoa, mikä peittäisi alleen sen aiheuttamat tehok- kuushaitat. Tärkeä johtopäätös tämän mukaan olisi se, että optimaaliset veroinstrumentit voivat olla erilaisia köyhissä ja rikkaissa maissa.

Yllä oleva tutkimustulos on toki saatu vain yhdestä maasta, ja olisi kiintoisaa tietää, kuinka laajalti sen ennusteet pätevät. Boonzaaier ym. (2017) tarkastelevat vastaavanlaisella etelä- afrikkalaisella aineistolla yritysverotuksen ai- kaansaamia kannusteita pienille ja keskisuuril- le yrityksille. Etelä-Afrikassa on voimassa jär- jestelmä, jossa tietyt ehdot täyttävien pienten ja keskisuurten yritysten voittoa verotetaan progressiivisesti siten, että yritysveroaste nousee portaittain kunnes se saavuttaa normaalin 28 prosentin tason. Yhtenä vuonna yksi raja- piste, jossa voittoveroprosentti nousee, nousi huomattavasti. Suuri osa yrityksistä, jotka oli- vat aiemmin keskittyneet aiemman alarajan kohdalle, alkoivat välittömästi raportoida uuden rajan mukaisia tuloja. Tarkempi analyysi paljastaa, että erityisesti näiden yritysten ra- portoimat tuotot kasvoivat, kun taas yritysten muussa koossa ei tapahtunut muutoksia. Yksi mahdollinen selitys on, että ennen rajan nousua, eli ennen kuin veroaste laski, yritykset jättivät raportoimatta osan myynneistään. Sik- si ei ole selvää, että nimenomaan kulujen kautta tapahtuva veropohjan manipulaatio olisi aina tärkein veronkierron muoto.

4. Paljonko veroja maat menettävät kansainvälisen veronkierron seurauksena?

Erityisesti monet kansalaisjärjestöt pitävät erit- täin huolestuttavana niin sanottujen laittomien pääomavirtojen oletettua suurta tasoa. Jos näin

(11)

olisi, kehitysmaat menettäisivät suuren osan saamastaan kehitysrahoituksesta laittomien pääoman maastavientien kautta.

Laittoman pääomavirran käsite on hiukan hankala. Osa siitä tapahtuu yksityishenkilöi- den kautta, kun he jättävät ilmoittamatta ulko- mailla ansaittuja pääomatuloja. Zucman (2013;

2015) on arvioinut näiden varantojen arvoa veroparatiisiaineistojen avulla. Hänen esti- maattiensa mukaan Afrikka menetti virroiksi käännettynä noin 14 miljardia dollaria verotuloja veroparatiisissa olevan varallisuuden takia.

Osa verotulomenetyksistä on seurausta yritysten kansainvälisestä verosuunnittelusta. Maa- tason aineiston perusteella Crivelli ym. (2015) arvioivat, että OECD:n ulkopuoliset maat me- nettävät suhteessa enemmän verotuloja yritysten kansainvälisen toiminnan takia kuin OECD- maat. Näin he päättelevät estimoinneista, joissa maan yritysveropohjan kokoa selitetään maan oman yritysveroasteen lisäksi muiden maiden (mukaan lukien veroparatiisien) painotetuilla veroasteilla. Asetelma on siis vain osittain si- doksissa veronvälttelyyn, sillä mukana voi olla aitoja investointien uudelleenallokointeja (mitkä toki johtuvat veroeroista). Cobham ja Jansky (2017) estimoivat uudelleen samanlaisia yhtälöi- tä, mutta vaihtoehtoisella aineistolla ja päätyvät siihen, että erot maaryhmittäin ovat suurempia vaikka kokonaisveromenetys maailmanlaajui- sesti jääkin pienemmäksi. Cobhamin ja Janskyn tulosten mukaan Afrikassa veromenetykset olisivat jopa kahden prosentin luokkaa bruttokansantuotteesta.

Yritystason aineistoon perustuvissa tutkimuksissa on tyypillisesti selitetty voittojen koh- dentumista emoyritysten ja tytäryritysten vero- eron avulla. Ongelmana tässä on se, että kehitysmaissa yritysaineiston kattavuus on puut- teellista. OECD:n (2015) estimaattien mukaan

koko maailman tasolla veromenetykset olisivat 100–200 miljardin luokkaa eli pienempiä kuin makrotason aineistolla estimoituna. Tässäkin herää kysymys, ovatko veromenetykset mahdollisesti suhteellisesti suurempia alemman tulotason maissa. Johannesenin ym. (2016) analyysissä menetykset olisivat suurempia EU- maiden ulkopuolella, mutta nämä ulkopuoliset maat ovat lähinnä siirtymätalouksia. Schi- manski (2017) estimoi Dharmapala-Riedelin (2013) menetelmällä ³ veronvälttelyä kehitysmaissa muttei löydä tilastollisesti merkitsevää tukea veromenetyksille.

Työn alla olevassa Wierin (2017) tutkimuksessa käytetään hyvin kiintoisaa Etelä-Afrikan veroviranomaiselta saatua transaktiotason aineistoa. Hänen ajatuksenaan on verrata yritys- ryhmän sisäisiä hintoja ostoissa, joita tehdään saman ryhmän sisällä Etelä-Afrikkaan, verrattuna korkean ja matalan verotuksen maissa sijaitsevien yritysten tytäryhtiöiden kanssa teh- tyihin kauppoihin. Toisena vertailukohtana ovat kaupat, joita tehdään kokonaan eri yritysten välillä. Yritysryhmällä on kannusteita mak- saa ostoista enemmän, kun ne tulevat matalan verotuksen maista, sillä näin yrityksen voittoja saadaan siirrettyä alhaisemman veroasteen pa- riin. Wierin mukaan hintaero ostoissa olisi 10 prosentin suuruusluokkaa. Hieman yllättäen se ei ole suurempi kuin mitä rikkaampien maiden aineistolla saaduissa tutkimustuloksissa on löydetty.

Mediassa paljon huomiota saavat sellaiset makrotason tutkimukset, joissa on arvioitu koko laittoman pääomapaon suuruutta käyttä- mällä hyväksi vienti- ja tuontitilastojen eroista laskettuja ulkomaankaupassa käytettyjä vääris-

3 Ideana on katsoa, siirtävätkö yritykset tuottavuussokista saadut varat nimenomaan matalan veroasteen maihin.

(12)

tettyjä hintoja. Tunnetuimpia näistä ovat Glo- bal Financial Integrityn julkaisemat estimaatit, joiden mukaan laiton pääomapako kehitys- maista olisi jopa 1000 miljardin suuruusluokkaa. Näitä estimaatteja on kuitenkin kritisoitu hyvin jyrkästi (Nitsch 2016). Menetelmä on hyvin herkkä oletusten suhteen. Itse asiassa jos sen ottaa täysin vakavasti, kehitysmaiden saa- mat pimeät rahansiirrot ylittävät poisvirtaavat varat, mikä ei ollenkaan vastaa käsitystämme ongelmasta.

Mitä sekavasta ja osin puutteellisesta evi- denssistä voidaan päätellä? Ilmeistä on, että veroparatiisit ja kansainvälinen verosuunnitte- lu on kehitysmaille suhteessa suurempi ongel- ma kuin rikkaille maille jo pelkästään senkin takia, että kehitysmaat ovat suhteessa riippuvaisempia yritysten tuloverotuloista. Sen sijaan estimaatteja yleisestä pääomapaosta, joihin jo itsessään liittyy suuria ongelmia, ei voida suoraan rinnastaa verotulomenetyksiin, sillä paen- neesta pääomasta vain osa olisi verotettavaa.

Kansainvälisen verotuksen ongelmien ratkaisu olisi ilman muuta hyödyllistä kehitysmaiden kannalta, mutta se ei ratkaisisi kehitysmaiden veronkeruutarvetta. Ei myöskään ole selvää, että juuri kansainvälisten yritysten kautta saataisiin kustannustehokkaimmin lisää verotuloja. Kotimaisten yritysten, työntekijöiden ja kuluttajien verotuksen ratkaisut pysyvät kes- keisinä kysymyksiä myös tulevaisuudessa.

5. Tuloverotuksen ja tulonsiirtojen mahdollisuudet

Koska ansiotulojen verotuksella saadaan vain pieni osa verotuloista ja koska monessa kehi- tysmaassa tuloerot ovat kasvussa, herää kysymys, miten tuloverotusta voisi edistää ja kuinka

tulojen uudelleenjaolla voitaisiin ratkaista kehitysrahoituksen ongelmia.

Kansainvälisesti vertailukelpoista aineistoa kaikkia kehitysmaitakin kattavasta uudelleen- jaon määrästä on hyvin niukalti saatavilla (Jäntti ym. 2016). Tämä johtuu siitä, että yleen- sä kehitysmaissa mitataan lähinnä kulutuksen eriarvoisuutta, joten valtion uudelleenjakotoi- mien tuloerotietoja ei ole saatavissa. Sen perusteella mitä tiedetään, tulojen uudelleenjakoa tapahtuu sitä enemmän, mitä korkeampi on maan tulotaso. Kun Euroopassa Gini-kerroin alenee noin 15 prosenttiyksiköllä verrattaessa markkinatulojen ja käytettävissä olevien tulojen eroja, sama aleneminen on vain noin 5 pro- senttiyksikköä niissä kehitysmaissa, joista tie- toja on saatavilla (Jäntti ym. 2016).

Ravallion (2010) tutki mielenkiintoisella tavalla, kuinka paljon mahdollisuuksia kehitys- mailla olisi eliminoida absoluuttinen köyhyys verottamalla maan sisäisesti hyvätuloisia, joik- si hän laskee ne, jotka eivät olisi Yhdysvallois- sa köyhyysrajan alapuolella. Ravallion laskee aluksi kokonaisköyhyyskuilun maittain. Koko- naisköyhyyskuilu tarkoittaa sitä summaa, jolla jokainen köyhä pääsisi tasan maan omalle köy- hyysrajalle. Sen jälkeen Ravallion laskee, kuinka suuri rikkaiden veroaste tulisi olla, jotta köyhyyden poistaminen edellä selitetyn tavan mukaisesti laskettuna voitaisiin rahoittaa. Tu- lokseksi tulee, että matalan tulotason maissa tarvittava veroaste ylittäisi 100 prosenttia. Se merkitsee, että köyhyyden poisto vain maan sisäisen uudelleenjakotoimin ei olisi mahdol- lista ilman yleisen tulotason nousua. Sen sijaan keskitulotason maissa progressiivisemmalla verotuksella ja tulonsiirroilla voitaisiin saavuttaa merkittäviä tuloksia köyhyyden vastaisessa taistelussa.

(13)

Tämä ei tietenkään tarkoita, ettei myös matalan tulotason maissa voitaisi kehittää tuloverotusta köyhyyden vähentämiseksi pienin aske- lin, vaikka köyhyyden eliminointi ei tulisikaan kyseeseen. Verotuksen aiheuttamia vääristy- miä ei kuitenkaan pidä jättää huomiotta. Suuri kysymys monen Afrikan maan kannalta on se, miten saataisiin lisää veroja maksavan virallisen (formaalin) sektorin työpaikkoja. Nykyisin vain hyvin pieni osuus (monessa maassa noin 15 % työvoimasta) työskentelee tällaisissa työ- paikoissa. Jos tällaista työtä ryhdytään verotta- maan ankarammin, pelkona voi olla, että viral- lisia työpaikkoja katoaa tai niitä syntyy vähem- män kuin niitä muuten olisi syntynyt.

Siitä, kuinka suuri tällainen vaikutus olisi, ei ole paljon evidenssiä. Latinalaisesta Ameri- kasta on olemassa kvasi-eksperimentaalista näyttöä siitä, että sosiaaliturvan laajennukset, jotka on rahoitettu työn sivukuluja lisäämällä, ovat vähentäneet virallisen sektorin kokoa (esim. Alzua ym 2012; Garganta ja Gasparini 2015). Afrikan maista evidenssiä ollaan vasta keräämässä.

Osei ym. (2018) hyödyntävät tekeillä olevaa tutkimustietoa Ghanasta tutkiessaan mahdol- lista tulonjaon ja tehokkuuden välistä trade- offia kehittämällään uudella mikrosimulaatio- mallilla.⁴ He simuloivat Ghanan nykyisen sosiaaliturvan laajennuksen vaikutuksia köyhyy- teen ja tuloeroihin, kun ohjelma rahoitetaan työntekijän sosiaaliturvamaksuja nostamalla.

Tarkastelu tehdään sekä staattisella mikro- simulointimallilla että ottamalla huomioon

4 Malli on rakennettu osana UNU-WIDERin SOUTH- MOD-hanketta, jossa on kehitetty mikrosimulointimalleja useille kehitysmaille, koulutettu maiden tutkijoita ja viran- omaisia niiden käyttämiseen sekä aloitettu tutkimushank- keita malleihin pohjaten.

virallisen sektorin verorasituksesta tuleva virallisen sektorin osuuden pienentyminen. Tois- tetusta poikkileikkausaineistosta ryhmätasolla estimoidulla formaalisuusjoustolla, joka olisi luokkaa 0,1–0,2, haitalliset dynaamiset vaikutukset olisivat kuitenkin melko maltillisia, ei- vätkä ne poistaisi sosiaaliturvan laajennuksen myönteisiä vaikutuksia köyhyyden ja eriarvoi- suuden vähenemiseen.⁵

6. Lopuksi

Olen tässä kirjoituksessa tarkastellut julkista kehitysrahoitusta, eli kehitysmaiden kotimaasta ja ulkomaalta saamia julkisia tuloja. Kotimai- set tulot tarkoittavat luonnollisesti lähinnä verotuloja, vaikkakin oma tärkeä lisänsä ovat ei- verotulomuotoiset tulot, kuten rojaltimaksut luonnonvaroista. Ulkomaiset tulot taas ovat sekä tulonsiirtojen tai lainojen muodossa saatua kehitysapua.

Korkeatasoisimman uuden, tieteellisessä vertaisarvioiduissa lehdissä julkaistujen tutki- musten mukaan ei ole näyttöä, että kehitysapu olisi koskaan haitannut talouskasvua. Päinvas- toin suurin osa tutkimuksista näyttäisi viittaa- van siihen, että avulla olisi positiivinen ja tilastollisesti merkitsevä vaikutus kasvuun pitkällä aikavälillä. Kuten kaikessa muussa vastaavassa makrotason kasvututkimuksessa, tutkimusase- telman vaikeudet ovat luonnollisesti melkoiset.

Enää ei kuitenkaan olla tilanteessa, jossa mi- tään ei voitaisi sanoa.

Apu on kuitenkin parhaimmillaankin vain kohtuullisen merkittävä kehitysrahoituksen lähde ja sen suhteellinen merkitys verrattuna

5 Ghanalle on siis olemassa – toki kovin yksinkertainen mutta samalla myös läpinäkyvä – dynaaminen mikrosimu- lointimalli, joka Suomelle on vasta toiveissa (Eerola 2017).

(14)

köyhimpienkin maiden talouteen on alenemas- sa. Tulevaisuudessa suurimman osan rahoituksesta on tultava nimenomaan maiden omien verotulojen kautta. Kun rikkaissa maissa joi- denkin mielestä julkinen sektori on kasvanut liian suureksi, köyhien maiden osalta puhutaan useimmiten verotuskyvyn – ja julkisen sektorin koon – kasvattamisen tarpeesta. Köyhimpien maiden veronkeruukyky on viime vuosina kasvanut, mutta edelleenkin voidaan sanoa, että tehokkaalla tavalla kerättyjä verotuloja tarvitaan lisää.

Köyhissä maissa suuri osa tuloista kerätään arvonlisä- ja muilla kulutusveroilla. Niiden toi- minnassa riittää vielä parannettavaa, samoin kuin on mietittävä kuinka hyvin pienten yritysten kannustamiseen tarkoitetut järjestelmän toimivat. Tulevaisuudessa myös työtulovero- tuksen keruun on tehostuttava, varsinkin kun paremmin ansaitsevien tulojen kasvaessa mahdollisuudet merkittävimpiin verotuloihin ovat olemassa.

Ongelmana hyvän verojärjestelmän kehit- tämisessä on se, että joitakin poikkeuksia lu- kuun ottamatta mikrotason aineistoon perus- tuvaa luotettavaa tutkimustietoa verotuksen vaikutuksista ei juuri ole saatavilla. Tietoa tar- vittaisiin veroresponsseista, kuten yritysten kasvun reagoinnista verokannustimiin sekä virallisen sektorin työn määrän ja työtulovero- taakan mahdollisesta trade-offista paljon use- ammasta maasta kuin nykyään. Mahdollisuu- det paremman evidenssin saamiseen ovat nyt olemassa, kun tutkijat alkavat saada käyttöön- sä veroviranomaisen hallinnollista dataa.

Yksi lupaava kehitysavun muoto on tekninen apu köyhien maiden verojärjestelmien ke- hittämiseen. Tällainen apu on erityisen tärkeää yritettäessä parantaa näiden maiden kykyä verottaa suuryrityksiä ja kansainvälisiä yrityksiä.

Tutkimuksella voisi olla paljon annettavaa sel- vitettäessä, miten tällainen apu toimii. Erityi- sen hyvin sellainen apu ja sen tutkimus sopii Pohjoismaihin, sillä ne, jos jotkut, osaavat verottaa. □

Kirjallisuus

Alavuotunki, K., Haapanen, M. ja Pirttilä, J. (2017),

“The Effects of Value-Added Tax on Revenue and Inequality”, Journal of Development Studies (painossa).

Almunia, M., Gerard, F., Hjort, J., Knebelmann, J., Nakyambadde, D., Raisaro, C. ja Tian, L. (2017),

“An Analysis of Discrepancies in Tax Declara- tions Submitted Under Value-Added Tax in Uganda”, Columbia University, julkaisematon käsikirjoitus.

Alzua, M., Cruces, G. ja Ripani, L. (2012), “Welfare programs and labor supply in developing countries: experimental evidence from Latin America”, Journal of Population Economics 26:

1255–1284.

Arndt, C., Jones, S. ja Tarp, F. (2010), “Aid, growth and development: have we come full circle?”, Journal of Globalization and Development 1: 1–27.

Arndt, C., Jones, S. ja Tarp, F. (2015), “Assessing Foreign Aid’s Long-Run Contribution to Growth and development”, World Development 69:

6–18.

Arndt, C., Jones, S. ja Tarp, F. (2016), “What is the aggregate economic rate of return to foreign aid?”, World Bank Economic Review 30: 446–

474.

Besley, T., ja T. Persson (2013), “Taxation and De- velopment”, teoksessa Auerbach, A., Chetty, M.

ja Feldstein, M. (toim.), Handbook of Public Eco- nomics Volume 5, Elsevier: 51–110.

(15)

Best, M., Brockmeyer, A., Kleven, H., Spinnewijn, J. ja Waseem, M. (2015), “Production vs Reve- nue Efficiency With Limited Tax Capacity: The- ory and Evidence From Pakistan”, Journal of Political Economy 123: 1311–1355.

Baunsgaard, T. ja Keen, M.(2010), “Tax revenue and (or?) trade liberalization”, Journal of Public Eco- nomics 94: 563–577.

Boonzaaier, W., Harju, J. ja Matikka, T. (2017),

“How do small firms respond to tax schedule discontinuities? Evidence from South African tax registers”, VATT Working Papers 85.

Clemens, M., Radelet, S., Bhavnani, R. ja Bazzi, S.

(2012), “Counting chickens when they hatch:

The short-term effect of aid on growth”, Eco- nomic Journal 122: 590–617.

Cobham, A. ja Janský, P. (2018), “Global distribu- tion of revenue loss from corporate tax avoid- ance – Re-estimation and country results”, Jour- nal of International Development (tulossa).

Crawford, I., Keen, M. ja Smith, S. (2010), “Value added tax and excises”, teoksessa Mirrlees, J.

ym. (toim), Dimensions of Tax Design, The Mirrlees Review, Oxford University Press.

Crivelli, E. ja Sanjeev, G. (2017), “Does Condition- ality Mitigate the Potential Negative Effect of Aid on Revenues?”, The Journal of Development Studies 53: 1057–1074.

Crivelli, E., de Mooij, R. ja Keen, M. (2016), “Base Erosion, Profit Shifting and Developing Coun- tries”, FinanzArchiv: Public Finance Analysis 72:

268–301.

Dharmapala, D. ja Riedel, N. (2013), “Earnings shocks and tax-motivated income-shifting: Evi- dence from European multinationals”, Journal of Public Economics 97: 95–107.

Eerola, E. (2017), “Staattisissa vaikutusarvioissa pe- lataan nollasummapeliä”, Kansantaloudellinen aikakauskirja 113, 263–265.

Galiani, S., Knack, S., Xu, L. ja Zou, B. (2017),

“The effect of aid on growth: evidence from a quasi-experiment”, Journal of Economic Growth 22:1–33.

Garganta, S. ja Gasparini, L. (2015), “The impact of a social program on labor informality: The case of AUH in Argentina”, Journal of Development Economics 115: 99–110.

Johannesen, N., Tørsløv, T. ja Wier, L. (2016), “Are less developed countries more exposed to mul- tinational tax avoidance?: Method and evidence from micro-data”, UNU-WIDER Working Pa- per Series 2016/10.

Jäntti, M., Pirttilä, J. ja Rönkkö, R. (2016), “Redis- tribution across the World: Causes and Conse- quences”, UNU-WIDER Working Paper 2016/113.

Morrissey, O. (2015), “Aid and government fiscal behavior: Assessing recent evidence”, World De- velopment 69: 98–105.

Nitsch, V. (2016), “Trillion Dollar Estimate: Illicit Financial Flows from Developing Countries”, Technische Universität Darmstadt, Darmstadt Discussion Papers in Economics 227.

OECD (2015), Measuring and Monitoring BEPS, Ac- tion 11 – 2015 Final Report, OECD/ G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD Pub- lishing, Paris.

Osei, R., Pirttilä, J. ja Rattenhuber, P. (2017),

“Quantifying the Impacts of Expanding Social Protection on Efficiency and Equity: Evidence from a Behavioral Microsimulation Model for Ghana”, International Journal of Microsimula- tion (tulossa).

Pomeranz, D. (2015), “No Taxation without Infor- mation: Deterrence and Self-Enforcement in the Value Added Tax”, American Economic Review 105: 2539–2569.

Rajan, R. ja Subramanian, A. (2008), “Aid and growth: What does the cross-country evidence really show?”, Review of Economics and Statistics 90: 643–665.

Ravallion, M. (2010), “Do Poorer Countries Have Less Capacity for Redistribution?”, Journal of Globalization and Development 1(2), ISSN (On- line) 1948-183.

(16)

Wier, L. (2017), “Estimating profit shifting in South Africa using transaction-level data”, University of Copenhagen, julkaisematon käsikirjoitus.

Zucman, G. (2013), “The Missing Wealth of Na- tions, Are Europe and the U.S. net Debtors or

net Creditors?”, Quarterly Journal of Economics 128: 1321–364.

Zucman, G. (2015), The Hidden Wealth of Nations.

The Scourge of Tax Havens. The University of Chicago Press.