Instituutioista, uudelleenjaosta ja talouden toiminnasta
*HANNU TANNINEN KTT
Vaasan yliopisto
Klassisen musgravelaisen lähestymistavan mu- kaan julkisen sektorin keskeisinä taloudellisina tehtävinä voidaan pitää resurssien uudelleenja- koa, uudelleenkohdentamista ja talouden va- kaudesta huolehtimista. Talouden vakaudesta huolehtiminen on perinteisesti katsottu tapahtu- van julkisten menojen ja tulojen erotuksen sää- telyllä. Julkisen talouden menopuolta tarkastel- taessa resurssien kohdentamistehtävä – siis pyr- kimys resurssien parempaan kohdentamiseen eri vaihtoehtoisten toimenpiteiden välillä – voi- daan jakaa julkishyödykkeiden tarjontaan ja meriittihyödykkeiden tarjontaan. Uudelleenja- kotehtävää on hoidettu lähinnä sosiaaliturvame- noin. Taloustieteen piirissä on perinteisesti ole- tettu julkisen sektorin näihin tavoitteisiin pyr- kiessään toimivan hyväntahtoisen diktaattorin kaltaisesti maksimoiden koko yhteiskunnan so- siaalista hyvinvointia. Asenne on kuitenkin muuttunut viimeisten kolmen vuosikymmenen aikana huomattavasti kriittisemmäksi. Tämä nä- kyy niin julkisen sektorin koon kuin julkisen vallan päätöksentekoprosessin osalta: uudem-
man poliittisen taloustieteen parissa julkisen vallan oletetaan koostuvan poliitikoista, jotka itsekkään pyyteellisesti pyrkivät lisäämään jul- kisia tuloja osin omaksi edukseen. Siten politii- kan rooli nähdään talouden toiminnan kannalta sangen negatiivisena: poliitikot omaa uudel- leenvalintaansa turvatessaan (so. hyötyään maksimoidessaan) aikaansaavat poliittisia suh- danteita tai »anteliaalla» menopolitiikalla vää- ristävät talouden resurssien optimaalista koh- dentamista.
Suurin kritiikki julkisen sektorin suurta ko- koa kohtaan perustunee kuitenkin sen rahoitta- miseen tarvittavien verojen talouden resurssien kohdentamista vääristävästä vaikutuksesta ja sen myötä syntyväksi väitetystä taloudellisesta tehottomuudesta. Vallitsee oikeudenmukaisuu- den ja tehokkuuden välinen (peruuttamaton) ris- tiriita. Tehokkuuden korostaminen on tyypillis- tä tälle aikakaudelle ja osin myös markkinave- toisen kilpailuideologian innoittamana kuulee esitettävän vaatimuksia julkisen sektorin suh- teellisen koon tai ainakin sen taloudellisen mer- kityksen pienentämistä. Mikäpä sopisi parem- min yhteen perinteisen neoklassisen taloustie-
* Lectio praecursoria Vaasan yliopistossa 8.4.2000.
Väitöksiä
teen tradition kanssa, joka katsoo sangen yksi- oikoisesti verotuksen ja tulonsiirtojen haittaa- van talouden toiminnan tehokkuutta ja hidasta- van kasvua. Toisaalta tehottomuusargumentilla lienee hieman vaikea perustella pohjoismaisten hyvinvointiyhteiskuntien taloudellista menes- tystä. Tästä perspektiivistä katsottuna ei ole- kaan kovin yllättävää havaita, että tieteellisesti ei ole osoitettavissa yksikäsitteistä määritelmää julkisen sektorin optimaalisesta koosta.
Yllä luokittelin julkisen sektorin tehtävät va- kauden ylläpidoksi eli täystyöllisyydestä huo- lehtimiseksi, voimavarojen kohdentamiseksi eli allokaatioksi sekä uudelleenjaoksi. Nämä kol- me tehtävää eivät ole juuri koskaan toisensa poissulkevia, vaan yleensä vahvasti sidoksissa toisiinsa. Perinteisesti julkiset menot ryhmitel- lään kulutusmenoihin, sosiaalisiin tulonsiirtoi- hin, elinkeinotukiin, investointeihin, korkome- noihin ja muihin menoihin. Toisaalta julkiset menot voidaan jaotella funktionaalisesti – siis taloudellisen toiminnan kohteen perusteella – maanpuolustukseen, yleiseen hallintoon ja jär- jestykseen, koulutusmenoihin, terveysmenoi- hin, sosiaalimenoihin ja muihin menoihin. Näis- tä maanpuolustukseen sekä yleiseen hallintoon ja järjestykseen käytettyjä menoja kutsutaan jo edellä esilletulleiksi julkishyödykemenoiksi ja koulutus- ja terveysmenoja meriittihyödykeme- noiksi. Valitettavasti funktionaalinen jaottelu on saatavilla useiden maiden tapauksessa vain julkisten kulutusmenojen osalta. Ylipäätään kansainvälisiä vertaluja tehdessä törmäämme erinäisiin mittaamis- ja määrittelyongelmiin.
Vertailukelpoisen aineiston saaminen edes OECD-maista ei ole itsestäänselvyys. Lisäksi maiden välisissä julkisten menojen vertailuissa on huomioitava, että joissakin tapauksissa jul- kinen valta käyttää muita politiikkavälineitä jul- kisten menojen sijasta. Esimerkiksi joissakin maissa lapsiperheitä tuetaan verohelpotuksin,
toisissa maissa lapsiperheitä tuetetaan julkisin menoin esimerkiksi lapsilisien muodossa.
Maiden välisissä tarkasteluissa julkisten me- nojen vertailu tapahtuu yleensä julkisten meno- jen nimellisinä bruttokansantuoteosuuksina.
Koska nimellisillä ja reaalisilla julkisilla me- noilla on osoitettu olevan erilainen aikatrendi, voivat menojen nimelliset BKT-osuudet yliar- vioida todellista julkisten menojen kehitystä ti- lanteessa, jossa julkisten menojen hinnat kehit- tyvät yleistä hintatasoa nopeammin.Edelleen on syytä tiedostaa, että useat julkiset menoerät mi- tataan niiden tuotantokustannusten perusteella, koska niiden tuotos on joko vaikeasti mitattavis- sa tai koska tuotokselle ei ole olemassa »järke- vää» markkinahintaa. Nämä varaukset on syytä pitää mielessä tarkasteltaessa julkisten menojen ja talouden toiminnan vuorovaikutussuhdetta.
Olen pyrkinyt empiirisesti arvioimaan miten julkisten menojenBKT-osuudet eroavat eri mai- den osalta ja voiko näitä eroja selittää yhteis- kunnan tiettyjen instituutioiden eroista johtuvi- na. Taloustieteen teoria antaa meille runsaasti esimerkkejä, jossa julkisten menojen tarjonnal- la voidaan vapauttaa yksilöiden käyttäytymistä kahlehtivia insentiivirajoitteita. Siten yksi kes- keinen kysymys on: onko meillä ylipäätään pe- rusteita väittää julkisen talouden automaattises- ti synnyttävän talouteen tehottomuutta tai yli- päätään heikentävän talouden toimintakykyä.
Perinteinen taloustiede on jättänyt taloudes- sa vallitsevat institutionaaliset rakenteet suh- teellisen vähäiselle huomiolle. Tarkoituksenani on tarkastella instituutioiden ja erityisesti julkis- ten menojen roolia taloudellisessa kehityksessä.
Tarkastelun kohteena ovat tässä yhteydessä ns.
sosiaalinen korporatismi ja poliittinen järjestel- mä yksinkertaisesta mediaaniäänestäjän teoree- masta käsin. Yhdistävänä tekijänä on julkisten menojen ja niiden rakenteen rooli erilaisten in- sentiivi- ja tavoiteristiriitaongelmien lievittäjä-
nä. Toisaalta sosiaalisen korporatismin omi- naispiirteisiin liittyy taloustieteen sisällä vallit- sevaa suhteellisen kyynistä asennetta positiivi- sempi näkemys demokraattisen päätöksenteko- mekanismin mahdollisuuksista. Poliittisen jär- jestelmän osalta tarkastelu kohdistuu niihin me- kanismeihin, joiden perusteella yksilöiden pre- ferensseistä muodostuu demokraattisen päätök- sentekomekanismin kautta julkisten menojen määrä ja rakenne sekä edelleen kuinka tämä prosessi vaikuttaa taloudelliseen kehitykseen pitkällä aikavälillä. Siten tarkastelu jakautuu kahtia myös tarkasteltavan horisontin puitteis- sa. Kun sosiaalinen korporatismi -kirjallisuus on pitkälti keskittynyt lyhyen tähtäimen suh- danneongelmatiikkaan eli taloudellisen toime- liaisuuden pitämiseen korkealla tasolla, niin tu- lonjaon ja kasvun välinen tarkastelu on ennen kaikkea talouden pitkän aikavälin kasvun edel- lytysten tarkastelua.
Aloittakaamme sosiaalisen korporatismin ja julkisen sektorin vuorovaikutuksesta. Sosiaali- sella korporatismilla tarkoitetaan järjestelmää, jota leimaavat työmarkkinoilla korkea työnteki- jöiden (ja –antajien) järjestäytyneisyys, keskite- tyt palkkaneuvottelut sekä enemmän tai vähem- män muodollinen kolmikantayhteistyö. Perin- teinen argumentti sosiaalisen korporatismin puolesta lähtee ajatuksesta, että kattava ammat- tiliitto havaitsee keskitettyjen palkkaneuvotte- luiden yhteydessä korkeista palkkavaatimuksis- taan omalle jäsenistölleen syntyvän negatiivisen työllisyysvaikutuksen sekä sitä seuraavasta työttömyydestä koituvat lisäkustannukset. Yli- päätään keskittyneissä palkkaneuvotteluissa kattavan ammattiliiton on väitetty sisäistävän useita erilaisia korkeisiin palkkavaatimuksiin negatiivisesti vaikuttavia ulkoisvaikutuksia.
Edelleen sosiaalisen korporatismin tunnuspiir- teinä on pidetty suhteellisen pieniä palkkaeroja ja suhteellisen korkeaa palkkaverotusta. Sosiaa-
lisen korporatismin puitteissa ammattiliittojen on katsottu hyväksyvän korkeamman verotuk- sen, erityisesti palkkatulojen osalta, koska kes- kitetty ammattiliitto havaitsee hajautettua liittoa paremmin verotuksen yhteyden verotuksella ra- hoitettaviin julkishyödykkeisiin. Siten korkean verotuksen aiheuttamat tehokkuushaitat olisivat lievempiä sosiaalisen korporatismin maissa.
Olemassa oleva korporatismikirjallisuus ei kuitenkaan ole tähän mennessä eksplisiittisesti tarkastellut julkisten menojen vaikutusta talou- den toimintaan. Näkemykseni mukaan juuri korkeisiin veroihin liittyvää tehottomuutta – siis taloudellista käyttäytymistä vääristävää vaiku- tusta – on sosiaalisen korporatismin maissa py- ritty lieventämään yhteiskunnallisten palvelujen tarjonnalla. Siten ei ole yllättävää, että sosiaali- seen korporatismiin liittyy muita maita kor- keampi julkisten menojen – erityisesti hyvin- vointipalveluiden – taso. Koko väestöä hyödyn- tävien hyvinvointipalvelujen ja tulonsiirtojen suuri osuus julkisista menoista näyttäisi puoles- taan tukevanEzio Tarantellin1970-luvun lopul- la esittämää hypoteesia ay-liikkeen ja hallitus- ten välisestä poliittisesta vaihdannasta matalien palkankorotusten ja siten korkean työllisyyden saavuttamiseksi. Kyseinen vaihdanta ei kuiten- kaan välttämättä johda talouden tehottomuuteen korkeamman palkkaverotuksen seurauksena vä- hentyneen kokonaistyöllisyyden muodossa, sil- lä monet julkisista palveluista ovat sinällään tai niihin liittyneiden ehtojen seurauksena työn tar- jontaa lisääviä. Voidaankin väittää, että perintei- nen näkemys julkisten menojen työvoiman tar- jontaa vähentävästä vaikutuksesta ei sellaise- naan päde sosiaalisen korporatismin maissa. Tä- män näkemyksen puitteissa ei siis ole yllättävää, että sosiaalisen korporatismin maat ovat perin- teisesti olleet korkean työllisyysasteen maita.
Viimeaikoina sosiaalinen korporatismi -kes- kustelu on palannut siinä mielessä juurilleen,
että kysymyksenasettelu kohdistuu jälleen työ- markkinainstituutioiden strategiseen käyttäyty- miseen määriteltäessä talouden työttömyys- ja reaalipalkkatulemaa. Nyt tämä tapahtuu tilan- teessa, jossa rahapolitiikasta päättää enemmän tai vähemmän itsenäinen keskuspankki inflaa- tiotavoitteineen. Valitettavasti tämä viimeaikai- nen suuntaus laiminlyö julkisen sektorin niin perinteisessä stabilisaatioroolissaan kuin edellä mainitsemassani verotuksesta aiheutuvien vää- ristymien lievittäjänä.
Siirtykäämme nyt esitykseni toiseen hallitse- vaan teemaan: julkisen vallan rooliin matalien tuloerojen ja talouden pitkän aikavälin kasvu- vauhdin välillä. 1980-luvun lopulta lähtien on intensiivisesti tutkittu tuloerojen ja taloudellisen kasvun välistä suhdetta.Erityisesti kriittisen tar- kastelun kohteeksi on joutunut perinteinen ja varsin yleinen väittämä kasvavien tuloerojen ta- loudellista kasvua edistävästä vaikutuksesta.
Päinvastoin, empiirisessä tutkimuksissa on sys- temaattisesti havaittu negatiivinen riippuvuus tuloerojen ja kasvun välillä. Omalta osaltani kiinnostuksenkohteena on ollut selitys, jonka mukaan suuret tuloerot johtaisivat poliittisen järjestelmän kautta kasvaneisiin julkisen sekto- rin uudelleenjakovaatimuksiin ja edelleen uu- delleenjaosta hidastuneeseen taloudelliseen kas- vuun. Kyseinen selitysketju tunnetaan alan kir- jallisuudessa finanssipolitiikkahypoteesina.
Vaikka taloudellisen kasvun ja joidenkin julkis- ten menojen komponenttien välillä näyttäisi vallitsevan epälineaarinen riippuvuus eli aluksi eräiden julkisten menojen kasvattaminen edis- tää talouden kasvua, mutta tietyn pisteen jäl- keen niiden lisäys näyttäisi hidastavan talouden kasvua, koko selitysketjulle – suurista tuloerois- ta julkisen sektorin suorittamiin tulojen uudel- leenjakotoimiin ja niiden vaikutuksesta talou- den pitkänaikavälin kasvuvauhdin hidastumi- seen – ei löytynyt empiiristä tukea.
On olemassa useita mahdollisia selityksiä sil- le, miksi aikaisemmissa tutkimuksissa finanssi- politiikkahypoteesille ei ole löytynyt empiiristä tukea.Ensinnäkään mediaaniäänestäjä ei toden- näköisesti ole sama henkilö kuin mediaanituloi- nen, sillä äänestysaktiivisuuden on osoitettu riippuvan henkilön tulotasosta. Toiseksi poliit- tiseen päätöksentekoon liittyvät instituutiot – esimerkiksi vaalitapa – voivat vaikuttaa siihen miten äänestäjien tahto välittyy valtiovallan harjoittamaan uudelleenjakopolitiikkaan. Kol- manneksi mediaaniäänestäjämalleissa uudel- leenjaon oletetaan tapahtuvan rikkailta köyhil- le, vaikka todellisuudessa suuri osa julkisen sektorin menoista on vakuutusluonteista. Vali- tettavasti käyttämieni aineistojen puitteissa uu- delleenjaon tarkastelu yli elinkaaren eri vaihei- den ei ole mahdollista.
Mediaaniäänestäjän tuloksen mukaan me- diaanituloisen ja samalla mediaaniäänestäjän mieltymykset ratkaisisivat tulojen uudelleen- jaon määrän taloudessa. Mikäli äänestysaktiivi- suus on kuitenkin pienempituloisten joukossa huomattavasti keskimääräistä alhaisempaa, niin äänestävien joukosta laskettu mediaanituloinen on selvästi suurempituloinen kuin koko väestös- tä laskettu mediaanituloinen. Tällöin poliittisen järjestelmän kautta kanavoituva tulojen uudel- leenjakovaatimus on sitä vähäisempi mitä ma- talampi on pienituloisten äänestysaktiivisuus.
Itse asiassa on esitetty laskelmia, joiden mu- kaan Yhdysvalloissa vuoden 1972 jälkeisissä presidentinvaaleissa on mediaanitulo äänestä- neiden joukossa ollut lähes systemaattisesti kor- keampi kuin koko väestön keskiarvotulo. Siis Yhdysvalloissa mediaaniäänestäjän preferenssit puoltaisivat vähäisempää tulojen uudelleenja- koa.Tuloeroista johtuvaa vaikutusta ei ole aikai- semmin pyritty kontrolloimaan maiden välisis- sä kasvu- tai äänestysaktiivisuustutkimuksissa.
Osoittautuu, että ginikertoimella mitattuna tulo- erot vähentävät äänestysaktiivisuutta: finanssi- politiikkahypoteesi antaa liian voimakkaan ku- van uudelleenjaosta juuri epätasaisen tulonjaon omaavissa maissa. Edelleen viimeaikaisessa tutkimuksessa on nostettu esiin itse vaalitavan vaikutus julkisiin menoihin. On osoitettu, että verrattuna suhteelliseen vaalitapaan enemmistö- vaalitavan omaavissa maissa julkiset menot al- haisemmat kuin muissa maissa.Esitettyjen tu- losten valossa ei ole kuitenkaan selvää, johtuu- ko tämä poliittisesta järjestelmästä sinällään vai tuloerojen ja äänestyskäyttäytymisen välisestä riippuvuudesta – todennäköisesti molemmista.
Yleisesti voidaan kuitenkin sanoa, että tulonja- ko on selkeästi tasaisempaa maissa, joissa on keskimääräistä suuremmat julkiset menot.
Viimeaikainen empiirinen evidenssi yhdessä laajan teoreettisen kirjallisuuden kanssa ei puol- la näkemystä, että markkinatalouden toiminnan kannalta katsottuna olisi perusteltavissa ainoas- taan yksi hyvä talouden institutionaalinen rat- kaisu. Päinvastoin, taloudet voivat yhteiskun- nassa vallitsevien normien puitteissa säilyttää tasaisen tulonjaon, julkisen sektorin koon ja työmarkkinoiden rakenteensa ilman, että talou- den toimintakyky siitä vääjäämättä heikkenisi.
