Kumppanuusohjelman strateginen johtaminen

(1)

Vesa Kämäri

– Monitapaustutkimus puolustushallinnossa

Acta Universitatis Lappeenrantaensis 408

Väitöskirja tekniikan tohtorin tutkintoa varten esitetään teknistaloudellisen tiedekunnan luvalla julkisesti tarkastettavaksi Lappeenrannan teknillisen yliopiston luentosalissa 1382, tiistaina 14. joulukuuta 2010 klo 12.00.

Vesa Kämäri

KUMPPANUUSOHJELMAN STRATEGINEN JOHTAMINEN

– Monitapaustutkimus puolustushallinnossa

Acta Universitatis Lappeenrantaensis 408

Väitöskirja tekniikan tohtorin tutkintoa varten esitetään teknistaloudellisen tiedekunnan luvalla julkisesti tarkastettavaksi Lappeenrannan teknillisen yliopiston luentosalissa 1382, tiistaina 14. joulukuuta 2010 klo 12.00.

(2)

Ohjaajat Professori Markku Tuominen Teknistaloudellinen tiedekunta Tuotantotalouden laitos

Lappeenrannan teknillinen yliopisto

Professori Asko Miettinen Teknistaloudellinen tiedekunta Tuotantotalouden laitos

Esitarkastajat Professori Jukka Vesalainen Kauppatieteellinen tiedekunta Vaasan yliopisto

KTT, tutkimusjohtaja Arto Rajala Aalto-yliopiston kauppakorkeakoulu

Vastaväittäjä Professori Jukka Vesalainen Kauppatieteellinen tiedekunta Vaasan yliopisto

ISBN 978-952-265-001-6 ISBN 978-952-265-002-3 (PDF) ISSN 1456-4491

Lappeenrannan teknillinen yliopisto Digipaino

Ohjaajat Professori Markku Tuominen Teknistaloudellinen tiedekunta Tuotantotalouden laitos

Professori Asko Miettinen Teknistaloudellinen tiedekunta Tuotantotalouden laitos

Esitarkastajat Professori Jukka Vesalainen Kauppatieteellinen tiedekunta Vaasan yliopisto

KTT, tutkimusjohtaja Arto Rajala Aalto-yliopiston kauppakorkeakoulu

Vastaväittäjä Professori Jukka Vesalainen Kauppatieteellinen tiedekunta Vaasan yliopisto

ISBN 978-952-265-001-6 ISBN 978-952-265-002-3 (PDF) ISSN 1456-4491

Lappeenrannan teknillinen yliopisto Digipaino

(3)

TIIVISTELMÄ

Vesa Kämäri

Kumppanuusohjelman strateginen johtaminen - Monitapaustutkimus puolustushallinnossa

Lappeenranta 2010 375 sivua

Acta Universitatis Lappeenrantaensis 408 Väitöskirja. Lappeenrannan teknillinen yliopisto

ISBN 978-952-265-001-6, ISBN 978-952-265-002-3 (PDF), ISSN 1456-4491

Puolustushallinnossa syntyi 2000-luvun alussa strateginen aie keskittyä ydintoimintoihin, ulkoistaa pääosa tukitoiminnoista ja saavuttaa kustannussäästöjä, jotka voitaisiin kohdentaa ydintoimintoihin. Puolustusministeriö perusti ulkoistamisen hallinnoimiseksi kumppanuusohjelman, mihin kuului lähes alusta alkaen kuusi hanketta, jotka ovat nyt toteuttamisvaiheessa. Näistä valittiin neljä tähän tutkimukseen: maavoimien materiaalin kunnossapito, puolustusvoimien ruokahuolto, puolustusvoimien vaatetushuolto ja puolustushallinnon talous- ja henkilöstöhallinto.

Kumppanuusohjelman strategisen johtamisen tutkimus perustuu puolustusministeriön ja puolustusvoimien asiakirja-aineistoihin sekä puolustushallinnon ylimmän johdon ja hankejohtajien haastatteluihin. Kumppanuusohjelmaa ja -hankkeita on seurattu vuodesta 2000 vuoden 2010 kevääseen asti. Tarkastelu kohdistuu strategiaprosessiin ja strategian sisältöön ”puolustushallinnon konsernissa”, johon kuuluvat tässä tutkimuksessa puolus- tusministeriö, pääesikunta ja puolustushaarat.

Tutkimuksen tulokset tukevat viitekehyksessä esitettyjä näkökohtia. Laajan kumppanuusohjelman hallinta edellyttää hyvää strategisen johtamisen otetta. Selkeät päämää- rät ja tavoitteet luovat perustan strategiaprosessille. Kumppanuusohjelman strategia muotoutui tarkastelujakson aikana niin strategiaprosessien kuin strategian sisällön suhteen. Toimiva ohjausjärjestelmä on puolustushallinnon avaintoimintoja strategisessa johtamisessa. Resurssiperusteinen strategia osoittautui tärkeäksi ulkoistamisissa ja sosiaalinen pääoma, erityisesti yhteisymmärrys osoittautui tärkeäksi tekijäksi konsernijoh- tamisessa.

(4)

Kumppanuusohjelman strategisen johtamisen toimivuuden kehittämiseksi kartoitettiin tekijöitä, jotka muodostuivat tehokkaan strategisen johtamisen esteiksi. Esteitä kartoitettiin kumppanuusohjelmasta ja -hankkeista.

Tutkimuksen tärkein kontribuutio kohdistuu strategisen johtamisen kehittämiseen. Se on mahdollista hankkimalla konsernin johtotasoilla yhteisymmärrys kehittämisohjelmasta ennen ohjelman käynnistämistä, ottamalla huomioon strategisen johtamisen perusteet, ottamalla käyttöön jatkuva strategiaprosessi ja turvaamalla riittävä osaaminen kumppanuusohjelmassa ja -hankkeissa.

Avainsanat: strateginen johtaminen, kumppanuus, ulkoistaminen, puolustushallinto UDK 65.012.4 : 351.86

(5)

ABSTRACT

Vesa Kämäri

The strategic management of a partnership programme - a multiple-case study in the Finnish Defence Administration

Lappeenranta, 2010 375 pages

Acta Universitatis Lappeenrantaensis 408 Diss. Lappeenranta University of Technology

ISBN 978-952-265-001-6, ISBN 978-952-265-002-3 (PDF), ISSN 1456-4491

At the beginning of the 21st century, there emerged within the Defence Administration of Finland a strategic initiative to concentrate on core functions and processes, to out- source the bulk of non-core activities & ancillary operations, and to thereby achieve material cost savings that could be used to the benefit of core tasks. The Ministry of Defence established a partnership programme to administer the outsourcing measures.

Almost from the outset, this included six projects that have been carried through to the implementation phase. Four of these were selected for this study: maintenance and life- cycle support of Army materiel, catering services in the Finnish Defence Forces (FDF), clothing services in the FDF, and financial and personnel management within the De- fence Administration.

This study of the strategic management of the partnership programme is based on documentary material from the Ministry of Defence and the Finnish Defence Forces and from interviews made with the executive of the Defence Administration and with pro- ject directors. The partnership programme and projects therein have been monitored from 2000 through to the spring of 2010. The examination of strategic management focuses on the strategic process and the content of strategies within the “defence administration concern”, which for this purpose comprises the Ministry of Defence, the Defence Command, and the various defence arms.

The results of the study support the viewpoints presented in the initial frame of refer- ence. Exercising firm control over an extensive partnership programme such as this re- quires a good grasp of strategic management. Clear aims and objectives form the foun-

(6)

dation for the strategic process. The strategy of the partnership programme was shaped both in terms of the strategic processes and in the content of the strategy adopted.

Within the Defence Administration, too, an effective steering system is among the key elements in strategic management. A resource-based strategy was demonstrated to be an important factor in outsourcing. The significance of social capital - most particularly that of common understanding (“reciprocity”) - among those in leadership positions proved to be another salient factor.

In order to ascertain the functionality of strategic management in the partnership programme, the research mapped out the factors that formed obstacles to efficient strategic management. These obstacles were charted from the partnership programme itself and the various projects.

The most important contribution of the research is directed towards the development of strategic management. This is possible by ensuring a common understanding at the leadership level before the launching of the programme, by taking due account of the basics of strategic management, by adopting an ongoing strategic process and by ensuring that there is adequate expertise in the direction of the partnership programme and its constituent projects.

Keywords: strategic management, partnership, outsourcing, defence administration UDC 65.012.4 : 351.86

(7)

ALKUSANAT

Väitöskirjatutkimukseni ohjaajina ovat toimineet professori Markku Tuominen ja professori Asko Miettinen. He ovat suoneet minulle tutkijan vapauden, mutta ohjanneet tutkimusta asiantuntevasti ja määrätietoisesti. Kiitän saamastani tuesta ja ohjauksesta.

Professori Jukka Vesalaista ja KTT, tutkimusjohtaja Arto Rajalaa kiitän tutkimustyöni esi- tarkastamisesta.

Pääesikunnan päällikön, kenrl. Kari Rimpin myöntämä lupa päästä käyttämään puolustusvoimien sähköisessä muodossa olevaa julkista asiakirja-arkistoa ja lupaus tukea työtä loivat perustan väitöskirjan tekemiselle. Kiitän häntä tutkimuksen mahdollistamisesta.

Tutkimuksen läpivienti on edellyttänyt laajaa tukea puolustushallinnolta. Monelle olen jäänyt kiitollisuuden velkaan. Kaikkia ei voi tässä yhteydessä nimeltä mainita, mutta erityisesti minua ovat tukeneet maavoimien materiaalin kunnossapidon hankkeessa prkenr. Juha Mäkipää ja ev. Raimo Petäsnoro, vaatetushuollon hankkeessa evl. Kari Raatikainen ja ruokahuollon hankkeessa evl. Erkki Haapa-alho. He varustivat minut oikeilla tiedoilla ja antoivat hyödyllistä palautetta käsikirjoituksistani. Maj. Ari Käpy- nen ja neuvotteleva virkamies Pentti Miettinen olivat suureksi avuksi tutkimuksen ete- nemiselle talous- ja henkilöstöhallinnon hankkeessa ja evl. Timo Kakkola maavoimien materiaalin kunnossapitohankkeessa. Puolustusvoimien suunnittelupäällikkö kenrm.

Mika Peltonen toimitti kaikki pyytämäni tiedot kumppanuusohjelmasta ja -hankkeista nopeasti ja luotettavasti sekä antoi hyödyllistä palautetta. Kiitän kaikkia tiedoista, palautteesta ja tuesta.

Arkistonhoitaja Marjukka Honkalan tuella sain kaikki tarpeelliset asiakirjat käyttööni puolustusministeriön arkistosta. Ilman hänen tukeaan vain osa asiakirjoista olisi löyty- nyt. Valtioneuvoston kanslian ja valtiovarainministeriön kirjaamot palvelivat minua sujuvasti ja nopeasti internetin välityksellä. Kiitokset tuesta.

Väitöskirjaa varten haastattelin suuren joukon puolustushallinnon keskeisiä johtavia virkamiehiä. Heiltä kaikilta riitti aikaa haastatteluun ja keskusteluun. Kiitän heitä kaikkia tutkimuksen kannalta tärkeistä tiedoista ja tuesta.

Puolustusministeriöstä hallitusneuvos Jouko Tuloisela ja puolustusvoimista Maavoimi- en Materiaalilaitoksen johtaja kenrm. Raimo Jyväsjärvi ovat lukeneet tutkimukseni ko- konaisuutena ja antaneet siitä palautetta. Kiitän molempia hyödyllisestä palautteesta.

(8)

Kiitän William Moorea tiivistelmän käännöstyöstä. Kiitän myös Puolustusvoimien Tu- kisäätiötä tutkimuksen tukemisesta.

Kaikille niille, jotka ovat tukeneet työtäni ja joita en ole maininnut edellä, haluan sanoa:

kiitoksia!

Vaimoni Sirkka on suhtautunut harrastukseeni kärsivällisesti ja ymmärtäväisesti sekä tukenut ja avustanut minua tutkimustyössäni. Lapseni Heli ja Hannu sekä heidän puo- lisonsa Sami ja Iida ovat myötäeläneet ja seuranneet innostuneina työn etenemisestä.

Omistan tämän tutkimukseni heille.

(9)

SISÄLTÖ

TIIVISTELMÄ ABSTRACT ALKUSANAT SISÄLTÖ

LUETTELO KUVIOISTA LUETTELO TAULUKOISTA KÄSITTEET JA MÄÄRITELMÄT LYHENTEET

1. JOHDANTO ...21

1.1 Puolustushallinnon strategisen johtamisen lähtökohdat...21

1.2 Tuottavuus...23

1.3 Tutkimusongelman määrittely ja rajaukset ...25

1.4 Aikaisempi tutkimus ...27

1.5 Tutkimusongelma ja tutkimuskysymykset...29

1.6 Tutkimuksen jäsennys ja tutkimukseen liittyvät määrittelyt...32

2. KUMPPANUUDEN TEOREETTINEN VIITEKEHYS...35

2.1 Kumppanuuden strateginen johtaminen...35

2.1.1 Strategian ja strategisen johtamisen näkökulmat ...36

2.1.2 Strateginen johtaminen prosessina...40

2.1.3 Johtopäätökset strategisen johtamisen näkökohdista tutkimukseen ...50

2.2 Kumppanuuden strategiseen johtamiseen vaikuttavat teoriat ...51

2.2.1 Transaktiokustannusteoria ohjaavana tekijänä...52

2.2.2 Resurssiperusteinen näkökulma...56

2.2.3 Sosiaalisen pääoman merkitys kumppanuussuhteessa...59

2.2.4 Johtopäätökset kumppanuuteen vaikuttavista teorioista ...63

2.3 Ulkoistaminen ja sisäistäminen osana kumppanuusprosessia ...64

2.3.1 Ulkoistaminen ja palvelukeskus käsitteinä ...64

2.3.2 Ulkoistamisen motiivit...66

2.3.3 Ulkoistamisen strateginen johtaminen ...71

2.3.4 Yhteenveto ulkoistamisen vaikutuksista kumppanuuteen ...78

2.4 Kumppanuus ...79

2.4.1 Yritysten väliset yhteistyösuhteet ...79

2.4.2 Kumppanuuden motiivit ...83

2.4.3 Kumppanuusprosessi ...87

2.4.4 Kumppanuuden menestystekijät ja esteet ...90

2.4.5 Kumppanuus julkisessa hallinnossa...93

2.4.6 Johtopäätökset kumppanuuden hyödyn realisoimiseksi ...94

2.5 Tutkimuksen viitekehys ...95

3. TUTKIMUSMENETELMÄT JA TUTKIMUSAINEISTO...101

3.1 Metodologiset valinnat...101

3.2 Tapaustutkimus tutkimusmenetelmänä...103

3.2.1 Tapaustutkimus tutkimusstrategiana...104

3.2.2 Tapausten määrä...107

3.2.3 Tapaustutkimuksiin kohdistettu kritiikki ...108

(10)

3.3 Tutkimusaineisto...109

3.3.1 Asiakirja-aineisto ...109

3.3.2 Haastattelut...111

3.3.3 Aineiston analysointi...113

4. PUOLUSTUSHALLINNON KUMPPANUUSOHJELMA...117

4.1 Puolustushallinnon strategisen johtamisen puitteet ...117

4.2 Kumppanuusohjelmaan vaikuttava valtionhallinnon ohjeistus...119

4.2.1 Kumppanuusohjelman pilottihankevaiheeseen vaikuttanut ohjeistus...120

4.2.2 Valtioneuvoston selonteon 6/2004 vaikutus kumppanuusohjelmaan ...121

4.2.3 Valtionhallinnon tuottavuuden toimenpideohjelma...124

4.2.4 Palvelukeskus...126

4.2.5 Puolustusministeriön strateginen suunnittelu...129

4.2.6 Yhteenveto valtionhallinnon ja puolustusministeriön ohjeistuksesta ...133

4.3 Kumppanuusohjelman valmisteluvaihe ...135

4.3.1 Lähtökohta puolustushallinnossa ...135

4.3.2 Kumppanuusohjelman käynnistäminen ...137

4.3.3 Johtopäätökset kumppanuusohjelman käynnistämisvaiheesta...146

4.4 Kumppanuusohjelman pilottihankevaihe...149

4.4.1 Korjaamopalveluiden pilottihanke...149

4.4.2 Ruokahuollon pilottihanke...157

4.4.3 Vaatetushuollon pilottihanke ...163

4.4.4 Palkkahallinnon pilottihanke...169

4.4.5 Kumppanuusohjelman pilottihankevaiheen arviointi ...175

4.5 Kumppanuusohjelman hankevaihe ...180

4.5.1 Maavoimien materiaalin kunnossapito ...181

4.5.2 Ruokahuolto...214

4.5.3 Vaatetushuolto ...232

4.5.4 Talous- ja henkilöstöhallinto...249

4.6 Yhteenveto kumppanuusohjelmasta ...274

4.7 Vastaukset tutkimuskysymyksiin...277

5. TUTKIMUKSEN TULOSTEN TARKASTELU...283

5.1 Kumppanuusohjelman ja -strategian merkitys...283

5.2 Kumppanuushankkeiden päämäärät ja tavoitteet...288

5.3 Konsernijohtaminen ja hankkeiden ohjaaminen ...292

5.4 Kumppanuuspäätökset ...297

5.4.1 Päätösten valmistelu ja päätösten perusteet ...298

5.4.2 Päätösten arviointi...303

5.4.3 Transaktiokustannukset ja toiminnalliset tekijät päätösten perusteina .308 5.4.4 Resurssien vaikutus hankkeisiin ...311

5.4.5 Piilossa pysyneet tekijät ...313

5.5 Kumppanuusohjelman strategisen johtamisen esteet...315

5.6 Strategisen johtamisen kehittämismahdollisuudet...323

5.6.1 Strategiaprosessi...323

5.6.2 Puolustushallinnon konserni ja strateginen johtaminen...326

5.6.3 Hankkeiden ohjaus ja hallinnointi...327

5.6.4 Sosiaalinen pääoma...329

(11)

6. TUTKIMUKSEN KONTRIBUUTIO...331

6.1 Tutkimuksen validiteetti ja reliabiliteetti ...331

6.1.1 Tutkimuksen validiteetti...331

6.1.2 Tutkimuksen reliabiliteetti ...335

6.2 Tutkimuksen tarkastelu kontribuution kannalta...336

LÄHDELUETTELO...344 LIITTEET

Liite 1: Strategisen johtamisen ohjeistus puolustushallinnossa Liite 2: Haastatteluteemat

Liite 3: Haastatellut

(12)

(13)

LUETTELO KUVIOISTA

Kuvio 1.1. Maanpuolustuksen johtaminen...21

Kuvio 1.2. Julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus ...34

Kuvio 2.1. Strategian geneeriset näkökulmat ...37

Kuvio 2.2. Strategisen johtamisen perusmalli...39

Kuvio 2.3. Strateginen systeemiohjaus ...44

Kuvio 2.4. Jatkuva strategiaprosessi ...45

Kuvio 2.5. Ulkoistamisen syyt ...70

Kuvio 2.6. Vaihtoehtojen arvioinnin viitekehys yrityksen toimintojen kehittämiseksi...72

Kuvio 2.7. Viitekehys yrityksen toimintojen kehittämismahdollisuuksien arvioimiseksi ...73

Kuvio 2.8. Ulkoistamisprosessi...75

Kuvio 2.9. Liiketoiminnan toteuttamisen perusmuodot...80

Kuvio 2.10. Organisaatioiden väliset suhteet...81

Kuvio 2.11. Kumppanuuden muodostamisen malli...88

Kuvio 2.12. Strategisen johtamisen käytännöt, vaikutusmekanismit ja vaikutukset puolustushallinnon kumppanuusohjelmassa ...96

Kuvio 2.13. Strategian laadintaprosessin pelkistys...98

Kuvio 3.1. Tapaustutkimusten luokittelu tapausten määrän perusteella...106

Kuvio 3.2. Viitekehys strategisen johtamisprosessin analysointiin...114

Kuvio 4.1. Palvelukeskuksen roolit ...127

Kuvio 4.2. Puolustushallinnon kumppanuusohjelman hierarkia. ...138

Kuvio 4.3. Strategisen johtamisen prosessi kumppanuusohjelman valmistelu- vaiheessa...147

Kuvio 4.4. Palkkahallinnon pilottihankkeen tuottavuuden kehittyminen...173

Kuvio 4.5. Maavoimien materiaalin kunnossapidon prosessit, henkilöstö ja kustannukset ...184

Kuvio 4.6. Maavoimien materiaalin kunnossapidon vaihtoehtojen arviointiprosessi 202 Kuvio 4.7. Maavoimien materiaalin kunnossapidon kumppanuuden hallinnointi ...208

Kuvio 4.8. Maavoimien materiaalin kunnossapidon kehittämisen vaiheet...210

Kuvio 4.9. Palkkahallinnon tuottavuuden tunnusluvut PHPK:n toiminnan alkaessa .253 Kuvio 4.10. Palkkahallinnon tuottavuuden tunnuslukujen kehitys...266

Kuvio 4.11. Puolustushallinnon palvelukeskuksen perustamisprosessi ...269

Kuvio 5.1. Puolustusministeriön strateginen aie kumppanuusohjelman aloitus- vaiheessa vuonna 2002...293

Kuvio 5.2. Kumppanuusohjelman hankkeiden ohjaus...295

Kuvio 5.3. Hankkeiden arviointi toiminnon arvon ja suorituskyvyn perusteella ...304

Kuvio 5.4. Kumppanuushankkeiden päätösten tarkastelu tuottavuuden lisäämispotentiaalin ja toteuttamiskyvykkyyden perusteella ...306

Kuvio 5.5. Kumppanuusohjelman jatkuva strategiaprosessi ...325

(14)

LUETTELO TAULUKOISTA

Taulukko 2.1. Kumppanuussuhteiden ydinpiirteet ... 89

Taulukko 3.1. Yhteenveto haastateltujen määristä organisaatiotasoittain kumppanuusohjelmassa ja -hankkeissa. ... 113

Taulukko 4.1. Haminan ruokahuoltoa koskevan päätöksen vertailu Amican ja puolustusvoimien välillä... 159

Taulukko 4.2. Haminan ruokahuollon ja PURU:n tunnuslukujen vertailu... 161

Taulukko 4.3. Siviilihenkilöstön suojavaatehankkeen kustannusvertailu ... 165

Taulukko 4.4. Siviilihenkilöstön suojavaatehuollon kustannusten kehitys ... 166

Taulukko 4.5. Yhteenveto pilottihankkeille asetettujen tavoitteiden toteutumisesta... 177

Taulukko 4.6. Maavoimien materiaalin kunnossapidon henkilöstötarve kumppanuus- vaihtoehdossa ja oman toiminnan kehittämisen vaihtoehdossa ... 190

Taulukko 4.7. Maavoimien materiaalin kunnossapidon vaihtoehtojen tavoitetilan kustannukset ... 191

Taulukko 4.8. Maavoimien materiaalin kunnossapidon vaihtoehtojen vertailun monikriteerimenetelmällä... 192

Taulukko 4.9. Maavoimien materiaalin kunnossapidon vaihtoehtojen vertailu ... 201

Taulukko 4.10. Ruokahuollon nykytilan ja palvelukeskuksen tavoitetilan kustannukset ... 219

Taulukko 4.11. PURU:n ja Amican ruokahuollon tunnuslukujen vertailu... 223

Taulukko 4.12. PURU:n henkilöstökustannukset neljän ensimmäisen vuoden aikana 226 Taulukko 4.13. PURU:n tuottavuuden tunnuslukujen kehitys vuosina 2005 - 2008.... 227

Taulukko 4.14. Sodankylän vaatetuskorjaamon toimintojen ulkoistamiskustannukset243 Taulukko 4.15. Palkkahallinnon henkilöstövoimavarat ja säästöpotentiaali palvelukeskushankkeen eri vaiheissa ... 252

Taulukko 4.16. Puolustushallinnon taloushallinnon henkilöstökustannukset nykytila- kartoituksen mukaan ja uudelleenkohdentamispotentiaali... 258

Taulukko 4.17. Taloushallinnon nykytilanne ja säästöpotentiaali esiselvityksen ja suunnitteluvaiheen raporttien mukaan... 262

Taulukko 4.18. Yhteenveto kumppanuusohjelman hankkeista ... 275

Taulukko 5.1. Valtionhallinnon ohjaus kumppanuusohjelmassa... 284

Taulukko 5.2. Puolustusministeriön asettamien tavoitteiden toteutuminen ... 288

Taulukko 5.3. Pääesikunnan asettamien tavoitteiden huomioon ottaminen kumppanuushankkeiden tavoitteissa esiselvitysvaiheessa ... 290

Taulukko 5.4. Pääesikunnan hankkeille asettamien tavoitteiden toteutuminen... 291

Taulukko 5.5. Kumppanuushankkeiden ulkoistamista ja palvelukeskusta koskevien päätösten perusteet... 301

Taulukko 5.6. Kumppanuuden valmisteluvaiheen kustannukset... 308

Taulukko 5.7. Strategisen johtamisen prosessitekijöiden vaikutus hankkeisiin. ... 316

Taulukko 5.8. Strategisen johtamisen sisällöllisten tekijöiden vaikutus hankkeisiin.. 319

Taulukko 6.1. Tapaustutkimuksen luotettavuuden arviointi... 331

(15)

KÄSITTEET JA MÄÄRITELMÄT

Hallituksen strategia-asiakirja (HSA) on hallitusohjelman toimeenpanon ja seurannan väline. Strategia-asiakirjaan sisältyvät politiikkaohjelmat ja muut hallituksen poikkihal- linnolliset politiikat sekä vuosittaiset suunnitelmat ja toimenpiteet hallitusohjelman toteuttamiseksi. Politiikkaohjelmille ja muille tehtäväkokonaisuuksille määritellään konk- reettiset vaikuttavuustavoitteet. (PLM ak. 1.8.2007).

Hanke (projekti) on ohjelmaa pienimuotoisempi toimenpidekokonaisuus määrätyn tehtävän suorittamiseksi määräajassa. Ohjelma koostuu useista hankkeista.

Kokonaismaanpuolustuksella tarkoitetaan kaikkia niitä sotilaallisia ja siviilialojen toimia, joilla turvataan Suomen valtiollinen itsenäisyys sekä kansalaisten elinmahdolli- suudet ja turvallisuus ulkoista, valtioiden aiheuttamaa tai muuta uhkaa vastaan (KO Yl- osa 2007).

Kompetenssi (competence) tarkoittaa taitavuutta, kyvykkyyttä tai taitoa (Hamel 1994, 19). Kompetenssi on yrityksen kyky hyödyntää hallitusti erilaisia voimavaroja tavoitteiden saavuttamiseksi (Laamanen ym. 2005, 58). Kompetenssi merkitsee yleensä yhteen koottujen taitojen yhdistelmää.

Kumppanuudella tarkoitetaan puolustusvoimien ulkopuolisten toimittajien kanssa teh- tyjä pitkäaikaisia vain rauhan aikana toteutettavia sopimuksia palveluiden tai työsuori- tusten ostamiseksi (PEsuunn-os ak. 26.06.2002).

Kunnossapito on materiaalin, yksittäisen laitteen, laitteiston tai järjestelmän tekniseen kuntoon kohdistuvaa, koko elinjakson kestävää suunnitelmallista huolto- ja korjaustoi- mintaa. Kunnossapidolla ylläpidetään materiaali ominaisuuksiltaan asetettujen teknisten vaatimusten mukaisena ja sellaisessa toimintakunnossa kuin asetetut kestävyysvaati- mukset edellyttävät. Kunnossapito sisältää määräaikaishuollot, vikakorjaukset, modifi- oinnit, perushuollot ja korjaukset sekä käytöstä poistamisen. (PEMaavEmat-os ak.

29.06.2006, 13).

Kyseenalaistaminen on strategista valvontaa laajempi käsite, joka tarvittaessa kyseen- alaistaa strategian taustalla vaikuttavat olettamukset, liiketoiminnan määrittelyn, strategiset tavoitteet ja strategian (Lainema 1996, 9).

Käyttöhuolto käsittää ne yksinkertaiset, päivittäin jatkuvat, määräajoin tai tilaisuuden tullen suoritettavat työt, kuten puhdistukset, voitelut, ruosteenpoistot, varaosien vaihdot, pienet korjaukset jne., joiden avulla materiaalin kuntoa pidetään tasaisesti yllä.

Ministeriön hallinnonala. Hallinnon ohjausta varten valtioneuvoston alainen valtionhallinto jaetaan ministeriöittäin hallinnonaloihin. Hallinnonalajako ja ministeriön ohja- ustehtävät sekä tilivelvollisuus nojautuvat perustuslakiin. Ministeriön hallinnonala tarkoittaa talousarviolaissa ja asetuksessa ministeriötä ja sen alaisuuteen tai ohjaukseen kuuluvia organisaatiota (virastoja, laitoksia, liikelaitoksia). Hallinnonalalla voi olla myös valtionyhtiöitä eli yhtiöitä, joissa valtiolla on määräysvalta sekä osakkuusyhtiöitä, joissa valtio on vähemmistöosakkaana. (VM ak. 3/2006).

(16)

Ministeriön toimiala koostuu niistä politiikkalohkoista ja vastuualueista, joista ministe- riö valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003) mukaan vastaa. Toimiala on lähtökohtai- sesti perusta kunkin ministeriön tehtävien määrittelylle. Ministeriöiden toimialasta ja asioiden jaosta niiden kesken säädetään lailla tai valtioneuvoston asetuksella. Toimiala- jako ja sen alla oleva ministeriön tehtävämääritys on niiden asioiden kuvaus, jotka kuuluvat kunkin ministeriön valmisteluvastuulle valtioneuvoston osana. Toimialan mukai- siin ministeriön tehtäviin voi siten kuulua myös kyseisen hallinnonalan ulkopuolisten organisaatioiden (virastoja toisilta hallinnonaloilta, valtionapuyhteisöjä, julkisia laitoksia jne.) toimintaan liittyviä kysymyksiä. (VM ak. 3/2006).

Ohjelma on organisaation/päätöksentekijän rajatuksi ajaksi määrittelemä toimintasuun- nitelma ja toimenpidekokonaisuus määrättyjen tavoitteiden toteuttamiseksi. Yhdistää toisiinsa organisaatiota koskevan päätöksenteon, tavoitteet, suunnittelun, resurssit ja toimet tavoitteiden toteuttamiseksi. (VM ak. 15.10.2002, 30).

Osastrategiat määrittävät tai päivittävät puolustusministeriön keskeisten alojen pitkän aikavälin kehittämislinjaukset varsinaisen strategisen suunnitelman perusteella sekä toimivat työkaluna keskipitkän ja lyhyen aikavälin jatkosuunnittelulle ja puolustusvoimien ohjaukselle (PLM ak. 1.8.2007).

Palvelukeskus on järjestely, jossa keskitetään ydintoiminnan tuottamista tukevia toimintoja, osaamista ja infrastruktuuria yhteen paikkaan säilyttäen varsinaiset ydintehtä- vät alkuperäisessä organisaatiossa (VM ak. 29.10.2004).

Pilottihankkeella tarkoitetaan puolustushallinnon kumppanuusohjelman yhdellä kehit- tämisalueella toteutettavaa hanketta, jonka kautta hankitaan perustietoja ja taitoja kehit- tämisalueen kumppanuustoiminnan eteenpäin viemiselle. Perustietoja ovat esimerkiksi yhteistyöjärjestelyt sekä osaamista, hintoja ja sopimusrakenteita koskevat tiedot. (PE- suunn-os ak. 26.06.2002).

Puolustushaaroja Suomen puolustusvoimissa ovat maavoimat, ilmavoimat ja meri- voimat.

Puolustushallinnolla tarkoitetaan tässä tutkimuksessa puolustusministeriön, puolustus- voimien ja Puolustushallinnon rakennuslaitoksen muodostamaa organisaatiokokonai- suutta.

Puolustusjärjestelmällä tarkoitetaan puolustushaarojen, johtoportaiden, teknisten rat- kaisujen ja joukkojen sekä niiden käyttöperiaatteiden muodostamaa kokonaisuutta, jonka avulla maanpuolustus on järjestetty (VNS 2/2001).

Puolustuspolitiikalla tarkoitetaan sotilaallisen maanpuolustuksen tehtäviä ja yleisjär- jestelyjä koskevaa valmistelua, päätöksentekoa ja poliittista ohjausta sekä osallistumista kansainvälistä rauhaa, vakautta ja turvallisuutta ylläpitävään toimintaan. Puolustuspoli- tiikka kattaa kaikki maanpuolustuksen alat ja siitä vastaa puolustusministeriö. (MpKK 2002, liite 1).

Puolustusvoimat on puolustusvoimain komentajan johtama valtakunnan sotilaallista puolustamista varten olemassa oleva organisaatio.

(17)

Sotilaallisella maanpuolustuksella ymmärretään valtiollisen itsenäisyyden, alueellisen koskemattomuuden ja kansalaisten elinmahdollisuuksien turvaamista sotilaallisilla toi- menpiteillä puolustuspolitiikan mukaisesti. Sotilaallinen maanpuolustus toteutetaan ke- hittämällä ja ylläpitämällä puolustusjärjestelmää, joka mahdollistaa alueellisen puolustuksen koko valtakunnan alueella yhteiskunnan kaikkien tarvittavien voimavarojen tu- kemana. (KO Yl-osa 2007, 104). Sotilaallinen maanpuolustus käsittää puolustusvoimien lakisääteisten tehtävien suunnittelun, valmistelun sekä toteuttamisen.

Sotilaskäskyasialla tasavallan presidentti päättää valtakunnan sotilaallisen puolustuksen keskeisistä perusteista, sotilaallisen puolustusvalmiuden merkittävistä muutoksista, sotilaallisen puolustuksen toteuttamisen periaatteista sekä muista puolustusvoimien sotilaallista toimintaa ja sotilaallista järjestystä koskevista laajakantoisista tai periaatteelli- sesti merkittävistä sotilaskäskyasioista. Puolustusvoimain komentaja ratkaisee muut kuin presidentin päätettävät sotilaskäskyasiat, jollei niitä ole säädetty tai määrätty muun sotilasesimiehen päätettäviksi. (Laki puolustusvoimista 551/2007, 31 §).

Strategisella kumppanuudella tarkoitetaan puolustusvoimien sekä palvelun tai tuot- teen toimittajan välistä pitkäaikaista yhteistyösuhdetta, joka perustuu keskinäiseen luot- tamukseen ja johon aina liittyy laaja keskinäinen informaation vaihto sekä yhteiset ke- hittämistavoitteet ja jossa erityispiirteenä on kriisiin varautuminen (PEsuunn-os ak.

26.06.2002).

Strateginen valvonta käsittää ne järjestelmälliset toimenpiteet, joilla konserni valvoo, että tulosyksiköt määrittelevät toimivan strategian, tarkentavat sitä lähtökohtien muuttu- essa ja toteuttavat strategian tarkoituksenmukaisesti (Lainema 1996, 9).

Talousarvion toimeenpanoasiakirjalla käsketään ja ohjeistetaan määrärahojen jako ja käyttö (PEsuunn-os PAK 01:10).

Tehokkuus on periaatteessa tuottavuuden käänteismitta, panosten suhde tuotokseen.

Tehokkuudella voidaan myös yleisemmin tarkoittaa voimavarojen onnistunutta käyttöä.

(VM ak.1/2003).

Toiminta- ja taloussuunnitelma (TTS) on ministeriöiden vuosittain laatima, seuraavaa neljää vuotta koskeva asiakirja, joka toimii valtiontalouden ja toiminnan ohjausvälinee- nä ja joka sisältää hallinnonalan toimintalinjat, painopisteet ja päämäärät sekä on perus- tana valtion talousarvion laatimisessa. (VM ak. 15.10.2002, 31).

Toiminnan- ja talouden suunnittelun (TTS) tarkoituksena on tuottaa tietoa hallituksen talouspolitiikan toteutumista ja toteutuksen valvontaa varten. Lisäksi tarkoituksena on varmistaa hallituksen antamien toimintalinjojen huomioon ottaminen ministeriön hallinnonalan sisäisessä ohjauksessa kytkemällä hallituksen asettamat tavoitteet ja ministe- riön toimintapolitiikka ja tehtävät toisiinsa. TTS:n rooli on keskeinen strategista suunni- telmaa toimeenpantaessa. (PLM ak.1.8.2007).

Tuloksellisuudella tarkoitetaan valtionhallinnossa sitä, että julkisen hallinnon tavoit- teena on aikaansaada yhteiskunnan tarpeiden mukaisia vaikutuksia ja hyötyjä, mahdollisimman taloudellisella tavalla. Valtionhallinnon tuottamat vaikutukset ja hyödyt eivät näy välittömästi valtion tuloina. Vaikutukset voivat olla pitkäaikaisia ja realisoitua vasta vuosikymmenien kuluttua. (Etelälahti 2008, 117).

(18)

Tuottavuus kuvaa tuotannon määrän ja sen tuottamiseen käytettyjen panosten välistä suhdetta. Panosten käytön näkökulmasta tuottavuudella tarkoitetaan sitä, kuinka tehok- kaasti panoksia on tuotantoprosessissa käytetty (panostehokkuus). Tuotosten näkökul- masta tuottavuudella tarkoitetaan sitä, kuinka paljon suoritteita olemassa olevilla panok- silla on saatu aikaan. Tuottavuuskäsitettä käytetään tässä tutkimuksessa laajassa mieles- sä, jolloin sen piiriin kuuluvat tuottavuus, tehokkuus ja taloudellisuus. (VM ak. 1/2003).

Ulkoistamisella tarkoitetaan palveluiden ja työsuoritteiden ostoa puolustusvoimien ul- kopuolisilta toimittajilta. (PEsuunn-os ak. 26.06.2002).

Vaatetusmateriaalilla tarkoitetaan päällysvaatteita, alus- ja välivaatteita, käsineitä, päähineitä, sukkia, telttoja, reppuja ja laukkuja, vuodevaatteita ja liinavaatteita, kypäriä, sirpaleliivejä ja taisteluvöitä sekä muuta erikoismateriaalia.

Valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittinen selonteko (VNS) on valtioneu- voston periaatelinjaus, joka asettaa Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan toimin- talinjan periaatteet ja tavoitteet sekä tarjoaa kehyksen sen toimeenpanolle eri sektoreilla.

Selonteossa arvioidaan hallitusohjelman mukaisesti Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kokonaisuutta. (PLM ak. 1.8.2007).

Valtion palvelukeskus on valtion virastoille ja laitoksille tukipalveluja tuottava valtion virasto. Palvelukeskus muodostetaan kokoamalla ministeriöistä ja virastoista palvelukeskuksen toimipaikalla ja muilta alueilta tehtäviä yhteen organisaatioon. (VM ak.

29.10.2004).

Verkko ("net", liiketoimintaverkko, strateginen verkko) on tietyn yritysjoukon - muka- na voi olla myös muita organisaatioita - muodostama verkko-organisaatio, joka raken- netaan tietoisesti ja tavoitehakuisesti. Verkolla on päämäärä(t), joka ohjaa sen kehittä- mistä ja toimintaa. Kullakin jäsenellä on myös omat tavoitteensa. Verkon jäsenillä on sovitut roolit, joihin liittyvät vastuut sovituista toiminnoista ja yleensä myös riskinotosta ja ansaintalogiikasta. (Möller ym. 2004).

Verkosto ("network ", yritysverkosto, verkostoympäristö, makroverkosto, toimialaver- kostot) on yritysten ja muiden organisaatioiden välisten suhteiden muodostama, toimi- alat ylittävä verkostokudos, joka on periaatteessa rajaton (Möller ym. 2004).

Ydinosaamisella (core competence) tarkoitetaan organisaation kollektiivista oppimista koskien erityisesti sitä, kuinka koordinoidaan monipuolisia tuotantoon liittyviä taitoja ja integroidaan erilaisia teknologioita. Sen täytyy tuottaa poikkeuksellisen suuri lisä asiak- kaan kokemalle arvolle. Ydinosaaminen edellyttää vaalimista ja turvaamista. (Prahalad

& Hamel 1990).

(19)

LYHENTEET

ak. Asiakirja

Akku Maavoimien materiaalin kunnossapidon kumppanuushanke Akuutti Ajoneuvojen kunnossapidon kumppanuushanke

HSA Hallituksen strategia-asiakirja

HämPK Hämeenlinnan Palvelukeskus

KaiPr Kainuun Prikaati

Kuja Maavoimien materiaalin kunnossapidon jatkotarkasteluhanke LMpa Läntinen Maanpuolustusalue

LMpaE Läntisen Maanpuolustusalueen esikunta LSHRE Länsi-Suomen Huoltorykmentin esikunta MaavE Maavoimaesikunta (- 31.12.2007),

Maavoimien esikunta (01.01.2008-) MaavMatL Maavoimien Materiaalilaitos

MaavMatLE Maavoimien Materiaalilaitoksen esikunta MikVaatKmo Mikkelin Vaatetuskorjaamo

Palma Palkkahallinnon kehittämishanke

PE Pääesikunta

PEh-os Pääesikunnan huolto-osasto PEMaavE Pääesikunnan maavoimaesikunta PEsuunn-os Pääesikunnan suunnitteluosasto PEtark-yks Pääesikunnan tarkastusyksikkö PFI Private Finance Initiative

PHPK Palkkahallinnon Palvelukeskus (31.05.2006 -), Puolustushallinnon Palvelukeskus (01.01.2008 -)

PLM Puolustusministeriö

PMpa Pohjoinen Maanpuolustusalue

PMpaE Pohjoisen Maanpuolustusalueen esikunta

PPP Public Private Partnership

PURU Puolustusvoimien Ruokahuollon Palvelukeskus

PuV Puolustusvaliokunta

Pv Puolustusvoimat

PvMatL Puolustusvoimien Materiaalilaitos

PvMatLE Puolustusvoimien Materiaalilaitoksen esikunta

PVPK Puolustusvoimien Palkka- ja Taloushallinnon Palvelukeskus RFI Request for information, tietopyyntö

RFQ Request for quotation, tarjouspyyntö

(20)

Ruoke Ruokahuollon kehittämishanke SodVaatKmo Sodankylän Vaatetuskorjaamo SäkVaatKmo Säkylän Vaatetuskorjaamo

TalV Talousvarikko

TASE Taloushallinnon kehittämishanke

TerV Tervolan Varikko

TTS Toiminta- ja taloussuunnittelu

UaV Ulkoasiainvaliokunta

UK MoD United Kingdom Ministry of Defence Vaatke Vaatetuksen kehittämishanke

VaV Valtiovarainvaliokunta

VM Valtiovarainministeriö

VNK Valtioneuvoston kanslia

VNS Valtioneuvoston selonteko

VTV Valtiontalouden tarkastusvirasto

Vura Vuosiraportti

(21)

21

1. JOHDANTO

1.1 Puolustushallinnon strategisen johtamisen lähtökohdat

Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan sekä sotilaallisen maanpuolustuksen tärkeitä toimijoita ovat eduskunta, tasavallan presidentti ja valtioneuvosto, ulko- ja turvallisuus- poliittinen ministerivaliokunta (UTVA), ministeriöistä erityisesti ulkoasiainministeriö ja puolustusministeriö, puolustusvoimat sekä rajavartiolaitos. Eduskunta päättää koko- naismaanpuolustuksen ja sotilaallisen maanpuolustuksen keskeisistä perusteista käyttä- mällä lainsäädäntö-, valvonta- ja budjettivaltaa sekä muita perustuslain mukaisia ohja- uskeinoja. Valtioneuvosto vastaa ylimmän toimeenpanovallan käyttämisestä kaikissa turvallisuustilanteissa. Tasavallan presidentti on puolustusvoimien ylipäällikkö. Ylipääl- likkyyteen kuuluu oikeus antaa sotilaskäskyjä. Sotilaskäskyasiana tasavallan presidentti päättää mm. valtakunnan sotilaallisen puolustuksen keskeisistä perusteista, sotilaallisen puolustusvalmiuden merkittävistä muutoksista ja sotilaallisen puolustuksen toteuttamis- periaatteista. (PE 2009a, 38). Sotilaallisen maanpuolustuksen keskeiset toimijat ja joh- tosuhteet on esitelty kuviossa 1.1.

EDUSKUNTA

PuV UaV VaV

Kanslia- ja valmius- päällikkökokoukset Turvallisuus- ja puolustusasiain

komitea MUUT

MINISTERIÖT PUOLUSTUS-

MINISTERIÖ

TASAVALLAN PRESIDENTTI

PUOLUSTUSVOIMAIN KOMENTAJA

RAJAVARTIOLAITOS

PUOLUSTUSVOIMAT KESKUSVIRASTOT

PÄÄESIKUNTA Ulko- ja turvallisuus-

poliittinen valiokunta VALTIONEUVOSTO

Kuvio 1.1. Maanpuolustuksen johtaminen Lähde: PE 2009a, 38

Suomalainen ministeriö on ennen kaikkea sektoriministeriö, joka johtaa omaa hallin- nonalaansa. Puolustusministeriö vastaa valtioneuvoston osana ja hallinnonalansa ohjaajana kansallisesta puolustuspolitiikasta ja turvallisuudesta. Puolustusvoimat on hallin-

(22)

22

nollisesti puolustusministeriön alainen (Laki puolustusvoimista 2007, 24 §). Puolustus- politiikan valmistelun ja toimeenpanon lisäksi puolustusministeriö vastaa sotilaallisen maanpuolustuksen voimavaroista ja muista toimintaedellytyksistä, kokonaismaanpuo- lustuksen yhteensovittamisesta ja kansainväliseen, sotilaalliseen kriisinhallintaan osal- listumisesta. (PLM ak. 2006, 1).

Perusteet puolustushallinnon strategisten ja pitkän aikavälin suunnitelmien laadinnalle tulevat yleisen lainsäädännön lisäksi hallitusohjelmasta, valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittisesta selonteosta sekä muista valtioneuvoston keskeisistä asiakirjoista (KO Yl-osa 2007, 25). Valtioneuvosto ryhtyi vuodesta 2003 alkaen julkaisemaan strategia-asiakirjaa (VNK ak. 25.9.2003). Siinä konkretisoidaan hallitusohjelman tavoitteita ja niihin liittyviä toimia. Se on hallitusohjelman toimeenpanon ja seurannan väline.

Valtioneuvosto antaa eduskunnalle selonteon valtakunnan hallintoa tai kansainvälisiä suhteita koskevasta asiasta (Suomen perustuslaki 2000). Eduskunta päättää selonteosta hallitukselle annettavasta lausunnosta valiokunnan antaman mietinnön perusteella. Lau- suntoon voi sisältyä eduskunnan hyväksymiä lausumia, joissa eduskunta edellyttää val- tioneuvostolta toimenpiteitä selonteon suhteen. Eduskunta lähettää hyväksyntäpäätök- sen valtioneuvoston tietoon ja huomioon otettavaksi. Valtioneuvoston eduskunnalle antama turvallisuus- ja puolustuspoliittinen selonteko luo maamme turvallisuus- ja puolustuspoliittisen kehittämisen peruslinjaukset useille vuosille eteenpäin. Valtioneuvos- ton vuosittainen kehyspäätös neljälle seuraavalle vuodelle ja vuosittainen budjetti ovat johtamisvälineitä, joilla viime kädessä ohjataan selontekojen toteuttamista.

Puolustusministeriön strateginen suunnittelu toteutetaan yhteistyössä puolustusvoimien kanssa. Poliittinen ohjaus ja parlamentaarinen hyväksyntä kytketään hallinnonalan ke- hittämiseen valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selontekomenettelys- sä. Strateginen suunnitelma päivitetään ja tavoitetilaa tarkistetaan vähintään neljän vuoden välein sekä tarvittaessa strategisten muutosten tai poliittisen ohjauksen sitä vaaties- sa. Hyväksytyt linjaukset ajoitetaan ja rahoitetaan toiminnan ja talouden suunnittelupro- sessissa (TTS). Puolustusministeriön strateginen johtaminen perustuu sekä valtioneuvoston selontekoon että ministeriön strategiseen suunnitelmaan. (PLM ak. 1.8.2007).

Puolustushallinnon kumppanuusohjelman strateginen perusta ja päämäärä tulisi siis löy- tyä turvallisuus- ja puolustuspoliittisista selonteoista, valtioneuvoston strategia- asiakirjoista ja puolustusministeriön strategia-asiakirjoista.

Pääesikunta on puolustusvoimain komentajan johtoesikunta. Pääesikunnan tehtävänä on huolehtia valtakunnan sotilaallisen suorituskyvyn ylläpidosta, suunnittelusta ja valmiu-

(23)

23

desta. Keskushallintoviranomaisena pääesikunnan tehtävänä on valmistella, suunnitella, esittää, päättää ja panna täytäntöön hallinnollisia ratkaisuja ja toimenpiteitä.

1.2 Tuottavuus

Julkiset palvelut on laissa määrätty julkisen sektorin järjestettäväksi. Julkisen hallinnon vastuulla ovat mm. kansakunnan terveys, kasvatus ja turvallisuus. Julkiset palvelut rahoitetaan pääosin verovaroin. Palveluista riippuen julkiset palvelut voivat olla maksut- tomia, niistä voidaan periä kustannuksia alhaisempi käyttäjämaksu tai palvelut järjeste- tään kustannusvastaavasti. Maksujen tavoitteena on palvelujen rahoituksen lisäksi ohjata asiakkaiden käyttäytymistä, mutta tarkoituksena ei ole ohjata tuotantoyksiköiden pää- töksentekoa. Resurssit kohdennetaan julkisiin palveluihin pääosin poliittisten tavoitteiden mukaisesti. Rahoituksesta, tuotannon suunnittelusta ja toteuttamisesta vastaavat julkisen hallinnon yksiköt. (VM ak. 6/2005).

Yksityisen sektorin osuus julkisten palvelujen tuotannossa vaihtelee tilanteen ja tarpeen mukaan. Yksityinen sektori voi tuottaa kaikki tai pääosan julkisista palveluista tai se tuottaa ainoastaan julkista palvelutuotantoa täydentäviä palveluja tai julkisen palvelutuotannon tarvitsemia tukipalveluja. Sellaisia julkisia palveluja, joiden tuottamiseen yksityinen sektori ei osallistuisi lainkaan, on vaikea löytää. Yksityisen sektorin rooli julkisessa palvelutuotannossa on tuottaa markkinaehtoisesti julkisen yksikön kuten valtion tai kunnan tai palvelujen loppukäyttäjän ostamia palveluja sen mukaan, kun on so- vittu. (VM ak. 6/2005).

Suomessa koettiin 1990-luvun alussa ennen kokemattoman suuri, koko kansakuntaa koskettanut talouslama. Suomen julkisen sektorin osuus bruttokansantuotteesta kasvoi yli 50 %:n. Julkisen sektorin velkaantumisen ja kohoavan veroasteen nähtiin edellyttä- vän voimakkaita toimia julkisten menojen kasvun hillitsemiseksi. Valtioneuvoston pää- töksen mukaan vuodelta 1992 julkinen valta vastaa siitä, että peruspalveluita tuotetaan riittävästi, ne täyttävät laadultaan määrätyt vähimmäisvaatimukset ja että ne ovat kaikkien kohtuullisesti saavutettavissa. Tarkoituksenmukaisuuskysymyksenä nähtiin sen sijaan se, kuka palvelut tuottaa. (VNP 7.5.1992). Päätös antoi hallinnonaloille perusteet kehittää tarkoituksenmukaisesti palvelutoimintaansa.

Julkisen palvelutoiminnan kehittämisessä on siis jo pitkään ollut esillä yhtenä vaihtoehtona yksityisen palvelutuotannon osuuden lisääminen. Yksityisen sektorin roolin kasvat- tamista on perusteltu talous- ja elinkeinopoliittisilla tavoitteilla. Palvelutuotannon kil-

(24)

24

pailuttamista ja ulkoistamista pidetään yhtenä keinona parantaa palvelutuotannon työn tuottavuutta sekä alentaa julkisten palvelujen aiheuttamia kustannuksia.

Eduskunnan puolustusvoimille laissa määrittämät tehtävät ja hyväksymä rahoituskehys tehtävien suorittamiseksi eivät ole viime vuosina olleet tasapainossa puolustusministeri- ön ja puolustusvoimien edustajien esittämien puheenvuorojen perusteella (esim. Kää- riäinen 2006, Ahola 2007 ja Kaskeala 2007). Puolustusministeri Kääriäinen muovasi ajatuksen puheessaan seuraavasti: ”Nykyresursseilla ja tässä hintakehityksessä ei tule- vaisuudessa ole edellytyksiä ylläpitää vuoden 2006 puolustusvoimia. Nykylinjalla jat- kaminen kaikessa johtaisi puolustusvoimien vähittäiseen näivettymiseen ja viimein um- pikujaan.” (Kääriäinen 2006). Tämä siis siitäkin huolimatta, että puolustusvoimien osuus budjetista ja bruttokansantuotteesta on säilynyt suuruusluokkana muuttumattoma- na viimeiset vuosikymmenet.

Menopuolella vakaviksi haasteiksi ovat muodostuneet nopeasti kasvaneet henkilöstö- ja toimitilamenot sekä puolustusmateriaalin alati nousevat hankinta- ja ylläpitokustannuk- set. Talouskasvun ja hyvinvoinnin lisääntyminen on tarkoittanut puolustusvoimien nä- kökulmasta lähes neljän prosentin vuosivauhdilla kasvavia palkkakuluja. Polttoaine- ja kiinteistömenojen kustannustaso on noussut vieläkin enemmän. Materiaalihankintoihin käytettävissä olevan rahan ostovoima on puolittunut eräitten arvioitten mukaan noin vuosikymmenessä. (Kääriäinen 2006). Nämä arviot antavat suuntaa kehityksestä.

Puolustusvoimat on joutunut tilanteeseen, missä jatkuvasti on haettava keinoja, joilla kustannuksia voidaan supistaa. Viimeisen kahden vuosikymmenen aikana tilannetta on pyritty hallitsemaan mm. seuraavilla maavoimiin liittyvillä toimenpiteillä (VNS 1/1997, 2/2001 ja 6/2004):

• Sodan ajan vahvuutta on supistettu valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliit- tisissa selonteoissa 540 000 sotilaasta 350 000 sotilaaseen. Supistukset vaikuttavat erityisesti sodan ajan joukoille hankittavan sotavarustuksen määrään, jolloin mm.

vanhenevan sotavarustuksen varastointi- ja ylläpitokustannukset vähenevät.

• Varusmieskoulutusta on keskitetty isoihin varuskuntiin. Pieniä joukko-osastoja on lakkautettu tai siirretty valmiusyhtymien osaksi (mm. Uudenmaan Rakuunapatal- joona, Pohjan Prikaati, Savon Prikaati, Vaasan, Hangon ja Turun Rannikkopatteris- tot sekä Varsinais-Suomen Ilmatorjuntarykmentti).

• Johtamis- ja hallinto-organisaatiota on myös supistettu. Vuonna 1992 alueellisten esikuntien määrä oli 30. Vuodesta 2008 alkaen niitä on enää neljä.

• Puolustusvoimien Materiaalilaitoksen varikkoja on lakkautettu viisi.

(25)

25

Irtisanomisia on käytetty puolustushallinnossa varsin vähän. Eduskunta edellytti valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon käsittelyn yhteydessä vuonna 2004, että puolustusvoimat toimii henkilöstön vähentämis- ja uudelleenkohdentamista- voitteiden toteuttamisessa hyvän työnantajan tavoin, pitäen lähtökohtana irtisanomisten välttämistä ja minimoiden toimenpiteistä aiheutuvat haitat (EK 35/2004 vp.). Tuotta- vuuden parantaminen, ja sen kautta saavutettavat säästöt, on puolustushallinnossa hidas tie hankkia säästöjä.

Puolustusministeriö lähti kehittelemään ajatusta tukitoimintojen ulkoistamisesta jo vuonna 1999 (PLM ak. 21.12.1999), mutta varsinaisen kumppanuusohjelman voidaan katsoa alkaneen puolustusministerin ohjauskirjeellä vuonna 2001 (PLM ak. 10.4.2001).

Kumppanuusohjelma oli ensisijaisesti puolustushallinnon tuottavuuden parantamiseen liittyvä hanke, jonka tavoitteena oli vaikuttaa taloudelliseen tilanteeseen pitkällä aikavä- lillä. Sen vaihtoehtona olivat rakenteisiin liittyvät leikkaukset, joihin oli jo turvauduttu 1990-luvulla ja 2000-luvun alkuvuosina.

Tässä tutkimuksessa kumppanuusohjelmalla ymmärretään mahdollisuutta organisoida tukitoimintoja mahdollisimman tehokkaalla tavalla tilaaja-tuottajamallin puitteissa joko ulkoistamalla toiminto tai sisäistämällä toiminto palvelukeskukseen. Viimeisenä tilaaja- tuottajamalliin perustuvana versiona on puolustushallinnossa ollut esillä toiminnon yh- tiöittäminen. Kumppanuusohjelman sisäisten pelisääntöjen kehittymisen myötä tilaaja- tuottajamallin rinnalle tuotiin lähinnä vertailutiedoksi oman toiminnan kehittäminen.

Sillä tarkoitetaan tässä tutkimuksessa toiminnon kehittämistä käytössä olevan organisaation puitteissa.

1.3 Tutkimusongelman määrittely ja rajaukset

Tutkimuksen pääaihe valikoitui kohtuullisen helposti. Alusta alkaen ajatuksena oli tarkastella strategista johtamista ja nimenomaan puolustushallinnon strategista johtamista.

Aiheen valintaan asetin ehdoksi sen, että tutkimus kohdistuu alueelle, josta en itse ole henkilökohtaisesti ollut vastuussa, en valmistelelusta enkä toteutuksesta. Valittavaksi jäi vielä useitakin mahdollisuuksia. Päädyin lopulta tutkimaan kumppanuusohjelman strategista johtamista tukitoimintojen uudelleen organisoimiseen liittyen.

Tutkimuksen toinen pohdinta kohdistui siihen, minkä johtoportaan strategista johtamista tulisi tarkastella. Näkökulmaksi valikoituu, lähinnä aiheesta johtuen, puolustushallinnon ylätaso eli puolustusministeriön ja pääesikunnan strateginen johtaminen. Tähän päätök-

(26)

26

seen ohjasi erityisesti se, että puolustushaarat ovat kumppanuusohjelman strategisessa johtamisessa vasta kolmas taso ja niillä on vastuu vain omien toimintojen suunnittelusta ja toteuttamisesta annettujen rahoituskehysten puitteissa. Näkökulma tarjoaa mahdolli- suuden tutkia, miten kumppanuusohjelman strategista johtamista toteutetaan puolustushallinnossa sekä arvioida strategisen johtamisen johdonmukaisuutta, tarkoituksenmu- kaisuutta ja tuloksellisuutta.

Tähän tutkimukseen valikoitui puolustushallinnon kumppanuusohjelman kuudesta hankkeesta neljä hanketta: maavoimien materiaalin kunnossapito, puolustusvoimien ruokahuolto ja vaatetushuolto sekä puolustushallinnon talous- ja henkilöstöhallinto.

Tietohallinto oli jätettävä pois lähinnä laajuutensa vuoksi. Tietohallinto yksinään olisi tarjonnut useita tapauksia tähän tutkimukseen. Näistä esimerkkeinä mainittakoon mat- kapuhelinten ulkoistaminen, työasemia ja palvelimia koskevat ratkaisut, tietohallinnon rationalisointi sekä tiedonsiirtoverkon kehittäminen. Tutkimusta olisi hankaloittanut merkittävässä määrin myös tietoturvaan liittyvät näkökohdat. Puolustusvoimien lääkin- tähuolto jäi puolestaan pois siitä johtuen, että siihen liittyi monia, osin irrallisia näkö- kohtia, kuten Keskussotilassairaalan lopettaminen, varusmiespalveluksen terveystarkas- tukset, erikoissairaanhoito ja terveydenhuolto, henkilökunnan työterveyshuolto, Lääkin- tävarikon toimintaedellytykset, ilma- ja merivoimien erityistarpeet sekä Lääkintähuollon palvelukeskuksen perustaminen. Niiden niputtaminen yhteen tarkoituksenmukaisesti tämän tutkimuksen puitteissa ei olisi onnistunut luotettavasti.

Tutkimukseen liittyen on määriteltävä, mikä on valtionhallinnossa ja erityisesti puolustushallinnossa strategista johtamista ja mikä operatiivista johtamista. Sanchez & Heene (2004, 4) näkevät strategisen johtamisen olevan tekemisissä kahden päätehtävän kanssa:

ensinnäkin organisaation tavoitteiden määrittelyssä lisäarvon luomiseksi ja toiseksi organisaation rakenteiden ja koordinoinnin järjestelyissä tavoitteiden saavuttamiseksi.

Näitä periaatteellisia näkökohtia tukee Johnsonin & Scholesin (1993, 5-10) määrittely strategian ja strategisen päätöksen luonteenomaisista piirteistä:

• Strategiset päätökset käsittelevät organisaation toimintojen laajuutta.

• Strategia on tekemisissä organisaation toimintojen sopeuttamisessa siihen ympäris- töön, missä organisaatio toimii.

• Strategia on tekemisissä organisaation toimintojen sopeuttamisessa sen resursseihin.

• Strategisilla päätöksillä on usein huomattavia resursseihin liittyviä seuraamuksia organisaatiossa.

• Strategiset päätökset vaikuttavat operatiivisiin päätöksiin. Ne saavat aikaan pie- nempien päätösten aallon.

(27)

27

• Strategiset päätökset vaikuttavat organisaation pitkän aikavälin suuntautumiseen.

Vaikka Johnson ja Scholes käsittelevät strategian ja strategisen päätöksen luonteen- omaisia piirteitä, niin luettelosta ilmenee hyvin strategisen johtamisen puitteet. Strategi- nen päätös on strategisen johtamisprosessin keskeinen vaihe.

Määrittelyn perusteella voi päätellä, että puolustusvoimien tukitoimintojen uudelleen järjestely joko ulkoistamalla ja/tai sisäistämällä palvelukeskuksiin on osa puolustushallinnon strategista johtamista. Molemmissa tapauksissa pyritään sopeuttamaan organisaation toimintoja resursseihin ja määrittelemään organisaation itse suorittamien toimintojen laajuus. Päätökset vaikuttavat organisaation pitkän aikavälin toimintaedellytyksiin ja niissä muokataan organisaation rakenteita varsin syvällisesti. Lisäksi päätöksien seurauksena syntyy laajoja hankkeita. Kumppanuusohjelman jokainen hanke vaikuttaa kumppanuusohjelman lopputulokseen, joten kumppanuusohjelman kannalta ei ole yh- dentekevää, miten hanke etenee tai mitkä ovat hankkeen keskeiset päätökset. Strategisen johdon vastuulla ovat hankkeen ohjaaminen ja kumppanuusohjelman päämääriin ja ta- voitteisiin soveltuvien päätösten turvaaminen. Tutkimuksessa vedetään raja strategisen johtamisen ja operatiivisen johtamisen välillä edellä määritellyllä tavalla. Hankkeen johtaminen on operatiivista johtamista, mutta strategiseen johtamiseen kuuluvat ehdot- tomasti: hankkeen perustaminen, hankkeen suunnittelun perusteiden hyväksyntä, hankkeen suunnittelun etenemisen seuranta ja ohjaus, hankkeen toteuttamisvaihtoehtojen valinnat ja lopulliset päätökset sekä hankkeen toteuttamisen ohjaus.

Puolustushallinnon suunnittelussa otetaan aina huomioon varautuminen valtakunnan puolustamiseen. Tutkimuksessa on kysymys rauhan ajan tukitoimintoja koskevasta kumppanuusohjelmasta, mutta yksittäiset hankkeet voivat vaikuttaa laajalti sodan ajan vastaavien toimintojen hoitamiseen. Sodan ajan suunnitelmat eivät ole julkisia. Tämä asettaa rajoitukset tämän tutkimustyön lähteiden käytölle ja toimivuuden arviointien esittämisille. Sodan ajan toimintaa tarkastellaan vain yleisellä tasolla ja vain siinä mää- rin kuin se yleensä on mahdollista. Tutkimuksessa käsitellään strategista johtamista, mutta puolustushallinnon ylimmän johdon johtajuuteen liittyviä kysymyksiä ei käsitellä.

Samoin tutkimuksen ulkopuolelle on rajattu puolustushallinnon organisaation ja organi- saatiokulttuurin vaikutus strategisen johtamisen toimivuuteen.

1.4 Aikaisempi tutkimus

Valtionhallinto ja sen seurauksena myös puolustushallinto on suuressa määrin suunnit- teluorientoitunut. Tässäkin tutkimuksessa korostuu strategisen johtamisen suunnittelu- vaihe. Julkisen sektorin strategista suunnittelua on tutkittu varsin vähän yritystoiminnan

(28)

28

strategisen suunnittelun tutkimukseen verrattuna. Se on kuitenkin osoitettu hyödyllisek- si ja tarpeelliseksi työmenetelmäksi julkiselle sektorille 1980- ja 1990-lukujen tutki- muksissa (esim. Bryson & Roering 1988; Berry & Wechsler 1995). Myöhemmissä tut- kimuksissa on voitu vahvistaa strategisen suunnittelun merkitys julkisen hallinnon strategisessa johtamisessa (esim. Boyne 2001; Poister & Streib 2005; Boyne & Chen 2007).

Yhteiskunnan lisääntyneet mahdollisuudet seurata ja kontrolloida organisaatioidensa toimintoja ovat olleet vaikuttamassa julkisen sektorin organisaatioiden asemaan. Suun- nittelua, päätöksentekoa ja suunnitelmien toimeenpanoa seurataan julkisuudessa hyvin tiiviisti. Organisaatioiden on kyettävä enenevässä määrin osoittamaan päämääränsä, tarpeensa ja toimintojensa tehokkuus. Rahoitus riippuu niistä. Tämä näkyy myös aka- teemisen tutkimuksen kohdentumisessa. Viime vuosien tutkimus on kohdentunut run- saassa määrin strategisen johtamisen mahdollisuuksiin vaikuttaa julkisen sektorin organisaatioiden suorituskykyyn (esim. Andrews ym. 2006; Boyne & Chen 2007; Chun &

Rainey 2005; Meier ym. 2007).

Andrews ym. (2006) selvittivät strategian sisällön ja organisaation suorituskyvyn välistä riippuvuutta He osoittivat, että strategian sisällöllä on merkitystä julkisessa hallinnossa.

Chun & Rainey (2005) tutkivat Yhdysvaltojen liittovaltion organisaatioille asetettujen päämäärien/tavoitteiden epäselvyyksien vaikutuksia organisaation suorituskykyyn. He osoittivat päämäärien epäselvyyksien vaikuttavan negatiivisesti johtamistehokkuuteen ja organisaation suorituskykyyn. Boyne & Chen (2007) osoittivat puolestaan, että selvien, määrällisesti ilmaistujen tavoitteiden johtavan julkisessa hallinnossakin aikaisempaa parempiin tuloksiin. Meier ym. (2007) osoittivat, että julkisen hallinnon organisaatioiden strateginen johtaminen voidaan erottaa operatiivisesta johtamisesta ja strategian sisällön vaikutusta organisaation suorituskykyyn voidaan arvioida. He korostivat ympä- ristön ja päämääriin liittyvien aikataulujen vaikutusta strategian valintaan. Strategisella johtamisella on siis merkitystä paitsi yksityisellä niin myös julkisella sektorilla. Julki- sessa hallinnossa organisaatioiden tehtävät on yleensä määritelty eritasoisilla säädöksillä ja niillä on yrityksiin verrattuna vähäisempi määrä keinoja sopeuttaa toimintojaan ym- päristön asettamiin vaatimuksiin.

Julkisen sektorin strategisen johtamisen tutkimus näyttää kohdistuvan, ehkä olosuhtei- den pakosta, ensisijaisesti hallinnon alemmille johtoportaille. Niissä ei käsitellä valtionhallinnon ylimpien johtoportaiden, kuten esimerkiksi ministeriöiden tai keskusvirasto- jen strategista johtamista. Strategisen johtamisen vaikuttavin osa valtionhallinnossa ta- pahtuu kuitenkin nimenomaan hallinnonalojen ministeriöissä ja keskusvirastoissa, vaikka ne ovatkin usein suuressa määrin riippuvaisia hallitusten poliittisista linjauksista.

(29)

29

Julkisen hallinnon ulkoistamiset ja kumppanuudet ovat olleet keskeisesti esillä akatee- misessa keskustelussa. Ulkoistamisen tutkimukset liittyvät lähinnä aluetason ongelmiin.

Niissä käsitellään pääsääntöisesti paikallishallinnon ja palveluita tarjoavien yritysten kumppanuussuhteiden nykytilaa ja toimivuutta (esim. Folz 2004; Bovaird 2004 ja 2006). Erityisenä mielenkiinnon kohteena ovat olleet käynnistämisvaiheet (esim. Van Ham & Koppenjan 2002a ja 2002b; Klijn & Teisman 2003). Pitkäaikaisten kumppanuussuhteiden tulokset ovat olleet hyvinkin ristiriitaisia (esim. Grimshaw ym 2002;

Bloomfield 2006; Hodge & Greve 2007). Parker & Hartley (1997 ja 2003) tutkivat Yh- distyneen Kuningaskunnan puolustushallinnon kumppanuussopimuksia. He päätyivät arvioon, että kumppanuuksien käyttö ei välttämättä paranna taloudellista tehokkuutta ja että tarvitaan erityistä huolellisuutta neuvottelujen läpiviennissä, suorituskyvyn seuran- nassa ja sopimusten uusimisessa.

Ulkoistamisten ja kumppanuuksien strategista johtamista on siis tutkittu varsin laajasti ja useasta eri näkökulmasta. Strategisen johtamisen toimivuus ja merkitys julkisen hallinnon ylimmillä tasoilla on ollut vähäisen tutkimuksen kohteena. Strateginen johtaminen puolustushallinnon tuottavuuden lisäämiseksi on käsittelemätön tutkimusalue. Tä- män tutkimuksen kohteena on kumppanuusohjelman ja -hankkeiden strateginen johtaminen puolustushallinnossa.

1.5 Tutkimusongelma ja tutkimuskysymykset

Valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV ak. 2003) totesi tarkastuskertomuksessaan: ”Tar- kastuksen päähavainto oli, että puolustushallinnon kumppanuusohjelma etenee lukuis- ten itsenäisten pilottihankkeiden kautta hajautuneena maanpuolustusalueille ja joukko- osastotasoille. Puolustusministeriölle tarkoitettu rooli kumppanuusohjelman ohjaajana ja koordinoijana on jäänyt puutteelliseksi.” Lausunto antaa aiheen pohtia strategisen johtamisen periaatteita ja roolia kumppanuusohjelmassa.

Puolustushallinnon kumppanuusohjelma oli lausunnon antamisvaiheessa varsin alku- vaiheessa. Ohjelman puitteissa oli käynnistetty pilottihankkeita, joiden perusteella pää- esikunnan tuli laatia esiselvitys puolustusministeriölle. Vaikka pilottihankkeet eivät mahdollista kovin laajojen johtopäätösten tekoa, niin VTV:n lausunto osui kahteen keskeiseen kohtaan: pilottihankkeet olivat itsenäisiä ja puolustusministeriön rooli oli syystä tai toisesta melko vähäinen. Näihin kysymyksiin palataan jatkossa.

(30)

30

Tutkimusongelma

Miten toimivaa oli puolustushallinnon kumppanuusohjelman strateginen johtaminen?

Kumppanuusohjelman strategisen johtamisen onnistumista arvioidaan viitekehyksen puitteissa. Strateginen johtaminen on toimivaa, jos kumppanuusohjelmaa ja -hankkeita on kyetty ohjaamaan siten, että määritetyt päämäärät ja tavoitteet saavutetaan. Kääntei- sesti voidaan todeta, että se ei ole ollut toimivaa, jos asetetut päämäärät ja tavoitteet saavutetaan vain osittain tai niitä ei saavuteta lainkaan. Toimivuuteen liittyy vielä näkö- kohtia strategiaprosessin suoraviivaisuudesta ja kestosta sekä henkilöstön käytöstä. Näi- den tekijöiden arviointiin ei ole käytettävissä yksiselitteisiä ohjenuoria. Niitä on arvioi- tava ottaen huomioon kumppanuusohjelman ja -hankkeiden laajuus ja monimutkaisuus.

Tarkastelussa on otettava huomioon aikatekijä, yli kymmenen vuoden vaikutus kumppanuusohjelman strategiaprosessiin, strategian sisältöön ja strategiseen johtamiseen ko- konaisuutena. Puolustusministeriö, pääesikunta ja puolustushaarojen esikunnat toimivat puolustushallinnon strategisen johtamisen johtoportaina ylhäältä alaspäin lueteltuina.

Strateginen johtaminen tapahtui ”puolustushallinnon konsernissa”, mikä luo yhden nä- kökulman strategiseen johtamiseen. Arvioinnissa on otettava myös huomion, että osa perusteista tuli valtion ylimmiltä hallitusvallan käyttäjiltä - eduskunnalta ja valtioneu- vostolta.

Tutkimusta varten on määritelty tutkimuskysymykset. Ne muodostivat perustan aineiston hankinnalle ja aineiston analysoinnille.

Tutkimuskysymykset

1. Miten kumppanuusohjelmaa niveltyi puolustushallinnon strategiaan?

2. Miten kumppanuusohjelman strategisessa johtamisessa varauduttiin uusiin haastei- siin?

3. Miten kumppanuusohjelman ja -hankkeiden strategisen johtamisen ote muokkautui tutkimusjakson aikana?

4. Miten tuloksellista oli kumppanuusohjelman ja -hankkeiden strateginen johtaminen?

5. Mitkä olivat kumppanuusohjelman ja -hankkeiden strategisen johtamisen toimivuuden keskeiset esteet?

6. Miten puolustushallinnon kehittämisohjelmien strategista johtamista tulisi kehittää?

(31)

31

Ensimmäisenä tutkimuskohteena ovat valtionhallinnon ja puolustushallinnon strategiset asiakirjat. Niistä selvitetään kumppanuusohjelman lähtökohta: miten puolustushallinnon strategia-asiakirjoissa on otettu huomioon kumppanuusohjelmaan liittyvä valtionhallinnon ohjaus. Tämän pohjalta hahmotetaan puolustushallinnon strategia-asiakirjojen tar- joama viitekehys kumppanuusohjelmalle.

Toisena tutkimuskohteena on puolustushallinnon varautuminen kumppanuuteen. Puo- lustushallinnossa ei ole pohdittu aikaisemmin itsenäisesti tukitoimintojen ulkoistamista tai sisäistämistä. Kumppanuusohjelma tuo tarpeen tietämyksen ja osaamisen kasvatta- miseen mm. vaatimusten määrittelyssä, kustannuslaskennassa, sopimusten teossa ja kilpailulainsäädännön tuntemuksessa sekä laajan kehittämisohjelman ohjaamisessa.

Tällöin pystytään suunnittelemaan, resursoimaan ja hallitsemaan kumppanuuden erilai- set suunnittelu-, valmistelu-, käyttöönotto-, koulutus- ja hallinnointitarpeet ja laatimaan niihin perustuvat toimintasuunnitelmat, kuten VTV (ak. 2003) totesi. Varautumisen tarkastelu luo perusteet seuraavien tutkimuskysymysten tarkastelulle.

Kolmannessa tutkimuskysymyksessä keskitytään tarkastelemaan kumppanuusohjelman ja -hankkeiden strategisen johtamisen otetta ja sen muuttumista kumppanuusohjelman aikana puolustusministeriössä ja pääesikunnassa. Muutokseen voivat olla vaikuttamassa ympäristössä tapahtuneet muutokset ja puolustushallinnon sisäiset tekijät. Lisäksi tarkastellaan, jäikö mahdollisesti joitain merkittäviä muutostarpeita ottamatta huomioon.

Neljännessä tutkimuskysymyksessä tarkastellaan kumppanuusohjelman ja -hankkeiden strategisen johtamisen tuloksellisuutta puolustushallinnossa. Arvioinnin lähtökohtana on turvallisuus- ja puolustuspoliittisten selontekojen ja valtiohallinnon tuottavuusohjelman asettamat vaatimukset puolustushallinnon kumppanuusohjelmalle. Niitä täydennetään puolustusministeriön strategia-asiakirjoissa esitetyillä näkökohdilla. Puolustusministeriö ja pääesikunta määrittivät kumppanuusohjelmalle ja -hankkeille päämäärät ja tavoitteet, jotka muodostavat perustan arvioitaessa, miten tuloksellista toiminta on ollut. Tässä on myös kysymys siitä, miten valtionhallinnon asettamat vaatimukset ja kumppanuusohjelman päämäärät ja tavoitteet kyettiin sovittamaan yhteen, joten arvioinnin lopputulosta verrataan myös valtionhallinnon asettamien vaateiden täyttymiseen.

Viidennessä kohdassa tarkastellaan, mitkä tekijät muodostuivat kumppanuusohjelman ja -hankkeiden tehokkaan strategisen johtamisen esteiksi ja mitkä olivat ne tekijät, jotka aiheuttivat esteet. Kysymyksessä ovat tekijät, jotka hidastivat tai vaikeuttivat suunnittelua, vaikuttivat päätöksentekoon haitallisesti, johtivat ongelmiin toimeenpanossa, pitkit-

(32)

32

tivät hankkeita kohtuuttomasti tai olivat vaikuttamassa siihen, että tavoitteita ei saavu- tettu.

Kuudennessa tutkimuskysymyksessä pohditaan puolustushallinnon kehittämisohjelmien strategisen johtamisen kehittämismahdollisuuksia. Tässä on kysymys erityisesti niistä näkökohdista, jotka nousevat esille tutkimuksen viidennessä kohdassa. Samalla tarkastellaan kumppanuusohjelman ja -hankkeiden niitä tekijöitä, jotka tukivat päämäärien ja tavoitteiden saavuttamista. Tutkimuksessa tulee arvioitavaksi koko strategiaprosessi ja strategian sisältö.

1.6 Tutkimuksen jäsennys ja tutkimukseen liittyvät määrittelyt

Tutkimus jakaantuu kuuteen lukuun. Johdannon jälkeen tutkimuksen toisessa luvussa tarkastellaan kirjallisuuskatsauksen pohjalta strategiaan, strategiseen johtamiseen, ul- koistamiseen ja kumppanuuteen liittyviä tutkimuksia ja tutkimustuloksia sekä viimeai- kaista kehitystä. Keskeiseen asemaan nousevat myös konsernijohtaminen ja konserni- johtamiseen liittyvät strategisen johtamisen roolit kumppanuusohjelmassa. Perustaa täydennetään ja laajennetaan selvittämällä ulkoistamisen ja erityisesti ulkoistamisen tai sisäistämisen kautta luotavan kumppanuuden asettamia vaatimuksia strategiselle johta- miselle. Tutkimuksen toteuttamista varten luodaan viitekehys, jonka avulla voidaan tarkastella puolustushallinnon kumppanuusohjelman strategista johtamista.

Kolmannessa luvussa käsitellään tutkimusstrategiaa ja esitellään tutkimusaineisto. Tut- kimusstrategiana on tapaustutkimus ja tutkimuksen ontologinen lähtökohta sijoittuu subjektiivisen ja objektiivisen lähestymistavan välille. Tutkimusote perustuu ensisijaisesti hermeneuttiseen tieteenkäsitykseen. Tutkimusaineisto muodostuu ensisijaisesti puolustusministeriön, pääesikunnan sekä hankkeiden asiakirjoista.

Neljännessä luvussa tarkastellaan kumppanuusohjelman strategisen johtamisen otetta siitä vaiheesta lähtien, kun puolustushallinnossa ryhdyttiin valmistelemaan ensimmäisiä kumppanuuksia. Tavoitteena on löytää asiakirja-aineiston ja haastattelujen perusteella puolustushallinnon strategisen johtamisen peruslinjaukset ja toimivuus, kun kohteena ovat kumppanuusohjelma ja -hankkeet.

Viidennessä luvussa tarkastellaan tutkimuksen tuloksia. Puolustushallinnossa suunnittelun osuus korostuu, mikä tulee esille myös kumppanuusohjelman strategisessa johtamisessa. Tämän seurauksena erityisenä mielenkiinnon kohteena ovat strategisen suunnitte-