Kunnan perusopetuksen järjestämisvelvollisuuden henkilöllinen ulottuvuus

KUNNAN PERUSOPETUKSEN

JÄRJESTÄMISVELVOLLISUUDEN HENKILÖLLINEN ULOTTUVUUS

Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos Pro gradu -tutkielma 02.03.2017

Tekijä: Kirsi Lamberg 180757 Ohjaaja: Ulla Väätänen

TIIVISTELMÄ

ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO Tiedekunta

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta

Yksikkö

Oikeustieteiden laitos Tekijä

Kirsi Lamberg Työn nimi

KUNNAN PERUSOPETUKSEN JÄRJESTÄMISVELVOLLISUUDEN HENKILÖLLINEN ULOTTUVUUS

Pääaine Oikeustiede

Työn laji

Pro gradu -tutkielma (OTM)

Aika 02.03.2017

Sivuja XV+67

Tiivistelmä

Vuoden 1995 perusoikeusuudistus uudisti kansallisen perusoikeussäännöstön kokonaisuudessaan. Uudistuksessa täsmennettiin muun muassa perusoikeuksien suhdetta ihmisoikeussopimuksiin, perusoikeuksien henkilöllistä ulottuvuutta sekä yleisiä rajoittamisedellytyksiä.

Oikeus saada maksutonta perusopetusta on perus- ja ihmisoikeus, joka taataan kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa sekä Suomen perustuslaissa (731/1999).

Suomessa oikeus saada maksutonta perusopetusta on perustuslain 16.1 §:n mukaisesti jokaisen perusoikeus. Kuntien perusopetuksen järjestämisvelvollisuudesta säädetään perusopetuslain (628/1998) 4.1 §:ssä, minkä mukaan kunnan järjestämisvelvollisuus kattaa kunnan alueella asuvat, oppivelvollisuusikäiset lapset. Perusopetuslain sanamuoto jättää kunnan itsehallintoon perustuen tosiasiallisen mahdollisuuden rajoittaa perusoikeuksia.

Tutkimuksessa tarkastellaan perustuslain ja lain säännösten jännitteistä suhdetta, jossa arvioidaan kunnallista itsehallintoa, perusoikeuksien henkilöllistä ulottuvuutta sekä julkisen vallan velvollisuutta turvata perusoikeuksien tosiasiallinen toteutuminen. Säännösten suhdetta arvioidaan lainopillisesti lain esitöiden, oikeustapausten, viranomaisratkaisuiden ja oikeuskirjallisuuden näkökulmasta.

Tutkimuksen tutkimuskysymyksenä on selvittää onko kunnalla järjestämisvelvollisuus järjestää perusopetusta myös muille kuin perusopetuslain 4 ja 25 §:ssä määritellyille oppilaille. Lisäksi arvioidaan millainen vaikutus yksilön ominaisuuksilla, kuten iällä, asumisella ja oppivelvollisuuden alaisuudella on perusoikeuden toteutumiseen.

Avainsanat

kunta, järjestämisvelvollisuus, perusoikeus, ihmisoikeus, perusopetus, perusoikeuksien rajoittaminen, perustuslaki, normiristiriita

SISÄLLYS

LÄHTEET ... V LYHENNELUETTELO ... XIV

1 JOHDANTO ... 1

1.1 Oppivelvollisuudesta perusoikeuteen ... 1

1.2 Tutkimuskysymys ... 3

1.3 Tutkimusmetodi ja keskeiset oikeuslähteet ... 6

2 OIKEUS PERUSOPETUKSEEN JA JULKINEN VALTA PERUSOIKEUKSIEN TOTEUTTAJANA ... 8

2.1 Perusoikeussuojan subjekti – yksilö ... 8

2.2 Koulutukselliset oikeudet ihmisoikeussopimuksissa ... 10

2.2.1 Ihmisoikeussopimukset perusoikeusuudistuksen lähtökohtana ... 10

2.2.2 Koulutukselliset oikeudet kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa ... 14

2.3 Perustuslain takaamat koulutukselliset perusoikeudet ... 18

2.4 Oppivelvollisuus ... 21

2.5 Oikeus maksuttomaan perusopetukseen ... 25

2.6 Julkinen valta perus- ja ihmisoikeuksien toteuttajana ... 28

2.6.1 Lailla säätämisen vaatimus... 28

2.6.2 Palveluiden rahoitusperiaate ... 31

2.6.3 Kunnan perusopetuksen järjestämisvelvollisuus ... 32

2.7 Perusoikeuksien rajoittamisedellytykset ... 34

2.7.1 Perusoikeusrajoitusten sallittavuus ... 34

2.7.2 Lakivaraukset ja perusoikeuksien yleiset rajoittamisedellytykset ... 35

2.7.3 Syrjimättömyyden ja yhdenvertaisuuden arviointi perusoikeuksien rajoittamisessa ... 37

3 ERITYISTILANTEET PERUSOPETUKSEN JÄRJESTÄMISESSÄ ... 40

3.1 Yleiset lähtökohdat ... 40

3.2 Erityisryhmät perusopetuksen järjestämisessä ... 41

3.2.1 Kansainvälistä suojelua hakevat lapset ... 41

3.2.2 Paperittomien lasten oikeus perusopetukseen ... 44

3.2.3 Sairaala- ja laitoshoidossa olevat sekä vammaiset oppilaat ... 45

3.2.4 Oppivelvollisuusiän ylittäneet oppilaat ... 48

3.3Yksilön ominaisuuksien vaikutus perusoikeuksien saavutettavuuteen ... 49

3.3.1 Yleiset lähtökohdat ... 49

3.3.2 Yksilön ikä ... 49

3.3.3 Kansalaisuus ... 51

3.3.4 Asuminen ... 53

3.4 Perusoikeuden ja järjestämisvelvollisuuden normiristiriidan ratkaisuvaihtoehtoja ... 55

4 JOHTOPÄÄTÖKSET ... 61

4.1 Kunnan järjestämisvelvollisuuden laajuus suhteessa perusoikeuksien henkilölliseen ulottuvuuteen ... 61

4.1.1 Kunnan perusopetuksen järjestämisvelvollisuuden henkilöllinen laajuus ... 61

4.1.2 Yksilön ominaisuuksien vaikutus perusoikeuksien toteutumiseen ... 63

4.2 Lainsäädännön muutostarpeet ... 64

LÄHTEET

KIRJALLISUUS

Aalto-Setälä, Merja – Arajärvi, Pentti: Opetuslainsäädännön käsikirja. Helsinki 2004.

Aarnio, Aulis:

- Mitä lainoppi on? Helsinki 1978.

- Oikeusvaltio – tuomarivaltio? Teoksessa Aarnio, Aulis – Uusitupa, Timo:

Oikeusvaltio. Helsinki 2002.

Arajärvi, Pentti:

- Article 26. Teoksessa Alfredsson, Gudmundur – Asbjørn, Eide (toim.): The Universal Declaration of Human Rights. A Common Satndard of Achievement s.

551-574. Kluwer Law International 1999.

- Sivistykselliset oikeudet ja velvollisuudet. Joensuu 2006.

Besson, Samantha: The Principle of Non-Discrimination in the Convention on the Rights of the Child. The International Journal of Children`s Rights 13/2005, s. 433-461.

[http://www.heinonline.org/] (21.12.2016)

Castren, Erik: Valtioiden velvollisuus vastottaa kansalaisiaan ja kansalaisuudettomia.

Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja 22/1942. Helsinki 1942.

Ervasti, Kaijus: Oikeuspoliittinen tutkimus ja oikeuspolitiikka. Oikeus 36/2007; 4: 382–

388. [www.edilex.fi] (1.2.2017)

Grande, Albert: Education as a Natural Right. St. John's Journal of Legal Commentary 21/2006), s. 53-72. [http://www.heinonline.org/] (21.12.2016)

Hakalehto-Wainio, Suvianna:

- Lasten oikeudet lasten oikeuksien sopimuksessa. Defensor Legis N:o 4/2011 s.

510-525. [www.edilex.fi] (21.12.2016)

- Oppilaan oikeudet opetustoimessa. Hämeenlinna. 2012.

Hakalehto-Wainio, Suvianna – Nieminen, Liisa: Lapsioikeus murroksessa. Viro 2013.

Hakapää, Kari: Uusi kansainvälinen oikeus. 3. uudistettu painos. Helsinki 2010.

Hallberg, Pekka: Perusoikeusjärjestelmä. Teoksessa Hallberg, (toim.) Pekka –Karapuu, Heikki – Ojanen, Tuomas – Scheinin, Martin – Tuori, Kaarlo - Viljanen, Veli- Pekka: Perusoikeudet. 2. uudistettu painos. Helsinki 2011.

Helle, Daniel – Kohonen, Maarit: Publicity for the universal declaration of human rights:

General assembly resolution 217D. Teoksessa Alfredsson, Gudmundur – Asbjørn, Eide (toim.): The Universal Declaration of Human Rights. A Common Satndard of Achievement s. 725-742. Kluwer Law International 1999.

Hannikainen, Lauri: Peremptory norms (jus cogens) in international law: historical development, criteria, present status. Helsinki 1988.

Hautamäki, Veli-Pekka: Perusoikeudet ja lainvalmistelu. Lakimies 2/2014 s. 256–266.

[www.edilex.fi] (2.1.2017) Heuru, Kauko:

- Kuntalaki käytännössä. Helsinki 2001.

- Kunta perusoikeuksien toteuttajana. Saarijärvi 2002.

Hirvonen, Ari: Mitkä metodit? Opas oikeustieteen metodologiaan. Yleisen oikeustieteen julkaisuja 17. Helsinki 2011.

Hohfeld, Wesley Newcomb: Fundamental Legal Conceptions as Applied in Judicial Reasoning. Yale Law Journal, Vol. 26, Issue 8/1916-1917, s. 710-770.

[http://www.heinonline.org/] (2.1.2017)

Hughes, Andrew S.: Education Lost: The Homeless Children's Right to Education (comments). Santa Clara Law Review, 30/1990, s. 829-864.

[http://www.heinonline.org/] (19.12.2016)

Janka, Toni: Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitean tulkintakannanottojen oikeudellinen merkitys osana TSS-oikeuksien kansallista valvontaa. Tampere 2013.

Pro gradu- tutkielma.

Jyränki, Antero: Valta ja vapaus. Helsinki 2003.

Jyränki, Antero – Husa, Jaakko: Valtiosääntöoikeus. Hämeenlinna 2012.

Karapuu, Heikki: Perusoikeudet kansallisten normien hierarkiassa. Lakimies 6-7/1999, s.

867-877. [www.edilex.fi] (4.8.2016)

Kelsen, Hans: General Theory of Law and State. New Jersey 1999.

Laakso Seppo: Oikeudellisesta sääntelystä ja päätöksenteosta. Helsinki 1990.

Lavapuro, Juha: Perustuslain 106 §:n ilmeisyysvaatimuksen vaikutuksista oikeuskäytännössä. Lakimies 4/2008, s. 582-611. [www.edilex.fi] (4.8.2016)

Lindroos-Hovinheimo, Susanna: Miten lakia tulkitaan? – Erään oikeusteoreettisen kysymyksen suomalaista historiaa. Lakimies 2/2011 s. 278–298. [www.edilex.fi]

(25.12.2016)

Matikainen, Tarja: Rahoitusperiaate kunnallisen itsehallinnon turvaajana. Tutkimus rahoitusperiaatteen toteutumisesta. Helsinki 2014.

Mikkola, Matti: Social Human Rights of Europe. Porvoo 2010.

Monzie, Kathleen S.:Right to special education. 57/1996 Montana Law Review.

Mäkelä, Marianne:

- Yhdenvertainen oikeus sivistykseen julkisen vallan turvaamana perusoikeutena - jännitteisiä onnistumisen mahdollisuuksia kunnallista itsehallintoa kunnioittaen.

Oikeus 2013 (42); 3: 324–334.

- Yhdenvertainen oikeus sivistykseen. Väitöstutkimus sivistyksellisen yhdenvertaisuuden perusoikeuden sisällöstä erityisesti yhdenvertaisessa oikeudessa perusopetukseen, taiteen perusopetukseen ja kuntien kulttuuripalveluihin. Tampere 2013.

- Yhdenvertaisuus sivistyksen portailla. Lakimies 5/2013 s. 917–923.

Neuvonen, Riku – Rautiainen, Pauli: Lakivaraukset Suomen perusoikeusjärjestelmässä.

Lakimies 2/2015 s. 222–248. [www.edilex.fi] (4.9.2016)

Nieminen, Liisa: Lapsuudesta vanhuuteen. Perus- ja ihmisoikeuksien merkitys eri ikävaiheissa. Helsinki 2006.

Nowak, Manfred: The Right to Education. Teoksessa Asbjørn, Eide – Krause, Catarina – Rosas, Allan: Economic, Social and Cultural Rights s. 245-272. Kluwer Law International 2003.

Ojanen, Tuomas – Scheinin, Matti: Yhdenvertaisuus ja syrjinnän kielto. Teoksessa Perusoikeudet s. 227-280. 2. uudistettu painos. Helsinki 2011.

Opsahl, Torkel – Dimitrijevic, Vojin: Articles 29 and 30. Teoksessa Alfredsson, Gudmundur – Asbjørn, Eide (toim.): The Universal Declaration of Human Rights. A Common Satndard of Achievement s. 633-652. Kluwer Law International 1999.

Richter, Ingo: The Right to Education as a Constitutional Right. International Journal for Education Law and Policy. Vol. 5/2009, s. 5-9. [http://www.heinonline.org/]

(21.12.2016)

Parker, Karen: Jus Cogens: Compelling the Law of Human Rights. Hastings International and Comparative Law Review, Vol. 12/1989, s. 411-464.

[http://www.heinonline.org/] (19.2.2017)

Peltola, Ulla: Kunnan itsehallinto ja perusoikeudet. Lisensiaatintutkimus. Turku 2013.

Saraviita, Ilkka:

- Suomalainen perusoikeusjärjestelmä. Helsinki 2005.

- Perustuslaki. Helsinki 2011.

Scheinin, Martin:

- Ihmisoikeudet Suomen oikeudessa. Jyväskylä 1991.

- Incorporation and Implementation of Human Rights. Teoksessa Sheinin, Martin toim. International Human rights Norms in the Nordic and Baltic Countries, Kluwer 1996, s. 257-294.

Tala, Jyrki: Lainvalmistelu ja sääntelyn vaihtoehdot. Helsinki 2012. Edilex 8.1.2013.

[www.edilex.fi] (25.12.2016)

Tuori, Kaarlo:

- Perusoikeuksien toteuttamisvastuun jakautuminen – kuntien aseman jakautuminen.

Lakimies 5-6/1996 s. 845–861.

- Sivistykselliset oikeudet (PL 16 ja 23 §). Teoksessa Hallberg, (toim.) Pekka – Karapuu, Heikki – Ojanen, Tuomas – Scheinin, Martin – Tuori, Kaarlo - Viljanen, Veli-Pekka: Perusoikeudet. Juva 1999.

- Oikeuden ratio ja voluntas. 2007. [https://verkkokirjahylly-almatalent-fi.]

(21.12.2016)

- Sivistykselliset oikeudet (PL 16 ja 23 §). Teoksessa Hallberg, (toim.) Pekka – Karapuu, Heikki – Ojanen, Tuomas – Scheinin, Martin – Tuori, Kaarlo - Viljanen, Veli-Pekka: Perusoikeudet. 2. uudistettu painos. Helsinki 2011.

- Asiantuntijalausunto Suomen Kuntaliitolle valtion ja kuntien vastuunjaosta sosiaalisten perusoikeuksien toteuttamisessa. Helsinki 2001.

[http://www.kunnat.net/binary.asp] (1.10.2016)

Uoti, Kari: Euroopan ihmisoikeustuomioistuin – lainkäyttäjä oikeuden tekijänä. Helsinki 2004.

Valta, Juha: Ongelmaoppilaat Oulun kansankoulussa vuosina 1874-1974. Oulu 2002.

Viljanen, Veli- Pekka:

- Perusoikeusuudistus ja kansainväliset ihmisoikeussopimukset. Lakimies 5-6/1996 s. 788-815. [www.edilex.fi] (12.10.2016)

- Perusoikeuksien rajoitusedellytykset. Vantaa 2001.

- Perusoikeuksien soveltamisala. Teoksessa Hallberg, (toim.) Pekka –Karapuu, Heikki – Ojanen, Tuomas – Scheinin, Martin – Tuori, Kaarlo - Viljanen, Veli- Pekka: Perusoikeudet. 2. uudistettu painos. Helsinki 2011.

- Perusoikeuksien rajoittaminen. Teoksessa Hallberg, (toim.) Pekka –Karapuu, Heikki – Ojanen, Tuomas – Scheinin, Martin – Tuori, Kaarlo - Viljanen, Veli- Pekka: Perusoikeudet. 2. uudistettu painos. Helsinki 2011.

VIRALLISLÄHTEET

Hallituksen esitykset

HE 30/1982 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle Peruskoululaiksi ja lukiolaiksi sekä niihin liittyväksi lainsäädännöksi.

HE 309/1993 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta.

HE 186/1994 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle eräiden opetustointa koskevien lakien muuttamisesta.

HE 159/1996 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi peruskoululain ja kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain muuttamisesta.

HE 86/1997 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle koulutusta koskevaksi lainsäädännöksi.

HE 1/1998 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi (Uusi nimike: Suomen perustuslaki, PeVM 10/1998 vp).

HE 91/1999 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle esiopetusta koskevaksi lainsäädännöksi.

HE 252/2006 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle lastensuojelulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

HE 109/2009 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi perusopetuslain muuttamisesta.

HE 266/2010 vp: Hallituksen esitys laeiksi kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta.

HE 66/2013 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi perusopetuslain, lukiolain, ammatillisesta koulutuksesta annetun lain, ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain ja kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 41 ja 45 §:n muuttamisesta.

HE 19/2014 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle yhdenvertaisuuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

HE 135/2014 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi perusopetuslain 26 a ja 35 §:n muuttamisesta.

HE 284/2014 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle vammaisten henkilöiden oikeuksista tehdyn yleissopimuksen ja sen valinnaisen pöytäkirjan hyväksymisestä sekä laeiksi yleissopimuksen ja sen valinnaisen pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun lain muuttamisesta.

HE 343/2014 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kunnan velvollisuudesta järjestää eräitä terveydenhuollon palveluja eräille ulkomaalaisille ja laiksi rajat ylittävästä terveydenhuollosta annetun lain muuttamisesta.

HE 96/2015 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain muuttamisesta.

OKM/27/010/2014: Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle oppivelvollisuuslaiksi ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamiseksi. Annettu lausunnolle 7.5.2014.

STM068:00/2015: Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle sote- ja maakuntauudistukseksi. Annettu lausunnolle 31.8.2016.

Valiokuntien lausunnot ja mietinnöt

HaVM 38/2010 vp: Hallintovaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä (HE 266/2010 vp) laeiksi kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta.

PeVL 5/1978 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 95/1978 vp) eduskunnalle yksityisten valtionapulaitosten toimiehtosopimuslainsäädännöksi.

PeVL 12/1982 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto Eduskunnalle hallituksen esityksestä n:o 16 laiksi lasten päivähoidosta annetun lain muuttamisesta.

PeVL 18/1982 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 279/1982 vp) eduskunnalle laiksi Ounasjoen erityissuojelusta.

PeVL 2/1990 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä n:o 11 ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen ja siihen liittyvien lisäpöytäkirjojen eräiden määräysten hyväksymisestä.

PeVL 3/1991 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä n:o 103 laiksi terveyskeskusmaksukokeilusta.

PeVL 3/1997 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 263/1996 vp) yliopistolaiksi ja laiksi yliopistolain voimaanpanosta.

PeVL 9/2000 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 10/2000 vp) laeiksi eräiden opetustointa koskevien lakien muuttamisesta.

PeVL 41/2002 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunta hallituksen esityksestä (HE 123/2002 vp) laeiksi verontilityslain 12 §:n ja tuloverolain 124 §:n muuttamisesta.

PeVL 14/2006 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 47/2006 vp) valtion tuella rahoitettujen vuokra- ja osaomistusasuntojen asukasvalinnan sekä omistusasuntolainojen tuen myöntämisen perusteita koskevaksi lainsäädännöksi.

PeVL 25/2006 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 3/2006 vp) laeiksi hedelmöityshoidoista ja isyyslain muuttamisesta.

PeVL 26/2006 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 64/2006 vp) laiksi tartuntatautilain muuttamisesta.

PeVL 58/2006 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 252/2006 vp) lastensuojelulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laiksi.

PeVL 20/2007 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 69/2007 vp) laiksi Helsingin eurooppalaisesta koulusta.

PeVL 59/2010 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 266/2010 vp) kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta.

PeVL 44/2014 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 258/2014 vp) laiksi opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

PeVM 25/1994 vp: Perustuslakivaliokunnan mietintö n:o 25 hallituksen esityksestä (HE 309/1993 vp) perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta.

PeVM 10/1998 vp: Perustuslakivaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä (HE 1/1998 vp) uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi.

SiVM 3/1998 vp: Sivistysvaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä (HE 86/1997) koulutusta koskevaksi lainsäädännöksi.

KM 1992:3. Perusoikeuskomitean mietintö.

OIKEUSTAPAUKSET

Yleisten laillisuusvalvojien ratkaisut

AOA Dnro 3166/4/08 (3.12.2009): Yhdenvertaisuus ei toteutunut opetusjärjestelyissä.

EOA Dnro 1995/4/14 (21.12.2015): Kaupunki ylitti harkintavaltansa opetuspaikkaa osoittaessaan.

EOA Dnro 4716/4/14 (30.12.2015): Koulu ei antanut valituskelpoisia päätöksiä oppilaan opetuksen järjestämisestä toisin.

EOA Dnro 5002/2014 (3.12.2015): Oppivelvollisuusiän ylittäneen lapsen opetuksen järjestäminen.

AOA 1420/2/2010 (30.12.2011): Eduskunnan AOA kiirehtii parannuksia ilman huoltajaa Suomeen tulleiden lasten asemaan.

AOA 1633/4/14: Kunnassa asuvalla lapsella on oikeus perusopetukseen oleskeluoikeuden rekisteröimättömyydestä huolimatta.

LAPS/200/2014: Lapsen koulunkäynnin turvaaminen sairaalakoulussa.

Hallinto-oikeus

Hämeenlinnan HaO 07.12.2011 t. 11/0883/3 Oulun HaO 04.11.2010 t. 10/0497/2

Turun HaO16.12.1999 t. 99/1088/2

Korkein hallinto-oikeus KHO 2005:87

KHO 16.4.2013 t. 13/1297 (LRS) KHO 5.9.2014 t. 2613 (LRS)

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin

D.H. ym. v. Tšekki (13.11.2007, hakemus 57325/00).

Ponomaryovi v. Bulgaria (21.6.2011, hakemus 2010) 878.

Lasten oikeuksien komitea

CRC/GC/2001/1: Yleiskommentti nro 1 (2001) 29 artiklan 1 kohta: Koulutuksen tavoitteet.

MUUT LÄHTEET

A/HRC/10/48: Annual Report of the the United Nation High Commioner for Human Rights and Reports of the Oppife of the High Commissioner and the Secretary-General.

Oikeusministeriön ohjeita ja julkaisuja (18/2012): Kansallinen perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelma 2012–2013.

OKM/18/022/2013: Opetus- ja kulttuuriministeriön lausunto.

LYHENNELUETTELO

AOA Eduskunnan apulaisoikeusasiamies

ATK KHO:n ennen 30.9.2002 julkaisema muu kuin

vuosikirjapäätös

EIT Euroopan ihmisoikeustuomioistuin

ESP Euroopan sosiaalinen peruskirjan SopS 80/2002

HE hallituksen esitys

HaO hallinto-oikeus

EIS Euroopan ihmisoikeussopimuksessa SopS

63/1999

KotikuntaL kotikuntalaki 201/1994

KP-sopimus kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus ja siihen liittyvä valinnainen pöytäkirja yksivalituksista Sops 7- 8/1976

KHO korkein hallinto-oikeus

KunL kuntalaki 410/2015

L laki

LM Lakimies. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen

aikakauskirja

LRS lyhyt ratkaisuseloste (KHO:n 30.9.2002 jälkeen

julkaisema muu kuin vuosikirjapäätös) LOS Lasten oikeuksien sopimus SopS 6-7/1976

PeVL perustuslakivaliokunnan lausunto

PeVM perustuslakivaliokunnan mietintö

PL Suomen perustuslaki 731/1999

POL perusopetuslaki 628/1998

SiVM sivistysvaliokunnan mietintö

SopS Suomen säädöskokoelman sopimussarja TSS-sopimus taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä

oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus Sops 6/1976

TSS-oikeudet taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet

vp valtiopäivät

YK Yhdistyneet kansakunnat

1 JOHDANTO

1.1 Oppivelvollisuudesta perusoikeuteen

Vuonna 1921 voimaan tullut laki oppivelvollisuudesta (oppivelvollisuuslaki, 101/1921) teki kaikki 7-13-vuotiaat lapset oppivelvolliseksi. Uudistus oli merkittävä, koska kansakoulusta tuli yleinen koko väestön pohjakoulutus. Muihin Pohjoismaihin verrattaessa oppivelvollisuus toteutettiin Suomessa varsin myöhään. Oppivelvollisuuslaki velvoitti kunnat ylläpitämään kouluja ja järjestämään perusopetusta, jolloin oppivelvollisuuslain 4

§:llä perusopetuksen järjestämisvelvollisuus siirrettiin asteittain kiertokouluista kunnille.

Oppivelvollisuus ei kuitenkaan koskettanut kaikkia, vaan oppivelvollisuuden suorittamisesta voitiin vapauttaa muun muassa lapset, joilla katsottiin olevan heikko terveys tai ruumiinvamma sekä Suomessa asuvat ulkomaalaiset lapset.¹

Vuonna 1984 voimaan tullut peruskoululaki (476/1983) uudisti perusopetusta koskevan lainsäädännön. Lain mukaan ketään lasta ei saanut vapauttaa perusopetuksen suorittamisesta. Oppilas voitiin kuitenkin peruskoululain 33 §:n nojalla vapauttaa oppivelvollisuuden suorittamisesta, esimerkiksi silloin, kun oppilaan kehitys tai toiminta todettiin siinä määrin estyneeksi tai häiriintyneeksi, ettei hän todennäköisesti saavuttaisi peruskoulun edellyttämää tieto- ja taitomäärää. Uudistuksen myötä oppivelvollisuus ulottui myös Suomessa vakinaisesti asuviin lapsiin, joilla ei ollut Suomen kansalaisuutta. Tässä yhteydessä on huomioitava, että vammaisten ja kehitysvammaisten lasten perusopetus järjestettiin kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain (519/1977) mukaisesti ja sen nojalla annettava perusopetus kuului sosiaalitoimen palveluiden piiriin.²

Vuonna 1995 voimaan tulleen perusoikeusuudistuksen myötä laajennettiin myös koulutuksellisten perusoikeuksien laajuutta. Perusoikeusuudistuksen yhteydessä vahvistettiin julkisen vallan perusoikeuksien turvaamisvelvollisuutta.

Perusoikeusuudistuksessa omaksuttiin laaja perusoikeusnäkemys, jonka mukaisesti valtiolla ja muilla julkisoikeudellisilla laitoksilla sekä julkista valtaa käyttävillä toimijoilla

1 Valta 2002, s. 108-115.

2 HE 159/1996 vp, s. 2.

on velvollisuus aktiivisesti toteuttaa perusoikeuksia. Perusoikeuksien tosiasiallinen toteuttaminen eli peruspalveluiden järjestämisvastuu siirtyi pääasiallisesti kunnille.³

Perusoikeusuudistusta valmisteltaessa ei todennäköisesti ollut tarkkaan selvillä, mitä muutoksia Suomen perustuslakia (PL, 731/1999) alemmanasteisiin säädöksiin tultaisiin edellyttämään. Tästä kertoo muun muassa se, että muihin säädöksiin sisältyviä muutosehdotuksia ei otettu uudistuksen yhteydessä käsiteltäväksi samanaikaisesti.

Hallituksen esitys perusoikeusuudistukseksi ei esimerkiksi sisältänyt listausta tai selvitystä siitä, mitkä säännökset olisivat mahdollisesti ristiriidassa uuden PL:n kanssa.⁴ Lisäksi lakiesityksestä puuttui kokonaan loppusäännös, joka kumoaisi sellaiset aikaisemmin annetut PL:a alemmanasteiset säädökset, minkä katsottaisiin olevan ristiriidassa PL:n kanssa.⁵ Lisäksi lähes samaan aikaan perusoikeusuudistuksen kanssa voimaan tullutta uutta lainsäädäntöä valmisteltaessa ei välttämättä ole osattu arvioida esitettyjen säännöksien perustuslainmukaisuutta. Perusoikeusuudistus toteutettiin jossain määrin arvioimatta muutoksen taloudellisia vaikutuksia. Perusoikeuksien, erityisesti hyvinvointioikeuksien toteutuminen on riippuvainen taloudellisista voimavaroista ja julkisen vallan aktiivisista toimista tuottaa yksilölle tiettyjä palveluita. Hyvinvointioikeudet on pääasiassa kirjattu yksilölle kuuluviksi oikeuksiksi, kuitenkin vain PL 16.1 §:n mukainen oikeus maksuttomaan perusopetukseen ja 19.1 §:n mukainen oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon ovat perusoikeusuudistuksessa ymmärretty subjektiivisiksi oikeuksiksi⁶. Subjektiivisen oikeuden toteuttamista yksilö voi vaatia toteutettavaksi konkretisoivan lainsäädännön puitteissa suoraan tuomioistuimelta⁷.

Perusoikeuksien valmistelu ja voimaan tulo tapahtui aikana, jolloin esimerkiksi ihmisten vapaa liikkuvuus ei ollut ilmiönä yhtä globaali kuin nykyisin. Jossain määrin perusoikeuksien, varsinkin subjektiivisten oikeuksien tosiasiallinen toteutuminen voi aiheuttaa ongelmia tilanteissa, joissa voimassa oleva perusoikeuksia konkretisoiva erityislainsäädäntö ei huomioi yhteiskunnan muuttuvia tarpeita ja moninaisuutta.

3 Ks. esim. HE 309/1993 vp.

4 Jyränki 2003, s. 468-469.

5 HE 309/1993 vp.

6 Ks. esim. Jyränki 2003, s. 493; Arajärvi 2004, s. 24; Hallberg ym. 2011, s. 39-40.

7 Jyränki 2003, s. 492-493.

1.2 Tutkimuskysymys

PL:n 16.1 § takaa jokaiselle oikeuden perusopetukseen. PL:n lisäksi oikeus opetukseen ja sivistykseen on taattu useissa ihmisoikeussopimuksissa. Perusopetuslain (POL, 628/1998) 4.1 §:n mukaisesti kunnalla on velvollisuus järjestää sen alueella asuville oppivelvollisuusikäisille perusopetusta, sekä oppivelvollisuuden alkamista edeltävänä vuonna esiopetusta. Säännöksen mukaisesti kunnan velvollisuus järjestää perusopetusta on sidottu yksilön oppivelvollisuuden alaisuuteen, ikään ja asuinkuntaan sekä Suomessa vakinaisesti asumiseen. POL:n sanamuodon mukainen rajaus jättää perus- ja ihmisoikeudellisesta ulottuvuudesta huolimatta kunnan perusopetuksen järjestämisvelvollisuuden ulkopuolelle joitain aliedustettuja ryhmiä yksilön ominaisuuksien perusteella. Ilmiötä tulee arvioida myös perusoikeuksien rajoittamisedellytysten täyttymisen näkökulmasta.

POL:n ja PL:n väliseen normiristiriitaan ovat ottaneet kantaa muun muassa yleiset laillisuusvalvojat sekä eduskunnan valiokunnat. Esimerkiksi perustuslakivaliokunta on kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta annetusta laissa (388/2015) ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta koskevassa lausunnossaan tuonut esille normiristiriidan, jonka mukaan kunnalla ei ole lakisääteistä velvollisuutta järjestää perusopetusta kansainvälistä suojelua hakeville oppivelvollisuusikäisille lapsille. Tämä on johtunut siitä, että kansainvälistä suojelua hakeva lapsi ei ole POL:n 25 §:n mukaan oppivelvollinen, koska hän ei ole Suomessa vakinaisesti asuva, vaikka tosiasiallisesti useat vailla kotikuntaa olevat lapset osallistuvat perusopetukseen. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan kunnalle ei synny samanlaista POL:n mukaista järjestämisvelvollisuutta kuin kunnassa vakituisesti asuviin lapsiin.⁸ PL:n 22 § velvoittaa julkisen vallan turvaamaan perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumisen. Julkisella vallalla tarkoitetaan valtiovallan ohella myös kuntia. Eduskunnan oikeusasiamies on lausunnossaan katsonut, että lapsille perus- ja ihmisoikeutena kuuluvan maksuttoman perusopetuksen järjestäminen on POL:n myötä ja sitä edeltävällä lainsäädännöllä annettu kuntien tehtäväksi ja velvollisuus järjestää opetusta on POL:n sanamuotoa laajempi ja kattaa myös sellaiset oppilaat, joilla ei ole vakituista kotikuntaa.⁹

8 PeVL 59/2010 vp, s. 5; HE 266/2010 vp, s. 13 ja 33.

9 EOA: 142/2/10.

Eduskunnan oikeusasiamiehen ja perustuslakivaliokunnan lausunnoissaan nostama PL:n ja POL:n välinen normiristiriita keskittyy voimakkaasti asuinkunnan merkitykseen arvioitaessa kunnan velvollisuutta järjestää perusopetusta. Lisäksi POL 4.1 §:n mukaan kunta on velvollinen järjestämään perusopetusta sen alueella asuville oppivelvollisuusikäisille. POL 4 §:n sanamuodon mukaan mukaisesti oikeus saada opetusta on sidottu oppilaan ikään. Tämä on aiheuttanut varsinkin sairaalaopetuksessa olevien oppilaiden osalta sen, että oppilaan kotikunta on saattanut katsoa, että kunnalla ei ole järjestämisvelvollisuutta tilanteissa, joissa sairaalahoidossa olevan lapsen perusopetuksen suorittaminen on jäänyt kesken ja oppilas ylittää oppivelvollisuusiän¹⁰. PL:n mukainen tulkinta siitä kenelle kunta on velvollinen järjestämään perusopetusta aiheuttaa muun muassa sen, että esimerkiksi oppivelvollisuusiän ylittäneen oppilaan kotikunta tai sairaalan sijaintikunta ei ole POL:n mukaan katsottu olevan velvollinen järjestämään maksutonta perusopetusta¹¹. Aihe on ajankohtainen myös Suomessa paperittomien oikeutta saada terveydenhuoltoa koskevan keskustelun sekä ihmis- ja perusoikeuksien toteutumisen johdosta¹². Paperittomien, turvapaikkaa hakevien lasten ja tiettyjen muiden aliedustettujen ryhmien osalta perusopetusta koskevien säännösten normiristiriita vaarantaa perus- ja ihmisoikeuksien yhdenvertaisen toteutumisen.

Tässä tutkimuksessa tutkimuskysymyksenä tarkastelen ylläesitetyn normiristiriidan näkökulmasta kunnan perusopetuksen järjestämisvelvollisuuden laajuutta: 1. Onko kunnalla velvollisuutta järjestää perusopetusta muille kuin POL:n 4 ja 25 §:ssä määritellylle oppilaille? sekä 2. Mikä vaikutus yksilön ominaisuuksilla, kuten asumisella, iällä ja oppivelvollisuuden alaisuudella on perusoikeuteen saada perusopetusta?

Nostan tässä tutkimuksessa tarkasteluun kolme henkilöryhmää, joissa kunnan velvollisuus järjestää perusopetusta voidaan pitää jokseenkin epäselvänä johtuen POL:n ja PL:n välisestä normiristiriidasta: 1. paperittomat ja/tai turvapaikkaa hakevat lapset sekä 2.

sairaala- ja laitoshoidossa olevat sekä vammaisten lapset ja 3. oppivelvollisuusiän ylittäneet lapset.

10 LAPS/200/2014, s. 1.

11 LAPS/200/2014, s. 1.

12HE 343/2014 vp.

Tutkimuksen rakenne perustuu yllä mainittuihin tutkimuskysymyksiin. Tutkimuksen luvussa kaksi tarkastellaan oikeutta saada perusopetusta perus- ja ihmisoikeuksien näkökulmasta sekä arvioidaan julkisen vallan vastuuta perus- ja ihmisoikeuksien toteuttamisessa. Luvussa kolme määritellään ne erityistilanteet ja erityisryhmät, joiden oikeus perusopetukseen ei normiristiriidan vuoksi toteudu tai kunnan järjestämisvelvollisuus on epäselvä laillisuusvalvojien ja tuomioistuinten ratkaisujen näkökulmasta sekä arvioidaan yksilön iän, asumisen tai kansalaisuuden vaikutusta perusoikeuksien toteutumiseen. Tutkimus rakentuu tarkasteluun, jossa pyritään hahmottamaan koko se oikeudellisen sääntelykenttä, joka määrittelee oikeuden saada perusopetusta perus- ja ihmisoikeutena. Tarkastelu käsittää perusoikeuksien oikeudelliseen sääntelykenttään kuuluvat perusoikeuksien sääntö- ja periaateulottuvuuden sekä perusoikeuksien torjunta- ja turvaamisoikeudelliset ulottuvuudet. Lisäksi arvioidaan laintasoisen sääntelyn antamia mahdollisuuksia rajoittaa perusoikeuksia tutkimuksessa esitetyissä erityistilanteissa. Tarkastelu on rajattu pääasiallisesti koskemaan alle 18- vuotiaita, jonka vuoksi lapsen oikeuksien näkökulma tutkimuksessa erittäin vahva johtuen opetukseen liittyvien peruspalveluiden järjestämiseen kytkeytyvistä ikärajoista.

Tutkimuksessa tarkastelua ei ole kuitenkaan tarpeen rajata jyrkästi esimerkiksi iän perusteella johtuen esimerkiksi siitä, että PL:n 16.1 §:n sanamuoto edellyttää jokaisen oikeutta perusopetukseen.

Suoraan kunnan perusopetuksen järjestämisvelvollisuuden henkilöllistä ulottuvuutta koskevia oikeustieteellisiä tutkimuksia ei juurikaan ole julkaistu, vaan henkilöllistä ulottuvuutta käsittelevä tarkastelu on usein osa laajempaa tutkimuskysymystä. Kotimaisen oikeustieteen kentässä suoranaisesti kunnan perusopetuksen järjestämisvelvollisuuden henkilöllistä ulottuvuutta käsitteleviä tutkimuksia ei juurikaan ole, vaan olemassa olevat tutkimukset keskittyvät pääasiallisesti esimerkiksi kunnan rahoitusperiaatteen ja itsehallinnon suhteen arvioimiseen¹³. Koulutusoikeudellisista väitöskirjoista aiheen näkökulmasta tulee nostaa esiin Mäkelän väitöstutkimus, jossa tarkastelu keskittyy PL:n yksilölle turvaaman yhdenvertaista oikeutta sivistykseen koskevan perusoikeuden sisällön

13 Ks. esim. Matikainen 2014. Väitöskirjatutkimus, jossa tutkittiin kunnan rahoitusperiaatteen toteutumista terveyspalveluiden näkökulmasta.

selvittämiseen, esimerkiksi perusopetuksen, taiteen perusopetuksen ja kuntien kulttuuritoiminnan näkökulmasta¹⁴.

1.3 Tutkimusmetodi ja keskeiset oikeuslähteet

Tutkimuksessa käytettävä metodi on oikeusdogmaattinen eli lainoppi. Lainopin tehtävänä on määritellä voimassa olevien oikeudellisten säännösten, de lege lata tulkinta ja systematisointi. Kun tietty aihealue pyritään järjestämään oikeussäännöin, se jäsennetään tiettyjen nimikkeiden alle ja erotetaan selkein perustein toisistaan, toisin sanoen systematisoidaan. Lainopin tulkintatehtävänä on pyrkiä määrittämään oikeusjärjestelmän yksittäisten oikeussäännösten sisältöä. Aarnio esittää, että säännöksen sisältöä tulee pyrkiä tulkitsemaan eri tavoilla, esimerkiksi kuvailemalla lakitekstiä tai tulkitsemaan säännöksen sisältöä esimerkiksi viranomaisratkaisujen, esitöiden tai oikeuskirjallisuuden näkökulmasta.¹⁵ Lainoppi järjestää uudelleen säännöksissä ilmaistua järjestelmää.

Lainopillisen tulkinnan tarkoituksena on selvittää voimassa olevien oikeussäännösten ja muiden oikeuslähteiden sisältöä ja pyrkiä rakentamaan eri oikeuslähteiden pohjalta argumentaatiota tukevia tulkintaperusteita, joiden pohjalta perustelen myös tässä tutkimuksessa tulkintani¹⁶. Yksilön asema, oikeudet ja velvollisuudet ovat tietyissä oikeussuhteissa olemista ja pääasiallisesti nämä suhteet ovat oikeudellisesti järjestettyjä¹⁷. Tässä tutkimuksessa yksilön oikeussuhdetta tarkastellaan suhteessa kuntaan ja valtioon eli julkiseen valtaan. Kyseessä on laissa säädelty julkisoikeudellinen suhde yksityisen ja julkisoikeudellisten instituutioiden välillä.

Oikeustieteen kentässä tutkimus sijoittuu hallinto-oikeuden alaan. Tutkimuksessa voidaan nähdä myös valtionsääntöoikeudellisia piirteitä PL:n tulkinnan ja systematisoinnin vuoksi.

Lisäksi tutkimus pyrkii tuottamaan uutta tietoa aihealueelta ja normiristiriidasta ja esittää tulkinnankannanottoja, de lege ferenda-suosituksia ja sitä myöten lakimuutosesityksiä, joten tutkimuksessa on myös oikeuspoliittisen tutkimuksen piirteitä.

14 Mäkelä 2013.

15 Aarnio 1978, s. 74-76,

16 Hirvonen 2011, s. 23–24, 100.

17 Aarnio 1978, s. 76.

Tutkimuksessa tarkastelen oikeutta saada perusopetusta perus- ja ihmisoikeussäännösten näkökulmasta. Arvioinnissa keskitytään siihen missä määrin yksilön ikä, asuinkunta tai oppivelvollisuuden alaisuus vaikuttavat perusoikeuksien toteutumiseen sekä arvioidaan voiko mainittujen seikkojen perusteella rajoittaa hyväksyttävästi perusoikeuksia.

Tutkimuksessa selvitetään kunnan perusopetuksen järjestämisvelvollisuuden henkilöllinen ulottuvuus myös muille kuin kunnassa vakituisesti asuville oppivelvollisuusikäisille kansainvälisten sopimusten, lainesitöiden, oikeuskäytännön, perusoikeusuudistukseen liittyvien lausuntojen, viranomaisten tulkintakannanottojen sekä oikeuskirjallisuuden valossa. Tutkimuksen aiheen ja lainopin vuoksi keskeisinä tarkastelun kohteina ovat keskeinen oikeuslähteiden muodostama kokonaisuus, oikeuslähdeoppi. Tutkittavan aiheen kannalta keskeisiä lähteitä ovat esimerkiksi voimassa oleva lainsäädäntö, lainvalmisteluaineistot, kuten esimerkiksi hallituksen esitykset sekä eduskunnan valiokuntien lausunnot ja mietinnöt. Skandinaavinen oikeuslähdeoppi korostaa lainsäädäntöä tärkeimpänä ja keskeisimpänä oikeuslähteenä, jonka vuoksi myös periaatenormit saavat institutionaalisen tukensa lainsäädännöstä¹⁸. Sen sijaan tutkimusaineiston ulkopuolelle rajataan esimerkiksi ammattiliittojen lausunnot sekä yksittäisten viranomais- ja järjestötoimijoiden lausunnot asiaan liittyen.

POL sisältää muutoksenhakusäännökset, minkä mukaan muutoksenhaun ensivaiheessa toimivina viranomaisina toimivat aluehallintovirastot ja hallinto-oikeudet, joiden ratkaisukäytäntö muodostaa aihetta koskevan oikeuskäytännön. Tässä tutkimuksessa käsiteltävät kansalliset viranomaisratkaisut perustuvat vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen jälkeiseen ratkaisukäytäntöön. Niissä tapauksissa, joissa kansallista oikeuskäytäntöä ei ole muodostunut rinnastan yleisten laillisuusvalvojien ratkaisut oikeuslähdeopillisesti tuomioistuinten oikeuskäytäntöön. Perusoikeuksien osalta tarkastelen erityisesti vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen tahtotilaa perusoikeuksien tosiasiallisesta toteuttamisesta.

18 Tuori 2007, s. 271.

2 OIKEUS PERUSOPETUKSEEN JA JULKINEN VALTA PERUSOIKEUKSIEN TOTEUTTAJANA

2.1 Perusoikeussuojan subjekti – yksilö

Vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen periaatteen mukaisesti perusoikeussuoja turvataan jokaiselle luonnolliselle henkilölle. Perusoikeudet ovat PL:ssa turvattuja pääsääntöisesti yksilölle kuuluvia oikeuksia. Perusoikeudet ovat yleisiä eli niiden katsotaan kuuluvan kaikille yhdenvertaisesti.¹⁹ Jo ennen perusoikeusuudistusta perustuslakivaliokunta katsoi, että perusoikeudet kuuluvat pääsääntöisesti luonnollisille henkilöille, mutta suoja saattoi kuulua poikkeuksellisesti myös oikeushenkilöille silloin, kun oikeushenkilöiden oikeuksien rajoittaminen olisi vaikuttanut myös luonnollisen henkilön oikeuksien kajoamiseen²⁰. Hallituksen esityksen mukaisesti uudistuksessa ehdotetut perusoikeudet on katsottu yleisesti sen luonteisiksi, ettei oikeushenkilöiden jättäminen niitä koskevan suojan ulkopuolelle olisi ollut perusoikeussäännöksen tarkoituksen toteutumisen kannalta perusteltua. Sen sijaan valtio, kunnat sekä julkisoikeudelliset yhteisöt ja laitokset rajattiin hallituksen esityksen mukaisesti perusoikeussuojan ulkopuolelle.²¹ Hallituksen esityksen mukaan perusoikeudet ovat yksilöllinen kuuluvia, yleisiä oikeuksia²². Kuitenkin hallituksen esitys jättää tulkinnanvaraiseksi kenellä kussakin tilanteessa on oikeus vaatia perusoikeuksien toteuttamista. Pääsääntöisesti Saraviita katsoo perusoikeuksien koskevan kaikkia Suomen oikeudenkäyttöpiirin alaisuudessa olevaa juridista ja fyysisistä henkilöä.

Sen sijaan perusoikeussuojan harmaalle alueelle voidaan tulkita jäävän useita muita ryhmiä, kuten esimerkiksi alaikäiset lapset, vajaavaltaiset, turvapaikanhakijat, paperittomat sekä ulkomailla oleskelevat suomalaiset.²³

19 Viljanen 2011, s. 89.

20 Ks. esim. PeVL 5/1978 vp; PeVL 18/1982 vp.

21 HE 309/1993 vp, s. 22.

22 HE 309/1993 vp, s. 5

23 Saraviita 2011, s. 124-134.

Aikaisempi vuoden 1919 Suomen hallitusmuodon (94/1919) perusoikeusjärjestelmä turvasi vain omien kansalaistensa perusoikeudet. Ulkomaalaisten osalta perusoikeuksia turvasivat kansainväliset sopimukset sekä kansainväliseen oikeuteen sisältyneet oikeussäännöt. Kansalaisuuden vaikutus ennen perusoikeusuudistusta ja toista maailmansotaa nähtiin voimakkaasti olevan yhteydessä valtion velvollisuuteen huolehtia vain oman maan kansalaisista. Esimerkiksi Castren tulkitsi ajalle ominaisena, että vastuu muista kuin oman valtion kansalaisista ja kansalaisettomista kuului sille valtiolle, josta yksilön katsottiin lähteneen²⁴. Vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen periaatteisiin kuului perusoikeuksien henkilöllisen ulottuvuuden laajentaminen koskemaan kaikkia Suomen oikeuspiirin alueella oleskelevia luonnollisia henkilöitä²⁵.

Perusoikeusuudistuksen tavoitteena oli luopua eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta perusoikeuksien kytkennästä kansalaisuuteen ja näin laajentaa koskemaan kaikkia Suomen oikeudenkäyttöpiirissä olevia luonnollisia henkilöitä²⁶. PL:n säännökset laadittiin pääsääntöisesti jokaisen oikeuksiksi. Poikkeuksina voidaan pitää tiettyjä kansalaisoikeuksia, kuten vaalioikeuksia. Lisäksi Suomen kansalaiset nauttivat pidemmälle menevää maahan tuloon ja oleskeluun liittyvää suojaa kuin ulkomaalaiset. Esityksessä nostettiin esille erityisesti tiettyjen sosiaali- ja terveyspalveluiden saamisen rajoittaminen taloudellisten voimavarojen näkökulmasta. Muita kuin edellä mainittuja perusoikeuksia ei sen sijaan ollut lain esitöiden mukaan perusteltua rajata kansalaisuuden perusteella.

Rajaamismahdollisuus koski oikeutta perustoimentulon turvaan, oikeutta sosiaali- ja terveyspalveluihin sekä oikeutta asuntoon. Rajaamisperusteeksi ei kuitenkaan esitetty kansallisuutta, vaan ratkaisevaksi katsottiin se, kuinka kiinteä yhteys yksilöllä on Suomeen esimerkiksi asumisen ja työpaikan perusteella.²⁷

Hallituksen esityksessä katsotaan, että perusoikeussuoja ei ole riippuvainen yksilön iästä tai muusta yksilön ominaisuuteen vaikuttavasta seikasta. Tätä perustelee muun muassa PL 6 §:n yhdenvertaisuussäännös. Mahdolliset ikään ja vajaavaltaisuuteen liittyvät perusoikeuksiin tehtävät rajoitukset tulee perustella perusoikeussuojan kannalta

24 Castren 1942, s. 129.

25 HE 309/1993 vp, s. 22.

26 KM 1992:3, s. 2.

27 HE 309/1993 vp, s. 23.

hyväksyttävällä tavalla, eikä esimerkiksi alaikäisten yksilöiden sulkemista perusoikeussäännöksien soveltamisalan ulkopuolelle ole katsottu olevan sallittua perusoikeusuudistuksen valmistelussakaan. Perusoikeusvaliokunnan näkemyksen mukaisesti lapsien turvaton oikeusasema velvoittaa lainsäätäjän positiiviseen erityiskohteluun lapsen perusoikeuksien toteuttamiseksi²⁸. Muun muassa Viljanen katsoo, että lapsen erityiseksi suojelemiseksi voidaan asettaa järjestysluonteisia ikärajoja²⁹.

Yllämainitun mukaisesti perusoikeuksien suhteen kaikki henkilöryhmät on asetettu yhdenvertaiseen asemaan. Perusoikeudet tulee pyrkiä kirjaamaan yksilön omiksi oikeuksiksi. Grande muistuttaakin, että lapsen perusoikeudet, kuten esimerkiksi oikeus koulutukseen ja opetukseen on tarkoitettu riippumattomaksi esimerkiksi lapsen vanhemmista, eikä esimerkiksi lapsen vanhempien oikeudeksi esimerkiksi valita lapsen koulutus³⁰. Katsonkin, että perusoikeuden sanamuoto ja tulkinta tulee olla sellainen, että myös lapsella on itsenään, itsenäisenä oikeudellisena subjektina oikeus perusoikeuteen, eikä perusoikeuden toteutuminen ole tosiasiallisesti riippuvainen esimerkiksi lapsen vanhemmista tai muista perusteista. Perusoikeuksia voidaan lähtökohtaisesti rajoittaa vain lailla. Rajoitusedellytykset on mainittu usein perusoikeussäädöksessä, esimerkiksi kvalifioidulla lakivarauksella, sääntelyvarauksella tai lakiviittauksella.³¹ Perustuslakivaliokunta on määritellyt perusoikeuksien rajoittamiselle yleiset rajoittamiskriteerit, joita käsitellään tarkemmin tämän tutkimuksen luvussa 2.7³².

2.2 Koulutukselliset oikeudet ihmisoikeussopimuksissa

2.2.1 Ihmisoikeussopimukset perusoikeusuudistuksen lähtökohtana

Luonnonoikeudessa oikeus koulutukseen ja opetukseen on ollut yksi keskeinen perusta modernin oikeuden ihmisoikeuskäsityksen ja ihmisoikeussopimuksien muodostumiselle.

Luonnonoikeudella tarkoitetaan oikeutta, mikä on perustana ihmisen perustavanlaatuisille oikeuksille, kuten esimerkiksi yksilön oikeus henkilökohtaiseen vapauteen ja

28 HE 309/1993 vp, s. 23-24.

29 Viljanen 2011, s. 101.

30 Richter 2009, s. 5-9.

31 Jyränki – Husa 2012, s. 404-405.

32 PeVM 25/1994 vp, s. 5.

koulutukseen. Richterin mukaan oikeus koulutukseen luonnonoikeutena on ollut perustana ihmisen autonomialle sekä joidenkin ihmisryhmien yhdenvertaisuuden kehitykselle, esimerkiksi orjien ja naisten aseman parantumiselle³³. Yllä mainitun mukaisesti katsonkin, että lainsäädäntö, mikä sisällöltään on ristiriidassa luonnonoikeusopin kanssa, voidaan pitää tietyin varauksin itsessään pätemättömänä. Ajoittain ihmisoikeuksia on kansainvälisessä oikeudessa tarkastelu suhteessa myös jus cogens- doktriiniin, jolloin on jouduttu arvioimaan sitä onko ihmisoikeudet suhteessa valtioiden suvereniteettiin niin sanottua pakottavaa oikeutta³⁴. Kansainvälisesi tarkasteltuna voidaan sanoa, että ihmisoikeuksien ja kansainvälisten säännöksien tunnustaminen on edennyt jossain määrin rinnakkainen kansallisen perusoikeuskehityksen kanssa³⁵. Luonnonoikeudellisen näkemyksen väistyttyä perusoikeudet alettiin ymmärtää suhteessa valtioon, sen kansalaisilleen myöntäminä oikeuksina³⁶. Perusoikeuksien olemassaolon lisäksi vaadittiin oikeuksien toteuttamiseksi konkretisoivaa lainsäädäntöä.

Ennen perusoikeusuudistusta perustuslakivaliokunta katsoi, että kansainvälisiä sopimuksia ei voida pitää täydentävinä tai tulkintaperusteina kansallisille säännöksille. Näin perustuslakivaliokunta erotti kansalliset perusoikeudet ja ihmisoikeussopimusten säännökset toisistaan.³⁷ Jossain määrin perustuslakivaliokunnan käsitys säännöksien erillisyydestä murtui Suomen liityttyä Euroopan ihmisoikeussopimukseen (EIS, SopS 63/1999) vuonna 1990, jolloin perustuslakivaliokunta katsoi, että ihmisoikeudet voitiin toissijaisesti ottaa huomioon arvioitaessa lakiesityksiä eri valiokuntien työssä³⁸. Tulee kuitenkin huomioida, että perustuslakivaliokunnalla tai millään kansallisella toimielimellä ei katsottu olevan tulkinta-auktoriteettia suhteessa kansainvälisiin valvontaelimiin³⁹. Lopullisesti perus- ja ihmisoikeuksien erillisyys kumoutui perusoikeusuudistuksen yhteydessä, jolloin tunnustettiin perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien tulkinnallisen harmisoinnin vaatimus⁴⁰. Viljanen katsoi perusoikeusuudistuksen tullessa voimaan, että aiempi valtiosäännön 46 §:n mukainen perustuslakivaliokunnan rooli lakiesityksien

33 Grande 2006, s. 53-72.

34 Ks. esim. Parker 1989, s. 441-442.

35 Hannikainen 1988, s. 723-727.

36 Hakapää 2010, s. 166-167.

37 PeVL 12/1982 vp, s. 299-304.

38 Ks. esim. PeVL 2/1990 vp. Ks. myös Scheinin 1996, s. 259-269.

39 Scheinin 1991, s. 333.

40 HE 25/1994 vp, s. 5.

perustuslainmukaisuuden arvioinnissa suhteessa ihmisoikeussopimuksiin vahvisti ihmisoikeuksien asemaa Suomessa.⁴¹ Tästä kertoo muun muassa se, että PL:in lisättiin pykälä 74, minkä mukaisesti perustuslakivaliokunnan tehtävänä on antaa lausunto sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten ja asioiden perustuslainmukaisuudesta sekä esityksien suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Ihmisoikeuksien valtiosääntöistymistä tukee myös PL:n 22 §:n säännös, minkä mukaan julkisen vallalla on velvollisuus turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Jokaisen eduskunnan valiokunnan tulee käsiteltävissä olevissa asioissa ottaa huomioon ihmisoikeusmääräykset, mitkä viimekädessä ratkaistaan perustuslakivaliokunnan käsittelyssä⁴². Tämän perusteella katsonkin olevan välttämätöntä, että koulutuksellisia perusoikeuksia tarkastellaan osana kansainvälisiä ihmisoikeussopimuksia, koska perusoikeusuudistuksen yksi keskeinen lähtökohta oli uudistaa kansalliset perusoikeudet ihmisoikeussopimuksissa vastaavalla tavalla⁴³.

Perus- ja ihmisoikeuksia käytetään usein toistensa synonyymeina, vaikka käytännössä niissä on eroja useista yhteneväisyyksistään huolimatta. Katsonkin, että perus- ja ihmisoikeuksien historiallisen kehityksen, eroavaisuuksien ja niiden vuorovaikutussuhteen ymmärtäminen ovat edellytys sen ymmärtämiselle, mitä kansallisilla perusoikeuksilla tarkoitetaan. Perusoikeuksiksi perinteisesti kutsutaan PL:ssä taattuja oikeuksia ja ihmisoikeuksiksi kansainvälisissä sopimuksissa ja asiakirjoissa taattuja oikeuksia⁴⁴. Oikeus saada perusopetusta perustuu sekä kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin että PL:in.

Tämän vuoksi oikeutta perusopetukseen on perusteltua tarkastella perus- ja ihmisoikeutena. Perusoikeudet vahvistetaan valtioiden kansallisessa valtiosäännössä ja ihmisoikeudet kansainvälisissä sopimuksissa⁴⁵. Vaikka normipohja on erilainen, ovat perus- ja ihmisoikeudet vuorovaikutuksessa toisiinsa ja sisällöllisesti kyseessä voidaan katsoa olevan samankaltaisista oikeuksista. Tätä perustelee muun muassa vaatimus lainsäädännön perus- ja ihmisoikeusmyönteisestä tulkinnasta ristiriitatilanteissa⁴⁶. Hallbergin mukaan ihmisoikeudet määrittelevät perusoikeuksien kansainvälisen

41 Viljanen LM, 1996, s. 814. Tulee huomioida, että vastaava säännös sisältyy PL:n 74 §:än.

42 PeVM 25/1994 vp, s. 11.

43 KM 1992:3 vp, s. 88-96 ja 155-164.

44 KM 1992:3 vp, s. 1-2.

45 Hallberg 2011, s. 35.

46 HE 1/1998 vp, s. 162-163.

perusoikeuksien tason⁴⁷. Suomessa perus- ja ihmisoikeuksien sisällöllisestä suhteesta on vallalla dualistinen käsitys, jonka mukaisesti kansalliset ja kansainväliset oikeusjärjestykset toimivat rinnakkain ja kansainvälisen oikeuden normit tulevat valtiossa sovellettavaksi erityisellä voimaansaattamistoimella, kuten esimerkiksi kansallisen säädöksen antamisella⁴⁸.

Kansallisesta perusoikeudesta muodostuva yhdenvertainen oikeus sivistykseen sisältää moninaisia ulottuvuuksia ja vuorovaikutussuhteita, joista osa näistä näyttäytyy ensisijaisesti perusoikeuden sisäisinä, osa suhteessa muuhun sääntelykokonaisuuteen vaikuttavana, kuten esimerkiksi muodollisen ja aineellisen yhdenvertaisuuden ulottuvuuksina sekä perusoikeuden sääntö- ja periaateulottuvuuksina. Edelleen keskeiseen merkitykseensä nousevat itse perusoikeus sekä perusoikeuden torjunta- ja turvaamisoikeudelliset ulottuvuudet. Katson Mäkelän tapaan sääntelykokonaisuuteen kuuluvan myös kansainväliset ihmisoikeussopimuksien määrittävät sivistykselliset ihmisoikeudet.⁴⁹ Yhdessä tämä sääntelykokonaisuus muodostaa yksilön sivistyksellisten oikeuksien kokonaisuuden ja sisällön.

Suomi on ratifioinut useita luonteeltaan ihmisoikeussopimuksina pidettyjä kansainvälisiä sopimuksia. Ihmisoikeussopimukset velvoittavat valtioita myös periaatteina, vaikka valtio ei olisikaan sitoutunut noudattamaan ihmisoikeussopimuksia⁵⁰. Tämän vuoksi tässä tutkimuksessa tarkastellaan koulutuksellisia oikeuksia ihmisoikeussopimuksien näkökulmasta riippumatta siitä onko valtio inkorporoinut kyseiset ihmisoikeussopimukset kansalliseen lainsäädäntöönsä. Suomen kansallinen perusoikeusjärjestelmä ja PL ovat sisällöllisesti yhteydessä kansainvälisissä sopimuksissa säädettyihin ihmisoikeuksiin ja siten myös näiden tulkinnallinen harmonisointi on perusteltua. Pääsääntöisesti kansainväliset ihmisoikeussopimukset määrittelevät yksilön oikeuksille kansainvälisesti noudatettavan vähimmäistason. Kansallisella lainsäädännöllä voidaan kuitenkin aina turvata vähimmäistasoa laajempi taso. Niin perusoikeuksien kuin ihmisoikeuksienkin soveltamisen lähtökohtana on oikeuksien universaalisuus, jakamattomuus ja keskinäinen riippuvuus sekä syrjimättömyys oikeuksien soveltamisessa⁵¹. Ihmisoikeuksien

47 Ks. esim. Hallberg 2011, s. 29-35.

48 Ks. esim. Jyränki 2003, s. 325-327; Jyränki – Husa 2012, s. 98–102.

49 Mäkelä Oikeus 2013, s. 324-425.

50 Arajärvi 2006, s. 81.

51 Oikeusministeriön ohjeita ja julkaisuja (18/2012), s. 10-11.

relevanttiutta nykypäivän oikeudellisessa sääntelykentässä tarkastelevat muun muassa Helle ja Kohonen, joiden mukaan ihmisoikeuksien rooli on jossain määrin muuttunut siitä ajattelusta, jossa ihmisoikeuksilla pyrittiin edistämään yksilöiden tietoisuutta oikeuksistaan, suhteessa julkiseen valtaan. Sen sijaan ihmisoikeuksien voidaan nähdä toimivan nykyisin myös preventiivisenä oikeusturvana sekä keinona pyrkiä mitätöimään oikeuksien loukkauksien vaikutuksia tilanteissa, joissa ihmisoikeusloukkaukset eivät enää ole vain julkisen vallan tekemiä loukkauksia, vaan esimerkiksi yksilöiden toisiinsa kohdistamia loukkauksia, esimerkiksi erilaisissa kansainvälisissä kriiseissä.⁵²

2.2.2 Koulutukselliset oikeudet kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa

Oikeudesta saada perusopetusta säädetään useissa kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa. Tässä tutkimuksessa koulutuksellisien oikeuksien tarkastelu ihmisoikeussopimuksissa ja kansallisissa säädöksissä rajataan koskemaan oikeutta perusopetukseen. Käsitteellisesti ihmisoikeussopimuksissa oikeus perusopetukseen mainitaan sanamuodoltaan usein oikeutena koulutukseen, joka käsitteenä kattaa perusopetusta laajemmin oikeuden koko koulutusjärjestelmän mukaiseen koulutukseen.

Vaikka tutkimuskysymystä ei ole rajattu koskemaan vain alle 18-vuotiaita lapsia, on lapsen oikeuksien näkökulma tutkimuksessa erittäin vahva johtuen opetukseen liittyvien peruspalveluiden järjestämiseen kytkeytyvistä ikärajoista.

Jo edellä mainittu EIS muodostui kansallisen perusoikeusuudistuksen osalta eräänlaiseksi käännekohdaksi sopimusmääräyksien soveltamisessa. Perustuslakivaliokunta katsoo sopimuksen olevan samassa asemassa kuin kansalliset lait, oman oikeusjärjestyksensä osana, mikä velvoittaa tulkitsemaan kansallisia säädöksiä ihmisoikeusmyönteisellä tavalla⁵³. EIS:n 1. pöytäkirjan 2 artiklan mukaan keneltäkään ei saa kieltää oikeutta koulutukseen. Säännös on kirjalliselta muodoltaan poikkeuksellinen verrattuna muihin kansainvälisissä sopimuksissa määriteltyihin opetusta ja koulutusta koskeviin oikeuksiin, missä oikeus opetukseen ilmaistaan yksilön oikeutena tai julkisen vallan velvollisuutena turvata oikeuksien toteutuminen. Säännös varmistaa, että keneltäkään ei saa kieltää oikeutta koulutukseen. EIT:n oikeuskäytännössä on otettu kantaa perusopetuksen

52 Helle – Kohonen 1999, s. 732-733.

53 PeVL 2/1990 vp, s. 3.

tosiasialliseen saavutettavuuteen ja maksuttomuuteen liittyen⁵⁴. Katsonkin EIS:n artiklan sanamuodon viittaavan vahvasti syrjimättömyyteen koulutuksen saavutettavuuden osalta.

Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen (LOS, SopS 59-60/1991) 2 artiklan mukaisesti sopimusvaltiot takaavat sopimuksessa tunnustetut oikeudet kaikille valtion lainkäyttövallan alaisille lapsille yhtäläisesti, ilman minkäänlaista erottelu, joka johtuu esimerkiksi lapsen, hänen vanhempiensa tai muun laillisen huoltajansa rotuun, ihonväriin, sukupuoleen, kieleen, uskontoon, poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansalliseen, etniseen tai sosiaaliseen alkuperään, varallisuuteen, vammaisuuteen, syntyperään tai muuhun seikkaan. LOS:n 2 artiklan mukaan lapsia ei saa asettaa eriarvoiseen asemaan minkään hänen tai hänen vanhempiensa/huoltajiensa ominaisuuden tai aseman perusteella.

28 artiklan mukaisesti jokaisella lapsella on yhtäläinen mahdollisuus saada opetusta.

Sopimuksen 4 artiklan mukaisesti sopimusvaltiot sitoutuvat ryhtymään tarpeellisiin lainsäädännöllisiin, ja hallinnollisiin toimiin sopimuksessa tunnustettujen oikeuksien toteuttamiseksi sekä 27 artiklan mukaisesti koulunkäynnin säännöllisyyden edistämiseksi ja koulunkäynnin keskeyttämisen vähentämiseksi. LOS 23 artiklassa turvataan erityisesti vammaisen lapsen mahdollisuudet koulunkäyntiin. Artiklan mukaan vammaisen lapsen tulee saada nauttia täysipainoisesta ja hyvästä elämästä oloissa, jotka takaavat ihmisarvon, edistävät itseluottamusta ja helpottavat lapsen aktiivista osallistumista yhteisönsä toimintaan. Sopimuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaan lapsen etu on otettava huomioon aina ensisijaisena harkintaperusteena lasta koskevassa päätöksenteossa. Sopimuksen 23 artiklassa säädetään vammaisten lasten oikeudesta saada koulutusta ja osallistua koulunkäyntiin sairaalahoidossa ja muun avun piirissä. LOS:n 28 artiklan mukaisesti sopimusvaltiot tunnustavat jokaisen lapsen oikeuden saada opetusta toteuttaakseen tämän oikeuden asteittain ja yhtäläisesti kaikille. Sopimuksen käytännön soveltamisessa tällä tarkoitetaan muun muassa sitä, että sopimusvaltiot pyrkivät tekemään perusasteen koulutuksen pakolliseksi ja maksuttomaksi kaikille. Katsonkin, että tunnustaminen vaatii esimerkiksi säätämistä oikeudesta lailla. Vaikka PL ei sisällä yksittäisiä säännöksiä lasten oikeuksista, on lasten oikeuksien katsottu lähtökohtaisesti läpileikkaavan pääsääntöisesti kaikki PL:n 2 luvun perusoikeudet⁵⁵. Kansallisia säädöksiä ja muita

54 Ponomaryovi v. Bulgaria (2011), jossa katsottiin tapauksen olosuhteissa syrjinnän kieltoa loukattiin koulutuksen maksuttomuuteen osalta.

55 HE 309/1993 vp, s. 23.

ihmisoikeussopimuksia tulkittaessa on lapsen oikeuksien sopimusta pidetty avaimena lapsen oikeuksien ymmärtämiseen, joita missään muualla lainsäädännössämme ei ole yhtä kattavasti ja selkeästi ilmaistu⁵⁶.

Uudistettu Euroopan sosiaalinen peruskirjan (ESP, SopS 80/2002) 17 artiklan 2 kohdan mukaisesti sopimusvaltiot velvoitetaan järjestämään lapsille ja nuorille maksuton perusopetus sekä rohkaisemaan lapsia käymään säännöllisesti koulua. Oikeus ilmaiseen perusopetukseen liittyy 17 artiklan otsikon mukaisesti lasten ja nuorten oikeuteen saada sosiaalista, oikeudellista ja taloudellista suojelua. Artiklassa 15 säädetään vammaisten oikeudesta saada koulutusta. ESP velvoittaa sopimusvaltiot määrittelemään oikeuden perusopetukseen lailla ja ryhtymään kaikkiin toimiin oikeuksien toteuttamiseksi. Mikkola tuo esille, että oikeus ilmaiseen perusopetukseen on yleisesti tulkittu tarkoittavan yksilön oikeutta perusopetukseen aina siihen asti kunnes tämä täyttää 18 vuotta ellei kansallisessa lainsäädännössä täysi-ikäisyyttä saavuteta aikaisemmin. Onkin katsottu, että sopimusvaltiolla ei kuitenkaan ole velvollisuutta tarjota perusopetusta yli mainittua ikärajaa vanhemmille henkilöille.⁵⁷ Katsonkin jossain määrin ESP:n velvoitteen jäävän Suomen kansallisessa lainsäädännössä osittain toteutumatta, koska oppivelvollisuus ja sitä kautta oikeus saada POL:n mukaista perusopetusta päättyy POL:n 25 §:n mukaisesti jo ennen täysi-ikäisyyden saavuttamista⁵⁸.

Suomi on sitoutunut kaikin soveltuvin lainsäädäntötoimenpitein ja keinoin täysimääräisesti toteuttamaan Yhdistyneiden kansakuntien taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevaa sopimusta (TSS-sopimus, SopS 6/1976 sivistyksellisistä ja koulutuksellisista oikeuksista), missä säädetään sivistyksellisistä oikeuksista. TSS- sopimuksen 13 artiklan mukaisesti sopimusvaltiot tunnustavat jokaiselle oikeuden opetuksen saamiseen. TSS-sopimuksen 13 artiklan mukaisesti määritellään yksilöitä koskeviksi sivistyksellisiksi oikeuksiksi: ilmainen ja pakollinen alkuopetus, eri muodoissa tapahtuvan maksuton opetus, minkä tulee olla mahdollista kaikille ja perusopetuksen saavutettavuutta on tuettava niiden osalta, jotka eivät ole saaneet tai päättäneet alkeisopetustaan. Kansalliset tuomioistuimet ja lainvalvontaelimet ovat suhtautuneet varautuvasti Euroopan sosiaalisen peruskirjan ja TSS-oikeuksien suoraan soveltamiseen.

56 Hakalehto-Wainio DL 2011, s. 525.

57 Mikkola 2010 s. 614-615.

58 Ks. esim. HE 86/1997 vp, s. 63.

Suora soveltaminen on koskenut vain muutamia tarkkarajaisia määräyksiä. Yksittäisille luonnollisille henkilöille TSS-sopimuksen valinnainen lisäpöytäkirja mahdollistaa yksilövalitukset EIS:n tavoin, silloin kun kaikki kansalliset muutoksenhakukeinot on käytetty.⁵⁹ Tarkasteltaessa TSS-sopimuksen perusopetusta koskevaa artiklaa 13 voidaan Nowakin tavoin huomata, että yhdenvertaisuus pyritään toteuttamaan tekemällä perusopetus ilmaiseksi ja pakolliseksi kaikille. Oikeus saada opetusta on yksi harvoista oikeuksista, jotka toteutetaan velvollisuuden kautta.⁶⁰ Oikeuden suhdetta velvollisuuteen käsitellään laajemmin tämän tutkimuksen luvussa 2.4.

Suomi on allekirjoittanut YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen maaliskuussa 2007. Vaikka vammaisten oikeus saada perusopetusta yllämainittujen sopimuksien nojalla läpileikkaa kaikkien tässä tutkimuksessa mainittujen sopimusten periaatteissa itsessään on Suomi sitoutunut myös vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevaan sopimukseen⁶¹. Suomi ratifioi sopimuksen kesäkuussa 2016. YK:n ihmisoikeusvaltuutetun mukaisesti 24 artiklan oikeudet tulee toteuttaa ilman oikeudellisia ja lainsäädännöllisiä esteitä⁶². YK:n vammaissopimuksen 7 artiklan mukaan sopimuspuolten on muun ohella toteutettava kaikki tarvittavat toimet varmistaakseen, että vammaiset lapset voivat nauttia kaikista ihmisoikeuksista ja perusvapauksista täysimääräisesti ja yhdenvertaisesti muiden lasten kanssa. Vammaissopimuksen 24 artiklassa sopimuspuolet tunnustavat vammaisten henkilöiden oikeuden koulutukseen ja varmistavat ettei vammaisia henkilöitä suljeta yleisen koulutusjärjestelmän ulkopuolelle vammaisuutensa perusteella niissä yhteisöissä, joissa he elävät. Sopimusvaltioiden tulee varmistaa, että vammaisia henkilöitä varten tehdään heidän yksilöllisten tarpeiden mukaiset kohtuulliset mukautukset ja vammaiset henkilöt saavat yleisessä koulutusjärjestelmässä tuen, jota tarvitaan helpottamaan heidän tehokasta koulutustaan.⁶³ Katsonkin, että esimerkiksi perusopetuksen osalta tämä on tarkoittanut vuonna 2011

59 Janka 2013, s. 89-95.

60 Nowak 2003, s. 253.

61 HE 284/2014 vp s, 64.

62 A/HRC/10/48.

63 HE 84/2014 vp; HE 96/2015 vp, jonka mukaan yleissopimuksen ja sen valinnaisen lisäpöytäkirjan voimaanastumispäivä Suomessa on 10.6.2016.