HALLINTOVALIOKUNNAN LAUSUNTO 8/2013 vp
Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi kilpailu- lain ja oikeudenkäynnin julkisuudesta hallinto- tuomioistuimissa annetun lain 4 ja 16 §:n muut- tamisesta
Talousvaliokunnalle
JOHDANTO
Vireilletulo
Eduskunta on 16 päivänä huhtikuuta 2013 lähet- täessään hallituksen esityksen eduskunnalle laeiksi kilpailulain ja oikeudenkäynnin julkisuu- desta hallintotuomioistuimissa annetun lain 4 ja 16 §:n muuttamisesta (HE 40/2013 vp) valmis- televasti käsiteltäväksi talousvaliokuntaan sa- malla määrännyt, että hallintovaliokunnan on annettava asiasta lausunto talousvaliokunnalle.
Asiantuntijat
Valiokunnassa ovat olleet kuultavina
- neuvotteleva virkamies Eeva Vahtera, työ- ja elinkeinoministeriö
- hallitusneuvos Auli Valli-Lintu, valtiovarain- ministeriö
- hallitusneuvos Merja Leinonen, opetus- ja kulttuuriministeriö
- johtaja Raija Volk, sosiaali- ja terveysminis- teriö
- johtaja, rahoitussuunnittelu Allan Paldanius, Keva
- pääjohtaja Juhani Jokinen, Kilpailu- ja kulut- tajavirasto
- johtava lakimies Pirkka-Petri Lebedeff, Suo- men Kuntaliitto
- konsernilakimies Atte Malmström, Helsingin kaupunki
- kehitysjohtaja, vs. kunnanjohtaja Jarmo Kivi- neva, Kangasalan kunta
- kaupunginjohtaja Lauri Lamminmäki, Kou- volan kaupunki
- kunnanjohtaja Ari Ranta-aho, Muuramen kunta
- talousjohtaja Jukka Weisell, Oulun kaupunki - kunnanjohtaja Tanja Matikainen, Sulkavan
kunta
- vt. talousjohtaja Jan Finne, Vaasan kaupunki - kaupunginjohtaja Kari Nenonen, Vantaan
kaupunki
- toimitusjohtaja Pekka Averio, Kuntarahoitus Oyj
- johtaja, kehittämisyksikkö Jussi Salo, Suo- men lähi- ja perushoitajaliitto SuPer ry, edus- taen Toimihenkilöiden Neuvottelujärjestö TNJ ry:tä
- lakiasiainpäällikkö Mika Hämäläinen, Julkis- ten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry
- toimitusjohtaja Annaleena Mäkilä, Satama- liitto ry
- neuvottelujohtaja Jukka Kauppala, Tekniikka ja Terveys KTN ry.
Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet
— oikeusministeriö
— Valvira, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto
— Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kun- tayhtymä HSY
— Sotkamon kunta
— Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry
— Keskuskauppakamari
— JLY-Jätelaitosyhdistys ry
— Suomen Yrittäjät ry.
HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kilpailula-
kia. Ehdotuksen mukaan Kilpailu- ja kuluttaja- viraston toimivaltuuksia julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan tasapuolisten toimintaedel- lytysten eli niin sanotun kilpailuneutraliteetin valvonnan tehostamiseksi lisättäisiin. Jos kun- nan, kuntayhtymän, valtion tai niiden määräys- valtaan kuuluvan yksikön toiminnassa sovellet- taisiin sellaista menettelyä tai rakennetta, joka vääristäisi kilpailua tai estäisi kilpailun synty- mistä, Kilpailu- ja kuluttajaviraston olisi ensisi- jaisesti neuvotteluteitse pyrittävä poistamaan kilpailuneutraliteettia vaarantava menettely tai toiminnan rakenne. Jos neuvottelut eivät johtai- si tulokseen, Kilpailu- ja kuluttajavirasto voisi kieltää toiminnan tai asettaa sen jatkamisen edellytykseksi kilpailuneutraliteetin varmista- via velvoitteita. Säännöksiä ei kuitenkaan sovel- lettaisi, jos toiminta perustuu lainsäädäntöön.
Kilpailu- ja kuluttajavirasto voisi asettaa kiellon tai velvoitteen tehostamiseksi uhkasakon. Kiel- toa tai velvoitetta olisi noudatettava muutoksen- hausta huolimatta, jollei markkinaoikeus toisin määrää. Kilpailu- ja kuluttajavirasto voisi jättää kilpailuneutraliteettia koskevan toimenpide- pyynnön tutkimatta, jos sovellettavan menette- lyn tai toiminnan rakenteen vaikutukset terveen ja toimivan kilpailun edellytyksille ovat vähäi- set. Kuntaan, kuntayhtymään, valtioon sekä nii- den määräysvallassa oleviin yksiköihin sovellet- taisiin lisäksi, mitä kilpailulaissa säädetään elin- keinonharjoittajan velvollisuudesta antaa tieto- ja. Lisäksi esityksessä ehdotetaan tehtäviksi lainsäädäntöteknisiä muutoksia kilpailulakiin sekä oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuo- mioistuimissa annettuun lakiin.
Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdol- lisimman pian.
VALIOKUNNAN KANNANOTOT
Perustelut
Esityksen tavoitteet
Hallituksen esitys liittyy laajempaan kokonai- suuteen kilpailun tasapuolisuuden turvaamisek- si julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan vä- lillä. Esityksen tarkoituksena on lisätä Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivaltaa selvittää ja val- voa kilpailuneutraliteetin toteutumista yksityi- sen ja julkisen taloudellisen toiminnan välillä sekä ryhtyä toimenpiteisiin kilpailun tasapuoli- suutta vaarantavan menettelyn tai rakenteen poistamiseksi. Esityksellä on kiinteä yhteys hal- lituksen esitykseen kuntalain muuttamisesta (HE 32/2013 vp), johon sisältyvät säännösehdotuk- set kuntien velvollisuudesta yhtiöittää toimin- tansa silloin, kun kunta hoitaa tehtävää kilpailu-
tilanteessa markkinoilla. Esitykset ovat osa hal- lituksen terveen kilpailun edistämisohjelmaa.
Esityksen mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviras- ton keskeinen tehtävä on valvoa yhtiöittämisvel- voitteen noudattamista siltä osin kuin julkisen sektorin taloudellinen toiminta muussa kuin yh- tiömuodossa vaarantaisi kilpailun neutraalisuut- ta. Lisäksi virasto valvoo, että kunta hinnoitte- lee toimintansa markkinaehtoisesti kunnan toi- miessa markkinoilla yhtiöittämisvelvoitteeseen ehdotetuissa poikkeustilanteissa.
Hallintovaliokunta pitää tavoitteita kilpailu- neutraliteetin parantamiseksi tärkeinä. Valio- kunnan mielestä kansallisen valvontamekanis- min luominen tätä tarkoitusta varten on perustel- tua. Sen avulla voidaan luoda edellytyksiä kil- pailuneutraliteettiongelmien hallittuun kansalli-
seen ratkaisemiseen ja vähentää komissiolle teh- tävien kanteluiden määrää. Valiokunnan näke- myksen mukaan elinkeinotoiminnan kilpailu- neutraliteetin valvonta luontuu hyvin Kilpailu- ja kuluttajaviraston tehtäväksi.
Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivalta Kuntalain muutoksen (HE 32/2013 vp) yhtiöittä- misvelvollisuutta koskevat säännökset ovat kil- pailulain muutokseen nähden erityislain asemas- sa. Kunnan toimintaa ei ole katsottava esitetyn kilpailulain 30 a §:n mukaisesti taloudelliseksi toiminnaksi, jos kyse on kuntalain 2 a §:ssä tar- koitetusta toiminnasta, jota säännöksen mukaan ei pidetä "tehtävän hoitamisena kilpailutilan- teessa markkinoilla". Näin ollen, jos kunta tuot- taa ehdotetun kuntalain muutoksen 2 a §:n 1 mo- mentin 1 kohdan perusteella omana toiminta- naan palveluja kunnan asukkaille ja muille, joil- le kunnan on lain perusteella järjestettävä palve- luja, Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei voi vaatia toiminnan yhtiöittämistä. Virasto tekee aina ta- pauskohtaisen arvioinnin perusteella ratkaisun siitä, toimiiko kunta viraston tutkittavana ole- vassa tapauksessa kilpailutilanteessa markki- noilla.
Jos kunnan harjoittamaa toimintaa ei tarvitse yhtiöittää ehdotetun kuntalain 2 b §:n sisältä- mien poikkeussäännösten perusteella, Kilpailu- ja kuluttajaviraston tehtävänä on valvoa, että kunta hinnoittelee palvelunsa tai tuotteensa kun- talaissa mainituin perustein markkinaperustei- sesti. Jos hinnoittelu ei ole markkinaperusteista, viraston tulee ensisijaisesti neuvotteluteitse pyr- kiä korjaamaan tilanne. Jos neuvottelut eivät johda tulokseen, virasto ryhtyy kilpailulakia koskevan ehdotuksen 30 c §:n mukaiseen menet- telyyn. Sen perusteella virasto voi asettaa vel- voitteita, jotka varmistaisivat tasapuoliset toi- mintaedellytykset markkinoilla. Viimesijaisena keinona virasto voisi kieltää kilpailuneutraliteet- tia vaarantavan menettelyn. Virasto voisi aset- taa velvoitteen tai kiellon tehostamiseksi uhka- sakon.
Esityksessä pyritään korostamaan julkisyhtei- sön omaa vastuuta korjaavien toimenpiteiden löytymiseksi. Kilpailu- ja kuluttajaviraston on
aina ensisijaisesti pyrittävä yhteistyössä kunnan tai kuntayhtymän kanssa löytämään ratkaisu kil- pailuneutraliteettiongelmaan. Hallintovaliokun- ta tähdentää esityksen perustelujen mainintaa siitä, että viraston tehtävänä ei ole määritellä palvelun järjestämistapoja.
Valiokunta korostaa, että viraston toimivalta kohdistuu vain taloudelliseen toimintaan. Rat- kaisevaa arvioinnissa on, harjoittaako julkinen toimija taloudellista toimintaa. Esityksen perus- telujen mukaan taloudellisen toiminnan käsite on yhdenmukainen EU-oikeuden kanssa ja vas- taa periaatteiltaan myös voimassa olevan kilpai- lulain (948/2011) mukaista elinkeinonharjoitta- jan käsitettä. Olennaista taloudellisen ja ei- taloudellisen toiminnan erottamiseksi on se, tar- jotaanko tavaroita tai palveluja markkinaympä- ristössä. Esityksessä käytetyt rajanvedot talou- dellisen ja viranomaistoiminnan välillä perustu- vat EU:n valtiontukisääntöjä koskevaan komis- sion tiedonantoon (2012/C8/02). Sen mukaan ta- loudellisen toiminnan käsitteen ulkopuolelle jäävät toiminnot, jotka luontaisesti ovat osa vi- ranomaisten erioikeuksia ja joiden suorittami- sesta julkinen sektori vastaa. Selvyyden vuoksi valiokunta toteaa, että esityksessä ei anneta vi- rastolle EU:n valtiontukisääntelyyn liittyvää toi- mivaltaa.
Esityksen perustelujen mukaan toiminnan markkinaehtoisuus ei välttämättä ole ratkaista- vissa jonkin yksittäisen tekijän perusteella. Käy- tännössä markkinaehtoisen toiminnan tunnus- merkit eivät välttämättä täyty kuntien erityistoi- mialaan kuuluvien tehtävien hoitamisessa. Va- liokunnan käsityksen mukaan taloudellisen toi- minnan käsite sulkee lain soveltamisalan ulko- puolelle monia kunnan erityistoimialaan kuulu- via tehtäviä. Toisaalta kunta saattaa järjestää eri- tyistoimialaansa kuuluvia ja valtionosuuslain- säädännössä tarkoitettuja tehtäviään myös mark- kinaehtoisesti. Tällöin ne tulevat arvioitaviksi kilpailuneutraliteetin näkökulmasta. Asiassa on jo syntynyt oikeuskäytäntöä. Esimerkiksi esityk- sen perusteluissakin mainitussa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2002:4 oli kysymys tapauksesta, johon ei sovellettu kilpai-
lulakia, koska kyse ei ollut taloudellisesta toi- minnasta.
Soveltamisalan poikkeukset
Toimivaltaan puuttua julkisen sektorin taloudel- liseen toimintaan esitetään kahta poikkeusta (30 b §). Sääntelyä ei sovelleta, jos menettely tai toiminnan rakenne seuraa välittömästi lainsää- dännöstä taikka jos soveltaminen estäisi merkit- tävän kansalaisten hyvinvointiin, turvallisuu- teen tai muuhun sellaiseen yleiseen etuun liitty- vän tehtävän hoitamisen.
Esitys merkitsee ensinnäkin, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei voi puuttua kilpailun vääris- tymiseen tai estymiseen, jos kielteiset vaikutuk- set kilpailuun seuraavat väistämättä lainsäädän- nöstä ilman, että taloudellisesta toiminnasta vas- taavalla taholla olisi harkintavaltaa tai liikkuma- varaa kilpailuneutraliteettia vaarantavan talou- dellisen lopputuloksen osalta. Luonteenomaista poikkeukselle on, että lainsäätäjä on tarkoitta- nutkin sivuuttaa taloudellisen kilpailun tällaisen liiketoiminnan ohjausmekanismina. Valiokunta painottaa, että kunta ei hoida tehtävää kilpailuti- lanteessa markkinoilla ainakaan, jos toiminnas- sa on kysymys kirjasto-, kulttuuri-, liikunta- tai nuorisotoimen lakisääteisestä tai lakiin perustu- vasta vapaaehtoisesta tehtävästä, johon ei liity liiketoiminnallisia piirteitä.
Jos kilpailua vääristävän tai estävän menette- lyn tai rakenteen sisältöä ei ole lainsäädännössä määritelty, Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi puuttua siihen asettamalla ehtoja, esimerkiksi kieltämällä suoritteiden alihinnoittelun. Toimin- taa ei kuitenkaan voida kieltää. Kunnan tai kun- tayhtymän toimintaa ei myöskään voida kieltää, jos se on lainsäädännössä määrätty kunnan vas- tuulle tai jos toiminta kuuluu kunnan yleiseen toimialaan. Sen sijaan, jos kunnan liikelaitoksen tai viraston toiminnasta säädetään vain yleisellä tasolla, kilpailuneutraliteettia vaarantavaan toi- mintaan voidaan puuttua siltä osin kuin kilpai- lua vääristävä tai estävä toiminta ei välttämättä seuraa lainsäädännöstä.
Toiseksi Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei myös- kään voi puuttua merkittävään kansalaisten hy- vinvointiin, turvallisuuteen tai muuhun sellai-
seen yleiseen etuun liittyvien tehtävien hoitami- seen, jos säännösten soveltaminen johtaisi sii- hen, ettei tällaisia etuja voitaisi tarkoitetulla ta- valla turvata kansalaisille. Poikkeuksen perus- teella toiminnan arvioinnissa tulee siten otetta- vaksi huomioon muitakin yhteiskunnallisia ta- voitteita kuin taloudellisen kilpailun toimivuus.
Harkinta tehdään tapauskohtaisesti, ja arvioin- nissa punnitaan pidemmän aikavälin vaikutuk- sia. Valiokunnan käsityksen mukaan julkisen sektorin toimintaan liittyy usein sellaisia yhteis- kunnallisia tavoitteita, joita ei voida sivuuttaa pelkästään kilpailun tasapuolisuuden vaatimuk- sen perusteella ja joista voiton maksimointiin tähtäävän yksityisen elinkeinonharjoittajan ei tarvitse huolehtia.
Kilpailusäädäntö on sekä kansallisesti että unionitasolla luonteeltaan tapauskohtaista. Kil- pailu- ja kuluttajavirasto käyttää harkintaval- taansa virkavastuulla, ja viraston päätökseen haetaan muutosta markkinaoikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Mahdolliset vahingonkorvauskysymykset ratkaistaan vahin- gonkorvausta koskevien yleisten säännösten mukaisesti. Viraston toimivalta ei ulotu nor- mien korjaamiseen. Tältä osin virasto voi tehdä aloitteita lainsäädännön muuttamiseksi.
Hallintovaliokunta katsoo, että Kilpailu- ja kuluttajavirastolle jää soveltamisalaan tehdyistä poikkeuksista ja esityksen perusteluissa esite- tyistä rajanvedoista huolimatta varsin laaja har- kintavalta. Uudistuksen toteutumista ja viraston ratkaisukäytäntöä sekä vaikutuksia muun muas- sa kuntasektoriin on sen vuoksi tarkkaan seurat- tava. Lisäksi on huolehdittava siitä, että kunnat saavat riittävästi tietoa uudistuksesta sekä oh- jeistusta lainsäädännön mukaisen toiminnan vaatimuksista.
Siirtymäaika
Kuntalain muuttamisesta esitetyn lain (HE 32/2013 vp) voimaantulosäännöksen mukaan kunnan tai kuntayhtymän on viimeistään vuo- den 2014 loppuun mennessä — työvoimapoliit- tisen aikuiskoulutuksen osalta vuoden 2016 lop- puun mennessä — siirrettävä yhtiöittämisvel- voitteen piiriin kuuluva toiminta hoidettavaksi
erillisessä yhteisömuodossa tai järjestettävä toi- minta muutoin siten, ettei se vääristä kilpailua.
Kilpailulain muuttamista koskevan lakiehdotuk- sen voimaantulosäännöksen mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivaltuuksien laajennus tu- lisi sovellettavaksi vastaavasti vasta vuoden 2014 tai työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen osalta vuoden 2016 jälkeen.
Kuten edellä on käynyt ilmi, kilpailulain muutoksella on kiinteä yhteys hallintovaliokun- nassa parhaillaan käsiteltävänä olevaan kunta- lain muutosesitykseen. Kilpailu- ja kuluttajavi-
raston on toiminnassaan noudatettava kuntalain muutoksen voimaantulosäännöksen siirty- mäsäännöksiä. Tämän vuoksi on välttämätöntä, että kilpailulaissa säädettävä viraston laajennet- tu toimivalta tulee sovellettavaksi vasta, kun kuntalain muutoksen siirtymäaika on päättynyt.
Lausunto
Lausuntonaan hallintovaliokunta esittää, että talousvaliokunta ottaa edellä ole- van huomioon.
Helsingissä 7 päivänä kesäkuuta 2013
Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Pirkko Mattila /ps
vpj. Maarit Feldt-Ranta /sd jäs. Heikki Autto /kok
Jussi Halla-aho /ps Rakel Hiltunen /sd Risto Kalliorinne /vas Mika Kari /sd
Elsi Katainen /kesk
Timo V. Korhonen /kesk Antti Lindtman /sd
Markus Lohi /kesk (osittain) Outi Mäkelä /kok
Tapani Mäkinen /kok Ulla-Maj Wideroos /r vjäs. Ari Jalonen /ps
Anu Urpalainen /kok.
Valiokunnan sihteerinä on toiminut
valiokuntaneuvos Minna-Liisa Rinne.
