Koulumatkaetuus oppilaan oikeutena

(1)

Koulumatkaetuus oppilaan oikeutena

Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos Pro Gradu -tutkielma 17.5.2021

Tekijä: Toni Nykänen 175744 Ohjaaja: Suvianna Hakalehto

(2)

Tiivistelmä

ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO

Tiedekunta

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta

Yksikkö

Oikeustieteiden laitos

Tekijä

Toni Nykänen

Työn nimi

Koulumatkaetuus oppilaan oikeutena

Pääaine

Hallinto-oikeus

Työn laji

Pro gradu -tutkielma

Aika

17.5.2021

Sivuja

XV + 79 Tiivistelmä

Lasten koulukuljetukset herättävät ajoittain vilkasta keskustelua ja koulukuljetuksiin liittyvät asiat ja riidat ovat aika ajoin esillä mediassa. Koulukuljetuksiin liittyviä riitoja ratkotaan myös tuomioistuimissa ja riitojen kohteena ovat eriävät käsitykset siitä, onko oppilaan koulumatka liian pitkä, tai oppilaalle liian vaikea, rasittava tai vaarallinen.

Tutkielmassa tarkastellaan perusopetuslain 32.1§:n mukaista oikeutta koulukuljetukseen tai saattamista varten myönnettävään riittävään avustukseen (koulumatkaetuus). Tutkielmassa kes- kitytään tarkastelemaan sitä, millaisen oikeuden lainsäädäntö luo oppilaalle maksuttomaan koulumatkaetuuteen, ja mitkä ovat konkreettiset koulumatkaetuuden myöntämisedellytykset.

Tutkielma on lainopillinen ja tutkielmassa systematisoidaan koulumatkaetuuden taustalla vaikuttavaa lainsäädäntökokonaisuutta ja tulkitaan koulumatkaetuutta koskevan säännöksen mer- kitystä tästä kokonaisuudesta käsin. Oikeutta koulumatkaetuuteen tarkastellaan tutkielmassa oppilaan oikeuksien näkökulmasta ja tutkielmassa korostuvat hallinto-oikeuden yleisten oikeusperiaatteiden lisäksi oppilaan perusoikeuksien ja lapsen oikeuksien merkitys.

Perusopetuslain mukaan oppilas on oikeutettu koulumatkaetuuteen pääsääntöisesti kunnan oppilaalle osoittamaan lähikouluun silloin, kun koulumatka on viittä kilometriä pidempi tai, kun koulumatka muodostuu oppilaalle liian vaikeaksi, rasittavaksi tai vaaralliseksi. Tutkielmassa tehtyjen havaintojen mukaan koulumatkaetuus kytkeytyy vahvasti perustuslain turvaamaan oikeuteen maksuttomaan perusopetukseen ja koulumatkaetuudesta päätettäessä on perusoikeuksien toteutumisen ja hallinnon oikeusperiaatteiden lisäksi huomioitava myös lapsen oikeuksien toteutuminen. Yli viiden kilometrin mittaisen koulumatkan lisäksi oppilas voi olla oikeutettu maksuttomaan koulumatka etuuteen esimerkiksi silloin, kun koulumatka muodostuu oppilaan vamman tai sairauden vuoksi tai erilaisten tie- ja sääolosuhteiden, alueella liikkuvien villipeto- jen tai muiden vaaratekijöiden vuoksi liian vaikeaksi, rasittavaksi tai vaaralliseksi. Tutkielma antaa tulkintasuosituksia siitä, kuinka perusopetuslakia tulisi tulkita koulumatkaetuutta koskevan sääntelyn osalta ja vastaa konkreettisesti siihen, milloin oppilas voi olla oikeutettu maksuttomaan koulumatkaetuuteen.

Avainsanat

Hallinto, koulumatkaetuus, koulumatka, koulukuljetus, lapsen oikeudet, lähikoulu, maksuttomuus, perusoikeudet, perusopetus, suhteellisuusperiaate, tarkoitussidonnaisuuden periaate, toissijainen koulu, yhdenvertaisuus

(3)

SISÄLLYS

LÄHTEET ... V LYHENNELUETTELO ... XV

1 JOHDANTO ... 1

1.1 Tutkielman tausta ... 1

1.2 Tutkimuskysymys ja metodi ... 4

2 KOULUMATKAETUUS OPPILAAN OIKEUTENA JA OPETUKSEN JÄRJESTÄJÄN VELVOLLISUUTENA ... 8

2.1 Koulumatkaetuun liittyvää säännöshistoriaa ... 8

2.2 Koulumatkaetuuden kytkös oppilaan perusoikeuksiin ja lapsen oikeuksiin ... 11

2.3 Yhdenvertaisuus ja kohtuulliset mukautukset koulumatkaetuudesta päätettäessä .... 16

2.4 Koulumatkaetuudesta päättäminen hallintomenettelynä ... 23

2.5 Koulumatkaetuus oppilaan oikeutena ja huoltajille myönnettävänä etuutena... 29

3 KOULUMATKAETUUDEN YLEISET LÄHTÖKOHDAT ... 31

3.1 Oikeus koulumatkaetuuteen kunnan osoittamaan lähikouluun ... 31

3.1.1 Oppilaan väestörekisteriin merkitty asuinpaikka koulumatkaetuuden määrittäjänä ... 31

3.1.2 Lähi- ja toissijainen koulu ja kunnan harkintavalta ... 33

3.1.3 Kiusaamistilanteet ja homekoulutilanteet oppilaan turvallisuuteen liittyvinä erityiskysymyksinä ... 37

3.2 Koulukuljetus ja kuljettamista tai saattamista varten myönnettävä avustus... 41

3.2.1 Kunnan oikeus valita koulukuljetuksen järjestämisen tai saattoavustuksen myöntämisen välillä ... 41

3.2.2 Saattoavustus ja oikeus maksuttomaan perusopetukseen ... 44

4 OIKEUS KOULUMATKAETUUTEEN KOULUMATKAN PITUUDEN PERUSTEELLA ... 47

4.1 Laissa säädetty kilometriraja ja kunnan päättämä kilometriraja ... 47

(4)

4.2 Koulumatkan pituuden mittaaminen ... 49

4.2.1 Koulumatkan pituuden mittaamisen oikeudelliset haasteet... 49

4.2.2 Harkintavallan käyttäminen koulumatkan pituuden mittaamisessa ... 53

4.3 Oikeus koulumatkaetuuteen osalle koulumatkaa ... 55

4.4 Koulumatkan pituuden suhde koulumatkan vaikeuteen, rasittavuuteen ja vaarallisuuteen ... 57

5 OIKEUS KOULUMATKAETUUTEEN KOULUMATKAN VAIKEUDEN, RASITTAVUUDEN JA VAARALLISUUDEN PERUSTEELLA ... 59

5.1 Yleisesti jaottelusta ... 59

5.2 Koulumatkan vaikeus ja rasittavuus ... 60

5.2.1 Koulumatkan pituus ja oppilaan ikä ... 60

5.2.2 Oppilaan kehitystaso, psyykkiset tekijät, sairaus ja vammaisuus ... 62

5.2.3 Tilapäiset syyt ... 64

5.3 Koulumatkan vaarallisuus ... 66

5.3.1 Tieolosuhteet ... 66

5.3.2 Vuodenajat ja sääolosuhteet ... 69

5.3.3 Villipedot ... 69

5.3.4 Koulumatkoilla tapahtuva kiusaaminen ja muut vaaratilanteet erityiskysymyksenä ... 71

5.4 Arviointi kokonaisharkintana ... 73

6 LOPPUPÄÄTELMÄT ... 75

(5)

LÄHTEET

KIRJALLISUUS

Aarnio, Aulis, Tulkinnan taito: ajatuksia oikeudesta, oikeustieteestä ja yhteiskunnasta. Ta- lentum media 2006.

Anttila, Outi – Ojanen, Tuomas (toim.), Yhdenvertaisuuslaki kommentein. Alma Talent 2019.

Arajärvi, Pentti, Lapsi ja koulutuksellisen hyvinvoinnin takaaminen, s. 10–48 teoksessa Su- vianna Hakalehto (toim.), Lapsen oikeudet koulussa. Kauppakamari 2015.

Arajärvi, Pentti, Sivistykselliset oikeudet ja velvollisuudet. Joensuun yliopiston oikeustie- teellisiä julkaisuja 2006.

Archard, David, Children: Rights and childhood. Third edition. Routledge 2015.

Ervasti, Kaijus, Lakimies, oikeus, yhteiskunta – Oikeus yhteiskunnallisena käytäntönä. Edita Publishing Oy 2017.

Hakalehto, Suvianna – Toivonen, Virve, Johdatus lapsen oikeuksiin perheessä, s. 20–68 teoksessa Suvianna, Hakalehto – Virve, Toivonen (toim.), Lapsen oikeudet perheessä.

Kauppakamari 2021.

Hakalehto, Suvianna, Lapsioikeuden perusteet. Alma Talent 2018.

Hakalehto, Suvianna, Johdatus lapsen oikeuksiin koulussa, s. 50–86 teoksessa Suvianna Ha- kalehto (toim.), Lapsen oikeudet koulussa. Kauppakamari 2015.

Hakalehto-Wainio, Suvianna, Oppilaan oikeudet opetustoimessa. Lakimiesliiton kustannus 2012.

Hakalehto-Wainio, Suvianna, Turvallisen oppimisympäristön toteutumisen oikeudellisista haasteista peruskoulussa. Lakimies 2/2012 s. 238–258.

Halila, Leena – Aer, Janne, Oikaisumenettely hallinnossa. Talentum Media 2011.

Hallberg, Pekka, Perusoikeudet tuomioistuimissa, teoksessa Hallberg, Pekka – Karapuu, Heikki – Ojanen, Tuomas – Scheinin, Martin – Tuori, Kaarlo – Viljanen, Veli-Pekka, Perusoikeudet. Alma Talent Fokus 2004. (Päivitetty 6.4.2010)

Harjula, Heikki – Prättälä, Kari, Kuntalaki – Tausta ja tulkinnat. Alma Talent Fokus 2019.

(Päivitetty 15.5.2020).

Hautamäki, Veli-Pekka, Hyvän hallinnon toteuttaminen. Edita 2004.

Helander, Merike, Perusopetuksen maksuttomuus ja oppilaiden yhdenvertaisuus, s. 88–131 teoksessa Suvianna Hakalehto (toim.), Lapsen oikeudet koulussa. Kauppakamari 2015.

(6)

Herring, Jonathan, Family Law. Pearson Education Limited. Fifth edition. Oxford Univer- sity 2011.

Husa, Jaakko – Mutanen, Anu – Pohjolainen, Teuvo, Kirjoitetaan juridiikkaa. 2. uud. painos.

Talentum 2008.

Husa, Jaakko – Pohjolainen, Teuvo, Julkisen vallan oikeudelliset perusteet. Johdatus julkis- oikeuteen. 4. uudistettu painos. Talentum 2014.

Hyttinen, Sanna, Sosiaaliset ihmisoikeudet ja suomalaiset tuomioistuimet – otetaanko sosiaaliset ihmisoikeudet vakavasti? Oikeus 2012 (41), 4: s. 496–515.

Juva, Simo – Kangasvieri, Anneli – Välijärvi, Jouni, Kuntaperusteisen koulujärjestelmän kehittäminen. Kuntaliiton verkkojulkaisu 2009. (Juva ym. 2009).

Jyränki, Antero – Husa, Jaakko, Valtionsääntöoikeus. CC Lakimiesliiton kustannus. Karis- ton kirjapaino Oy 2012.

Keinänen, Anssi, Tutkimusongelma ja metodi lainopillisessa työssä. Edilex 2015/29.

Kotkas, Toomas, Kohtuulliset mukautukset sosiaaliturvajärjestelmässä. Lakimies 1/2020, s.

822–844.

Kotkas, Toomas, Sosiaalioikeudellisesta kohtuusperiaatteesta – Tarvitaanko sellaista? Laki- mies 5/2009, s. 761–778.

Kulla, Heikki, Hallintomenettelyn perusteet. 10. uud. painos. Alma Talent Oy 2018.

Kuusikko, Kirsi, Koulujen järjestyssäännöt ja oppilaiden perusoikeudet. Edilex 8.11.2006.

Lahtinen, Matti – Lankinen, Timo, Koulutuksen lainsäädäntö käytännössä. 9. uud. painos.

Tietosanoma 2015.

Lahtinen, Nina, Oppilaan oikeudet ja vanhempien vastuu. PS-kustannus 2011.

Lavapuro, Juha, Perustuslakikontrollin uudet muodot II – Keskustelevan normikontrolliajat- telun edellytykset Suomessa. Lakimies 2/2009, s. 270–296.

Lehtola, Ilkka, Matka maalta markettiin – Liikkuminen ja palvelujen muutos itäsuomalai- sella maaseudulla. Tiehallinnon selvityksiä 25/2008.

Linnanmäki, Kirsikka, Lapsen etu huoltoriidan tuomioistuinsovittelussa: Lapsioikeutta, so- vitteluteoriaa ja empiriaa yhdistävä tutkimus. Alma Talent Oy 2019.

Mahkonen, Sami, Vuoden 2018 varhaiskasvatuslaki. Edita Publishing 2018.

Mikkola, Tuulikki, Kansainvälinen lapsioikeus. Sanoma Pro Oy 2012.

Mäenpää, Olli, Hallinto-oikeus. Alma Talent Fokus 2018. (Päivitetty 2021).

Mäenpää, Olli, Hallinto-oikeus ja hyvän hallinnon takeet. Edita publishing Oy 2016.

Mäkelä, Marianne, Yhdenvertaisuus sivistyksen portailla. Lakimies 5/2013 s. 917–923.

(7)

Mäkelä, Marianne, Yhdenvertainen oikeus sivistykseen. Tampereen yliopistopaino Oy 2013.

Mäntylä, Niina, Kun mikään ei auta: Opetuspaikan muuttaminen ratkaisuksi koulukiusaa- mistilanteissa, s. 252–279 teoksessa Suvianna Hakalehto (toim.), Lapsen oikeudet koulussa. Kauppakamari 2015.

Mäntylä, Niina, Koulukiusaaminen kiusaajan rikoksena. Oikeus 2012 (41); 3: s. 357–380.

Mäntylä, Niina, Oikeus koulukuljetukseen. Kunnallistieteellinen aikakausikirja 3/10 38 (2010) s. 270–281.

Määttä, Tapio, Lakien väliset suhteet oikeudellisen ratkaisun teorian haasteena: ristiriita- ajattelusta yhteensovittamismalliin. Lakimies 2/2013 s. 171–191.

Määttä, Tapio, Soft law kansallisen oikeuden oikeuslähteenä. Tutkimus oikeudellisen ratkaisun normipremissin muodostamisen perusteista ympäristöoikeudessa. Oikeustiede- Jurisprudentia 2005:XXXVIII, s. 337-460.

Nieminen, Liisa, Positiivinen erityiskohtelu: tehokas keino kohti tosiasiallista yhdenvertai- suutta vai tyhjiä sanoja vain? Lakimies 5/2019, s. 580–607.

Ojanen, Tuomas, Valtiosääntöoikeus kansainvälistymisen kohteena ja välittäjänä. Lakimies 7–8/2014, s. 937–952.

Okkonen, Ville, Peruskoulua vastaan - yksityisoppikoulut ja yhteiskuntajärjestys 1966–

1975. Turun yliopisto 2017.

Pajulammi, Henna, Lapsi, oikeus ja osallisuus. Talentum 2014.

Pellonpää, Matti – Gullans, Monica – Pölönen, Pasi – Tapanila, Antti (Pellonpää ym.), Eu- roopan ihmisoikeussopimus. 6. uud. painos. Alma Talent Oy 2018.

Peltonen, Reetta – Virkkala, Talvikki, Oppilaan oikeus koulumatkaetuuteen, s. 170–204 teoksessa Suvianna Hakalehto (toim.), Lapsen oikeudet koulussa. Kauppakamari 2015.

Ratamäki, Outi – Laakso, Tero – Miettinen, Eija, Rauhoitettujen luonnonvaraisten eläinten aiheuttamat vahingot ja valtion tuki – korvausvelvollisuus, vastuunjako ja legitimi- teetti. Ympäristöpolitiikan- ja oikeuden vuosikirja XII 2019, s. 43–125.

Savelieva, Kateryna – Marttila, Tero – Lampi, Jussi - Ung-Lanki, Sari – Elovainio, Marko M - Pekkanen, Juha, Associations between indoor environmental quality in schools and symptom reporting in pupil-administered questionnaires. Environmental Health.

2019 Dec 27;18(1):115. doi: 10.1186/s12940-019-0555-6 (THL:n ja Helsingin yliopiston tutkijoiden tekemä tutkimus).

Siltala, Silja (toim.), Kuntaliiton verkkojulkaisuja, henkilökuljetusopas. Suomen kuntaliitto 2012.

(8)

Somppi, Annika, Peruskoululaisen oikeus maksuttomaan koulukuljetukseen. Julkisoikeuden pro gradu- tutkielma. Vaasan yliopiston filosofinen tiedekunta 2015.

Säkäjärvi, Maija, Julistuksenomainen toive vai juridinen velvoite? Lapsen etu homekouluja koskevassa päätöksenteossa, s. 317–352 teoksessa Suvianna Hakalehto (toim.), Lap- sen oikeudet koulussa. Kauppakamari 2015.

Toivonen, Virve-Maria, Lapsen oikeudet ja oikeusturva: Lastensuojeluasiat hallintotuomio- istuimissa. Alma Talent Oy 2017.

Toivonen, Virve – Kirsi Pollari, Lapsen haastattelu – osa lapsen oikeutta osallistua, s. 73–

90 teoksessa Hyvärinen, Sauli – Pösö, Tarja (toim.), Lasten haastattelu lastensuoje- lussa. PS-Kustannus 2018.

Tuori, Kaarlo – Kotkas, Toomas, Sosiaalioikeus. 5. uud. painos. Talentum pro 2016.

Tuori, Kaarlo, Sivistykselliset oikeudet (PL 16 ja 123 §), teoksessa Hallberg, Pekka – Kara- puu, Heikki – Ojanen, Tuomas – Scheinin, Martin – Tuori, Kaarlo – Viljanen, Veli- Pekka, Perusoikeudet. Alma Talent Fokus 2004. (Päivitetty 1.8.2009).

Tuori, Kaarlo – Juha, Lavapuro, Perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvollisuus (PL 22 §), teoksessa Hallberg, Pekka – Karapuu, Heikki – Ojanen, Tuomas – Scheinin, Martin – Tuori, Kaarlo – Viljanen, Veli-Pekka, Perusoikeudet. Alma Talent Fokus 2004. (Päivitetty 10.1.2011)

Valtonen, Virve, Opetushenkilöstön harkintavalta perusopetuksen ojentamistilanteissa. Pro gradu -tutkielma 2014. Edilex 25.5.2016.

Vandenhole, Wouter – Türkelli, Gamze Erdem, The Best Interests of the Child, s. 205-217 teoksessa Todres, Jonathan – King, Shani M., The Oxford Handbook of Children´s Rights Law. Oxford University Press 2020.

Viljanen, Veli-Pekka, Perusoikeuksien soveltamisala, teoksessa Hallberg, Pekka – Karapuu, Heikki – Ojanen, Tuomas – Scheinin, Martin – Tuori, Kaarlo – Viljanen, Veli-Pekka, Perusoikeudet. Alma Talent Fokus 2004. (Päivitetty 13.1.2011).

Viljanen, Veli-Pekka, Perusoikeuksien rajoittaminen, teoksessa Hallberg, Pekka – Karapuu, Heikki – Ojanen, Tuomas – Scheinin, Martin – Tuori, Kaarlo – Viljanen, Veli-Pekka, Perusoikeudet. Alma Talent Fokus 2004. (Päivitetty 17.1.2011).

VIRALLISLÄHTEET

Aluehallintovirasto, Vuotta 2017 koskeva peruspalveluiden arviointi, patio-verkkojulkaisu [https://www.patio.fi/web/pepa-2017-valtakunnallinen].

Barnombudsmannen (Sverige), Dom tror att dom vet bättre. Barnombudsmannen 2020.

(9)

Barnombudsmannen (Sverige), Barns mänskliga rättigheter gäller även i skolan, s. 33-39 teoksessa #Välkommen till verkligheten. Barn och unga om samhällets stöd vid kränkningar och trakasserier i skolan. Barnombudsmannen 2015.

HaVM 29/2002 vp, Hallintovaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta.

HE 30/1982 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle peruskoululaiksi ja lukiolaiksi sekä niihin liittyväksi lainsäädännöksi.

HE 309/1993 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta.

HE 86/1997 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle koulutusta koskevaksi lainsäädännöksi.

HE 72/2002 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta.

HE 205/2002 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi perusopetuslain, lukiolain, ammatillisesta koulutuksesta annetun lain sekä ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain 11 ja 16 §:n muuttamisesta.

HE 58/2003 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi perusopetuslain 32 §:n muuttamisesta ja opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 17 §:n muuttamisesta.

HE 252/2006 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle lastensuojelulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

HE 109/2009 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi perusopetuslain muuttamisesta.

HE 66/2013 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi perusopetuslain, lukiolain, ammatillisesta koulutuksesta annetun lain ja kunnan peruspalveluiden valtionosuudesta annetun lain 41 ja 45 §:n muuttamisesta.

HE 67/2013 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle oppilas- ja opiskelijahuoltolaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeksi.

HE 19/2014 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle yhdenvertaisuuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeksi.

HE 40/2018 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle varhaiskasvatuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

HE 88/2018 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi lapsen huollosta ja tapaamisoikeu- desta annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

HE 173/2020 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle oppivelvollisuuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

(10)

Kinnunen, Teemu – Hanski, Kari, Hankemuistio – Tien ylityksien vaarallisuuden arviointi, Koululiidun kehittäminen. Liikenteen turvallisuusvirasto (Trafi) 2018.

Liikenneturva (Opetushallitus – Kuntaliitto – Liikenne ja viestintäministeriö – Liikenneturva – Linja-autoliitto – Suomen taksiliitto ry), Koulukuljetusopas. PunaMusta oy 2011.

Oikeusministeriö, Tuomioistuinten työtilastoja 2019. Oikeusministeriön julkaisuja 2020:4.

Oikeusministeriö, Lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevan lain muutostarpeet. Yhteen- veto verkkokeskusteluista. Mietintöjä ja lausuntoa 36/2016.

Opetushallitus, Oppaat ja käsikirjat 2021:1, Koulukuljetusopas.

Opetushallitus, Perusopetuksen opetussuunnitelman perusteet 2014.

PeVL 43/2020 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä oppivelvollisuuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi sivistysvaliokunnalle.

PeVM 25/1994 vp, Perustuslakivaliokunnan mietintö n:o 25 perustuslakien perusoikeus- säännösten muuttamisesta.

SiVM 3/1998 vp, Sivistysvaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä koulutusta koskevaksi lainsäädännöksi.

SiVM 7/1999 vp, Sivistysvaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä esiopetusta koskevaksi lainsäädännöksi.

Regeringskansliet, Skollag (2010:800), (http://rkrattsbaser.gov.se/sfst?bet=2010:800).

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL), Kouluterveyskysely 2019, Tilastoraportti 33/2019 (kouluterveyskysely 2019).

UNESCO, School Violence and Bullying. Global Status Report. UNESCO 2017.

Valtioneuvoston kanslia, Avaimet terveelliseen ja turvalliseen rakennukseen (AVATER) – Yhteenvetoraportti. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 44/2017

Yhdenvertaisuusvaltuutettu, vuosikertomus 2019.

YK:n lapsen oikeuksien komitea, yleiskommentti nro 5 (2013) lapsen oikeuksien yleissopimuksen yleiset täytäntöönpanotoimenpiteet (4 artikla, 42 artikla ja 44 artiklan 6 kohta) YK:n lapsen oikeuksien komitea, yleiskommentti nro 14 (2013) lapsen oikeudesta saada

etunsa otetuksi ensisijaisesti huomioon (3 artikla, 1 kohta).

KUNTIEN KOULUKULJETUSOHJEET JA -PERIAATTEET

Joensuun kaupunki, Esi- ja perusopetuksen oppilaskuljetusten perusteet 16.4.2019 § 15 1.5.2019 alkaen.

Kajaanin kaupunki, Koulukuljetusopas, Sivistyslautakunta 11.12.2013 § 112.

(11)

Konneveden kunta, Konneveden kunnan esi- ja perusopetuksen koulukuljetuksia koskevat periaatteet 2016.

Kotkan kaupunki, Koulukuljetusperiaatteet, Esi- ja perusopetus 27.10.2020.

Kouvolan kaupunki, Koulukuljetusperiaatteet 2015.

Kouvolan kaupunki, Koulukuljetusperiaatteet 2021.

Kuopion kaupunki, Ohje - Liikenteellisesti vaaralliset koulumatkat 1.8.2017 lukien.

Lohjan kaupunki, Lohjan esikoulujen ja peruskoulujen koulumatkakuljetusten periaatteet 1.8.2019 alkaen.

Lohjan kaupunki, Hallintosääntö 22.2.2021 alkaen.

Raaseporin kaupunki, Raaseporin kaupungin esiopetus- ja koulukuljetusten myöntämis- ja järjestämisperiaatteet 2019.

Rovaniemen kaupunki, Esi- ja perusopetuksen koulukuljetuksia koskevat periaatteet, Rova- niemen kaupungin koulutuslautakunta 30.1.2014.

Savonlinnan kaupunki, Esi- ja perusopetuksen oppilaiden koulukuljetuksia koskevat periaatteet 1.4.2013 (päivitetty 02/2020).

INTERNETLÄHTEET

AVISTAblogi 24.9.2019, [https://aluehallintovirasto.blog/2019/09/24/susikyyti-voi-olla- lapselle-paljon-vaarallisempi-kuin-susi/] (16.12.2020).

Iltalehti 8.8.2019, [https://www.iltalehti.fi/kotimaa/a/3cac0213-40ad-462c-8db7- e0330c8cf85f] (7.10.2020).

Iltalehti, Kokoomuksen Marko Kilpi kouluväkivallasta: ”Vahingonkorvausmenettelyyn ei etene yksikään tapaus, vaikka aihetta olisi. Verkkouutinen 25.9.2020 [https://www.iltalehti.fi/politiikka/a/552692b3-706e-4844-9f44-257a759ee545] (31.3.2021).

Ilta-Sanomat, Miksi väkivalta räjähti käsiin kouluissa? Tutkijat, rehtorit ja poliisi kertovat.

Verkkouutinen 2.10.2020 [https://www.is.fi/kotimaa/art-2000006655415.html]

(31.3.2021).

Itä-Suomen hallinto-oikeus, [https://oikeus.fi/hallintooikeudet/ita-suomenhallinto-oikeus/fi/index/Hallinto-oikeudenratkaisut/valtio-oikeusjayleishallinto.html]

(18.4.2020).

Karjalainen, Karjalaisen verkkokysely uutinen 16.12.2019. [https://www.karjalainen.fi/uutiset/uutis-alueet/maakunta/item/237482] (7.10.2020).

Koululiitu, Ramboll Oy. [www.koululiitu.fi] (7.10.2020).

(12)

Mannerheimin lastensuojeluliitto, Lausunto lasten vuoroasumisen vaikutuksista 9.2.2018.

[https://www.mll.fi/kannanotot-ja-lausunnot/lausunto-lasten-vuoroasumisen-vaikutuksista/] (2.5.2021).

Okkonen, Kaisa-Mari, Erolasten arki ei välity tilastoihin. Tilastokeskus 26.5.2014.

[https://www.stat.fi/artikkelit/2014/art_2014-02-26_007.html?s=0] (17.12.2020).

Opetushallinnon tilastopalvelu, Vipunen, Opetuksen järjestäjä- ja oppilaitosverkko [https://vipunen.fi/fi-fi/_layouts/15/xlviewer.aspx?id=/fi-fi/Raportit/Oppilaitosver- kosto%20-%20perusopetus%20-%20opetu

sen%20j%C3%A4rjest%C3%A4j%C3%A4.xlsb] (12.4.2021).

ReittiGIS, CGI. [https://www.cgi.fi/fi/tuoteratkaisut/reittigis] (8.9.2020).

Suomen riistakeskus, havainnot- ja konfliktit. [https://riista.fi/riistatalous/riistavahingot-ja- konfliktit/suurriistavirka-apu/havainnot-ja-konfliktit/] (7.10.2020).

Suomen virallinen tilasto (SVT): Koulutuksen järjestäjät ja oppilaitokset [verkkojulkaisu].

ISSN=1796-3796. 2019. Helsinki: Tilastokeskus.

[http://www.stat.fi/til/kjarj/2019/kjarj_2019_2020-02-12_tie_001_fi.html]

(17.12.2020).

Suomen virallinen tilasto (SVT): Perheet [verkkojulkaisu].

ISSN=1798-3215. 2019, Liitetaulukko 1. Perheet tyypeittäin vuosina 1990–2019. Hel-

sinki: Tilastokeskus

[http://www.stat.fi/til/perh/2019/perh_2019_2020-05-22_tau_001_fi.html]

(17.12.2020).

Tiihonen, Arja, Kaupungistuminen etenee – löytyykö kaikille sopiva asunto? Tilastokeskus 27.6.2016. [https://www.stat.fi/tietotrendit/artikkelit/2016/kaupungistuminen-etenee- loytyyko-kaikille-sopiva-asunto/] (17.12.2020).

Valovirta, Anna (ylitarkastaja), Yhdenvertaisuusblogi 17.8.2018. [https://www.syrjinta.fi/- /koulukuljetusten-oltava-lapsille-tuki-ei-rasite] (7.10.2020).

Visma, ReittiGIS [https://help.starsoft.fi/indexf6ef.html?q=node/48] (12.4.2021).

Yle uutiset 16.4.2019. [https://yle.fi/uutiset/3-10742065] (7.10.2020).

Yle uutiset 29.10.2014. [https://yle.fi/uutiset/3-7557603] (7.10.2020).

OIKEUSTAPAUKSET

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin Cam v. Turkey, 51500/08, 23.02.2016

(13)

Elles and others v. Sveitsi, 12573/06, 16.12.2010

Korkein hallinto-oikeus KHO 2020:131

KHO 2020:82 KHO 2020:67 KHO 2020:60 KHO 2019:7 KHO 2016:51

KHO 27.6.2016/2832 KHO 2.4.2015/909

KHO 5.9.2014/2613 (LRS) KHO 4.4.2011/947

KHO 2010:5 KHO 2009:103

KHO 17.6.2009/1571 (LRS) KHO 14.3.2008/524 (LRS) KHO 2007:5

KHO 2006:10 Hallinto-oikeudet

Pohjois-Suomen HAO 20.1.2021 21/0010/1 Itä-Suomen HAO 11.9.2015 15/0377/2 Itä-Suomen HAO 26.9.2014 14/5187/4 Kuopion HAO 30.1.2001 01/0037/1 Oulun HAO 04.11.2010 10/0497/2 Oulun HAO 15.12.2004 04/0555/1 Turun HAO 16.12.2009 09/0855/3 Markkinaoikeus

MAO 27.6.2008 294/08

Ylimpien laillisuusvalvojien päätökset

AOA 25.11.2020 dnro EOAK/4315/2019: Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen päätös kanteluun kunnan koulukuljetusoppaan linjauksista.

(14)

AOA 23.10.2019 dnro EOAK/5984/2018: Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen päätös kanteluun maksullisista luokkaretkistä ja tapahtumapäivistä perusopetuksessa.

AOA 23.10.2019 dnro EOAK/2882/2018: Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen päätös kanteluun rahan keräämisestä vanhemmilta valinnaisen liikunnan retken järjestämistä koskeviin kuluihin.

AOA 23.10.2019 dnro EOAK/1120/2018: Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen päätös kanteluun maksullisesta toiminnasta perusopetuksessa.

AOA 16.8.2012 dnro 2822/4/10: Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen päätös kanteluun, jossa apulaisoikeusasiamies katsoi, etteivät taloudelliset syyt vähennä kunnan vas- tuuta.

AOA 23.11.2006 dnro 326/4/05: Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen päätös kanteluun esikoululaisen oikeudesta maksuttomaan kuljetukseen.

AOKA 18.1.2012 dnro OKV/1365/1/2010: Apulaisoikeuskanslerin päätös kanteluun velvol- lisuudesta noudattaa tuomioistuimen päätöstä.

OKA 07.05.2015 dnro OKV/1588/1/2013: Oikeuskanslerin päätös kanteluun koulun sisäil- maongelmiin puuttumisesta ja kunnan toiminnasta liittyen sisäilmaongelmista tiedot- tamiseen ja asiakirjojen antamiseen asiassa.

MUUT LÄHTEET

A-studio YLE, Miksi lapsi kiusaa? Esitetty 20.10.2020.

(15)

LYHENNELUETTELO

AOA Apulaisoikeusasiamies

AOKA Apulaisoikeuskansleri

EIS Euroopan ihmisoikeussopimus

EIT Euroopan ihmisoikeus tuomioistuin

HAO Hallinto-oikeus

HaVM Hallintovaliokunnan mietintö

HE Hallituksen esitys

KHO Korkein hallinto-oikeus

LOS YK:n yleissopimus lapsenoikeuksista

LVM Liikenne- ja viestintäministeriö

MAO Markkinaoikeus

OKA Oikeuskansleri

OM Oikeusministeriö

PePa Aluehallintovirasto peruspalveluiden arviointi

PeVM Perustuslakivaliokunnan mietintö

PeVL Perustuslakivaliokunnan lausunto

PL Suomen perustuslaki 731/1999

POL Perusopetuslaki 628/1998

SiVM Sivistyslautakunnan mietintö

THL Terveyden ja hyvinvoinnin laitos

UNESCO Yhdistyneiden kansakuntien kasvatus-, tiede- ja kulttuurijär- jestö

YhdenvertL Yhdenvertaisuuslaki 1325/2014

YK Yhdistyneet kansakunnat

(16)

1 JOHDANTO

1.1 Tutkielman tausta

Perusopetuslain (628/1998) 32 §:n 1 momentissa säädetään, jos perusopetusta tai lisäope- tusta saavan oppilaan koulumatka on viittä kilometriä pitempi, oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen. Jos esiopetusta saavan oppilaan matka kotoa esiopetukseen tai varhaiskasvatuslaissa tarkoitetusta varhaiskasvatuksesta esiopetukseen on viittä kilometriä pitempi, oppilaalla on vastaavasti oikeus maksuttomaan kuljetukseen kotoa suoraan esiopetukseen tai varhaiskasvatuksesta esiopetukseen ja esiopetuksesta kotiin tai varhaiskasvatukseen. Perus- opetusta, lisäopetusta tai esiopetusta saavalla oppilaalla on oikeus maksuttomaan kuljetukseen myös silloin, kun edellä tarkoitettu matka oppilaan ikä ja muut olosuhteet huomioon ottaen muodostuu oppilaalle liian vaikeaksi, rasittavaksi tai vaaralliseksi. Maksuttoman kuljetuksen vaihtoehtona on oppilaan kuljettamista tai saattamista varten myönnettävä riittävä avustus.

Perusopetuslain 6 §:n 2 momentin mukaan kunta osoittaa oppivelvolliselle ja muulle tässä laissa tarkoitettua opetusta saavalle 1 momentin mukaisen lähikoulun tai muun soveltuvan paikan, jossa tämän lain 4 §:n 1 ja 2 momentin mukaisesti annetaan opetusta sellaisella oppilaan omalla kielellä, jolla kunta on velvollinen opetusta järjestämään. Perusopetuslain 32

§:n 3 momentin mukaan, jos oppilas otetaan muuhun kuin 6 §:n 2 momentissa tarkoitettuun kouluun tai opetuksen järjestämispaikkaan, oppilaaksi ottamisen edellytykseksi voidaan asettaa, että huoltaja vastaa oppilaan kuljettamisesta tai saattamisesta aiheutuvista kustan- nuksista.

Perusopetuslaista ei ilmene tarkemmin se, kuinka koulumatkan pituus tulisi mitata tai millaisissa olosuhteissa koulumatka voidaan katsoa liian vaikeaksi, rasittavaksi tai vaaralliseksi.

Koulumatkan vaikeuteen, rasittavuuteen ja vaarallisuuteen liittyvä arviointi ja tähän liitty- vien päätösten perusteleminen kunnan viranomaisissa voi olla haasteellista, eikä kaikissa tilanteissa POL 32.1 §:n soveltaminen käytännössä ole yksiselitteistä ja helppoa.¹ Myös koulumatkan pituuteen ja sen mittaamiseen voi liittyä niin käytännöllisiä kuin oikeudellisiakin

1 Esimerkiksi Itä-Suomen hallinto-oikeuden internet-sivuilta löytyy useita koulukuljetuksia koskevia ratkaisuja, joissa viranomaisen päätös on kumottu ja palautettu uudelleen käsiteltäväksi puutteellisten perustelujen vuoksi nimenomaan vaikeuden, rasittavuuden ja vaarallisuuden arvioinnin osalta, https://oikeus.fi/hallintooikeudet/ita-suomenhallinto-oikeus/fi/index/Hallinto-oikeudenratkaisut/valtio-oikeusjayleishallinto.html (18.4.2020).

(17)

kysymyksiä.² Kunnilla on omat ohjeistuksensa ja periaatteensa koulukuljetusten myöntämi- seen, ja koulukuljetusten myöntämistä arvioidaan kunnissa kunnan omiin ohjeisiin perustuen ja näin mahdollisesti erilaisilla kriteereillä.³ Koulumatkojen vaarallisuuden arviointiin käy- tetään esimerkiksi yleisesti Ramboll Finland Oy:n kehittämää koululiitu -ohjelmaa⁴, joka toimii käytännössä yhtenä keskeisenä arviointivälineenä koulumatkan vaarallisuutta arvioi- taessa. Koulumatkan mittaamiseen käytetään erilaisia menetelmiä ja karttaohjelmia, kuten esimerkiksi ReittiGIS-sovellusta, Google Maps- tai jotain muuta karttaohjelmaa. Vaihtoeh- toisesti mittaaminen saatetaan suorittaa esimerkiksi kunnan viranhaltijan toimesta.⁵

Perusopetuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maksuttoman koulukuljetuksen vaihtoehtona kunta voi myöntää saattamista varten riittävän avustuksen. Lähtökohtaisesti perusopetuslain mukaan oikeutta nimenomaisesti maksuttomaan koulukuljetukseen ei ole, vaan kunta voi päättää myös saattoavustuksen myöntämisestä. Jatkossa tässä tutkielmassa käytän termiä

”koulumatkaetuus”, jolla viittaan yhtä lailla koulukuljetukseen sekä saattamista varten myönnettävään riittävään avustukseen. Termi koulumatkaetuus ei välttämättä ole paras mahdollinen, koska kyse on enemmänkin oikeudesta kuin etuudesta, mutta tutkielman kannalta se on kuitenkin selkein ja oikeuskirjallisuudessakin paljon käytetty termi.⁶

Perusopetuslaki rajaa lähtökohtaisesti oikeutta koulumatkaetuuteen siten, että kunnalla on oikeus rajoittaa POL 32.3 §:n nojalla koulumatkaetuus koskemaan vain kunnan oppilaalle osoittamaa lähikoulua. Mielenkiintoisen oikeudellisen kysymyksen muodostavat tilanteet, joissa oppilaan koulunkäynti ei ole syystä tai toisesta turvallisesti mahdollista kunnan osoit- tamassa lähikoulussa lain edellyttämällä tavalla. Tällainen tilanne voi esimerkiksi syntyä,

2 Myös koulumatkan mittaamiseen liittyvät ongelmat ovat olleet oikeusriitojen kohteena, eikä koulumatkan pituuskaan ole ollut aina yksiselitteinen asia, ks. oikeuskirjallisuudessa mm. Lahtinen 2011, s. 108. Myös Ha- kalehto-Wainio 2012, s. 266.

3 Ks. esim. Joensuun kaupungin oppilaskuljetuksen perusteet 2019, Raaseporin kaupungin koulukuljetusten myöntämis- ja järjestämisperusteet 2019, Kajaanin kaupungin koulukuljetusopas 2013, Kouvolan kaupungin koulukuljetusperiaatteet 2015, Rovaniemen kaupungin koulukuljetusperiaatteet 2014. Kuopion kaupunki on ohjeistanut liikenteellisesti vaarallisista koulumatkoista, ks. Kuopion kaupungin ohje 1.8.2017 alkaen. Opetus- hallitus on pyrkinyt myös ohjeistamaan kuntia koulukuljetuksiin liittyen, ks. Opetushallituksen koulukuljetusopas 2021:1.

4 Koululiidusta ja sen arviointimenetelmästä tarkemmin www.koululiitu.fi. Koululiidun mukaan yli 130 kuntaa käyttää koululiitua koulumatkan vaarallisuuden arvioinnissa, www.koululiitu.fi (16.12.2020). Koululiidusta myös Kinnunen – Hanski (Trafi) 2018, s. 1.

5 Ks. ReittiGIS -sovelluksesta (https://help.starsoft.fi/indexf6ef.html?q=node/48) (12.4.2021). Ks. esimerkiksi Rovaniemen kaupungin koulukuljetusperiaatteet 2014, s. 6.

6 Esimerkiksi Hakalehto, Mäntylä, Peltonen ja Virkkala ovat käyttäneet termiä koulumatkaetuus viitatessaan oikeuteen maksuttomaan koulukuljetukseen tai saattamista varten myönnettävään riittävään avustukseen, Ha- kalehto 2018, s. 328–329 ja Mäntylä 2010, s. 270. Peltonen - Virkkala, s. 170–204. Myös Opetushallitus käyt- tää oppaassaan termiä koulumatkaetuus, Opetushallitus 2021:1, s. 8. Käytettäessä koulumatkaetuus termiä, ei POL 32 §:n mukaista koulumatkaetuutta tule sotkea kuitenkaan koulumatkatukialain (48/1997) mukaiseen tu- keen.

(18)

kun opetuksen järjestäjä ei pysty vastaamaan POL 29.1 §:n edellyttämän turvallisen oppi- misympäristön järjestämisestä esimerkiksi kiusaamisen tai koulurakennuksen sisäilmaon- gelmien vuoksi. Voiko kunta esimerkiksi tässä tilanteessa rajoittaa oikeutta koulumatkaetuuteen toissijaiseen kouluun?⁷ Koulumatkaetuuteen liittyvän oikeuden muodostumiseen vai- kuttavat myös lapsen perus- ja ihmisoikeutena turvatut oikeudet sekä hallintomenettelylle asetetut vaatimukset, jotka rajoittavat viranomaisen käyttämää harkintavaltaa.⁸

Kunnissa koulukuljetusten järjestämiseen voi liittyä taloudellisia haasteita ja paineita koulu- verkoston harvetessa⁹, kun puolestaan oppilaille ja perheille mahdollinen epäyhdenvertainen laintulkinta voi aiheuttaa oikeusturvaongelmia. Toisaalta kysymys on myös siitä, missä kul- kee viranomaisen (kunnan) velvollisuuksien rajat koulukuljetusten osalta ja, mikä osa tästä jää perheiden ja eritoten huoltajien vastuulle.¹⁰ Niin kuin Mäntylä on todennut, koulukulje- tuskysymykset ovat osin tasapainoilua lapsen edun, kunnallisen itsehallinnon sekä vanhempien tekemien ratkaisujen välillä.¹¹

Vuonna 2017 koulukuljetusten piirissä oli vajaat 120 000 peruskoululaista, joten koulukuljetukset koskevat isoa joukkoa lapsia ja heidän perheitään.¹² Koulukuljetukset ovat mediassa ajoittain esillä ja aiheuttavat aika ajoin keskustelua ja ovat monesti myös oikeusriitojen kohteena.¹³ Aluehallintovirasto on kiinnittänyt huomiota koulukuljetusten järjestämiseen ja

7 Mm. näitä erityiskysymyksiä käsitellään tässä tutkielmassa. Ks. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ratkaisu 20.1.2021 21/0010/1, jossa ratkaistavana oli lähikoulun sisäilmaongelmien vaikutus koulumatkaetuutta koskevaan oikeuteen. Valtioneuvoston teettämän selvityksen mukaan 10–30 % kunnista koki sisäilmatilanteen haas- tavaksi tai jopa vaikeaksi, Valtioneuvoston kanslia 44/2017, s. 22. Ks myös THL:n ja Helsingin yliopiston tutkijoiden tekemä tutkimus, jossa on katsottu, ettei sisäilman laatua voida luotettavasti arvioida oppilaiden oireilun perusteella, Savelieva et al. Environmental Health (2019) 18:115.

8 Ks. esim. ratkaisut KHO 2019:7 ja 2020:60, joissa oli kysymys yhdenvertaisuuslain soveltamisesta koulukuljetusta koskevaa päätöstä tehtäessä. Perusoikeuksien tulkintavaikutuksesta Viljanen, >Tuomioistuimet ja vi- ranomaiset ja > Perusoikeusmyönteinen tulkinta (päivitetty 13.1.2011), Lavapuro LM 2/2009, s. 286. Perus- tuslaki voidaan nähdä rajoitusjärjestelmänä, joka rajoittaa lainsäädäntö- ja toimeenpanovaltaa, Jyränki – Husa 2012, s. 79. Hallinnon oikeusperiaatteista ks. esim. tarkoitussidonnaisuuden periaatteen merkityksestä harkintavallan rajaajana, Mäenpää 2016, s. 90–91.

9 Koulukuljetukset ovat olleet oikeudellisen mielenkiinnon kohteena kouluverkon harventuessa, tästä mm.

Mäntylä 2010, s. 270.

10 Myös lapsioikeuden keskeisenä kysymyksenä on pidetty sitä, miten vastuu lapsesta jakautuu huoltajien ja yhteiskunnan kesken, Hakalehto – Toivonen 2021, s. 23.

11 Mäntylä 2010, s. 280. Ks. kunnallisesta itsehallinnosta tarkemmin Harjula – Prättälä 2019, Fokus>Kunta- laki>1 Kunnat ja itsehallinto.

12 Aluehallintovirasto, Pepa 2017 [https://www.patio.fi/web/pepa-2017-valtakunnallinen/koulukuljetusten-pii- rissa-olevat] (12.1.2021). Tutkielmaa tehdessä ei ollut käytettävissä tuoreempaa tilastoa, mutta tilasto kuitenkin kuvaa hyvin sitä kokoluokkaa, minkä suuruisesta asiasta yhteiskunnallisesti on kysymys.

13 Esim. Karjalainen 16.12.2019 (7.10.2020), Iltalehti 8.8.2019 (7.10.2020), Yle uutiset 16.4.2019 (1.10.2018), Valovirta 17.8.2018 (7.10.2020), Yle uutiset 29.10.2014 (7.10.2020). Nämä lähinnä esimerkkeinä siitä, että uutisia ja erilaista keskustelua on löydettävissä koulukuljetuksiin liittyen laajasti ja aihe puhuttaa yhteiskunnassa. Oikeuskirjallisuudessa Hakalehto 2018, s. 329. Perusopetus ja lukio -asioita ratkaistiin hallinto-oikeuk- sissa vuonna 2019 yhteensä 264, Oikeusministeriö 2019, taulukko 3 s. 1.

(19)

yhdenvertaisuuteen.¹⁴ Yhdenvertaisuusvaltuutettu on kiinnittänyt huomiota siihen, että kou- lukuljetuksissa korostuu edelleen tekninen suorittaminen ja kustannuslaskelmien rinnalla unohtuu laadulliset tekijät, mikä voi johtaa perusoikeuksien vaarantumiseen.¹⁵ Koulutusoi- keudellisessa oikeuskirjallisuudessa koulukuljetuksia erityiskysymyksenä on enemmänkin sivuttu osana koulutusoikeuden kokonaisuutta.¹⁶ Tässä tutkielmassa tarkoituksenani on pa- neutua yksityiskohtaisesti oppilaan oikeuteen koulumatkaetuuteen ja tarkastella sitä osana vallitsevaa oikeusjärjestystä. Koska koulukuljetuspäätösten tekemisessä on selvästi tulkin- nallisuutta, eikä koulukuljetuspäätöksiä voi kaikissa olosuhteissa tehdä ainoastaan sovelta- malla pelkkää perusopetuslakia, muodostaa koulukuljetukset mielenkiintoisen ja tarpeellisen lainopillisen tutkimuskohteen.¹⁷

1.2 Tutkimuskysymys ja metodi

Tässä tutkielmassa tarkastelen lainopin näkökulmasta POL 32.1 §:n mukaista oppilaan oikeutta koulumatkaetuuteen. Lainopissa eli oikeusdogmatiikassa on kysymys voimassa olevan oikeuden sisällön selvittämisestä käsillä olevassa oikeusongelmassa sekä voimassa olevan oikeuden jäsentämisestä. Lainoppi on tulkintatiedettä, joka rakentuu oikeuslähteisiin perustuen ja niillä argumentoiden voimassa olevan oikeuden tulkinnasta ja oikeusjärjestyksen systematisoinnista.¹⁸

Tutkielmassa keskityn systematisoimaan koulukuljetuspäätösten taustalla vaikuttavaa sää- döskokonaisuutta, sekä tulkitsemaan POL 32.1 §:n mukaisia koulumatkaetuuden myöntä- misedellytyksiä oppilaan perus- ja ihmisoikeudet sekä hallintomenettelyä koskevat oikeus- periaatteet huomioiden. Tutkielman on tarkoitus antaa tietoa siitä, millaisen oikeuden oppilaan oikeus koulumatkaetuuteen ylipäätään muodostaa, milloin oppilaalla voidaan katsoa olevan oikeus maksuttomaan perusopetukseen koulumatkan pituuden perusteella ja

14 Aluehallintovirasto, Pepa 2017 [https://www.patio.fi/web/pepa-2017-valtakunnallinen/johtopaatos-esi-ja- perusopetus].

15 Yhdenvertaisuusvaltuutetun vuosikertomus 2019, s. 22.

16 Koulukuljetuksista on tehty pro gradu -tutkielma ainakin Vaasan yliopiston filosofian tiedekunnassa, Somppi 2015. Tutkielman loppupäätelmissä on mm. katsottu, että koulukuljetuksista tulisi säätää enemmän, Somppi 2015, s. 63. Tämän jälkeen oikeustila on kuitenkin kehittynyt ja koulukuljetuksiin liittyen on annettu useampiakin KHO:n ratkaisuja. Myös mm. Mäntylä on kirjoittanut artikkelin koulukuljetuksista, Mäntylä 2010 sekä Peltonen – Virkkala 2018. Koulukuljetuksia on käsitellyt myös Hakalehto-Wainio 2012, s. 263–270 ja Haka- lehto 2018, s. 328–331. Tämän lisäksi koulukuljetuksista on lyhyet osiot koulutusoikeuden perusteoksissa.

17 Ks. Esim. KHO:n ratkaisut KHO 2020:60 ja KHO 2019:7, joissa koulukuljetus on katsottu tarpeelliseksi myöntää yhdenvertaisuuslain säännösten perusteella.

18 Ks. Lainopista mm. Määttä 2012, s. 17–19, Husa – Mutanen – Pohjolainen, s. 20–21. Oikeuslähteiden ja oikeudellisen argumentaation suhteesta mm. Aarnio 2006, s. 283 ja Keinänen 2015, s. 7. Perinteisestä Aarnion oikeuslähdeopista, ks. Aarnio 2006, s. 292–293.

(20)

toisaalta, millaisissa olosuhteissa koulumatka voidaan katsoa muodostuvan oppilaalle liian vaikeaksi, rasittavaksi tai vaaralliseksi. Tutkimuskysymyksen voi tiivistää kysymykseen:

”Millä edellytyksillä oppilaalla on oikeus perusopetuslain 32.1 §:n mukaisesti maksutto- maan koulumatkaetuuteen?”. Tutkielma voi sisältää joitain huomioita käytännön toiminnasta mutta, koska tutkielma on lainopillinen, tarkoituksena ei ole tutkia ja selventää sitä, mitä haasteita käytännössä liittyy koulukuljetuksia koskevaan päätöksentekoon tai kuinka koulukuljetusten järjestäminen käytännössä toteutuu, vaan antaa vastauksia lainopin näkö- kulmasta siihen, minkälaisen oikeuden POL 32.1 § muodostaa oppilaalle, kun sitä tarkastellaan osana vallitsevaa oikeusjärjestystä.

Tässä Pro Gradu -tutkielmassa keskityn tarkastelemaan POL 32.1 §:n mukaista oikeutta koulumatkaetuuteen osana oikeutta maksuttomaan perusopetukseen sekä pyrin tarkastelemaan koulumatkaetuuteen liittyviä erityiskysymyksiä nimenomaisesti oppilaan oikeuksien kautta keskittyen koulumatkaedun myöntämisedellytysten tarkasteluun. Koulukuljetuksiin liittyy useampiakin mielenkiintoisia kysymyksiä, kuten koulumatkan pituuden mittaamiseen, saattoavustuksen suuruuteen, luottamuksensuojaan¹⁹, vastuukysymyksiin, yhdenvertaisuuteen, koulumatkoihin kuluviin matka-aikoihin tai esimerkiksi kunnan velvollisuuteen korvata koulukuljetus muuhun kuin lähikouluun, kun oikeus turvalliseen oppimisympäristöön ei toteudu vaikkapa kiusaamisen tai koulun sisäilmaongelmien vuoksi.²⁰

Tässä tutkielmassa rajaan tutkielman tarkemman tarkastelun ulkopuolelle POL 32.2 §:n koulumatkan kokonaiskestoa koskevan säännöksen tarkastelun sekä POL 32.4 §:n mukaisen velvollisuuden järjestää ohjattua toimintaa kuljetusta odottavalla oppilaalle. Koulumatkan kestoon liittyen en myöskään tarkastele tutkielmassa POL 33 §:n mukaista oikeutta majoi- tukseen ja täysihoitoon. Tutkielmassa keskityn tarkastelemaan POL 32.1 §:n säännöstä ja siihen liittyviä erityiskysymyksiä. Tässä tutkielmassa ei ole tarkoitus tutkia myöskään kou- lukuljetuspäätöksiin liittyvää hallintomenettelyä, kuten päätösten perustelemiseen liittyviä oikeuskysymyksiä tai esimerkiksi muutoksenhakuun tai muutoinkaan oikeusturvaan liittyviä kysymyksiä.

Esiopetusta voidaan järjestää osana päivähoitoa päiväkodissa tai sitä voidaan järjestää koulussa. Vaikka esiopetukseen sovelletaan POL 1.2 §:n ja varhaiskasvatuslain (540/2018) 1.6

19 Apulaisoikeuskansleri katsoi ratkaisussa 18.01.2012 OKV/1365/1/2010 luottamuksensuojaan vedoten, ettei koulun rehtori voinut jättää noudattamatta HAO:n päätöstä maksuttomasta koulukuljetuksesta sillä perusteella, että rehtori oli katsonut HAO:n ratkaisun perustuneen puutteelliseen selvitykseen.

20 Fyysisestä turvallisuudesta Hakalehto-Wainio, LM 2012, s. 242. Kiusaamisesta suhteessa turvalliseen oppi- misympäristöön on käsitellyt mm. Hakalehto-Wainio, LM 2012, s. 245–246.

(21)

§:n mukaisesti pääsääntöisesti perusopetuslakia ja esiopetusoppilaalla on oikeus myös maksuttomaan koulumatkaetuuteen POL 32.2 §:n mukaisesti, sovelletaan esiopetukseen lisäksi varhaiskasvatuslakia, mikäli esiopetusta annetaan varhaiskasvatuslain tarkoittamassa päivä- kodissa.²¹ Rajaan tutkielman koskemaan tältä osin pelkästään perusopetusta, enkä tarkastele tässä tutkielmassa esiopetukseen liittyviä erityiskysymyksiä enemmälti.²²

Perusopetuslain 4 §:n 1 momentin mukaan kunta on velvollinen järjestämään sen alueella asuville 26 §:n 1 momentissa tarkoitetuille oppivelvollisuusikäisille perusopetusta. Perus- opetusta voivat järjestää lisäksi POL 7 §:n mukaisesti rekisteröity yhteisö tai säätiö tai POL 8 §:n mukaisesti valtio. Ylivoimaisesti merkittävin perusopetusta järjestävät tahot ovat kuitenkin Suomen kunnat.²³ Tässä tutkielmassa en tarkastele sitä, voiko opetusta järjestävällä taholla olla jotain merkitystä tarkasteltaessa oikeutta koulumatkaetuuteen. Tässä tutkielmassa ”opetuksen järjestäjällä” viitataan kuntaan opetuksen järjestäjänä.²⁴

Perusopetuslakia tarkasteltaessa tutkimuskysymys sijoittuu lähtökohtaisesti hallinto-oikeuden oikeudenalalle, minkä vuoksi hallinto-oikeus on keskeisessä asemassa tarkasteltaessa koulumatkaetuutta.²⁵ Tutkielmassa tarkastellaan koulumatkaetuutta kuitenkin oppilaan (lapsen) oikeuksien näkökulmasta, mikä tuo tutkielmaan vahvan perusoikeuksiin ja lapsen oikeuksiin liittyvän ulottuvuuden. Tutkielma ei ole puhtaasti hallinto-oikeudellinen, vaan tutkielman kannalta keskeisessä asemassa ovat oppilaalle kuuluvat perusoikeudet sekä lapsen oikeudet.²⁶

Tutkielma rakentuu niin, että ensin käyn läpi koulukuljetuksiin liittyvää lainsäädäntöä ja sen systematiikka, koulukuljetusetuuden muotoutumista ja keskeisiä käsitteitä sekä säännöksen tulkintaan vaikuttavia oikeusperiaatteita. Tutkielmassa käyn lisäksi läpi koulukuljetuksiin liittyvää säädöshistoriaa, koska tutkielman kohteena olevien käsitteiden sisältö on

21 Varhaiskasvatuslain ja perusopetuslain välisestä systematiikasta Mahkonen 2018, s. 55–57 ja 60–62. Mah- konen on katsonut, että esiopetuksesta tulisi säätää ensisijaisesti varhaiskasvatuslaissa, Mahkonen 2018, s. 57.

22 Koulumatkaetuus esiopetukseen määräytyy lähtökohtaisesti samanlaisin perustein kuin perusopetukseenkin, mutta siihen voi liittyvä omia oikeudellisia erityiskysymyksiä ja oikeus koulumatkaetuuteen esiopetukseen kuten oppivelvollisuuden laajentaminen esiopetukseen on tullut lainsäädäntöön vasta selvästi myöhemmin. Kou- lumatkaetuus ulotettiin koskemaan myös esiopetusta vuonna 2004 voimaan tulleella perusopetuslain muutoksella 1139/2003, HE 58/2003 vp.

23 Kunnilla on POL 4 §:n mukaisesti lakisääteinen velvollisuus järjestää perusopetusta. Opetuksen järjestäjistä suurin osa oli kuntia vuonna 2019, ks. Vipunen, [https://vipunen.fi/fi-fi/_layouts/15/xlviewer.aspx?id=/fi- fi/Raportit/Oppilaitosverkosto%20-%20perusopetus%20-%20opetuk-

sen%20j%C3%A4rjest%C3%A4j%C3%A4.xlsb].

24 Kunnasta opetuksen järjestäjänä yleisesti mm. Lahtinen – Lankinen 2015, s. 91–97.

25 Opetustoimen lainsäädännön sijoittumisesta hallinto-oikeuden oikeudenalaan Suomessa, Hakalehto-Wai- nio 2012, s. 23–24.

26 Opetustoimen juridiikka ei ole pelkästään hallinto-oikeutta, Hakalehto-Wainio 2012, s. 27.

(22)

rakentunut vuosien aikana ja koulumatkaetuuteen liittyen on ollut säännöksensä jo vuoden 1957 kansakoululaissa (247/1957).²⁷ Tämän jälkeen siirryn tarkastelemaan niitä edellytyk- siä, joilla oppilaan oikeus koulumatkaetuuteen syntyy ja siihen liittyviä erityiskysymyksiä.

Lopuksi tiivistän tutkielman keskeisimmät havainnot tutkielman loppupäätelmissä sekä esi- tän joitain de lege ferenda -kannanottoja tutkielman perusteella.

Tutkielman lähteet muodostuvat pitkälti lakien esitöistä ja muista virallislähteistä sekä oi- keuskäytännöstä. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut koulumatkaetuuden osalta ovat olleet keskeisesti määrittämässä koulumatkaetuuteen liittyvää tulkintalinjaa ja ylimpien laillisuusvalvojien ratkaisut ovat keskeisiä esimerkiksi opetuksen maksuttomuuteen liittyen.

Hallinto-oikeuden ratkaisuilla ei ole samanlaista oikeuslähdeopillista lähdearvoa, mutta tässä tutkielmassa hallinto-oikeuden ratkaisut kuvaavat koulumatkaetuuteen liittyviä tulkin- takäytäntöjä ja toimivat esimerkkeinä erilaisista käytännön tulkintatilanteista. Tutkielmassa on pyritty hyödyntämään mahdollisimman laajasti myös oikeuskirjallisuudessa esitettyjä kannanottoja, mutta ne kuitenkin liittyvät suurimmalta osin yleisemmin koulutusoikeuteen.

Varsinaisesti juuri koulukuljetuksista ei ole tehty juurikaan systemaattista lainopillista tutki- musta. Oikeuskirjallisuus on sen sijaan keskeisessä roolissa hallinto-oikeuden osa-alueella, sekä lasten oikeuksiin ja perusoikeuksiin liittyen.

Koulumatkaetuutta tarkasteltaessa keskeisessä asemassa ovat myös kuntien itse hyväksymät ja päättämät koulukuljetusperiaatteet²⁸, joita käytän tässä tutkielmassa havainnollistamaan koulumatkaetuuteen liittyviä kysymyksiä. Soft law -käsitteellä kuvataan oikeudellisen nor- miperustan laajentumista ja soft law -oikeuslähteillä tarkoitetaan erilaisia puolivirallisia läh- teitä kuten viranomaisen antamia ohjeita ja suosituksia.²⁹ Soft law -oikeuslähteinä kuntien omat koulukuljetuksen myöntämisperiaatteet ja ohjeet toimivat myös tosiasiallisesti keskei- sinä ohjeina koulumatkaetuuksista päätettäessä ja ilmentävät koulumatkaetuudesta päätettä- essä kunnalle kuuluvaa harkintavaltaa opetuksen järjestäjänä.

27 Ks. kansakoululain 27 § 1 momentti.

28 Kunnat ovat saattaneet päättää opetuksesta vastaavan toimialan/lautakunnan tasolla yleisistä koulukuljetus- periaatteista, joiden on tarkoitus toimia pohjana ja ohjeina koulumatkaetuuksista päättäville viranhaltijoille kunnassa, ks. esim. tässä tutkielmassa lähteinä käytetyt kuntakohtaiset koulukuljetusperiaatteet.

29 Määttä 2005, s. 343.

(23)

2 KOULUMATKAETUUS OPPILAAN OIKEUTENA JA OPETUKSEN JÄRJESTÄJÄN VELVOLLISUUTENA

2.1 Koulumatkaetuun liittyvää säännöshistoriaa

Perusopetusta koskeva lainsäädäntö on muuttunut kokonaisuudessaan viimeisimmäksi vuonna 1999 voimaan tulleella perusopetuslailla. Eli nykyinen perusopetusta säätelevä laki on jo yli 20 vuotta vanha.³⁰ Lainsäädännön muutosten tavoitteena viimeisten vuosikymmen- ten aikana on ollut muun muassa täsmentää lainsäädäntöä, lisätä oppilaiden valinnanmah- dollisuutta, parantaa koulujen työrauhaa ja oppilaiden oikeusturvaa sekä vahvistaa oppilas- huoltoa.³¹ Oppilashuollon vahvistamiseksi tuli voimaan vuonna 2014 opiskelija- ja oppilas- huoltolaki (1287/2013).³² Perusopetuslain säännöksiin on tullut eri lakimuutosten yhtey- dessä useita täsmennyksiä, joita käyn seuraavaksi läpi hyvin yleispiirteisesti ainoastaan koulukuljetusta koskevan säännöksen osalta.

Koulumatkoja koskevaan POL 32.1 §:ään on viimeksi tullut muutos vuonna 2018 uuden varhaiskasvatuslain (540/2018) säätämisen yhteydessä. Muutos on ollut kuitenkin lähinnä vain lakitekninen, jolla varhaiskasvatuslain muutokset on otettu huomioon POL 32 §:ssä.³³ Tätä ennen koulumatkojen enimmäiskestoa koskevaa PL 32.2 §:ää muutettiin vuonna 2010, jolloin erityisopetusta saavien oppilaiden koulumatkaa koskenut kolmen tunnin enimmäis- aika poistettiin lakitekstistä siten, että kaikkien alle 13-vuotiainen koulumatkat saavat kestää enimmillään 2,5 tuntia ja yli 13-vuotiaiden 3 tuntia. Muutoksella haluttiin saattaa erityistu- kea saavat oppilaat yhdenvertaiseen asemaan muiden samanikäisten kanssa.³⁴ Edellisiä muutoksia huomattavasti laajempi POL 32.1 §:ää koskeva muutos on ollut vuonna 2004 voimaan tullut muutos, jolla koulumatkaetuus laajennettiin koskemaan myös esiopetusta. Tähän yh- tenä keskeisenä perusteena oli alueellisen epätasa-arvon kaventaminen, koska katsottiin, että matkaetuuden puuttumisen vuoksi vanhemmat voivat jättää lapsensa laittamatta

30 Ks. Perusopetuslain voimaantulosäännös POL 49 §.

31 Tavoitteista HE 86/1997 vp, s. 30–32; HE 205/2002 vp, s. 16–17; HE 66/2013 vp, s. 31–33; Oppilas- ja opiskelijahuoltolain tavoitteista ks. HE 67/2013 vp, s. 32. Tavoitteista oikeuskirjallisuudessa mm. Hakalehto- Wainio 2012, s. 39–40.

32 Ks. Oppilas- ja opiskelijahuoltolain voimaantulosäännös 27 §.

33 HE 40/2018 vp, s. 133.

34 HE 109/2009 vp, s. 27. POL 32.2 alkuperäinen sanamuoto kuului: ”Edellä 1 momentin mukaisesti järjestet- tävä oppilaan päivittäinen koulumatka odotuksineen saa kestää enintään kaksi ja puoli tuntia. Jos oppilas luku- vuoden alkaessa on täyttänyt 13 vuotta tai jos oppilas saa 17 §:n 2 momentissa tarkoitettua erityisopetusta, saa koulumatka kestää enintään 3 tuntia.”

(24)

esiopetukseen.³⁵ Varsinaisesti koulumatkaetuuden perusteisiin ei kuitenkaan tullut muutoksia, niin kuin ei muidenkaan edellä mainittujen muutosten osalta.

Laaja koulutusoikeuden systematiikkaakin haastava muutos tulee olemaan oppivelvollisuuden laajentaminen koskemaan myös toisen asteen opetusta siihen asti, kun henkilö täyttää 18 vuotta.³⁶ Perusopetusta koskevien koulumatkojen osalta hallituksen esityksessä on ehdo- tettu ainoastaan lisäopetusta koskevan sääntelyn poistamista POL 32.1 §:stä.³⁷ Hallituksen esityksen yleisperusteluissa on kuitenkin tarkasteltu oikeutta koulumatkaetuuteen osana PL 16.1 §:n turvaamaa oikeutta maksuttomaan perusopetukseen.³⁸ Perustuslakivaliokunta on antamassaan lausunnossaan todennut, että maksuttomuus voi olla sisällöltään erilaista perusopetuslaissa tarkoitetussa opetuksessa kuin sen jälkeisessä koulutuksessa. Kuitenkin poikkeuksia maksuttomuuteen voidaan soveltaa vain perusopetuslain mukaisen opetuksen jälkeiseen oppivelvollisuuden suorittamiseen ja PeVL:n lausunnon mukaan oppivelvolli- suuslakiehdotuksen 17 §:n soveltamisalaan tehtävät rajaukset ovat edellytyksenä lakiehdo- tuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.³⁹ Oppivelvollisuuden laajentaminen ei näyttäisi tuovan muutoksia perusopetuslain mukaiseen vahvasti perustuslailla mak- suttomaksi turvatun perusopetuksen koulumatkaetuuden systematiikkaan. Toki uusi lainsää- däntö voi nostaa esiin muunlaisia maksuttomuuteen ja myös oppivelvollisten kouluun kul- kemiseen liittyviä juridisia kysymyksiä.

Koulumatkaetuuden piiriin kuuluvien ala on hiukan laajentunut ja tämän lisäksi oppivelvollisuuden ala on entisestään laajentumassa. Perusopetuslain 32 §:n mukainen oikeus koulumatkaetuuteen on säilynyt, ja edelleen säilymässä, saman sisältöisenä perusopetuslaissa kuin mitä se oli jo ennen perusopetuslakia voimassa olleessa peruskoululaissa. Tästä syystä perusopetuslain 32 §:ää tulkittaessa on relevanttia tarkastella peruskoululain säännöksen sisäl- töä ja peruskoululain säännöksen esitöitä, vaikka esityöt alkavat olemaankin varsin van- hoja.⁴⁰

Alkuperäisen vuoden 1983 peruskoululain 46 §:n 1 momentin mukaan, milloin peruskoulun oppilaan koulumatka on viittä kilometriä pitempi tai milloin se oppilaan ikä tai muut olosuhteet huomioon ottaen muutoin muodostuu oppilaalle liian vaikeaksi, rasittavaksi tai

35 HE 58/2003 vp, s. 6 ja SiVM 7/1999 vp, s. 7.

36 Oppivelvollisuuden laajentamisesta on annettu hallituksen esitys HE 173/2020 vp. Vrt. HE 173/2020 vp, s.

10–11 ja 15–17. Ks. myös tulkintajännitteistä PeVL 43/2020 vp, s. 1–5.

37 HE 173/2020 vp, s. 219.

38 Ks. HE 173/2020 vp, s. 10–11 ja 15–17.

39 PeVL 43/2020 vp, s. 5.

40 Ks. HE 86/1997 vp, s. 65.

(25)

vaaralliseksi, kunnan on järjestettävä oppilaalle maksuton kuljetus tai avustettava riittävässä määrin oppilaan kuljettamista tai saattamista. Samat kriteerit matkan pituudesta ja käsitteet oppilaan ”ikä ja muut olosuhteet” sekä ”vaikeus”, ”rasittavuus” ja ”vaarallisuus” tulivat vuoden 1983 peruskoululakiin ja olivat jo tuolloin olemassa.⁴¹ Tätä ennen oikeudesta koulumatkaetuuteen säädettiin kansakoululaissa (247/1957), jossa jo niin ikään säädettiin oikeudesta avustukseen viittä kilometriä pidemmän koulumatkan perusteella tai vaarallisuuden perusteella tai nuoriin ja terveydeltään heikkoihin lapsiin nähden koulumatkan vaikeuden ja rasittavuuden perusteella.⁴² Aivan kuten koulumatkan pituusperuste, niin myös vaikeus, rasittavuus ja vaarallisuuskin ovat olleet lainsäädännössä yhtenä perusteena koulumatkaetuudelle jo monta kymmentä vuotta ja vieläpä lähes samansisältöisenä.

Vaikka lainsäädäntö koulumatkojen osalta on pysynyt lähes samanlaisena, on suomalaisessa yhteiskunnassa tapahtunut suuria muutoksia sitten 1950-luvun, jotka ovat vaikuttaneet pe- rusopetusjärjestelmäämme.⁴³ Kaupungistuminen on ollut voimakasta samalla, kun koulujen määrä on tätä myötä laskenut ja koulujen koko vastaavasti kasvanut.⁴⁴ Yhä suurempi osa ihmisistä asuu kaupungeissa palveluiden ja koulujen lähellä, mutta toisaalta kyläkoulujen häviämisen myötä koulumatkojen pituudet ovat kasvaneet maaseutualueilla osalla oppi- laista.⁴⁵ Koulumatkojen rasittavuus, vaikeus ja vaarallisuus -tekijät voivat olla erilaisia kaupungeissa kuin maaseutualueilla. Perheiden rakenne on myös muuttunut ja yhä useammalla lapsella on yhden kodin sijasta kaksi kotia.⁴⁶ Koronaepidemia on tuonut vauhdilla etäope- tuksen myös perusopetukseen. Oppilaiden asumisessa, asuinympäristössä ja opetuksen jär- jestämisessä tapahtuneet yhteiskunnalliset muutokset ovat reaalimaailmassa tapahtuneita

41 Peruskoulu sai tuolloin oman lakinsa. ks. Juva ym. 2009, s. 31. Ei lainopillisena kysymyksenä Peruskoulun syntymisen jyrkkiä poliittisia ristiriitoja on käsitelty väitöskirjassa Okkonen 2007. Tämä lähinnä mielenkiin- toisena kuriositeettina siitä, että perusopetuslainsäädäntö on syntynyt kovassa poliittisessa puristuksessa, mm.

Okkonen 2007, s. 315–326. Perusopetuksen lainsäädäntöhistoriasta ks, Arajärvi 2006, s. 180–181.

42 Peruskoululaissa oli tarkoitus yhdistää säätelyä, HE 30/1982 vp, s. 28. Vuoden 1957 kansakoululain 27 §:n 1 momentin mukaan, jos matka kansakouluun on oppilaan kuljettavaksi vaarallinen taikka viittä kilometriä pitempi, kunnan on avustettava oppilaan kuljettamista tai saattamista kouluun sekä hänen majoittamistaan koulun läheisyyteen. Sama olkoon laki nuorimpiin tai terveydeltään heikkoihin lapsiin nähden, vaikka koulumatka olisikin viittä kilometriä lyhyempi, jos sen on katsottava muodostuvan heille ilman puheena olevaa avustusta liian vaikeaksi ja tai rasittavaksi.

43 Ks. Mäntylä 2010, s. 1, jossa Mäntylä mainitsee muutoksista mm. oppilaiden vanhempien eri asuinpaikat avioerojen vuoksi, paine vakituiseen asumiseen perinteisillä loma-asuntoalueilla ja kaupunkialueilla koulumatkojen muuttumisen yhä vaarallisemmaksi.

44 Kaupungistumisesta 1990-2014 ks. Tiihonen (Tilastokeskus) 27.6.2016. Koulujen määrän laskusta ja kou- lukokojen kasvusta vuosina 2010-2019 ks. Tilastokeskus [http://www.stat.fi/til/kjarj/2019/kjarj_2019_2020- 02-12_tie_001_fi.html] (viitattu 17.12.2020). Myös Lehtola, tiehallinnon selvityksiä 25/2008, s. 45–46.

45 Lehtola, tiehallinnon selvityksiä 25/2008, s. 46.

46 Tilastokeskus [http://www.stat.fi/til/perh/2019/perh_2019_2020-05-22_tau_001_fi.html] (viitattu 17.12.2020) ja Tilastokeskus artikkeli 26.5.2014 [https://www.stat.fi/artikkelit/2014/art_2014-02- 26_007.html?s=0] (viitattu 17.12.2020).

(26)

muutoksia, joiden tunnistamista voidaan pitää tärkeänä, vaikka koulukuljetusta koskevaa säännöstä tarkasteltaisiinkin lainopin näkökulmasta.⁴⁷

Yhteiskunnallisten ja säännösteknisten muutosten lisäksi myös POL 32.1 §:n tulkintaan vai- kuttava muu sääntely on muuttunut 1950-luvulta, kuten esimerkiksi perusoikeusääntely, hallinto-oikeudellinen sääntely ja lapsen oikeuksiin liittyvä sääntely.⁴⁸ Vaikka koulukuljetus- säännös on pysynyt lähes samansisältöisenä, on sen tulkintaympäristö muuttunut esimerkiksi korostuneemman perus- ja ihmisoikeusmyönteisen tulkinnan kautta ja perus- ja ihmisoikeuksien vahvistumisen myötä lainsäädäntötyössä.⁴⁹ Myös näihin sisältyvät käsitteet voivat olla kontekstuaalisia ja dynaamisia, kuten esimerkiksi Linnanmäki on luonnehtinut lapsen edun käsitettä väitöskirjassaan.⁵⁰ Oikeus koulumatkaetuun on syvästi juurtunut osaksi maksutonta perusopetusta sekä keskeinen osa perusopetusjärjestelmää ja nykyisin myös esiopetusta, vaikka tulkintaympäristö onkin muuttunut ja esimerkiksi lainesityöt ovat eri aikoina ja eri yhteyksissä painottaneet oikeutta koulumatkaetuun vähän eri näkökulmista.⁵¹

2.2 Koulumatkaetuuden kytkös oppilaan perusoikeuksiin ja lapsen oikeuksiin

Perustuslain 16 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus maksuttomaan perusopetukseen ja oppivelvollisuudesta säädetään lailla. Oikeus maksuttomaan perusopetukseen on turvattu subjektiivisena perusoikeutena.⁵² Oikeus maksuttomaan perusopetukseen ja oppivel- vollisuus ovat vahvasti yhteydessä toisiinsa ja oppivelvollisuuden alan voidaan katsoa mää- rittävän maksuttoman perusopetuksen alaa.⁵³ Jotta perusoikeuksien mukainen oikeus maksuttomaan perusopetukseen voi käytännössä toteutua, edellyttää se tietyissä olosuhteissa koulukuljetuksen järjestämistä tai kuljetuksen järjestämisen tukemista yhteiskunnan taholta.

47 Oikeudesta yhteiskunnallisena käytäntönä ks. Ervasti 2017, s. 9–10.

48 Perusoikeusuudistuksesta mm. Tuori – Kotkas 2016, s. 239 ja Arajärvi 2006, s. 185–186.

49 Perusoikeuksien tulkintavaikutuksesta, Hallberg, Fokus>Perusoikeudet>Perusoikeusmyönteinen laintulkinta (päivitetty 6.4.2010), Pellonpää ym. 2018, s. 68, Lavapuro LM 2/2009, s. 286. Ihmisoikeusmyönteisestä tulkinnasta Ojanen LM 7-8/2014, s. 943. Perus- ja ihmisoikeuksien vahvistumisesta lainsäädäntötyössä etenkin lasten perusoikeuksien osalta, Hakalehto-Wainio 2012, s. 30.

50 Linnanmäki 2019, s. 94. Myös Mikkola on luonnehtinut lapsen edun käsitettä kehittyväksi, Mikkola 2012, s. 10. Toisaalta Toivonen on pyrkinyt osoittamaan, että lastensuojelulaissa tarkoitettu lapsen edun käsite ei ole epämääräinen tai avoin, vaan melko tarkkaan määritelty oikeudellinen käsite ja se tulisi määritellä samalla tavoin laissa myös muissa asiaryhmissä, Toivonen 2017, s. 81 ja s. 243–244.

51 Tästä esimerkkinä nykyistä perusopetuslakia koskeva HE, jossa oikeutta ikään kuin ”rajataan” ks. HE 86/1997 vp, s. 65 ja peruskoululakia koskeva HE, jossa enemmänkin listataan olosuhteita, jolloin koulumatkaetuuteen voisi olla oikeus ks. HE 30/1982 vp, s. 28.

52 HE 309/1993 vp, s. 64. Oikeuskirjallisuudessa mm. Tuori – Kotkas 2016, s. 247. Myös Tuori, Fokus>Perus- oikeudet>Oikeuden luonne (päivitetty 1.8.2009).

53 HE 309/1993 vp, s. 64. Oikeuskirjallisuudessa näin mm. Mäkelä LM 2013, s. 919 ja tarkemmin väitöskir- jassaan Mäkelä 2013, s. 76, Arajärvi 2006, s. 94. Oppivelvollisuuden laajentamista koskeva HE 173/2020 vp, s. 10–11.

(27)

Perustuslakivaliokunta on perusoikeusuudistusta koskeneessa mietinnössään katsonut, että maksuton perusopetus koskee myös tarpeellisia koulukuljetuksia.⁵⁴Perusopetuslain 32 §:ssä onkin säädetty oikeudesta maksuttomaan koulukuljetukseen tai saattamista varten riittävään avustukseen pykälässä mainittujen edellytysten täyttyessä.

Maksuttoman koulukuljetuksen tai kuljetuksen avustamisen on myös oikeuskäytännössä vahvistettu olevan keskeinen osa oikeutta maksuttomaan perusopetukseen, mikä on tuotu esiin muutamissa KHO:n vuosikirjaratkaisuissa.⁵⁵ Perustuslakivaliokunnan esittämän kan- nan, KHO:n tulkintakäytännön ja oikeuskirjallisuudessa esitettyjen kantojen perusteella voi- daankin maksuttomalla koulumatkaetuudella nähdä olevan kiistaton yhteys perustuslain mukaiseen oikeuteen maksuttomaan perusopetukseen. Säännöksen yhtenä keskeisenä funktiona voidaan pitää sitä, että se turvaa oikeutta päästä tosiasiassa maksuttoman perusopetuksen piiriin. Näin ollen oikeus koulumatkaetuuteen ei muodosta mitään itsenäistä perusoikeutta, mutta ilman jonkin tasoista (PeVM mukaan ”tarpeellista”)⁵⁶ koulumatkaetuutta ei myöskään oikeus maksuttomaan perusopetukseen toteudu täysimääräisenä.⁵⁷ Perusopetuksen maksuttomuus muodostaa joka tapauksessa vahvan subjektiivisen oikeuden oppilaalle ja esimerkiksi laillisuusvalvojat ovat ottaneet useita kertoja kantaa siihen, kuinka opetuksen tulee olla tosiasiallisesti maksutonta.⁵⁸ Oikeus koulumatkaetuuteen on yksi osa tätä kokonaisuutta.

Lapsen oikeus maksuttomaan perusopetukseen on turvattu myös ihmisoikeutena YK:n lapsen oikeuksien sopimuksella.⁵⁹ LOS 28 artiklan mukaan muun ohella sopimusvaltiot tekevät pakolliseksi perusasteen koulutuksen, jonka tulee olla maksutta kaikkien saatavilla.⁶⁰ Perus- opetus koskee pääasiassa lapsia ja perusopetusta koskevan lainsäädännön osalta erityisen keskeisiä ovat lapsen oikeuksia koskevat velvoitteet, joiden on kuvailtu myös

54 PeVM 25/1994 vp, s. 8. Myös sivistysvaliokunta, SiVM 3/1998 vp, s. 22. ks. myös HE 205/2002 vp, s. 4–5.

Lainvalmisteluaineistossa eri ajankohtina on painotettu koulumatkaetuuden olevan osa maksutonta perusopetusta. Oikeuskirjallisuudessa mm. Hakalehto-Wainio, LM 2012, s. 240, Mäntylä 2010, s. 270 ja Arajärvi 2006, s. 94. Vaikka Arajärvi tuokin esiin, että opetuksen maksuttomuus on suppeimmillaan ymmärretty niin, ettei opetuksesta saa periä lukukausimaksuja, kirjoittautumismaksuja tai muita opetuksen antamiseen liittyviä mak- suja.

55 Oikeudesta koulumatkaetuuteen osana perustuslain 16.1 §:n oikeutta maksuttomaan perusopetukseen on mainittu mm. KHO:n ratkaisuissa KHO 2020:60, KHO 2019:7 ja KHO 2007:5.

56 PeVM 25/1994 vp, s. 8

57 Kotkas puhuu POL 32 §:n osalta kunnille säädetystä ”lisävelvoitteesta” PL 16.1 §:n toteutumiseksi, Kotkas LM 1/2020, s. 828.

58 Ks. mm. apulaisoikeusasiamiehen 23.10.2019 antamat ratkaisut EOAK/1120/2018

,

EOAK/2882/2018 ja EOAK/5984/2018 joissa otettiin kantaa maksulliseen toimintaan perusopetuksessa sekä maksullisiin retkiin ja tapahtumapäiviin koulussa. Perusopetuksen maksuttomuudesta mm. Helander 2015, s. 93–131.

59 Suomi on ratifioinut YK:n yleissopimuksen lapsen oikeuksista 1991 ja se on voimassa lakina Suomessa, yleissopimus lapsen oikeuksista 60/1991.

60 Hakalehto 2018, s. 295.