Luottamuksensuojan edellytykset kansallisen valtiontukiviranomaisen ja EU-komission välissä
Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos Pro gradu -tutkielma 05.03.2020
Tekijä: Petri Tuukkanen 235110 Ohjaaja: Tomi Voutilainen
ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO
Tiedekunta
Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta
Yksikkö
Oikeustieteiden laitos
Tekijä
Petri Tuukkanen Työn nimi
Luottamuksensuojan edellytykset kansallisen valtiontukiviranomaisen ja EU-komission välissä
Pääaine Julkisoikeus
Työn laji
Pro gradu -tutkielma
Aika
05.03.2020
Sivuja
XVI – 100
Tiivistelmä
Pro gradu -tutkielmassa tarkastellaan hallintolain (434/2003) 6 §:n luottamuksensuojaperiaatetta valtiontukisääntelyssä, jonka tarkoituksena on turvata viranomaisten toimissa yksityisten oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.
Tutkimuskohde kiteytyy kahden eri oikeusjärjestyksen soveltamiseen valtiontukiviranomaisen tekemään hallintopäätökseen taloudellisesta tukitoimesta yksityiselle taloudelliselle toimijalle, yritykselle, valtiontukena ja tämän lainvoimaisen hallintopäätöksen kumoutumisesta Euroopan unionin sääntelyn perusteella ilman luottamuksensuojaperiaatteen kunnioittamista ja kansallista päätöstä purku-, kumoamis- tai pätemättömyysmenettelysäännöksiä soveltaen.
Tutkimuskysymyksin tavoitteena on selvittää lainopillisesti ne vastakkaiset oikeudelliset perusteet ja tulkinnat luottamuksensuojaperiaatteen ja lainvoimaisen hallintopäätöksen oikeusvarmuuden kumoutumisille Euroopan unionin sääntelyn perusteella. Toisena tarkentavana hallinto-oikeudellisena kysymyksenä etsitään perusteita valtiontuen saajan puuttuvalle luottamuksensuojalle lainkäyttöviranomaisen soveltaessa Euroopan unionin sääntelyä kansallisesti. Kolmas tutkimuskysymys koski Euroopan unionin komission toimivaltaperusteita antaa jäsenvaltion hallintopäätökset kumoavat takaisinperintämääräykset myönnetyille ja tilitetyille taloudellisille tukitoimille eli valtiontuille.
Keskeiset tutkimustulokset ja niistä tehdyt johtopäätökset ilmentävät tärkeää unionin tavoitetta sääntelyssään turvata yhteismarkkina-aluetta, mutta aineellisoikeudellisen-, menettelyllisen- ja restitutiivisen luottamuksensuojaperiaatteen turvaamisessa on yksityisen oikeussuojan näkökulmasta runsaasti yhtenäistettävää kahden eri oikeusjärjestyksen saavuttamiseksi koherentiksi oikeusjärjestelmäksi. Valtiontukiviranomaisen arvioimaan ja hyväksymään taloudelliseen tukitoimeen ei ole tutkimuksessa löydetty eri oikeusjärjestyksistä yhtenäisiä oikeusperusteita komissiolle antaa takaisinperintämääräyksiä. Takaisinperintämääräykset ovat vastoin kansallista sekä unionin luottamuksensuojaperiaatetta ja jälkikäteiset takaisinperintää koskevat menettelyt eivät ole tehokkaita ja toteutettavissa olevia markkinatilanteen palauttamiseksi etenkään tuensaajan näkökulmasta ja tämän vahinkojen hyvittämiseksi.
Avainsanat: valtiontuki, luottamuksensuoja, takaisinperintä, oikeusperiaate, etusijaperiaate, viranomaisen vahingonkorvausvastuu, notifiointi, aineellisoikeudellinen, menettelyllinen, restitutiivinen
UNIVERSITY OF EASTERN FINLAND
Faculty Faculty of Social Sciences and Business Studies
Unit UEF Law School
Author Petri Tuukkanen
Name of the Thesis Qualifications for the protection of legitimate expectations between a national State aid authority and an EU Commission
Major Public Law
Description Master’s thesis
Date 05. 03.2020
Pages XVI – 100
Abstract The Master's thesis examines the principle of the protection of legitimate expectations under Article 6 of the Administrative Code (434/2003) in the field of State aid, which is intended to safeguard legitimate expectations on the public authorities’ duties. The subject-matter of the investigation is the application of two different legal systems to an administrative decision by a State aid authority concerning financial support to the undertakings, as a State aid beneficiary and the repeal of this final administrative decision according European Union law, without respect for the principle of the protection of legitimate expectations and a national decision applying the rules governing proceedings for dissolution, revocation or invalidity.
The purpose of the research is to legally clarify the conflicting legal bases and interpretations of the principle of the protection of legitimate expectations and the legal certainty of a final administrative decision under European Union law. The second, more specific question, seeks the justification of the lack of a legitimate expectation for beneficiaries’ State aid decision by national authorities in the application of European Union law. The third issue of research is to search the legal grounds of the Commission of the European Union competence to issue repayment orders of the unlawfully granted and accounted for State aid, despite Member State's lawful administrative decisions to grant State aid.
Key research findings and conclusions reflect the importance of the Union to safeguard the single market, but there is a great deal of convergence between the two legal systems in order to safeguard the substantive, procedural and restitutional principle in State aid law enforcement. The research did not find in both legal systems approved basis for the Commission to issue recovery orders for State aid assessed by the State aid authority. Recovery orders are contrary to the national and the Union general principle of legitimate expectations. Ex-post recovery decision procedures are not effective and practical to restore the beneficiaries’ market conditions, redress and caused damage.
Key words: state aid, protection of legitimate expectations, recovery, legal principle, principle of precedence, public liability, notification, substantive, procedural, restitution
SISÄLLYS
SISÄLLYS ... II LÄHTEET ... III LYHENNELUETTELO ... XV
1 JOHDANTO ... 1
1.1 Tutkimuksen tausta ... 1
1.2 Tutkimuksen tavoitteet ja tutkimuskysymykset ... 4
1.3 Tutkimusmetodi ... 7
1.4 Aikaisempi tutkimus ... 7
2 LUOTTAMUKSENSUOJA OIKEUSPERIAATTEENA ... 10
2.1 Luottamuksensuoja tunnustettuna oikeusperiaatteena ... 10
2.2 Luottamuksensuoja Suomen lainkäyttöpiirissä ... 14
2.3 Euroopan unionin tulkinta luottamuksensuojasta hyvässä hallinnossa ... 17
3 VALTIONTUEN SÄÄNTELY JA TOIMIVALTAKYSYMYKSET ... 22
3.1 Valtiontukijärjestelmän tavoitteet ja edellytykset ... 22
3.2 Dualistinen valtiontukijärjestelmä jäsenvaltion ja Euroopan unionin välillä ... 29
3.3 Vastuualueet valtiontukijärjestelmässä ja toimivaltakysymykset ... 32
4 LUOTTAMUKSENSUOJA VALTIONTUKIASIOISSA ... 50
4.1 Euroopan unionin luottamuksensuojaperiaate valtiontukisääntelyssä ... 50
4.2 Luottamuksensuoja Euroopan unionin komission valtiontukiratkaisuissa ... 54
4.3 Kansalliset soveltamisperiaatteet valtiontuen takaisinperinnässä ... 56
4.4 Luottamuksensuojaa koskevan oikeuskäytännön ristiriitoja ... 63
5 OIKEUSSUOJAKEINOT VALTIONTUKIASIOISSA ... 66
5.1 Muutoksenhaku valtiontukiviranomaisen menettelyyn ja päätökseen ... 66
5.2 Oikeusperiaatteiden soveltaminen takaisinperintämenettelyssä ... 76
5.3 Standardisääntö kansallisen viranomaisen suojana vahingonkorvauksissa ... 79
6 YHTEENVETO ... 90
6.1 Jäsenvaltion ja Euroopan unionin dynaamiset oikeusjärjestykset ... 90
6.2 Luottamuksensuojaperiaatteen merkitys oikeussuojan takaajana ... 91
6.3 Yhteenvetoa tulkinta- ja toimivaltaristiriidoista valtiontukiasioissa ... 93
6.4 Vaihtoehtoja valtiontukikonflikteihin ... 97
LÄHTEET
KIRJALLISUUS
Aalto, Pekka, Jäsenvaltion vahingonkorvausvastuu EU-oikeuden rikkomisesta ja sen toteuttaminen. Referee-artikkeli, Defensor Legis N:o 4/2012, s.419-429, 9.10.2012.
[https://www.edilex.fi/defensor_legis/9089.pdf]
Alkio, Mikko – Hyvärinen, Olli, Valtiontuet. Alma Talent 2016.
Barnard, Catherine – Peers, Steve, European Union Law. Oxford University Press 2014.
Coppens, Patricia – Hilken, Katharina – Buts, Caroline, On the Longer-Term Effects of State Aid on Market Shares. European State Aid Law Quarterly. 2015 s. 271–279.
Craig, Paul. EU Administrative Law. Oxford University Press, Second edition, ProQuest Ebook Central, 2012.
Eskola, Saila – Ruohoniemi, Erkki, Julkiset hankinnat. Alma Talent, 2011.
Fink, Eve, The Possibility of Protection of Legitimate Expectations in Recovery of Unlawful State Aid. HeinOnline, 2013.
Gormsen, Liza – Mifsud-Bonnici, Clement, Legitimate Expectation of Consistent Interpretation of EU State Aid Law. Journal of European Competition Law &
Practice, 2017, Vol. 8, No. 7. September 2017, Pages 423–436, [https://doi.org/10.1093/jeclap/lpx028] (10.10.2019)
Hakalehto-Wainio, Suvianna, Valta ja vahinko. Julkisen vallan käyttäjän vastuu vahingonkorvauslaissa. Talentum 2008.
Harjula, Heikki – Prättälä, Kari, Kuntalaki – tausta ja tulkinnat. Alma Talent 2015.
Hartikainen, Sami, Sääntöjenvastainen valtiontuki ja takaisinperintä. Defensor Legis 3/2008, 15.6.2008. [https://www.edilex.fi/defensor_legis/5235.pdf]
Havu, Katri, Oikeus kilpailuoikeudelliseen vahingonkorvaukseen EU:n ja Suomen oikeudessa. väitös. Helsingin yliopisto 2013.
Koillinen, Mikael, Luottamuksensuoja eurooppalaisena oikeusperiaatteena. väitös, Turun yliopisto 2012.
Kulla, Heikki, Hallintomenettelyn perusteet. Talentum Pro 2015.
Myllymäki, Arvo, Finanssihallinto-oikeus, Valtion ja kuntien varainkäyttö ja varainkäytön valvonta, Alma Talent 2007.
Myrsky, Matti, Luottamuksensuoja ja kehittyvä oikeuskäytäntö. Defensor Legis 1/2016 s.
108, 2.3.2016. [https://www.edilex.fi/defensor_legis/16256.pdf]
Myrsky, Matti, – Svensk, Niko – Voutilainen, Tomi, Suomen finanssioikeus, Lakimiesliiton kustannus, Vantaa 2014.
Mäenpää, Olli, Eurooppalainen hallinto-oikeus. Talentum, Helsinki 2011.
Mäenpää, Olli, Hallinto-oikeus. Alma Talent, Helsinki 2018.
Mäenpää Oikeudenkäynti hallintoasioissa, Alma Talent Oy verkkokirja, 2019.
Raitio, Juha, The Principle of Legal Certainty in EC Law. Kluwer Academic Publishers, Alankomaat, 2003.
Raitio, Juha, Eurooppaoikeus ja sisämarkkinat. Talentum Helsinki 2013.
Raitio, Juha, Euroopan unionin oikeus. Talentum Pro 2016.
Schønberg, Søren, Legitimate expectations in Administrative Law. Oxford University Press, uusintapainos 2003.
Siikavirta, Kristian, Valtiontuki oikeuden ja politiikan yhtymäkohdassa. väitös, Helsingin yliopisto, 2007.
Siikavirta, Kristian, Valtiontukisäädöksiä ja luottamuksensuoja tuen takaisinperinnässä – KHO 2009:45. Lakimies 2010/4 s. 624–637, 9.8.2010.
[https://www.edilex.fi/lakimies/7207.pdf]
Suviranta, Outi, Oikeusvoimasta luottamuksen suojaan. Asiantuntija-artikkeli, Lakimies 2004/7–8, s. 1421-1436, 15.12.2004. [https://www.edilex.fi/lakimies/2409.pdf]
Tuori, Kaarlo, Kriittinen oikeuspositivismi. Vantaa 2000.
Oinonen, Mika, EU:n ja Suomen kilpailuvalvonta. Talentum Pro 2016.
Voutilainen, Tomi, Oikeusvoimasta luottamuksen suojaan. Oikeustapauskommentti, Lakimies 2014/1 s. 130-138, 20.02.2014. [https://www.edilex.fi/lakimies/12540]
KANSALLISET VIRALLISLÄHTEET
HE 95/1992, Hallituksen esitys Eduskunnalle Euroopan talousalueen perustamiseen liittyvien sopimusten eräiden määräysten hyväksymisestä.
HE 63/2001 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle valtionavustuslaiksi ja laiksi valtion talousarviosta annetun lain 7 c§:n muuttamisesta.
HE 72/2002 Hallituksen esitys Eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta.
VNa 89/2011, Valtioneuvoston asetus valtiontukien ilmoittamisessa komissiolle noudatettavista menettelyistä. Valtioneuvoston notifikaatioasetus.
TaVM 6/2016 vp, Talousvaliokunnan mietintö hallituksen esitykseen (HE 22/2016 vp) eduskunnalle laiksi taloudelliseen toimintaan myönnettävän tuen yleisistä edellytyksistä.
TaVM 11/2016 vp, Talousvaliokunnan mietintö hallituksen esitykseen (HE 56/2016 vp) eduskunnalle laeiksi eräiden valtion tukea koskevien Euroopan unionin säännösten soveltamisesta annetun lain, valmisteverotuslain, sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta sekä verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 6
§:n muuttamisesta.
HE 22/2016 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi taloudelliseen toimintaan myönnettävän tuen yleisistä edellytyksistä
HE 56/2016 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle valtion tukea koskevien Euroopan unionin säännösten soveltamisesta annetun lain muuttamisesta.
Korkeimman hallinto-oikeuden lausunto H 567/17 sosiaali- ja terveysministeriön lausuntopyyntöön. Jääskinen Niilo, Siitari Eija, Vihervuori Timo, Kaarresalo Toni, 13.12.2017.
Valtioneuvoston U-kirjelmä U 40/2018 vp, valtioneuvoston kanslian muistio 21.6.2018, EU/2018/0998. Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi unionin talousarvion suojaamisesta tilanteissa, joissa oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen jäsenvaltioissa kohdistuu yleisiä puutteita.
Valtioneuvoston E-selvitys E 2/2019 vp, Luonnos komission tiedonannoksi sääntöjenvastaisen ja sisämarkkinoille soveltumattoman valtiontuen takaisinperinnästä.
Jääskinen, Niilo, lausuma sosiaali- ja terveysvaliokunnalle, StV 7.3.2019 Valtioneuvoston
vastine –notifikaatioon. SOTE-valmistelun,
[https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/JulkaisuMetatieto/Documents/EDK-2019-AK- 252726.pdf] (katsottu 11.8.2019).
Työ- ja elinkeinoministeriön verkkosivut. [https://tem.fi/lausunnot-ytn] (7.5.2019) Nukari, Antti, Valtionkonttori, vastaus tietopyyntöön korvausvaatimuksista, 28.11.2019.
Oikeusrekisterikeskus, tietopyyntö valtiontukea koskevista oikeustapauksista, 13.1.2020.
EUROOPAN UNIONIN VIRALLISLÄHTEET
Euroopan unionin hyvän hallinnon säännöstö, The European Code of Good Administrative Behaviour, Euroopan unionin oikeusasiamies. Euroopan yhteisöt, Belgia, 2005, [https://op.europa.eu/fi/] (20.12.2019)
Komission tiedonanto 2009/C 85/01 valtiontukisääntöjen soveltamisesta kansallisissa tuomioistuimissa (EUVL C 85/1, 9.4.2009).
Komission tiedonanto 2009/C 136/04 valtiontuen tarkastusmenettelyissä sovellettavista käytännesäännöistä (EUVL C 136, 16.6.2009).
Komission tiedonanto 2013/C 209/01 alueellisia valtiontukia koskeviksi suuntaviivoiksi vuosille 2014–2020 (EUVL C 209/1, 23.7.2013).
Komission tiedonanto 2014/C 198/01 Puitteet tutkimus- ja kehitystyöhön sekä innovaatiotoimintaan myönnettävälle valtiontuelle (EUVL C 198, 27.6.2014).
Komission asetus (EU) N:o 651/2014, annettu 17 päivänä kesäkuuta 2014, tiettyjen tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi perussopimuksen 107 ja 108 artiklan mukaisesti ETA:n kannalta merkityksellinen teksti. (EUVL L 187/1, 26.6.2014, p. 1–78). Ryhmäpoikkeusasetus.
Neuvoston asetus (EU) 2015/1589, annettu 13 päivänä heinäkuuta 2015, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä. (EUVL L 248/9, 24.9.2015, p. 9–29).
Menettelyasetus.
Komission asetus (EU) 2015/2282, annettu 27 päivänä marraskuuta 2015, asetuksen (EY) N:o 794/2004 muuttamisesta valtiontuen ilmoituslomakkeiden ja tietolomakkeiden osalta (EUVL L325/1, 10.12.2015, p. 1–180).
Komission tiedonanto C/2016/2946, annettu 19.7.2016 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta (EUVL C 262/01, 19.7.2016, p. 1–50). Käsitetiedonanto.
Euroopan parlamentin päätöslauselma 9. kesäkuuta 2016 avoimesta, tehokkaasta ja riippumattomasta Euroopan unionin hallinnosta (2016/2610(RSP)) (EUVL C 86/126, 6.3.2018, s. 126–139).
Komission lehdistötiedote, Brussels, 29 huhtikuuta 2015, ohjeistuksena valtiontukitoimista: komissio antaa ohjeita paikallisista valtiontukitoimenpiteistä, jotka eivät tarvitse komission ennakkohyväksyntää, IP/15/4889, 29. huhtikuuta 2015, sekä IP/16/3141, 21. syyskuuta 2016.
Komission tiedote. Käytännesäännöt 2018/C 253/05, annettu 19.7.2018, valtiontuen valvontamenettelyissä sovellettavista käytännesäännöistä, (EUVL C 253, 19.7.2018, p. 14-27)
Komission tiedonanto C/2019/5396, sääntöjenvastaisen ja sisämarkkinoille soveltumattoman valtiontuen takaisinperinnästä, (EUVL C 247, 23.7.2019, s. 1–23).
Komission tiedonanto, Luonnos komission tiedonannoksi sääntöjenvastaisen ja sisämarkkinoille soveltumattoman valtiontuen takaisinperinnästä 2019,
[https://ec.europa.eu/competition/consultations/2019_recovery_notice/fi.pdf]
(katsottu 14.10.2019)
OIKEUSTAPAUKSET
Korkeimman hallinto-oikeuden ja korkeimman oikeuden ratkaisut
KKO 1989:50. Valtion vahingonkorvausvelvollisuus perustui työvoimaneuvonnassa julkisen vallan käyttöön.
KHO 1997:2826. Varhainen tapaus luottamuksensuojasta lakimiehen ammattitoimintaa ja tämän yhtiön verotusta koskevassa päätöksessä.
KHO 2003:21. Luottamuksensuoja verotoimistosta annettuun suulliseen ohjeeseen ilman verovelvollisen ennakkoratkaisupyyntöäkin.
KKO 2004:65. Julkisyhteisön vahingonkorvausvastuu kalastustuloista.
KKO 2006:71. Luottamuksensuoja koskiensuojelulain voimaantulon aiheuttamat vesivoimayhtiön saamatta jääneet tuotot.
KKO 2006:75. Julkisyhteisön vahingonkorvausvastuu lääkärin virkasuhteen lakkautuksen ajalta.
KHO 2006:90. Luottamuksensuoja ajoissa pääkonsulaatille toimitettuun tahdonilmaisuun kaksoiskansalaisuuden säilyttämiseksi.
KKO 2009:24. Pääkonsulaatin toimistosihteerin neuvot eivät olleet julkisen vallan käyttöä.
KHO 2009:45. Luottamuksensuoja viranomaisen virheenä myöntämään väärään tukitasoon ja takaisinperintä maaseutuelinkeinojen rahoituslain mukaisesti.
KHO 6.11.2009 taltio 2754 (2009:89) Laukaan kunnan valtiontukisääntelyn soveltaminen kiinteistökaupoissa golf-yhtiön kanssa sekä kunnanhallituksen puheenjohtajan ja kunnanjohtajan esteellisyydet osakkuuden kautta.
KHO 30.4.2010 taltio 981 (2010:26) Kuntayhtymän sähkönmyyntisopimuksien valtiontukisäännösten soveltuvuustutkinta Mankala-periaatteella toimivasta voimalaitosyhtiöstä.
KHO 2012:104. Kysymys tuomioistuinlajin valinnasta EU-oikeuden rikkomisessa.
KKO 2013:58. Julkisyhteisön vahingonkorvausvastuu EU-oikeuden rikkomisessa.
KHO 2014:12. Keiteleen kunnanvaltuuston päätös omavelkaisesta takauksesta asunto- osakeyhtiölle.
KHO 6.10.2014 2969/2014 (muu päätös). Lahden kaupungin myöntämä lainatakaus ratsastushalliin kuului kunnan toimialaan. Valtiontuen arviointi ei kuulunut KHO:n toimivaltaan.
KHO 6.11.2014 3414/2014 (muu päätös). Ikaalisen kunta oli osallistunut kauppakeskuksen rahoitukseen.
KHO 2015:126 Juankosken kaukolämpöyhtiön osakekauppojen ja lainojen valtiontukisääntelyn soveltamisen tutkimisvelvoite ja kaupunginjohtajan esteellisyys.
KHO 17.12.2015 taltio 3738 (2015:180) Pudasjärven pääomasijoituksessa hirsitaloja rakentavaan kiinteistöyhtiöön ei noudatettu valtiontukisääntelyä.
KKO 2016:8. Tuomioistuinlajin valinta julkisoikeudellisessa, yksityisoikeudellisessa sekä julkisyhteisön vahingonkorvauksesta yksityiselle.
KKO 2017:84 Prosessilajikysymys julkisyhteisön korvausvastuuta ja Euroopan unionin oikeutta sovellettaessa.
KHO 2018:51 Kunnan rakennusvalvonnan rakennustarkastaja antoi väärää lakia soveltaen toimenpideluvan rakennusluvan sijaan, joka ei perustanut luottamuksensuojaa.
KHO 2016:179 Väestötietorekisterin tieto kansalaisuudesta antoi luottamuksensuojaa.
KHO 2016:210 Mikkelin Karjaportti-tapaus valtiontuen takaisinperintäasiassa.
KHO 2018:29. Potilaiden siirtokuljetukset taloudellisena toimintana HUS/Hyvinkää.
KHO:n muu päätös 16.5.2018 T 2320. Juankosken kunnan Biolämpöyhtiön osakkeiden myynti ilman valtiontukiarviointia ja KHO:n puuttuva toimivalta oma-aloitteisesti tutkia valtiontukisääntelyn sovellettavuus. Valitus vireille kunnallisvalituksena.
KKO 2019:1. Tuomioistuin- vai hallintoriita-asia kunnan talous- ja velkaneuvontapalvelua koskevan hallintosopimuksen purkamisesta valtiolle kantajana.
KKO 2019:70. Ennakkoratkaisu väylämaksuja koskeneessa vahingonkorvausasiassa.
KHO 2019:78. Luottamuksensuoja voi koskea vain määräaikaista Raahen tuulivoimalan määräaikaista rakennuslupapäätöstä.
Hallinto-oikeuksien ratkaisut
Kuopion HAO 18.02.2013 13/0069/2. Yhteisöoikeuden tehokkuus - Luottamuksensuoja - Valtiontuki - De minimis -tuki – Sulautuminen.
Kuopion HAO 25.06.2013 13/0257/3. Valtiontukiasiassa takaisinperinnän täytäntöönpano.
Kuopion HAO 15.10.2013 13/0413/3. Karjaportin valitus valtiontuen takaisinperinnästä.
Itä-Suomen hallinto-oikeus 15.1.2015 15/0014/4. Juankosken kunnan päätös myydä Biolämpöyhtiön osakkeet ilman valtiontukiarviointia, jossa valitus vireille kunnallisvalituksena.
Eduskunnan oikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin päätökset
EOAK 27.3.2018 dnro EOAK/6468/2017: Luottamuksensuoja ADHD-lääkehoidon jatkuvuuteen toimeentulotuella.
OKV 18.1.2012 dnro OKV/1365/1/2010: Luottamuksensuoja tuomioistuimen päätökseen, kun rehtori edelleen kieltäytyi koulukyytien järjestämisestä.
OKV 15.9.2014 dnro OKV/1097/1/2013: Oikeuskanslerin moitteet perusturvajaoston ratkaisumenettelyä vammaispalvelulakiin perustuvan asunnon muutostöiden käsittelyssä.
OKV 30.5.2013 dnro OKV/709/1/2012: Luottamuksensuoja, kun potilasvahinkolaissa ei ollut päätöksen muuttamista koskevaa säännöstä.
Euroopan unionin/yhteisön tuomioistuin ja yleinen tuomioistuin
Asia C-30/59, Steel Kolmijnen yhteenliittymä v. Euroopan hiili- ja teräsyhteisö ja Saksan liittotasavallan hallitus, EU:C:1961:2. Valtiontuki vs. valtionavustus käsitteinä.
Yhdistetyt asiat 42 ja 49/59, SNUPAT v. Euroopan hiili- ja teräsyhteisö, EU:C:1961:5 Asia 111/63, Lemmerz-Werke v. High Authority of the European Coal and Steel
Community, EU:C:1965:76. Varhaista luottamuksensuojaperiaatteen oikeuskäytäntöä valtiontukiasiassa.
Asia 6/64, Flaminio Costa v. ENEL, EU:C:1964:66
Asia 70/72, komissio v. Saksan liittotasavalta (Kohlegesetz), EU:C:1973:87
Asia 112/77, August Töpfer & Co. v. Euroopan yhteisöjen komissio, EU:C:1973:87 Case 112/80, Dürbeck v. Hauptzollamt Frankfurt am Main-Flughafen, EU:C:1981:94 Asia 283/81, CILFIT (1982), EU:C:1982:335 Jäsenvaltion tuomioistuimen velvollisuus
pyytää unionilta ennakkoratkaisua.
Yhdistetyt asiat 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor (EYT 1983), ennakkoratkaisupyyntö, EU:C:1983:233
Asia 223/85, Rijn-Schelde-Verolme (RSV) Machinefabrieken en Scheepswerven NV v.
Commission of the European Communities, EU:C:1987:502, 24.11.1987 Yhdistetyt asiat 106–120/87, Asteris AE ym. v. Kreikka, EU:C:1988:457
Asia C-142/87, Belgium v komissio, EU:C:1990:125. Valtiontuen takaisinperinnän kohtuullisuudesta Tubemeuse-yhtiölle pääomasijoituksena.
Asia C-5/89, komissio v. Saksan liittotasavalta, EU:C:1990:320. Luottamuksensuojaa vain sääntöjä noudatettaessa, EU-oikeuden etusija ja mahdollisuus riitauttaa takaisinperintä kansallisilla oikeussuojakeinoillan.
Joined Cases C-6/90 ja C-9/90, Francovich v. Italian Republic (1991), EU:C:1991:428.
Jäsenvaltion velvoitteiden laiminlyönti luo riittävän syy-yhteyden vahingonkorvausvastuulle EU-oikeudessa.
Case C-183/91, Commission v. Greece, Hellenic Republic, EU:C:1993:233.
Takaisinperinnän mahdottomuus ja maininta vaihtoehtoisista ennallistamistoimista.
Asiat C-46/93 & C48/93, Brasserie du Pêcheur ja Factortame III (1996), EU:C:1996:79. 7 kriteeriä jäsenvaltion vahingonkorvausvelvollisuudelle.
Asia C-39/94, SFEI v. La Poste, EU:C:1996:285. Ranskan postilaitoksen tapaus ranskalaisen painetun kirjallisuuden tukemisesta merentakaisilla alueilla sekä kysymykset tuensaajan notifiointivastuusta ja takaisinperinnän ehdottomuudesta.
Asia T–115/94, Opel Austria GmbH ja Itävallan tasavalta v. Euroopan unionin neuvosto, EU:T:1997:3. Valtiontukisääntelyn selkeys ja tarkkuus sekä tiedottaminen.
Asia C-169/95, Espanjan kuningaskunta v. Euroopan yhteisön komissio, EU:C:1997:10.
PYRSA-tapaus tuesta valimoteollisuudelle.
Asia C-302/97, Klaus Konle v. Itävalta, ennakkoratkaisupyyntö, EU:C:1999:271. Kielto hylätä korvausvaatimus väärässä tuomioistuimessa vireille pantuna.
Asia C-424/97, Haim v. Saksan Hammaslääkärijärjestö KVN, EU:C:2000:357.
Julkisyhteisön vahingonkorvausvelvollisuudesta yksityiselle ja harkintavalta.
Asia C-310/99, Italian tasavalta v. komissio, EU:C:2002:143. Komission perusteluvelvollisuus ja takaisinperinnän poistavat poikkeukselliset olosuhteet.
Asia C-280/00, Altmark Trans. ennakkoratkaisupyyntö, EU:C:2003:415 Valtiontuen käsite. Julkisen palvelun (SGEI) neljän kumulatiivisen kriteerin määrittyminen.
Asia T-308/00, Salzgitter ja Saksan liittotasavalta v Euroopan yhteisöjen komissio, EU:T:2004:199. Notifiointia ei voi suorittaa valtiontuen saaja.
Asia C-404/00, Euroopan yhteisöjen komissio v. Espanjan kuningaskunta, EU:C:2003:373.
Espanjan valtiontuet omistamilleen telakoille.
Asia C 453/00, Kühne & Heitz, EU:C:2004:17. Ratkaisu Euroopan Yhteisön yhteistyön tulkinnasta ja ensisijaisuudesta sekä oikeusvarmuudesta.
Asia C-224/01, Gerhard Köbler v Republik Österreich, EU:C:2003:207. Julkisasiamies Léger’n ratkaisuehdotus valtion vahingonkorvausvastuusta yksityiselle.
Asia C-297/01, Italia Sicilcassa SpA, ennakkoratkaisupyyntö, EU:T:2007:120.
Siirtymäkauden järjestely uutena tukimuotona ja notifiointivelvollisuus.
Asia T-43/02, Jungbunzlauer AG v. Euroopan yhteisön komissio, EU:T:2006:270.
Lainsäädännön selvyys- ja täsmällisyysvaatimukset asianosaisten oikeusvarmuutena.
Asia T-357/02, Freistaat Sachen v. komissio, EU:T:2007:120. Luottamuksensuojasta taannehtivasti sääntöjen muuttuessa.
Asia C-173/03, Traghetti del Mediterraneo SpA v. Italian valtio, EU:C:2006:391. Valtion vahingonkorvausvastuu tuomioistuimensa virheestä ja tämän vastuun rajoittaminen lainsäädännöllä.
Yhdistetyt asiat C 182/03 ja C 217/03, Belgian kuningaskunta v. Euroopan yhteisöjen komissio ja Forum 187 ASBL v. Euroopan yhteisöjen komissio, EU:C:2006:89, Julkisasiamies Léger’n ratkaisuehdotus.
Asia C-470/03, AGM-COS.MET v. Suomen valtio ja Jarmo Lehtinen, ennakkoratkaisupyyntö, EU:C:2007:213, Tampereen käräjäoikeuden ennakkoratkaisupyyntö yksittäisen virkamiehen vahingonkorvausvastuusta.
Asia C-148/04, Unicredito Italiano, ennakkoratkaisupyyntö, EU:C:2005:774. Italian valtiontukiohjelma pankeille veroetuutena ja tuensaajan notifikaation tarkistusvelvollisuus.
Asia C-408/04 P, Commission v Salzgitter, EU:C:2007:491. Hyvän hallinnon vaatimukset.
Asia C-368/04, Transalpine Ölleitung, ennakkoratkaisupyyntö, EU:C:2006:644.
Komission ja jäsenvaltion tuomioistuimen toimivallat valtiontukikysymyksessä sekä yksityisten oikeuksien suojaaminen kansallisessa tuomioistuimessa.
Asia C-2/06, Willy Kempter KG v Haupzollamt Hamburg-Jonas, EU:C:2008:78.
Kansallisen tuomioistuimen EU:n valtiontukisäännöksien soveltuvuuden oma- aloitteisesta tutkimisvelvollisuudesta.
Yhdistetyt asiat T-50/06 RENV II ja T-69/06 RENV II, Irlanti ja Aughinish Alumina Ltd vastaan Euroopan komissio, EU:T:2016:227. ”Estoppel-periaate ei kuulu EU- oikeuden periaatteisiin”
Asia C-199/06, CELF v. SIDE, EU:C:2008:79. Ennakkoratkaisupyyntö sääntöjenvastaisesti toteutettujen valtiontukien takaisinperimisestä.
Asia C-445/06, Danske Slagterier v. Saksan liittotasavalta, EU:C:2009:178. EU:n edellytykset vahingonkorvauksesta yksityiselle.
Asia C-118/08, Transportes Urbanos, ennakkoratkaisutuomio, EU:C:2010:39. 3 kriteeriä yksityisen oikeudesta korvauksiin EU-normin rikkomisesta.
Yhdistetyt asiat T-394/08, T-408/08, T-453/08 ja T-454/08, Regione autonoma della Sardegna (Italia) ym. v. Euroopan komissio, EU:T:2011:493. Takaisinperinnän kumoavan poikkeuksellisten olosuhteiden arviointikompetenssi kansallisissa tuomioistuimissa ja komission päätösvalta muutoksiin.
Asia C-201/08, Plantanol, ennakkoratkaisupyyntö, EU:C:2009:539. Luottamuksensuoja edellyttää lainsäädännöltä selkeyttä, täsmällisyyttä ja ennakoitavuutta biopolttoaineiden verovapauteen.
Asia C-537/08 P, Kahla Thüringen Porzellan Gmb v. Euroopan komissio ja Saksan liittotasavalta, EU:C:2010:769.
Asia C-138/09, Todaro Nunziatina & C, EU:C:2010:291. Italian tuomioistuimen ennakkoratkaisupyyntö työllisyysohjelman valtiontukiluonteesta ja korvauksista.
Yhdistetyt asiat T-29/10 ja T-33/10, Alankomaat v. komissio, 2.3.2012, EU:T:2012:98.
Pankin tukiohjelman takaisinmaksuehtojen muuttuminen 17 miljardin euron pääomasijoituksesta, josta komissio laiminlöi markkinatoimija-testin suorittamisen.
Asia C-6/12, P Oy, EU:C:2013:525. KHO:n esittämä ennakkoratkaisupyyntö P Oy:n tappioiden verovähennyksestä valtiontukena ja valtiontuki(vero)viranomaisen harkintavalta.
Asia C-69/13, Mediaset, ennakkoratkaisupyyntö, EU:C:2014:71. Kansallisen tuomioistuimen toimivalta päättää takaisinperinnän määrästä.
Asia C-672/13, OTP Bank Nyrt. v Unkari ja Magyar Államkincstár, EU:C:2015:185.
Valtiontuen käsite ja notifiointivelvollisuus.
Asia C-518/13, The Queen, Eventech Ltd:n hakemuksesta vs. The Parking Adjudicator, EU:C:2015:9. Lontoon mustien taksien erityisoikeus bussikaistakäytännössä saamasta taloudellisesta edusta.
Asia C-524/14 P, komissio v. Hansestadt Lübeck ja Saksa ja Espanja, EU:C:2016:971.
Valtiontukikriteerit.
Yhdistetyt asiat C-164/15 P ja C-165/15 P, komissio v. Aer Lingus, EU:C:2016:990.
Asia C-349/17, Eesti Pagar AS v. EAS, EU:C:2019:172 Luottamuksensuoja ja jäsenvaltion oma-aloitteinen valtiontuen takaisinperintä ja sen vanhentumisaika.
Euroopan unionin komission ratkaisuja
Komission päätös 17.2.2003, tukiohjelmasta C54/2001 (ex NN55/2000) (tiedoksiannettu numerolla K(2003) 569), jonka Irlanti on toteuttanut ulkomailta saatujen tulojen osalta (OJ L 204, 13.8.2003, p. 51–59). (2003/601/EY).
Komission päätös 9.3.2004 Itävallan soveltamasta tukiohjelmasta (tiedoksiannettu numerolla K(2004) 325) (2005/565/EY 2005/565/EY), joka koskee energiaverosta maakaasun ja sähkön osalta vuosina 2002 ja 2003 myönnettyä huojennusta, jossa on luottamuksensuojaa sovellettu. (EUVL L 190/13, 22.7.2005)
Komission päätös 30.3.2004 Yhdistyneen kuningaskunnan tukijärjestelmästä edellytykset täyttäville Gibraltarin offshore –yrityksille (tiedoksiannettu numerolla K(2004) 928) (2005/77/EY) (EUVL L 29, 2.2.2005). Kysymys luottamuksensuojasta.
Komission päätös 12.5.2004 IZAR - valtiontukiasiassa C 40/00, 2005/173/EY, (ex NN 61/00) (ex NN 61/00), jonka Espanja on toteuttanut Espanjan valtion omistamille telakoille myönnettävää uutta rakenneuudistustukea varten. (EUVL L 58/29 OJ L 58, 4.3.2005, p. 29–45).
Komission päätös, 11.12. 2007, valtiontuesta C 7/06 (ex NN 83/05) (tiedoksiannettu numerolla K(2007) 6073) (2008/765/EY), jonka Suomi on myöntänyt
Tieliikelaitokselle/Destialle. (EUVL L 270/1, 10.10. 2008).
Komission päätös, 12.6.2012, Suomen valtion Osuuskunta Karjaportin hyväksi toteuttamista toimenpiteistä SA.27420 (C 12/2009) (ex N 19/2009) Suomen Osuuskunta Karjaportin hyväksi toteuttamista toimenpiteistä.
Komission päätös 16.1.2015 ilmoittaa tutkintamenettelyn aloittamisesta tukitoimesta SA.33846 (2015/C) (ex 2014/NN) – Suomi, 28.6.2019C(2019) 3152 final (ex 2011/CP), jonka Suomi on toteuttanut Helsingin Bussiliikenne Oy:lle, asiassa Helsingin kaupungin Helsingin Bussiliikenne Oy ja Koiviston Auto Oy:n välisessä kaupassa. (EUVL 2015/C 116/03, 10.4.2015).
Komission päätös 29.04.2015 Saksan Bad Nenndorf, kylpyläkaupungin myöntämistä varoista terveydenhoidolliselle kuntoutuslaitokselle SA.38035 (2015/NN) – Saksa, 29.04.2015C(2015) 2797 final, jotka eivät olleet valtiontukisääntelyn SEUT 107.1 alaista toimintaa paikallisuuden ja marginaalisen yhteismarkkinavaikutuksen vuoksi.
(EUVL 2015/C 188/01, 5.6.2015).
Komission päätös 29.4.2015 valtiontuesta Saksan Baden-Baden kunnassa toimivalle terveystaloyhtiölle SA.37904 (2014/NN) – Saksa, 29.04.2015 C (2015) 2800 final, jonka tukitoimiasiassa ei ollut perusteita soveltaa valtiontukisääntelyä kunnan yhtiölle korjaamista ja vuokraamista toimitiloista, (EUVL C/188, 2015/C 188/04, 5.6.2015).
Komission päätös 29.4.2015 suorasta avustuksesta Saksan Kielin kunnan perustamalle Wirtschaftsbüro Gaarden tietopalveluyhteisölle SA.33149 (2014/NN ex 2011/CP) – Saksa, 29.04.2015 C (2015) 2793 final, jossa tukitoimi alueen sosiaalisten olojen
kehittämiseksi ei ollut sitä perustettaessa julkisiin hankintoihin kuuluva eikä
toimintatuki ollut valtiontukisääntelyn SEUT 107.1 alaista toimintaa, (EUVL C/188, 2015/C 188/01, 5.6.2015).
Komission päätös 29.4.2015 Tšekin suorasta tuesta SA.37432 29.04.2015 C(2015) 2796 final Tšekkiläiselle julkisten sairaaloiden osakeyhtiömuotoiselle konsortiolle, SGEI- tyyppinen toiminta, (EUVL 2015/C 203/01, 19.6.2015).
Komission päätös 30.6.2015 Alankomaiden suorasta tuesta SA.39403 (2014/N) – Alankomaat, 29.04.2015C(2015) 2795 final De Marne –kaupungille
kalastussatamainfrastruktuuriin, josta komissio katsoi tukitoimen vaikutuksen yhteismarkkinoille ollen marginaalinen, (EUVL 2015/C 259/01, 7.8.2015).
Euroopan ihmisoikeustuomioistuin
Serife Yigit v. Turkki (2010) Vain laillinen avioliitto antaa leskeneläkkeen suhteen luottamuksensuojaa mutta ei muiden viranomaisten tulkinnat avoliiton oikeuksista.
LYHENNELUETTELO
ADHD aktiivisuuden ja tarkkaavuuden häiriö CELF Centre d’exportation du livre français COM European Union Commission
EIS Euroopan ihmisoikeussopimus EITI Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ELY Elinkeino, liikenne ja ympäristö (-keskus) EOA Eduskunnan oikeusasiamies
EU Euroopan unioni
EU-komissio Euroopan unionin komissio
EUVL Euroopan unionin virallinen lehti (1.2.2003 jälkeen) EYVL Euroopan yhteisön virallinen lehti (ennen 1.2.2003) HE hallituksen esitys
HKL Helsingin kaupungin liikenne HL hallintolaki 434/2003
Kas komission asetus
LaVM lakivaliokunnan mietintö Valtioneuvoston notifikaatioasetus
Valtioneuvoston asetus valtiontukien ilmoittamisessa komissiolle noudatettavista menettelyistä (89/2011)
OJ Official Journal of the European Union OKA oikeuskansleri
PL Suomen perustuslaki 731/1999
SCM Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, WTO
SEUT Sopimus Euroopan unionin toiminnasta EUVL N:o 2010/C 83/01, 30.3.2010.
SFEI Syndicat français de l'Express international SopS sopimussarja
TEM Työ- ja elinkeinoministeriö TEU Treaty of the European Union
TFEU Treaty of the Functioning of the European Union
v. vastaan
Valtiontukilaki
Laki taloudelliseen toimintaan myönnettävän tuen yleisistä edellytyksistä 429/2016
VahL vahingonkorvauslaki 412/1974 VNa valtioneuvoston asetus
WTO World Trade Organisation
1 JOHDANTO
1.1 Tutkimuksen tausta
Pro gradu -tutkielman aihealueena on hallintolain (434/2003) 6 §:ssä mainittu luottamuksensuojaperiaate, joka säännöksessä on muotoiltu siten, että viranomaisten toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.1 Tätä yhtä hallintolain toisessa luvussa mainittua hyvän hallinnon periaatetta käsitellään valtiontukisääntelyn viitekehyksessä. Tutkimuskohde on tärkeä ja kiinnostava, koska julkisen hallinnon ja oikeushenkilöiden, ja myös yksityisten henkilöiden, oikeudellinen asema on varsin epävarma tilanteissa, joissa viranomaisen ratkaisema etua, oikeutta tai velvollisuutta koskeva päätös voi tulla taannehtivasti kumottavaksi toisen Suomea sitovan oikeusjärjestyksen perusteella. Valtiontukea koskevassa sääntelyssä kansallisen valtiontukiviranomaisen tekemä taloudellisista etuutta koskeva valtiontukipäätös voi tulla takaisinperittäväksi Euroopan unionin komission päätöksellä kymmenen vuoden vanhentumisajalla, mikäli julkisista varoista myönnetty tuki ei jälkikäteen uudelleen arvioituna sovellu Euroopan unionin yhteismarkkinoille vääristäen kilpailua.
Keskeisin sääntely on Euroopan unionin toiminnasta annetun sopimuksen (SEUT) 107 - 109 artiklojen valtiontukisääntely, josta Euroopan unionin tuomioistuimien ja komission ratkaisut ovat johdettavissa. Näihin perustuvat Suomen valtiontukea koskeva oikeusjärjestys mukaan lukien kansalliset ohjeistukset sekä tuomioistuimien ratkaisut.
Keskeisin säädös Suomessa on taloudelliseen toimintaan myönnettävän tuen yleisistä edellytyksistä annettu laki (429/2016, valtiontukilaki). Lisäksi laki eräiden valtion tukea koskevien Euroopan unionin säännösten soveltamisesta (300/2001) sääntelee 1 §:n mukaisesti valtiontuen takaisinperintää ja tuen maksamisen keskeyttämistä.
Usein oikeuskirjallisuudessa on SEUT 107 ja 108 artiklojen soveltamisalalla taloudellisille toimijoille myönnettävistä yritystuista valtiontukea koskevina oikeudellisina kysymyksinä virheellisesti viitattu valtionavustuslakiin (688/2001), joka kuitenkin soveltamisalaltaan koskee vain kansallisia valtionavustuksia ilman SEUT 107 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytyksiä. Valtionavustuslaissa (688/2001) ei ole mainintaa Euroopan unionin toiminnasta annetun sopimuksen (SEUT) 107 - 109 artikloista EU -oikeuden etusijaperiaate huomioiden.
1 Hallintolain esitöissä HE 72/2002 sivulla 56/I on tarkennettu luottamuksensuojaperiaatetta.
Myllymäen2 mukaan valtionapu juridisena käsitteenä on määrittelemätön yleiskäsite, joka on osoittautunut ristiriitaiseksi käsitteeksi EU:n valtiontukisääntelyn kansallisessa implementoinnissa ja oikeuskirjallisuudessa Suomessa sekä kansallisena valtiontukien oikeusperustana. Kuitenkin voidaan viitata Myllymäen näkemykseen, että valtionavustus ja valtiontuki käsitteinä määräytyvät näitä sovellettavan lainsäädännön sisällön mukaan.
Tutkielma osoittaa, että valtiontukijärjestelmässä sovelletaan Euroopan unionin sääntelyä.
Valtionavustuksissa sovelletaan kansallista valtionavustuslain sääntelyä. Kummassakin oikeudenalassa sääntelyiden soveltamisalueet ja oikeusperiaatteiden tulkinnat perustuvat omiin oikeusjärjestyksiinsä.3
Jäsenvaltion valtiontukiviranomaisen myöntämissä valtiontukipäätöksissä on kyse minkä tahansa kansallisen viranomaisen yksityiselle taloudelliselle toimijalle tekemästä SEUT 107[1] artiklaan perustuvasta etua, oikeutta tai velvollisuutta koskevasta hallintopäätöksestä, jossa käytetään julkisia varoja tai muita taloudellista toimijaa hyödyttäviä subventointeja. Aihepiiri on monitahoinen, koska se luovii samanaikaisesti julkisoikeuden ja yksityisoikeuden oikeudenaloilla, kansallisen toimivallan ja EU-oikeuden velvoitteiden, sekä luottamuksensuojaperiaatteen ja taannehtivasti määrättyjen EU:n yhteismarkkinoiden kilpailuympäristön ennallistamisen eli takaisinperintävelvoitteiden välisissä oikeudellisissa kahden eri oikeusjärjestyksen säännöksissä, oikeuskäytännöissä sekä näiden tulkintaperiaatteissa.
Valtiontukiviranomaisen, joka voi olla mikä tahansa Euroopan unionin jäsenvaltiossa julkisia varoja hallinnoiva tai julkisen määräysvallan alainen yhteisö, myöntämä valtiontuki perustuu tämän tekemään hallintopäätökseen ja tarkoituksena on jonkin kansallisen tavoitteen saavuttaminen osin julkisin varoin. Kansallinen valtiontukea myöntävä valtiontukiviranomainen käsittelee taloudellisen tukitoimen tarpeellisuuden ja arvioi sen soveltamisedellytykset valtiontukisääntelyssä eli kriteerit tukitoimen yhteismarkkinoille sopivuudesta EU:n valtiontukisääntelyn mukaisesti itsenäisesti, mutta on siltikin tukitoimesta ilmoitusvelvollinen (notifiointi) Euroopan unionin komissiolle
2 Myllymäki 2007, s. 261
3 Näkemykseni mukaan kirjassa Myrsky – Svensk – Voutilainen 2014 luvussa XIV Varojen käyttö sivuilla 465 – 503 ei pystytty osoittamaan, että käsitteet valtiontuki tai valtionavustus olisivat jommallekummalle yläkäsitteitä. Näkemykseni mukaan ne ovat yhteisen julkisen varojen/tuen käytön soveltamisliittymän jälkeen omat itsenäiset normistot ja oikeuskäytännöt omaavia tosiasiassa omia oikeudenaloja. Suomessa sovellettavassa EU:n valtiontukisääntelyssä ei ole mainintaa valtionavustuksista.
SEUT 108 kohdan 3 artiklan perusteella. Ilmoitetut tuet julkaistaan komission sivustolla4. Suomessa yleisenä toimivaltaisena kansallinen viranomaisena ja jäsenvaltion edustajana on työ- ja elinkeinoministeriön alaiset elinkeinokeskukset.
Toisena osapuolena on yksityinen taloudellista toimintaa harjoittava yhteisö tuensaajana, joka on pääsääntöisesti kilpailluilla markkinoilla toimiva yritys. Julkisista varoista valtiontukena tälle myönnetty rahoitus alkaa yleensä elää välittömästi tukikohteessa ja tulee kiinnitetyksi siihen yrityksen tekemin yksityisoikeudellisin sitoumuksin tai investointeina. Mahdolliset Euroopan unionin komission tai jäsenvaltion oma-aloitteisesti määräämät takaisinperinnät kilpailullisten olosuhteiden ennallistavina toimenpiteinä, voivat olla tuensaajan kannalta merkityksellisiä yrityksen toimintaedellytyksien suhteen.
Tässä tutkimuksessa tarkastellaan kansallisen viranomaisen oikeudellista vastuuta ja valtiontukea saaneen yrityksen oikeudellista asemaa lainvoimaisen tukipäätöksen kumoutuessa valtiontukiviranomaisen virheellisen toiminnan takia sekä markkinatilanteen ennallistamisen vaikutuksia takaisinperintämääräyksellä ja tämän riitauttamisen menestymisedellytyksiä tuomioistuimissa.
Tutkimuksessa tarkastellaan kahden oikeusjärjestyksen soveltamista valtiontukiasioissa aineellisoikeudellisesti, menettelyllisesti ja näiden oikeussuojakeinoja, jotka ovat valtiontuen saajan toiminnalle elintärkeitä, mutta varsin huonosti oikeusjärjestyksissä määritelty ja ohjeistettu. Valtiontukijärjestelmässä ja -prosessissa mukana ovat Euroopan unioni toimielimineen, kuten komissio sääntelyn antajana sekä Euroopan unionin tuomioistuimet, joiden yhteismarkkina- ja kilpailuperiaatteita normein ja määräyksin sekä oikeuskäytännön perusteilla kansallisesti sovelletaan ja tulkitaan. Euroopan unionin komissio toimii myös valvovana viranomaisena jäsenmaiden valtiontukitoimien arvioinneissa ja hyväksymisessä yksinomaisella toimivallalla suhteessa jäsenvaltioiden viranomaisiin. Lisäksi valtiontukijärjestelmään toimijoina kuuluvat jäsenvaltio, valtiontukiviranomainen, valtiontuen saaja sekä kansalliset tuomioistuimet.
Tutkimuksen lähestymistapa ja tutkimuskysymysten lähtökohtana ovat luottamuksensuojaperiaatteen oikeudellinen arviointi lähinnä valtiontuen saajan näkökulmasta, joka on ollut ja toiminut vilpittömässä mielessä sääntelyn edellytyksien
4 Komissiolle ilmoitetut valtiontuet. Valtiontukirekisterin osoite verkossa on http://ec.europa.eu/competition/state_aid/register/index.html.
mukaisesti ja antanut kaikki tarpeelliset tiedot oikeansisältöisinä valtiontukiviranomaiselle tukihankkeen valtiontukikelpoisuuden ja -tarpeellisuuden arvioimiseksi. Tutkimuksessa siis lähtökohtaisesti rajataan pois tuensaajan puutteelliset tai vilpilliset toimet valtiontukipäätöksen luottamuksensuojan arvioinnissa.
1.2 Tutkimuksen tavoitteet ja tutkimuskysymykset
Tutkimuksen tavoitteena on systematisoida valtiontukiasioissa, eli kansankielellä yritystuissa, kansallisten viranomaisten ja Euroopan unionin komission toimivalta sekä roolit sääntelyineen Euroopan unionin yhteismarkkinoiden vastaiseksi osoittautuneen valtiontukiprosessin elinkaaressa ja elinkaaren aikana esiintyvien oikeudellisten kysymysten aiheuttamista seurauksista tuensaajana olevalle yritykselle tukitoimen peruuntumisen ja/tai takaisinperinnän muodossa.
Tutkimuskysymys liittyy valtiontukisääntelyn piiriin kuuluvan valtiotukiviranomaisen hallintopäätökseen, jossa on myönnetty ja tilitetty etuutta tuensaajalle ja tämän päätöksen luottamuksensuojaan. Kansallista valtiontuen myöntäjää sitoo sopimus Euroopan unionin toiminnasta (SEUT) ja sen 107–109 artiklat, komission asetukset sekä EU:n oikeuskäytännön oikeusohjeet valtiontuesta. Tutkimukseen ei kuulu valtionavustus käsitteenä, jota on toisinaan pidetty valtiontukilainsäädännön alakäsitteenä.
Valtionavustuksista säännellään kansallisesti valtionavustuslaissa (688/2001), joka ei tunne valtiontukea käsitteenä eikä laki sovella perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdan valtiontukiedellytyksiä, kun valtio toimii valtionavustuksen kohteessa julkisen vallan käyttäjänä tai kun julkisyhteisöt toimivat viranomaisen ominaisuudessaan käsitetiedonannon (C/2016/2946)5 mukaan.
Tutkimusongelma kiteytyy tilanteisiin, joissa valtion varoista taloudelliselle toimijalle jo myönnetty ja käytetty valtiontuki peritään takaisin, huolimatta kansallisen viranomaisen myöntämästä lainvoimaisesta tukipäätöksestä, komission valvontatoimen seurauksena, mikäli se vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa vaikuttaen jäsenvaltioiden väliseen kauppaan nykyisillä yhteismarkkinoilla.
Sallittu valtiontuki perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen SEUT 107
5 Kts. käsitetiedonanto. Komission tiedonanto C/2016/2946, annettu 19 heinäkuuta 2016, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuen käsitteestä (EUVL C 262, 19.7.2016, s. 1—50) s. 5 kohdassa 7. Hallituksen esityksessä HE 63/2001 vp, Hallituksen esitys Eduskunnalle valtionavustuslaiksi ja laiksi valtion talousarviosta annetun lain 7 c§:n muuttamisesta käsitteitä valtionapu ja valtiontuki eivät asioina ole yksiselitteisesti erotettavissa.
[2 ja 3] kohtien poikkeuksiin. Takaisinperintä perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen SEUT 108 [2] artiklaan, jonka mukaan jäsenvaltion on poistettava tuki tai muutettava sitä. Takaisinperintää toimenpiteenä markkinoiden ennallistamiseksi ei tässä perussopimuksen säännöksessä mainita. Kansallisilla valtiontuen myöntäjillä, valtiontukiviranomaisilla, ja kansallisilla tuomioistuimilla ei ole toimivaltaa ratkaista valtiontuen soveltuvuudesta Euroopan unionin sisämarkkinoille SEUT 108 [3] artiklan perusteella, vaan tämä ratkaisuvalta on yksin Euroopan unionin komissiolla.6
Tutkimustehtävänä ja oikeudellisena kysymyksenä on määritellä valtiontukiasioissa toimivat asianosaiset sekä näiden vastuu-, toimivalta- ja ratkaisuvaltakysymykset tilanteessa, jossa kansallinen valtiontukiviranomainen on antanut tuenhakijalle myönteisen hallintopäätöksen valtiontukisääntelyn alaisesta tuesta näiden sopimaan kohteeseen.
Oikeudellinen ongelma ilmenee valtiontukiviranomaisen maksaman tuen jälkeisessä EU:n komission päätöksessä jäsenvaltiolle, jossa komissio katsoo tukitoimesta tehdyn hallintopäätöksen olleen vastoin Euroopan unionin yhteismarkkinoita koskevaa EU- sääntelyä ja siten lainvastaisena edellyttäen jäsenvaltion ryhtyvän takaisinperintätoimiin.
Tyyppitapauksissa ei kyseeseen voi enää tulla hallintolain (434/2003) 50 §:ssä annettu mahdollisuus asiavirheen korjaamiseen tai virheellisen päätöksensä poistamiseen ja ratkaista asian uudelleen, mikäli päätös perustuisi selvästi virheelliseen tai puutteelliseen selvitykseen. Usein tukisummat ja valtiontuen saajan, eli taloudellisen toimijan, yksityisoikeudelliset sitoumukset omien sidosryhmien kanssa ovat jo jatkaneet uutta elämää joko investointeina tai muina oikeustoimina hakijan ilmoittaman tarpeen muodossa.
Tutkimuskohde johdattaa väistämättä kansallisen ja EU-komission dualistiseen julkisen vallan käyttöön kansallisen viranomaisen tukipäätöstä koskevan hallintotoimen seurauksista. Takaisinperintätilanteita ei pitäisi syntyä, koska jäsenvaltion valtiontukea myöntävällä viranomaisella on pakottava tulkintatoimivalta valtiontukisääntelyn soveltamistarpeesta kussakin taloudellisessa tukitoimessa ja selvitysvelvollisuus soveltuvuudesta yhteismarkkinoille, ilmoittamisvastuu komissiolle sekä täytäntöönpanoa lykkäävänä stand still –velvoite, kunnes komissio on antanut ratkaisun valtiotuen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108
6 Asia C-6/12, P Oy, KHO:n ennakkoratkaisupyyntö, EU:C:2013:525, kohdat 29–37, joissa lausutaan komission ja jäsenvaltion tuomioistuimen toimivallasta ja notifiointivelvollisuudesta oikeuskäytäntöviittauksineen. Kts. asia C-672/13, OTP Bank Nyrt. v Unkari ja Magyar Államkincstár, EU:C:2015:185, kohdat 31 ja 37.
artiklan 3 kohdan mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa.
Tutkimuksessa tarkastellaan valtiontukea elinkaarena, joten sen yleisluontoisuuden vuoksi poikkeuksia ilmoitusvelvollisuuksista ei enemmälti käsitellä ilman oikeustapauksiin olennaisesti kuuluvina seikkoina. Tutkielman tavoitteena on esittää keskeiset velvoitteet sekä ilmenneet ongelmat valtiontukiasioista kiinnostuneelle lukijalle.
Ilmoitusvelvollisuuden poikkeuksista on määrätty tietyistä valtiontukityypeistä, joita ovat de minimis -tukea koskeva menettely, ryhmäpoikkeusasetuksen mukainen ilmoitusmenettely tai ennakkoilmoitus komissiolle, SGEI ja siihen liitetyt Altmark- vaatimukset7.
Velvoite arvioida ja päättää valtiontuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille on viimekädessä siis komissiolla. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei SEUT 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun muodollisen tutkintamenettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, on komissiolle tehdyn ilmoitusmenettelyn tai muuta kautta komission saaman tiedon aloittaman tutkintamenettelyn ajaksi keskeytettävä valtiontukiviranomaisen tukiasian päätöksenteko ja se ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä ennen kuin menettelyssä on komissio antanut lopullisen päätöksensä. Edellä mainitun perusteella toimivaltakysymyksistä ei löydy ristiriitaa. Komissiolla on toimivalta päättää valtiontuen soveltuvuudesta kansallisen valtiontukiviranomaisen käsittelemään asiaan. Tyypillisenä virheenä valtiontukiviranomainen on antanut päätöksen tukitoimesta ja tilittänyt varat tuensaajalle komission näkemystä yhteismarkkinasopivuudesta kysymättä (notifikaatio8). Usein perusteluina on myös esitetty, että valtiontukiviranomainen ei ole katsonut tukitoimeen kuuluvan valtiontukiluonnetta, eli asia ei kuulunut valtiontukisääntelyn piiriin.
7 Asia C-280/00, Altmark Trans, EU:C:2003:415, Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 24.7.2003.
8 Notifikaatio tarkoittaa jäsenvaltion ilmoitusta komissiolle sen valtiontukiviranomaisen myöntämästä tukitoimesta taloudelliselle toimijalle. Komissio antaa päätöksen tukitoimen soveltuvuudesta EU:n yhteismarkkinoille ja SEUT 107 artiklassa mainittujen poikkeuksien soveltuvuudesta. Valtiontueksi tulkitun tukitoimen edellytykset yleisesti ovat SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaisesti, joiden kaikkien täytyttävä.
Edellytyksinä ovat, että julkisin varoin rahoitetaan taloudellisen toimijan toimenpidettä sekä, että toimenpide on valikoiva suosien yksittäistä toimijaa, sekä että se voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan johtaen kilpailun vääristymiseen.
Tutkimuskysymyksinä ovat, liittyen hallintolain (434/2003) 6 §:n luottamuksensuojaa koskevaan määräykseen ja yleiseen oikeusperiaatteeseen myös Euroopan unionin oikeusjärjestyksessä mainittuina, seuraavat oikeudelliset teemat:
– Mihin vastakkaisiin oikeudellisiin tulkintoihin luottamuksensuojan ja lainvoimaisen ratkaisun oikeusvarmuuden kumoutumiset perustuvat?
– Miksi kansallisen valtiontukiviranomaisen myönteinen ja lainvoimainen valtiontukipäätös ei anna tuensaajalle luottamuksensuojaa?
– Mihin toimivaltaan perustuvat Euroopan unionin komission takaisinperintämääräykset syrjäyttäen kansallisesti lainvoimaisesti myönnetyt ja tilitetyt valtiontuet?
1.3 Tutkimusmetodi
Tutkimus on lainopillinen tutkimus, jolla pyritään systematisoimaan eurooppalaista ja kansallista valtiontukijärjestelmää ja sitä koskevaa oikeuskäytäntöä sekä luottamuksensuojaperiaatteen soveltamista Euroopan unionin jäsenvaltion valtiontukiviranomaisissa. Lainopillisin keinoin tutkimuksessa tarkastellaan myönnettävien valtiontukien luottamuksensuojaperiaatteen sekä valtiontukisääntelyn koherenssia dualistisessa viitekehyksessä oikeudenalalla, jossa EU-sääntelyä sovelletaan kansallisessa viranomaisessa ilman yksiselitteistä oikeusvarmuusperiaatteen tunnustamista etua, oikeutta tai velvollisuutta koskevissa asioissa.
Tutkielmassa tarkastellaan tutkimuskysymystä valtiontuen saajan näkökulmasta, unohtamatta kuitenkaan valtiontukiviranomaiselle asetettujen velvoitteiden sekä julkisen vallan intressien turvaamisen näkökulmaa. Tutkimusongelman oikeudelliset haitalliset ilmenemismuodot ovat valtiontukiviranomaisen taloudelliselle toimijalle määräämät ennakoimattomat tueksi katsottujen etuussummien takaisinperintämääräykset.
1.4 Aikaisempi tutkimus
Sekä luottamuksensuojaperiaatetta että valtiontukia ovat väitöskirjoissaan tutkineet Mikael Koillinen sekä Kristian Siikavirta, jotka ovat lähdeluettelossa mainittu. Ulkomaista tutkimusta on myös varsin runsaasti asian koskiessa koko unionin aluetta ja koska
valtiontukien rahallisissa intresseissä on kyse huomattavista summista. Uusinta sääntelyä on julkaistu Euroopan unionin komissiolta tiedonantona sääntöjenvastaisen ja sisämarkkinoille soveltumattoman valtiontuen takaisinperinnästä (2019/C 247/01)9.
Aiempi kotimainen tutkimus ei ole ollut useinkaan lainopillisesti kriittistä ja niissä on tyydytty kuvailemaan vain voimassa olevaa oikeusjärjestystä ilman oikeudellisten konfliktien käsittelyä. Syitä tähän voidaan arvioida löytyvän Suomen lyhyestä oikeuskulttuurista Euroopan unionissa. Kahden oikeusjärjestyksen sovittaminen integraatiotavoitteiden mukaisesti vie kauan. Erityinen tutkimuksellinen aukko on ilmennyt liittyen kahden oikeusjärjestyksen soveltamiseen samassa asiassa sekä valtiontuen saajien oikeussuojan toteutumiseen markkinatilanteen ennallistamisessa.
Käsitteet valtiontuki ja valtionavustus ovat kummatkin esiintyneet toisinaan synonyymeinä asiaan liittyvässä kirjallisuudessa sekä oikeusjärjestyksessä.10 Käsitteitä on syytä tarkentaa. Valtiontuet ovat minkä tahansa julkisoikeudellisen yhteisön, SEUT 107 – 109 artiklojen ja näistä johdetun taloudelliseen toimintaan myönnettävän tuen yleisistä edellytyksistä annetun lain (429/2016, valtiontukilaki) 2.1 ja 3 §:ssä mainittuja, myöntämiä varoja tai etuisuuksia taloudelliselle toimijalle, joilla tavoitellaan korjattavan markkinoiden toimintapuutetta (market failure) sinänsä yhteiskunnallisesti hyväksyttävän hankkeen toteuttamiseksi, mutta taloudellisen kannattavuuden vuoksi sen odotetaan jäävän toteutumatta ilman tukitoimia. EU:n antama valtiontukisääntely, osin asetuksen tasolla ja EU:n etusijaperiaatteen perusteella, sitoo jäsenvaltioita aineellisoikeudellisesti sekä menettelyllisesti, joista keskeisimpiä ovat Euroopan Unionin komission käsitetiedonanto11 ja menettelyasetus12, käytännesäännöt13 sekä tiedonanto valtiontuen takaisinperinnästä14.
9 Komission tiedonanto C/2019/5396 sääntöjenvastaisen ja sisämarkkinoille soveltumattoman valtiontuen takaisinperinnästä, (EUVL C 247, 23.7.2019, s. 1–23).
10 Asia C-30/59 Steel Kolmijnen yhteenliittymä v. Euroopan hiili- ja teräsyhteisön korkeaviranomainen ja Saksan liittotasavallan hallitus, EU:C:1961:2, s.77 tarkentaa käsitteiden eroja; ”Tuen käsite on kuitenkin yleisluontoisempi kuin avustuksen käsite sen vuoksi, että tuki ei käsitä ainoastaan konkreettisia etuuksia, kuten avustuksia, vaan myös toimenpiteitä, jotka erilaisissa muodoissaan keventävät yrityksen talousarvioon tavallisesti sisältyviä maksuja”.
11 Käsitetiedonanto. Komission tiedonanto C/2016/2946, annettu 19 heinäkuuta 2016, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuen käsitteestä (EUVL C 262, 19.7.2016, s. 1—50).
12 Menettelyasetus. Neuvoston asetus (EU) 2015/1589, annettu 13 päivänä heinäkuuta 2015, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä.
13 Käytännesäännöt. Euroopan unionin komission ilmoitus C/2018/4412 valtiontuen valvontamenettelyissä sovellettavista käytännesäännöistä (EUVL C 253, 19.7.2018, s. 14—27).
14 Komission tiedonanto 2019/C 247/01 sääntöjenvastaisen ja sisämarkkinoille soveltumattoman valtiontuen takaisinperinnästä (EUVL C 247, 23.7.2019, s. 1—23).
Euroopan unionin sääntely on jatkuvasti kehityksessä, joka perustuu Euroopan unionin toiminnasta annetun sopimuksen SEUT 108 artiklaan. Tyypilliset ristiriidattomat valtiontukikohteet ovat tukitoimet yksityisille taloudellisille toimijoille tutkimus- ja kehitystoimintaan myönnetyt tuet, työllistämishankkeiden ja ympäristönsuojeluun tarkoitetut tuet, joissa tavoitteena on korjata markkinapuutetta.15
Valtionavustus on käsite, jonka luonteeseen kuuluu avustuskohdetta käsittelevän viranomaisen toimivalta, joka on Suomen valtio. Yrityksille myönnettävien avustuksien säännöistä sääntelee valtionavustuslain (688/2001) ohella valtionavustuksesta yritystoiminnan kehittämiseksi annettu laki (9/2014), joka on voimassa vuodesta 2014 vuoden 2021 loppuun. Erona valtiontukiin valtionavustukset ovat pääsääntöisesti Suomessa viranomaisten julkisyhteisöille myöntämiä julkisia tukia ilman myönnetyn avustuksen kilpailumarkkinoiden vaikutusta, kuten valtiontukisääntelyn soveltamiseksi SEUT 107 artiklassa edellytetään. Valtionavusta päätetään valtion tulo- ja menoarvioon otettavalla määrärahalla, josta myönnetään avustusta valtioneuvoston vahvistamien periaatteiden mukaan. Valtionavustukseen valtionviranomainen voi asettaa kilpailuttamisvelvoitteen, mutta valtionavustus pääsääntöisesti myönnetään julkisten hankintojen ulkopuolisiin kohteisiin, joten valtionavustus ei syrji muita taloudellisia toimijoita valtiontuen kilpailuoikeudellisesta näkökulmasta ajatellen.16 Siten kansallista valtionavustusjärjestelmää ei tule sekoittaa edes käsitteellisesti tai sääntelytasolla EU:n jäsenvaltioita velvoittavaan valtiontukisääntelyyn.
15 Alkio – Hyvärinen 2016, kohta Valtiontuet. Kappale 1.2 valtiontukisääntelyn tavoitteista. Valtioneuvoston asetuksessa valtionavustuksesta yritystoiminnan kehittämiseksi (716//2014) on määritelmät notifioinnista vapautetuista valtiontukisääntelyn alaisista tukimuodoista ja viittaukset näitä koskeviin komission asetuksiin.
16 Eskola – Ruohoniemi 2011, s. 369. Tutkielman varrella on noussut ristiriitaisena kysymyksenä poikkeavat näkemykset valtiontuki -käsitteen määrityksestä valtionavustuksien yläkäsitteenä kaikissa julkisissa tuissa, jota tukee oikeuskirjallisuutena Voutilainen 2014 sekä Myrsky – Svensk – Voutilainen 2014, s. 465 - 503.
Oma näkemykseni puoltaa valtiontuki -käsitteen käyttöä EU:n valtiontukisääntelyn merkityssisällön mukaisena, jota tukee tutkielmassa esitetyt Euroopan unionin oikeuslähteet. Valtiontukien EU:n sääntelyautonomia puoltaa EU:n oikeusjärjestyksen käsitteen merkityssisällön soveltamista myös kansallisessa oikeusjärjestyksessä, joten tutkielmassa valtiontuki -käsitettä käsitellään itsenäisenä tukimuotona ilman valtionavustusyhteyttä kuuluen vain SEUT 106 – 109 artikloja koskeviin tukimuotoihin SEUT 107[1] artiklan valtiontukimääritelmän mukaisena.
2 LUOTTAMUKSENSUOJA OIKEUSPERIAATTEENA
2.1 Luottamuksensuoja tunnustettuna oikeusperiaatteena
Hyvän hallinnon perusteissa on hallintolain (434/2003, HL) 2 luvussa asetettu viranomaisille oikeusperiaatteina tiettyjä velvoitteita julkista tehtävää hoidettaessa.
Hallintolain 6 § sisältää periaatteet hallinnon tasapuolisuudesta, laillisuusvaatimuksesta, tarkoituksenmukaisuudesta, puolueettomuudesta, suhteellisuudesta sekä luottamuksensuojaperiaatteesta. Luottamuksensuojaperiaatetta ilmentää oikeutettujen odotuksien suoja hallintolain 6 §:ssä mainittuna säännöksenä:
”Viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.”
Hallintolain esitöiden mukaan hallinnossa asioivien oikeutettujen odotuksien, luottamuksensuojaperiaatteen, suojaamisesta lakiin lisättynä merkitsi tämän periaatteen laintasoista vahvistamista. Periaatteen katsottiin olevan merkityksellinen yksilön suoja julkista valtaa vastaan. Luottamuksensuojaperiaatteen keskeiseksi sisällöksi mainitaan yksityisen oikeutettu odotus luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätöksien pysyvyyteen. Erityisesti voidaan mainita lainsäätäjän antama luottamuksensuojan sisältö edunsuovissa päätöksissä, joka rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan. Esitöissä mainitaan luottamuksensuojaperiaate Eurooppa-oikeudessa tunnustettuna oikeusperiaatteena.17
Edellytyksenä luottamuksensuojaperiaatteen soveltamisessa yksilön etua, oikeutta tai velvollisuutta koskevassa hallintopäätöksessä on Suomen oikeusjärjestyksen mukaisuus, eli tietyn nimenomaisen laissa mainitun oikeushyvän turvaaminen. Suviranta on jakanut oikeusvoimaperiaatteen alakäsitteen, luottamuksensuojaperiaatteen, hallintopäätöksen sitovuuteen, joka tarkoittaa hallintopäätöksen sisältöä ja kehen se kohdistuu ja mistä alkaen hallintopäätös saa oikeusvoimaa. Toisena luottamuksensuojaperiaatteen näkökulmana Suviranta mainitsee hallintopäätöksen pysyvyyden, joka tarkoittaa viranomaisen mahdollisuuksia muuttaa, uudelleen ratkaista tai korvata tekemänsä hallintopäätös
17 HE 72/2002 vp. hallituksen esitys eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta, s. 55/II ja 56/I. Kts. myös Suviranta 2004, s. 1433.
sitovuuden osalta, eli päätöksen ratkaisusisältö. Suoraan lakiin perustuvat hallintopäätöksellä ratkaistut asiat on katsottu saavan pysyvän luonteen perustuen hallintotoiminnan ennakoitavuuteen, kun taas yksilön etua, oikeutta tai velvollisuutta koskevat hallintopäätökset on katsottu olevan yksilölle myönteiseen suuntaan muutettuna sallitumpia.18
Oikeusvarmuusperiaate on yhdistetty Euroopan unionin oikeusjärjestyksessä laillisuusperiaatteeseen, mutta oikeusvarmuusperiaate ei ole absoluuttinen. Periaatteiden etusijan arvioinnissa merkityksellistä on julkinen etu ja yksityisen edut19. Euroopan unionin oikeus katsotaan ensisijaiseksi suhteessa kansallisiin oikeusjärjestyksiin. Kahden oikeusjärjestyksen sovittaminen ja oikeusvarmuuden saavuttaminen edellyttää, myös perus- ja ihmisoikeuksien näkökulmasta, että kansalliset sekä EU-säännökset ovat selkeitä ja tarkkoja. Viranomaisten ja yksityisten tulee pystyä selvittämään heihin vaikuttavien normien sisältö tehdessään oikeustoimia.
Luottamuksensuojaperiaatteen soveltamisen rajoitteena ovat hallinnon asiakkaan tietoinen lainvastainen menettely kuten vilpillinen toiminta sekä tietyn asteinen hallinnossa asioivan voimassaolevan oikeustilan muutoksien ennakointi. Hallituksen esityksen mukaan viranomaisen esittämät käsitykset ja lupaukset hallinnon asiakkaille ei riitä luottamuksensuojaperiaatteen soveltamiseksi. Tapauskohtaisessa arvioinnissa harkinta perustuu yksityisen oikeutettuihin odotuksiin suhteessa julkiseen etuun.20
Schønberg21 mainitsee neljä eri tyyppitilannetta, joissa oikeudenmukaisuus ja luottamuksensuoja ilmenevät ristiriitana julkisen edun kanssa. Ensimmäinen tyyppitilanne ilmenee, kun lopullinen ja lainvoimainen päätös kumotaan. Toinen tyypillinen ristiriita ilmenee yksityisen ja julkisen tahon välillä silloin, kun poiketaan annetuista takeista tai lupauksista. Kolmantena ilmenemismuotona on luottamuksensuojaoikeusperiaatteen ja julkisen edun vastakkainasettelu, kun aiempi tapauskohtainen hallintopäätöksen linjaus
18 Suviranta 2004, s. 1423–1425. Luottamuksensuoja turvaa hallinnon asiakkaalle hallintopäätöksissä myönnettyjä etuja, kun taas oikeusvarmuus velvoittaa hallintoviranomaista pitäytymään päätöksessään.
19 Yhdistetyt asiat 42 ja 49/59 SNUPAT v Euroopan hiili- ja teräsyhteisön korkea viranomainen, EU:C:1961:5, kohta s.116.
20 HE 72/2002 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta, s. 56/II. Joissakin yhteyksissä on katsottu, että viranomaisen lainvastainen päätös ei antaisi luottamuksensuojaa, joka on ristiriidassa viranomaistoiminnan laillisuusvaatimuksen (PL 2.3 §) kanssa.
21 Schønberg 2003, s. 237.
