Euroopan unionin oikeusjärjestys on keskeisin luottamuksensuojaperiaatteen soveltamislähde valtiontukiasioissa, koska kansallinen valtiontukisääntely nojaa pääsääntöisesti Euroopan unionin oikeusjärjestykseen aineellisoikeudellisesti sekä osittain menettelyllisesti. Eurooppalaisen valtiontukiasioita koskeva oikeuskäytäntö valtiontuen saajan näkökulmasta on ollut aineellisoikeudellisesti, menettelyllisesti sekä restitutiivisesti hyvin vähän luottamuksensuojaa turvaava. Valtiontukijärjestelmä koherenssina ja konsistenssina112 systeeminä on vielä keskeneräinen niin unionissa kuin kansallisestikin.
Euroopan unionin oikeuskäytännössä oikeusvarmuudesta johdettu luottamuksensuojaperiaate on ollut esillä vuonna 1965 rautaromun maahantuontia koskevassa tapauksessa.113 Luottamuksensuojaperiaatetta tulee kunnioittaa yhtenä oikeusperiaatteena Euroopan unionissa. Jokaisella on oikeus luottamuksensuojaan tilanteessa, jossa unionin viranomainen on antanut selvät ja tarkat takeet johtaen oikeutettuihin odotuksiin. Luottamuksensuojan periaatteen soveltamisala ei kuitenkaan tule estää uusien unionin sääntöjen tehokasta voimaansaattamista sekä estää viranomaisten velvoitteiden ja uusien sääntöjen soveltamista tulevaisuudessa.114 Luottamuksensuojaperiaatetta on käsitelty yhteisöjen tuomioistuimen 20.9.1990 antaman ratkaisun115, johon on viitattu valtioneuvoston E-selvityksessä116 Ratkaisun kohdassa 16 mainitaan tuensaajan oikeudesta vedota kansallisessa tuomioistuimessa poikkeuksellisiin olosuhteisiin, joissa tuensaajalla on ollut perusteltu luottamus tuen säännönmukaisuuteen ja siten riitauttaa takaisinperintäpäätös.
Euroopan unionin luottamuksensuojaperiaate on sidoksissa EU:n intresseihin ja yksityisen asianosaisen legitiimien odotuksien välillä. Euroopan unionin tulkintaperiaatteet luottamuksensuojasta tulisi huomioida, kun kansallisessa viranomaistoiminnassa
112 Tuori 2000, s. 188. Tuorin mukaan koherenssiin kuuluvat oikeussääntöjen ohella oikeusperiaatteet yhteiskunnallisten, eettisten ja moraalisten tavoitteiden ja arvojen tavoittamiseksi. Konsistenssilla Tuori tarkoittaa oikeusjärjestyksen loogista ristiriidattomuutta yksittäisten normien välillä.
113 Asia 111/63, Lemmerz-Werke v. High Authority of the European Coal and Steel Community, EU:C:1965:76.
114 Barnard – Peers 2014, s.210-212. Kts. myös case 112/80, Dürbeck [1981], EU:C:1981:94, kohta 48.
115 Asia C-5/89, komissio v. Saksa, EU:C:1990:320. Kohdat 13 ja 14.
116 Valtioneuvoston E-selvitys E 2/2019 vp. Luonnos komission tiedonannoksi sääntöjenvastaisen ja sisämarkkinoille soveltumattoman valtiontuen takaisinperinnästä.
sovelletaan Euroopan unionin sääntelemää julkisoikeuden alaa tai yksityisoikeuden alaa, esimerkkinä valtiontuki, verotus ja useat rajat ylittävät oikeussuhteet.117
Gormsen ja Mifsud-Bonnici ovat artikkelissaan nostaneet esille kysymyksen ristiriitaisen ja epäselvän sääntelyn vaikutuksista oikeussubjekteille kansallisen ja Euroopan unionin sääntelyn välissä. Taloudelliselle toimijalle on oikeusjärjestelmässä selvitettävä heidän yksiselitteiset oikeutensa ja velvollisuutensa, kun heidän valtiontukihakemustansa koskevaa asiaansa käsitellään. Erityisen merkittäviä hallintopäätökset ja niiden valvonta ovat tilanteissa, joissa sääntelyn rikkominen johtaa seuraamuksiin, kuten valtiontukien takaisinperintään. Gormsen ja Mifsud-Bonnici ovat Salzgitter -ratkaisuun118 viitaten esittäneet näkökulmia oikeusvarmuudesta ja luottamuksensuojasta sekä päätöksien ja määräysten selkeydestä ja tarkkuudesta hyvässä hallintotoiminnassa. Euroopan Yhteisöjen tuomioistuin vahvistanut tulkintasäännön, jonka mukaan epämääräisiä lakeja on tulkittava siihen velvoitetun eduksi. Salzgitter (2004) -ratkaisun mukaan valtiontukiasioissa tulkintasäännöt korostuvat, kun kyseiseen tapaukseen sovellettavia oikeuslähteitä on useita tai jos kansallinen lainsäädäntö jättää huomioimatta Euroopan unionin sääntelyn, esimerkiksi direktiivien implementoinnin laiminlyömisenä tai tuomioistuimen jättäessä pyytämättä ennakkoratkaisua EU-oikeuden piiriin kuuluvasta oikeuskysymyksestä.119 Salzgitter (2007) -tapauksessa120 julkisasiamiehen Yves Botin ratkaisuehdotuksen kohdissa 263-265 on todettu komission velvoite hyvään hallintoon. Komission on yhteisön toimielimenä noudatettava hallinnollisten velvollisuuksiensa täyttämisessä hyvän hallinnon periaatetta, joka on erottamaton osa yhteisön oikeuden kirjoittamattomia sääntöjä (kohta 264) ja joka on vahvistettu Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklassa (kohta 264).
Ratkaisuehdotuksen mukaan (kohta 265) hyvän hallinnon periaatteen mukaan komission on tutkittava huolellisesti ja puolueettomasti kaikki käsiteltävänä olevan tapauksen kannalta merkitykselliset oikeudelliset seikat ja tosiseikat.
117 Mäenpää 2011, s. 258 sekä yhdistetyt asiat 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor, Ennakkoratkaisu, EU:C:1983:233, kohta 32, 33 ja ratkaisun kohta 3. Raition 2003, s.236 mukaan Englannin hallinto-oikeuden oikeusperiaatteet sisältävät ultra vires – doktriinin, joka tarkoittaa, että hallintoelin ei saa toimia sille siirretyn toimivallan ulkopuolella.
118 Asia T-308/00, Salzgitter v komissio [2004] EU:T:2013:30.
119 Gormsen – Mifsud-Bonnici 2017, passim.
120 Asia C-408/04 P, Commission v Salzgitter EU:C:2007:491.
Euroopan unionin tuomioistuimessa on käsitelty ennakkoratkaisupyyntönä Plantanol -tapausta121. Asiassa oli kyse oikeusvarmuudesta ja luottamuksensuojaperiaatteesta Plantanol -biodieselpolttoaineelle annettuihin veroetuihin, jotka viranomainen myöhemmin lopetti (kohta 43). Ratkaisun kohdassa 49 kansalliselta lainsäätäjältä edellytetään taloudellisten toimijoiden erityistilanteiden huomioimista ja uusien oikeussääntöjen soveltamista koskevista mukautuksista. Luottamuksensuojaperiaate ei salli Euroopan unionin instituutioita muuttamaan sääntöjä ilman siirtymätoimenpiteitä, jollei muutostoimenpide ole ensisijaisen tärkeä EU:n yhteisen edun kannalta.
Luottamuksensuojaperiaate edellyttää, että lailla säädettyjen säännösten on oltava selvää ja täsmällistä sekä niiden on annettava ennakoitava lainsäädännön soveltaminen yksityisille ja erityisesti sellaisessa sääntelyssä, joka saattaa saada aikaan taloudellisia rasitteita, jotta ne, joita asia koskee, voivat saada selville tarkasti, minkä laajuisia heille tällä tavoin asetetut velvollisuudet ovat (kohta 46). EU-tuomioistuimen ratkaisun mukaan verovapauden kriteerit kuuluvat jäsenvaltion määriteltäväksi (kohta 45).
Luottamuksensuojaa julkaistuihin valtiotukiohjelman kriteereihin on käsitelty Kahla Thüringen -valtiontukitapauksessa122. Valittaja vaati luottamuksensuojaa tilanteessa, jossa komissio oli antanut päätöksen olla vastustamatta Saksan ilmoittamaa tukiohjelmaa mutta katsonut valittajan jääneen täyttämättä ilmoitetun tukiohjelman kriteereitä ja siten valittajan saaman tuen olleen yhteismarkkinoille kelpaamaton. EU:n tuomioistuimen mukaan kyseiseen tukiohjelmaan liittyneiden yrityksien laittomiin tukiin ei ole syntynyt perusteltua luottamusta. Ratkaisun kohdan 21 mukaan valittaja oli vedonnut luottamuksensuojan periaatteeseen, koska komissio hyväksymissä päätöksissä ei ollut tuen saajien talousvaikeuksia koskevia rajoittavia ehtoja, joita komissio oli soveltanut katsoessaan valittajan jääneen täyttämättä tukitoimen ehtoja. Valittaja viittasi tavanomaista huolellisuutta noudattavaan taloudelliseen toimijan oletukseen, että tuki ei ole uusi tuki, jos se täyttää kaikki hyväksytyssä ohjelmassa asetetut edellytykset. Ratkaisun kohdassa 22 tuodaan yleisenä periaatteena esille, että oikeus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen koskee kaikkia oikeussubjekteja tilanteessa, jossa yhteisön toimielimen antamien täsmällisten vakuutusten vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia. EU:n yleinen tuomioistuin katsoi, että komission ei tule tehdä takaisinperintäpäätöksiä sellaisen tuensaajan vahingoksi, joka on noudattanut tukiin liittyviä edellytyksiä, sellaisina kuin
121 Asia C-201/08, Plantanol ennakkoratkaisupyyntö, EU:C:2009:539.
122 Asia C-537/08 P, Kahla Thüringen Porzellan GmbH v. Euroopan komissio ja Saksan liittotasavalta EU:C:2010:769. Kohta 22.
komissio on ne hyväksymispäätöksissä vahvistanut (kohta 23). Tuomioistuin linjasi, että pelkkä lyhennelmä Euroopan unionin virallisessa lehdessä ei ole se komission määrittelemä tukikriteerikokonaisuus, vaan tuen edellytyksien ja kriteerien sisältöön kuuluu huomioitavina seikkoina myös asianomaisen jäsenvaltion ilmoittama tukiohjelma ja osapuolien lisätietopyynnöt vastauksineen erottamattomana osana erityisesti silloin, kun komissio on juuri näiden tietojen perusteella päättänyt olla vastustamatta asianomaista tukiohjelmaa (kohdat 44 ja 45).
Tässä Kahla Thüringen Porzellan GmbH -ratkaisussa on jäänyt arvioimatta se, onko tuensaajalla tai edes tuen myöntäneellä valtiontukiviranomaisella ollut mahdollisuutta saada tietoonsa jäsenvaltion ja komission välistä kirjeenvaihtoa asiassa, joka tässä tapauksessa koski maksuvaikeuksissa olevien yrityksien poissulkemista. Koska valtiontuki asiana on ensi sijassa valtiontukiviranomaisen ja valtiontuen saajan oikeussuhde, olisi EU:n tuomioistuimen ratkaisun hyväksyttävyyden kannalta tarpeen ollut mainita ratkaisussa valtiontukiviranomaisen vastuusta selvittää tuensaajan vakavaraisuuskelpoisuus sekä sen pakollinen edellytys tuen saannille ennen tuen myöntämistä ja tilittämistä, koska se nimenomaisesti oli valtiontukiviranomaisen muissa kelpoisuusedellytysasiakirjoissa kuin ilmoitetussa tukiohjelmassa ja tämän vastuulla.
Luottamuksensuojaperiaatetta arvioitiin julkisasiamies Léger’n ratkaisuehdotuksessa123 Belgian koordinointikeskuksiin sovellettavan verojärjestelmää koskevassa valtiontukiasiassa vuodelta 2006. Julkisasiamies Léger’n ratkaisuehdotuksen mukaan luottamuksensuojaperiaate on tunnustettu yhteisön oikeusjärjestyksessä oikeuskäytännön yksityisiä oikeussubjekteja suojaavana ”ylemmäntasoisena oikeussääntönä”, ”yhteisön perustavanlaatuisena oikeusperiaatteena” tai ”yleisenä periaatteena” yhteisön oikeudessa (kohta 366). Luottamuksensuoja perustuu selvään yhteisön lainsäädäntöön ja sen ennakoitavaan soveltamiseen (kohta 367). Luottamuksensuojan on subjektiivista ja tapauskohtaista. Oikeuskäytännön mukaan periaatetta on loukattu, kun yhteisön hallinnon toimi tai menettely täsmällisin vakuutuksin on voinut saada aikaan tämän luottamuksen (kohta 368). Julkisasiamies Léger’n edellyttää luottamuksensuojaan vetoavalta subjektilta kyvyttömyyttä ennakoida yhteisön hallinnossa aikaisemmin omaksutun linjan muuttamista
123 Yhdistetyt asiat C–182/03 ja C–217/03, Belgian kuningaskunta vastaan Euroopan yhteisöjen komissio ja Forum 187 ASBL vastaan Euroopan yhteisöjen komissio, EU:C:2006:89, Julkisasiamies Léger’n ratkaisuehdotuksen kohdat 366-370.
kohtuullisen huolellisena ja harkitsevana taloudellisena toimijana (kohta 369). Lisäksi julkisasiamies Léger kohdassa 370 tuo esiin yksityisen ja julkisen edun intressivertailun.
Luottamuksensuojan tapauskohtaisesta harkinnasta ja takaisinperinnän periaatteellisesta ehdottomuudesta esimerkkinä on Euroopan tuomioistuimen PYRSA -ratkaisu124, jossa Espanja oli myöntänyt huomattavia tukia PYRSA:lle valimon rakentamiseksi tuottaakseen hammaspyöriä pääasiallisesti kaivosteollisuuteen ja maanrakennustoiminnan GET-varusteita. Unionin tuomioistuin on useissa ratkaisuissaan, kuten työllisyyden edistämistä koskevassa valtiontukiasiassa125 kohdassa 98 todennut, että lainvastaisesti myönnetyn tuen poistaminen perimällä se takaisin on johdonmukainen seuraus pyrittäessä palauttamaan aikaisempi yhteismarkkinatilanne. Valtiontuen takaisinperintää korkoineen ei voi katsoa suhteettomaksi aikaisemman tilanteen ennalleen palauttamiseksi perustamissopimuksessa olevien valtion tukia koskevien määräysten tavoitteet huomioon ottaen. PYRSA – tapauksessa tuomioistuimen mukaan kohdassa 53 komission tekemä virhe unionin alueelle soveltuvan tuen arvioinnissa ja tukea puoltava lausunto ei poista jäsenvaltion lainvastaisen menettelyn seurauksia;
”53 Sellainen olosuhde, että komissio alun perin päätti olla vastustamatta riidanalaisia tukia, ei voi synnyttää tuensaajayrityksen perusteltua luottamusta, koska tämä päätös on riitautettu riita-asioita koskeville kanteille asetetun määräajan kuluessa ja yhteisöjen tuomioistuin on sen sittemmin kumonnut. Niin valitettavaa kuin se onkin, komission näin tekemä virhe ei voi poistaa Espanjan kuningaskunnan lainvastaisen menettelyn seurauksia”