Poliisimiehen vapaa-aikaan ulottuva hyvän käyttäytymisen velvollisuus
Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos Pro gradu -tutkielma 28.5.2017
Tekijä: Minna Launonen, 165479 Ohjaaja: Ulla Väätänen
Tiivistelmä
ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO
Tiedekunta
Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta
Yksikkö
Oikeustieteiden laitos Tekijä
Minna Launonen Työn nimi
Poliisimiehen vapaa-aikaan ulottuva hyvän käyttäytymisen velvollisuus Pääaine
Hallinto-oikeus
Työn laji
Pro gradu -tutkielma
Aika 28.5.2017
Sivuja XVI+76 Tiivistelmä
Poliisin tehtävänä on oikeus- ja yhteiskuntarauhan turvaaminen. Hoitaessaan tehtäväänsä poliisi käyttää yhteiskunnassamme merkittävää julkista valtaa ja voi puuttua kansalaisten perusoikeuksiin tarvittaessa jopa voimakeinoin. Suoriutuakseen tehtävästään menestykselli- sesti on erittäin tärkeää, että kansalaiset luottavat poliisiin. Poliisimiehen käyttäytyminen sekä virassa että sen ulkopuolella liittyy läheisesti poliisia kohtaan tunnettavaan luottamuk- seen, sillä yksittäisen poliisimiehen käyttäytymisestä tehdään helposti koko organisaatiota koskevia johtopäätöksiä.
Tämä on lainopillinen tutkielma, jossa selvitetään, minkälainen poliisimiehen vapaa-ajan käyttäytyminen vaarantaa kansalaisten luottamuksen poliisin tehtävien asianmukaiseen hoi- toon. Tutkielmassa tulkitaan ja systematisoidaan poliisimiehen käyttäytymistä ohjaavaa lainsäädäntöä ja vapaa-ajan käyttäytymiseen liittyvää oikeuskäytäntöä. Käyttäytymisen ar- viointiperusteina toimivat lain mukaan poliisimiehen asema ja tehtävät poliisihallinnossa.
Oikeuskäytännön avulla selvitetään, mihin muihin seikkoihin käyttäytymistä arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota.
Oikeuskäytännön perusteella poliisimiehen vapaa-aikaan ulottuvan hyvän käyttäytymisen velvoitteen sisältävä poliisin hallinnosta annetun lain (110/1992) 15 f § liittyy poliisilain (872/2011) 1 luvun 6 §:n vaatimukseen siitä, millä tavoin poliisin on toimittava tehtäviään hoitaessaan. Käyttäytymällä vapaa-aikanakin asiallisesti ja puolueettomasti sekä yhdenver- taista kohtelua ja sovinnollisuutta edistäen poliisimies voi varmistua, että hän ei käyttäyty- misellään vaaranna luottamusta poliisille kuuluvien tehtävien asianmukaiseen hoitoon.
Avainsanat
Poliisimiehen käyttäytyminen, käyttäytymisvelvollisuus, virkavelvollisuus, poliisi
SISÄLLYS
LÄHTEET ... V LYHENNELUETTELO ... XV
1 JOHDANTO ... 1
1.1 Tutkimuksen aihe ja sen ajankohtaisuus... 1
1.2 Tutkimuskysymys, aiheen rajaus ja tutkimusmetodi ... 6
1.3 Aikaisempi tutkimus ja lähdeaineisto ... 9
2 POLIISIMIEHEN KÄYTTÄYTYMISTÄ OHJAAVA SÄÄNTELY ... 14
2.1 Kansainvälinen sääntely ... 14
2.2 Virkamiesoikeudellinen sääntely ... 16
2.2.1 Valtion virkamiesten käyttäytymisvelvollisuus ... 16
2.2.2 Hyvän hallinnon perusteet ... 20
2.2.3 Poliisimiehen erityinen käyttäytymisvelvollisuus ... 22
2.3 Muu poliisimiehen käyttäytymiseen liittyvä sääntely ... 27
2.3.1 Poliisitoiminnan yleiset periaatteet ... 27
2.3.2 Poliisiksi kouluttautuvien käyttäytymisvaatimukset ... 29
2.4 Eettiset ohjeet poliisimiehen käyttäytymistä ohjaavana normistona ... 31
3 POLIISIMIEHEN KÄYTTÄYTYMISEEN LIITTYVÄ VALVONTA JA SEURAAMUSJÄRJESTELMÄ ... 35
3.1 Poliisimiehen käyttäytymisen valvonta... 35
3.2 Virkamiesoikeudellinen seuraamusjärjestelmä ... 38
3.3 Virkavastuu ... 41
3.4 Virkamiehen oikeusturva ... 44
4 POLIISIMIEHEN VAPAA-AJAN KÄYTTÄYTYMISEN ARVIOINTI
OIKEUSKÄYTÄNNÖSSÄ ... 47
4.1 Poliisimiehen sananvapaus ... 47
4.1.1 Poliisimiehen sananvapauden rajoittaminen... 47
4.1.2 Lehtikirjoittelu ... 48
4.1.3 Esiintyminen sosiaalisessa mediassa ... 51
4.1.4 Esiintyminen tiedotusvälineissä... 55
4.2 Uhkaava käyttäytyminen ... 58
4.3 Poliisina esiintyminen vapaa-aikana ... 62
4.4 Muita tapauksia ... 64
5 JOHTOPÄÄTÖKSET ... 68
5.1 Poliisimiehen vapaa-aikaan ulottuva hyvän käyttäytymisen velvollisuus ... 68
5.2 Asema ja tehtävät poliisihallinnossa ... 69
5.3 Asiallisuus, puolueettomuus, yhdenvertainen kohtelu ja sovinnollisuus ... 71
5.4 Poliisimiehen käyttäytymisen arviointi ... 73
LÄHTEET
KIRJALLISUUS
Aarnio, Aulis: Tulkinnan taito. Ajatuksia oikeudesta, oikeustieteestä ja yhteiskunnasta. Ta- lentum Media Oy 2006.
Aarnio, Aulis: Laintulkinnan teoria. Yleisen oikeustieteen oppikirja. Juva 1989.
Anttila, Erno: Virkamiehen sananvapauden ulottuvuudesta valtion virkamieslain mukaisen käyttäytymisvelvollisuuden valossa. Oikeustieto 6/2011, s. 7-12.
Bruun, Niklas – Mäenpää, Olli – Tuori, Kaarlo: Virkamiesten oikeusasema. Helsinki 1995.
Frände, Dan: Yleinen rikosoikeus. Helsinki 2005.
Ellonen, Erkki – Kekomäki, Kalle – Raivola, Petri – Taiha, Hannu – Välitalo, Tarmo: Etiikka ja poliisin työ. Poliisiammattikorkeakoulu oppikirjat 6. Helsinki 2000. (Ellonen ym.
2000)
Euroopan neuvosto: Eurooppalaiset poliisin eettiset ohjeet. Suositus Rec(2001) 10 ja perus- telumuistio. F-67075 Strasbourg Cedex.
Helminen, Klaus – Kuusimäki, Matti – Rantaeskola, Satu: Poliisilaki. Talentum Media Oy 2012.
Husa, Jaakko – Mutanen, Anu – Pohjolainen, Teuvo: Kirjoitetaan juridiikkaa. Talentum Me- dia Oy 2001.
Husa, Jaakko – Pohjolainen, Teuvo: Julkisen vallan oikeudelliset perusteet. Johdatus julkis- oikeuteen. Talentum Media Oy 2014.
Kankkunen, Reijo: Raaka perhesurma. Teoksessa Pohjolan poliisin urheiluliitto (toim.): Poh- jolan poliisi kertoo 1999. Pohjolan poliisin urheiluliitto 1999, s. 95–102.
Kolehmainen, Antti: Tutkimusongelma ja metodi lainopillisessa työssä. Teoksessa Tarmo Miettinen (toim.): Oikeustieteellinen opinnäyte – Artikkeleita oikeustieteellisten opin- näytteiden vaatimuksista, metodista ja arvostelusta. Edita Publishing 2016, s. 106–
134.
Koskinen, Seppo – Kulla, Heikki: Virkamiesoikeuden perusteet. Helsinki 2009.
Koskinen, Seppo – Kulla, Heikki: Virkamiesoikeuden perusteet. Talentum Media Oy 2013.
Koskinen, Seppo – Paananen, Kirsi – Tammilehto, Timo: Virkamiehen viran ulkopuoliset rikokset ja virkasuhteen päättäminen. Teoksessa Pekka Länsineva – Jarmo Tuomisto – Kauko Wikström – Veli-Pekka Viljanen – Erno Anttila – Mikael Koillinen (toim.):
Hallinto ja hallintolainkäyttö. Juhlajulkaisu Heikki Kulla 1950 – 28/8 – 2010. Turun yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkaisuja. Porvoo 2010.
Kulla, Heikki: Oikeustapauskommentti KHO 1.8.2001/1727. Lakimies 2002/3, s. 446-456.
Käyhkö, Esa: Poliisin julkinen vastuu. Tutkimus poliisin vastuusta erityisesti legitimiteetin näkökulmasta. Tampereen yliopistopaino Oy Juvenes Print 2002.
Laine, Nina: Luja luottamus. Miten työpaikan luottamussuhteet saa toimimaan? Riika 2010.
Launiala, Mika – Laaksonen, Emilia: Virkamiehelle annettava kirjallinen varoitus – Perus- asioita valtion virkamieslain 24 §:n soveltamisesta. Edilex 31.3.2011. [https://www- edilex-fi.ezproxy.uef.fi:2443/artikkelit/7703.pdf] (14.2.2017)
Litmala, Marjukka: Luottamus – käsitteellisiä näkökohtia. Lakimies 1/2002, s. 34-46.
Mäenpää, Olli: Hallinto-oikeus. Talentum Media Oy 2013. Päivitetty 4.1.2017. [https://fo- kus-almatalent-fi.ezproxy.uef.fi:2443/teos/DACBFXGTFF#kohta:HALLINTO-OI- KEUS((20)] (30.3.2017)
Neiglick, Kirsi: KLOONIEN PALUU – poliisin toimivaltuuksien kehittymisestä Suomessa.
Oikeus 1/2004, s. 25-37.
Ojanen, Tuomas: Johdatus perus- ja ihmisoikeusjuridiikkaan. Helsingin yliopiston oikeus- tieteellisen tiedekunnan julkaisut. Helsinki 2009.
Puustinen, Jarmo: Poliisin imago. Eroavatko poliisin ja median näkemykset poliisin ima- gosta? Acta Universitatis Tamperensis 2277. Tampere University Press 2017.
Rytkölä, Olavi: Virkamiesoikeus. Hämeenlinna 1978.
Sajama, Seppo: Mikä tekee tutkimuksesta tieteellisen? Teoksessa Tarmo Miettinen (toim.):
Oikeustieteellinen opinnäyte – Artikkeleita oikeustieteellisten opinnäytteiden vaati- muksista, metodista ja arvostelusta. Edita Publishing 2016, s. 106-134.
Salminen, Ari – Ikola-Norrbacka, Rinna: Kuullaanko meitä? Eettinen hallinto ja kansalaiset.
Vaasan yliopiston julkaisuja. Tutkimuksia, 288. Vaasan yliopisto 2009.
Saraviita, Ilkka: Perustuslaki. Talentum Media Oy 2011.
Suur-Askola, Kristiina: Arvot ja arvojohtaminen poliisihallinnossa. Institutionaalisen sa- manmuotoisuuden näkökulma. Tampere University Press 2016.
Vesterinen, Leila: Johtamisjärjestelmien kehittäminen paikallispoliisissa. Kehittämistyön heijastuminen johtamispiirteisiin, arvoihin ja eettiseen toimintaan. Tampereen yliopis- topaino Oy Juvenes Print 2005.
Viitanen, Marko: Poliisin rikokset. Tutkimus suomalaisen poliisirikoksen kuvasta. Poliisi- ammattikorkeakoulun tutkimuksia 28/2007. Helsinki 2007.
Viljanen, Veli-Pekka: Perusoikeuksien rajoitusedellytykset. Vantaa 2001.
VIRALLISLÄHTEET
HaVM 5/1994 vp: Hallintovaliokunnan mietintö n:o 5 hallituksen esityksestä (HE 291/1993 vp) valtion virkamieslaiksi ja laiksi valtion virkaehtosopimuslain muuttamisesta.
HaVM 23/2013 vp: Hallintovaliokunnan mietintö hallituksen esitykseen (HE 64/2013 vp) eduskunnalle laiksi Poliisiammattikorkeakoulusta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.
HE 238/1984 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle valtion virkamieslainsäädännön uudista- misesta.
HE 291/1993 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle valtion virkamieslaiksi ja laiksi valtion virkaehtosopimuslain muuttamisesta.
HE 57/1994 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle poliisilaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi la- eiksi.
HE 1/1998 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi.
HE 72/2002 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta.
HE 266/2004 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi poliisilain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.
HE 4/2006 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi poliisin hallinnosta annetun lain ja valtion virkamieslain 53 ja 55 §:n muuttamisesta.
HE 92/2009 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi Rikosseuraamuslaitoksesta sekä kie- lilain 40 §:n muuttamisesta.
HE 224/2010 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle poliisilaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.
HE 64/2013 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi Poliisiammattikorkeakoulusta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.
K 12/2000 vp: Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus toiminnastaan vuonna 1999.
K 14/2002 vp: Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus toiminnastaan vuonna 2001.
K 5/2012 vp: Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus vuodelta 2011.
K 11/2016 vp: Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus vuodelta 2015.
PeVL 11/2005 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esitykseen (HE 266/2004 vp) laiksi poliisilain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.
PeVL 38/2013 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esitykseen (HE 64/2013 vp) eduskunnalle laiksi Poliisiammattikorkeakoulusta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.
Sisäministeriö SMDno-2016-332: Sisäministeriön ja sen hallinnonalan laillisuusvalvonta- kertomus vuodelta 2015. 11.7.2016.
Sisäasiainministeriön julkaisuja 19/2013: Poliisiin kohdistuva sisäinen laillisuusvalvonta.
Helsinki 2013.
Sisäministeriön julkaisu 27/2016: Poliisibarometri 2016. Kansalaisten käsitykset poliisin toiminnasta ja sisäisen turvallisuuden tilasta. Lönnberg Print & Promo 2016.
Sisäministeriön ohje SMDno-2016-329: Sisäministeriön ja sen hallinnonalan laillisuusval- vontaohje. 21.6.2016.
Valtioneuvoston periaatepäätös: Valtioneuvoston periaatepäätös valtion henkilöstöpolitii- kan linjasta 30.8.2001. Helsinki 2001.
Valtiovarainministeriön julkaisuja 3/2014: Valtion virkamieseettisen toimikunnan raportti.
Juvenes Print - Suomen Yliopistopaino Oy, 2014.
Valtiovarainministeriön työryhmämuistioita 8/2000: Virkamiesetiikka. Selvitys virkamies- etiikan perustasta, nykytilasta ja kehittämisalueista. Helsinki 2000.
INTERNET-LÄHTEET
Council of Europe: Declaration on the Police. Resolution 690 (1979). [http://www.assem- bly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=16101&lang=en]
(13.1.2017)
Institute for Economics & Peace: World Internal Security & Police Index 2016. [http://wis- pindex.org/sites/default/files/downloadables/WISPI%20Report_EN_WEB_0.pdf]
(4.11.2016)
OHCHR: Code of Conduct for Law Enforcement Officials. Adopted by General Assembly resolution 34/169 17.12.1979. [http://www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pa- ges/LawEnforcementOfficials.aspx] (13.1.2017)
Poliisi: Poliisin eettinen vala. [https://www.poliisi.fi/tietoa_poliisista/poliisin_eetti- nen_vala] (3.11.2016)
Poliisi: Poliisin arvot. [https://www.poliisi.fi/tietoa_poliisista/poliisin_arvot] (3.11.2016)
Poliisi: Oikeusyksikkö. [http://www.poliisi.fi/ita-suomen_poliisilaitos/oikeusyksikko]
(29.3.2017)
Poliisiammattikorkeakoulun tiedotteita 50/2006: Poliisin johtamisen kehittämisen valtakun- nalliset kehittämislinjaukset 2006–2010. Espoo 2006.
[https://www.theseus.fi/bitstream/handle/10024/86779/Poliisin%20johtamisen_tie- dotteita%2050.pdf?sequence=1] (29.3.2017)
Poliisihallituksen julkaisusarja 3/2015: Poliisin hallinto- ja tukitoimintojen keskittäminen.
Toiminnalliset keskittämismahdollisuudet ja niiden HTV-muutosvaikutukset. Poliisi- hallitus 2015. [http://www.poliisi.fi/tietoa_poliisista/julkaisut/julkaisu/jul- kaisu_3_2015?docID=38384] (29.3.2017)
Poliisin ylijohdon julkaisusarja 3/2008: Puheenvuoroja poliisin ammattietiikasta. Helsinki 2008. [https://www.poliisi.fi/instancedata/prime_product_julkaisu/intermin/em- beds/poliisiwwwstructure/14962_Puheenvuoroja_20poliisin_20ammattietii-
kasta.pdf?5308195f4d2ad288] (7.11.2016)
The World Justice Project: Rule of Law Index 2016. [http://worldjusticeproject.org/sites/de- fault/files/media/wjp_rule_of_law_index_2016.pdf] (4.11.2016)
Valtiovarainministeriö: Arvot arjessa – virkamiehen etiikka. Valtionhallinnon käsikirja.
Helsinki 2005. [http://vm.fi/documents/10623/1172317/Arvot_arjessa_Virkamie- hen+etiikka.pdf/11021c42-0927-4290-849b-454297644870] (9.1.2017)
Valtion virkamieseettinen neuvottelukunta: Virkamies sosiaalisessa mediassa. Suositus 15.6.2016. [http://vm.fi/documents/10623/2033991/Valtion+virkamieseettisen+valio- kunnan+suositus/f6b3ae92-17ec-4d82-88f6-488ca1692abb] (25.3.2017)
Vihervuori, Pekka: Virkamiesetiikka ja laki. Valtiotyönantaja 2/2015. [http://verkkojulkai- sut.vm.fi/zine/66/article-9049] (13.1.2017)
OIKEUSTAPAUKSET
Euroopan ihmisoikeustuomioistuin
Wille v. Liechtenstein, 28396/95, 28.10.1999.
Arzu Özpinar v. Turkki, 20999/04, 19.10.2010.
Szima v. Unkari, 29723/11, 2. jaosto, 9.10.2012.
Korkein oikeus KKO 2002:51 KKO 2012:52 KKO 2013:6
Korkein hallinto-oikeus KHO 30.1.1997 t. 184 KHO 27.6.1997 t. 1642 KHO 1.8.2001 t. 1727
KHO 11.10.2001 t. 2446 KHO 11.10.2001 t. 2447 KHO 12.2.2002 t. 302 KHO 6.2.2004 t. 246 KHO 22.9.2005 t. 2447 KHO 4.10.2007 t. 2537 KHO 26.10.2010 t. 2833 KHO 2012:131
Hovioikeudet
Itä-Suomen HO 8.12.2005 t. 1428
Hallinto-oikeudet
Kuopion HaO 30.1.2009 t. 9/60/2 Itä-Suomen HaO 26.2.2015 t. 15/0073/4
Valtioneuvoston oikeuskanslerin päätökset
OKV 759/1/2016 (7.2.2017): Apulaisoikeuskanslerin päätös 7.2.2017 kanteluun rikosyli- konstaapelin Facebook-kirjoitusta koskevassa asiassa.
Eduskunnan oikeusasiamiehen päätökset
EOA 568/4/01, 840/4/01 (18.12.2001): Oikeusasiamiehen päätös 18.12.2001 kanteluun po- liisimiehen antamaa haastattelua koskevassa asiassa.
AOA 723/4/02 (29.5.2002): Apulaisoikeusasiamiehen päätös 29.5.2002 kanteluun poliisin ammattinimikkeen käyttämisestä yksityisasiassa koskevassa asiassa.
AOA 3580/4/10 (16.12.2010): Apulaisoikeusasiamiehen päätös 16.12.2010 kanteluun polii- simiehen käyttäytymistä koskevassa asiassa.
AOA 4670/4/12 (4.6.2013): Apulaisoikeusasiamiehen päätös 4.6.2013 kanteluun ylikonstaa- pelin kantelijan rasistisina pitäminä Twitter-viestejä koskevassa asiassa.
Virkamieslautakunnan päätökset VMLTK 91/1996 (8.5.1996)
VMLTK 24/1997 (14.5.1997) VMLTK 74/1997 (29.10.1997) VMLTK 57/1999 (15.12.1999) VMLTK 94/1999
VMLTK 20/2000 (12.4.2000) VMLTK 50/2000 (25.10.2000) VMLTK 24/2001 (4.4.2001) VMLTK 51/2006
VMLTK 65/2006 (27.10.2006) VMLTK 20/2007 (9.3.2007) VMLTK 17/2008
VMLTK 66/2008 (7.11.2008) VMLTK 53/2010 (27.8.2010) VMLTK 59/2010 (17.9.2010) VMLTK 65/2010 (1.10.2010) VMLTK 78/2010 (26.11.2010) VMLTK 44/2011 (13.5.2011)
Muut viranomaispäätökset POL-2015-9569 (26.1.2015) POL-2015-2399 (17.2.2015) POL-2015-576 (26.2.2015) POL-2015-10368 (13.8.2015) POL-2016-7685 (10.11.2016) POL-2016-17089 (23.1.2017)
MUUT LÄHTEET
Keskisuomalainen: Poliisi suunnittelee sisäistä ilmiantokanavaa toiminnastaan. Päivitetty 15.2.2017. [http://www.ksml.fi/kotimaa/Poliisi-suunnittelee- sis%C3%A4ist%C3%A4-ilmiantokanavaa-toiminnastaan/930587#comments]
(30.3.2017)
MTV: Poliisi haki treffiseuraa virkapuvussa ja joutui vaikeuksiin - "Mies Pirkanmaalta etsii pääasiassa hauskanpitoa". Päivitetty 26.9.2016. [http://www.mtv.fi/uutiset/rikos/artik- keli/virkapukuinen-poliisi-poseerasi-tinderissa-etsien-paaasiassa-hauskanpitoa-sai- kirjallisen-varoituksen/6087824] (4.11.2016)
Poliisin henkilöstön verkkolehti Tutka 1/2017: TOP 5 kantelut poliisista. Julkaisu saatavissa vain poliisihallinnon intranetissä. (4.4.2017)
Yle: Poliisin mokat painetaan isoin kirjaimin. 2016. [http://yle.fi/vintti/ohjelmat.yle.fi/polii- sitv/raportit/poliisin_mokat_painetaan_isoin_kirjaimin.html] (4.11.2016)
Yle: Valtakunnansyyttäjä: Virka velvoittaa asiallisuuteen myös vapaa-aikana. Päivitetty 22.10.2016. [http://yle.fi/uutiset/3-9235416] (8.3.2017)
Yle: Jari Aarnion kujanjuoksu – ilotyttötuttavuudesta huumekäräjille. Päivitetty 29.12.2016.
[http://yle.fi/uutiset/3-7992259] (1.3.2017)
LYHENNELUETTELO
A Asetus
AOA Eduskunnan apulaisoikeusasiamies
AOKA Valtioneuvoston apulaisoikeuskansleri
EIS yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi (Euroopan ihmisoikeussopimus), SopS 18-19/1990
EIT Euroopan ihmisoikeustuomioistuin
EOA Eduskunnan oikeusasiamies
EU Euroopan unioni
EUVL Euroopan unionin virallinen lehti (1.2.2003 jälkeen)
HaO hallinto-oikeus
HaVM hallintovaliokunnan mietintö
HO hovioikeus
HE hallituksen esitys
HL hallintolaki 434/2003
JulkL laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 621/1999
KHO korkein hallinto-oikeus
KKO korkein oikeus
KP-sopimus kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainväli- nen yleissopimus, SopS 7-8/1976
L laki
Lissabonin sopimus Lissabonin sopimus Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan yhteisön perustamissopimuksen muuttamisesta, alle- kirjoitettu Lissabonissa 13 päivänä joulukuuta 2007, EUVL, N:o C 306, 17.12.2007, s. 1-271.
OHCHR The Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights
OKA Valtioneuvoston oikeuskansleri
OKV Oikeuskanslerinvirasto
PeVL perustuslakivaliokunnan lausunto
PL Suomen perustuslaki 731/1999
POL poliisi
PolHalL laki poliisin hallinnosta 110/1992
PolL poliisilaki 872/2011
PolamkL laki Poliisiammattikorkeakoulusta 1164/2013
RL rikoslaki 39/1889
Seta Seksuaalinen tasavertaisuus ry
SopS Suomen säädöskokoelman sopimussarja
t. taltio
TAL työaikalaki 605/1996
TSL Työsopimuslaki 55/2001
VirkamL valtion virkamieslaki 750/1994
VMLTK virkamieslautakunta
vp valtiopäivät
YK Yhdistyneet kansakunnat
1 JOHDANTO
1.1 Tutkimuksen aihe ja sen ajankohtaisuus
”Lupaan parhaan kykyni ja taitoni mukaan käyttäytyä aina ja kaikissa tilanteissa poliisin arvolle sopivalla tavalla.” Näin alkaa poliisin eettinen vala, jonka antavat kaikki poliisiksi valmistuvat ja poliisin virassa aloittavat. Valan tarkoituksena on saada poliisin ammattikunta sisäistämään mahdollisimman hyvin ne arvot ja toimintatavat, joita poliisilta Suomessa odo- tetaan.1 Poliisiksi ryhtyvä antaa eettisen valan ensimmäisessä lauseessa ison lupauksen. Si- toumus poliisin arvolle sopivaan käyttäytymiseen aina ja kaikissa tilanteissa – siis myös va- paa-ajalla – vaatii poliisin ammattiin liittyvän arvopohjan erinomaista sisäistämistä.
Suomen poliisi on julistanut arvoikseen oikeudenmukaisuuden, ammattitaidon, palveluperi- aatteen ja henkilöstön hyvinvoinnin.2 Arvoilla tarkoitetaan tärkeinä pidettyjä asioita tai pää- määriä.3 Eettisiin ohjeisiin luettavat arvot toimivat käyttäytymistä ohjaavina periaatteina, mutta pelkästään niiden varaan poliisin tai muidenkaan viranomaisten toiminta ei maas- samme voi perustua. Suomen perustuslain (PL, 731/1999) 2.3 §:n mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Lisäksi kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.
Valtion virkamiehiltä vaaditaan hyvää käytöstä osana yleisiä virkavelvollisuuksia, joista sää- detään valtion virkamieslain (VirkamL, 750/1994) neljännessä luvussa (11-22 §:t). VirkamL 14.2 §:n mukaan virkamiehen on käyttäydyttävä asemansa ja tehtäviensä edellyttämällä ta- valla. Samanlainen käyttäytymisvelvollisuus on säädetty kunnan viranhaltijoillekin. Kun- nallisesta viranhaltijasta annetun lain (304/2003) 17.2 §:ssä määrätään, että viranhaltijan on toimittava tehtävässään tasapuolisesti ja käyttäydyttävä asemansa ja tehtävänsä edellyttä- mällä tavalla. Käyttäytymisvaatimus on pääsääntöisesti voimassa vain virantoimituksessa,
1 Poliisi 2016, kohta Poliisin eettinen vala. Poliisin eettinen vala kuuluu kokonaisuudessaan: ”Lupaan parhaan kykyni ja taitoni mukaan käyttäytyä aina ja kaikissa tilanteissa poliisin arvolle sopivalla tavalla. Kunnioitan jokaisen ihmisarvoa ja oikeuksia. Käytän poliisin valtuuksiani lainsäätäjän tarkoittamalla tavalla. Noudatan esimiesteni käskyjä ja olen valmis kohtaamaan poliisin ammattiin liittyvät vaarat. Toimin avoimesti ja sovin- nollisuutta edistäen. Käyttäydyn rehdisti, auttavaisesti ja ammatillista yhteishenkeä vahvistaen. Olen oikeu- denmukainen ja toimin koko työyhteisön parhaaksi. Tällä tavalla tahdon poliisina palvella.”
2 Poliisi 2016, kohta Poliisin arvot.
3 Valtiovarainministeriön työryhmämuistioita 2000, s. 7.
sen ulkopuolella virkamiehelle ei lähtökohtaisesti voi asettaa suurempia käyttäytymisvaati- muksia kuin muillekaan kansalaisille.4 Erityistä luottamusta ja arvostusta vaativissa viroissa virkamieheltä kuitenkin voidaan vaatia virkamiesasemaan soveltuvaa käyttäytymistä myös vapaa-aikana. Lisäksi VirkamL 14.2 §:ssä käyttäytymisen arviointiperusteiksi asetetut vir- kamiehen asema ja tehtävät johtavat siihen, että asianmukaisen käyttäytymisen vaatimus on erilainen eri virkamiesryhmillä.5 Aseman perusteella näin on muun muassa johtavien virka- miesten kohdalla.6 Tehtävien perusteella taas erityisvaatimuksia kohdistuu varsinkin voima- keinojen käyttöön oikeutettuihin virkamiehiin.7
Poliisimiesten osalta hyvän käyttäytymisen velvoitteesta säädetään lailla vielä erikseen. Po- liisin hallinnosta annetun lain (PolHalL, 110/1992) 15 f §:n (873/2011) mukaan poliisimie- hen on virassa ja yksityiselämässään käyttäydyttävä siten, ettei hänen käyttäytymisensä ole omiaan vaarantamaan luottamusta poliisille kuuluvien tehtävien asianmukaiseen hoitoon.
Poliisimiehen käyttäytymistä arvioitaessa otetaan huomioon hänen asemansa ja tehtävänsä poliisihallinnossa. PolHalL 15 f § tarkentaa poliisimiesten osalta VirkamL 14.2 §:n vaati- musta ja antaa velvoitteelle samalla vapaa-aikaa koskevan ulottuvuuden. Näin ollen poliisi- miehillä virkavelvollisuudet ovat käyttäytymisvelvoitteen osalta voimassa myös yksityiselä- män puolella.
Muista voimankäyttöön oikeutetuista virkamiehistä sotilailla ja rajavartiomiehillä on vastaa- vanlainen lakisääteinen, myös vapaa-aikaan ulottuva käyttäytymisvelvoite. Puolustusvoi- mista annetun lain (551/2007) 42 §:n mukaan ammattisotilaan on, sen lisäksi mitä virka- miesten käyttäytymisestä muualla laissa säädetään, virkatehtävissään ja yksityiselämässään käyttäydyttävä siten, ettei hän menettele tavalla, joka on omiaan vaarantamaan luottamusta puolustusvoimille kuuluvien tehtävien asianmukaiseen hoitoon. Rajavartiolaitoksen hal- linosta annetun lain (577/2005) 20 §:n perusteella rajavartiomiehen on virassa ja yksityis- elämässään käyttäydyttävä siten, ettei hän menettele tavalla, joka on omiaan vaarantamaan
4 Koskinen – Kulla 2013, s. 185.
5 HE 238/1984 vp, s. 31.
6 Esim. KHO 27.6.1997 t. 1642, jossa valtakunnansovittelijan tuli säilyttää riittävä luottamus ja arvostus myös kansalaisten keskuudessa yleisesti. Tämä edellytti moitteetonta käyttäytymistä virantoimituksen ulkopuolella- kin.
7 Koskinen – Kulla 2013, s. 185.
luottamusta rajavartiolaitokselle kuuluvien tehtävien asianmukaiseen hoitoon. Rajavartio- miehen käyttäytymisen asianmukaisuutta arvioitaessa on otettava huomioon hänen ase- mansa ja tehtävänsä rajavartiolaitoksessa.
Myös tullimiehet ja vanginvartijat ovat oikeutettuja käyttämään virkatehtävissään tarvitta- essa voimakeinoja, mutta näille virkamiesryhmille ei ole säädetty omaa erityistä käyttäyty- misvelvoitetta. Rikosseuraamuslaitoksesta annetun lain (953/2009) 8 §:n mukaan laitoksen virkamiehen tulee, sen lisäksi, mitä valtion virkamiesten velvollisuuksista muutoin sääde- tään, toimia kaikissa tilanteissa siten, ettei tutkintavankeuden toimeenpanon ja rangaistuksen täytäntöönpanon tarkoitus eikä virkamiehen puolueettomuus vaarannu. Sanamuodon ”kai- kissa tilanteissa” voi laajasti tulkiten ajatella tarkoittavan myös vanginvartijan vapaa-aikaa.
Lakiin liittyvässä hallituksen esityksessä kerrotaan käyttäytymisvelvoitteen koskevan paitsi virkamiehen toimintaa yleisesti, myös erityisesti toimintaa suhteessa tutkintavankeihin ja tuomittuihin sekä heidän omaisiinsa.8 Tämä huomioiden vanginvartijan käyttäytymisvel- voite on mielestäni tarkoitettu ohjaamaan käyttäytymistä virkatehtävissä. Erityissäännöksiä on myös tulkittava niin, ettei käyttäytymisvelvollisuus laajene lain tarkoittamasta.9 Tullimie- hiltä ja vanginvartijoilta voidaan kuitenkin vaatia hyvää vapaa-ajan käyttäytymistä heidän tehtäviensä perusteella, kuten useiden oikeustapausten perusteluista ilmenee.10
Suomen poliisi organisaationa on viime vuosina onnistunut toiminnassaan kansalaisten luot- tamuksen arvoisesti. Viimeisimmän poliisibarometrin mukaan 96 % suomalaisista luottaa poliisiin viranomaisena melko tai erittäin paljon. Edellä on vain pelastuslaitos.11 Myös kan-
8 HE 92/2009 vp, s. 24.
9 Koskinen – Paananen – Tammilehto 2010, s. 362.
10 Tullimiesten osalta esim. KHO 6.2.2004 t. 246 ja VMLTK 94/1999. Vanginvartijoiden osalta esim. KHO 11.10.2001 t. 2446, KHO 11.10.2001 t. 2447, KHO 22.9.2005 t. 2447, KHO 26.10.2010 t. 2833 ja VMLTK 17/2008. Mainittakoon, että myös papeille on asetettu laissa sellaisia käyttäytymistä koskevia vaatimuksia, jotka eivät rajoitu virassa toimimiseen. Kirkkolain (1054/1993) 5:3.3:n mukaan tuomiokapituli voi antaa kir- jallisen varoituksen tai pidättää pappisvirasta vähintään kuukaudeksi ja enintään kuudeksi kuukaudeksi papin, joka käyttäytyy papille sopimattomalla tavalla. Jos papin sopimaton käyttäytyminen, laiminlyönnit pappisvi- rassa tai käyttäytyminen muutoin osoittaa hänet ilmeisen sopimattomaksi olemaan pappina, tuomiokapituli voi määrätä hänet menettämään pappisvirkansa.
11 Sisäministeriön julkaisu 27/2016, s. 27.
sainvälisesti mitattuna suomalainen poliisitoiminta on sekä tuloksellisesti että eettisesti kor- keatasoista.12 Yksittäisen poliisimiehen hölmöillessä kuitenkin ”mokat painetaan isoin kir- jaimin”.13 Etenkin poliisiin kohdistuvista rikosepäilyistä uutisoidaan laajasti. Myös muut ky- seenalaiset tempaukset päätyvät helposti tiedotusvälineisiin. Näin kävi esimerkiksi vanhem- malle konstaapelille, joka haki treffiseuraa seuranhakupalvelu Tinderissä poliisin virkapuku yllään.14 Poliisin käyttäytymistä seurataankin mediassa muita ammattikuntia tiukemmin.15 On tärkeää, että poliisiin – kuten muihinkin viranomaisiin – voi luottaa. Poliisi käyttää yh- teiskunnassamme merkittävää julkista valtaa puuttumalla tarvittaessa ihmisten perusoikeuk- siin jopa voimakeinoin. Saadakseen suuren yleisön tuen poliisin toiminnan on oltava lain- mukaista ja edistettävä yhteisesti hyväksyttyjä päämääriä. Poliisin rooli on muuttunut kovaa kuria pitävästä kansalaisten valvojasta avoimempaan suuntaan sisäisen turvallisuuden asi- antuntijaksi. Nykyisessä roolissaan poliisi ratkoo rikollisuuteen liittyviä ongelmia yhdessä muun yhteisön kanssa.16 Jotta poliisi onnistuisi yhteiskuntajärjestyksen ylläpitotehtävässään mahdollisimman hyvin, on kansalaisten luottamus poliisiin suorastaan välttämätöntä. Polii- sin eettisen valan vannomisesta saatavassa todistuksessakin sanotaan: ”Työssä onnistumi- seen tarvitaan ihmisten varauksetonta luottamusta ja tukea.”17
Jokaisen yksittäisen poliisimiehen käyttäytyminen on muodostamassa sitä kuvaa, mikä kan- salaiselle poliisista organisaationa syntyy. Lainvastainen tai muulla tavoin huono käyttäyty- minen on omiaan heikentämään kansalaisten poliisia kohtaan tuntemaa luottamusta. Lisäksi on mahdollista, että yksittäisten poliisimiesten käyttäytymisen perusteella tehdään päätelmiä
12 Ks. World Internal Security and Police Index 2016, joka määrittää neljän mittarin avulla valtioiden sisäisen turvallisuuden tilaa. Suomi sijoittui vertailussa Singaporen jälkeen toiseksi. Laillisuusindeksi mittasi maiden turvallisuusviranomaisten toiminnan laillisuutta, ja tässä vertailussa Suomi oli paras 127 maan joukossa. Ra- portissa todettiin sekä kansalaisten että asiantuntijoiden luottavan suomalaiseen poliisiin. Suomen tulokset ra- portin s. 19. Rule of Law Index 2016 mittaa laillisuusperiaatteen toteutumista 113 maassa. Suomi sijoittui ko- konaisvertailussa kolmanneksi Tanskan ja Norjan jälkeen. Järjestyksenpito ja turvallisuus -mittarilla arvioitiin poliisin toimintaa, ja tässä osiossa Suomi sijoittui toiseksi. Suomen tulokset s. 83.
13 Yle 2016, Poliisin mokat painetaan isoin kirjaimin.
14 MTV 26.9.2016, Poliisi haki treffiseuraa virkapuvussa ja joutui vaikeuksiin - "Mies Pirkanmaalta etsii pää- asiassa hauskanpitoa".
15 Poliisin ylijohdon julkaisusarja 3/2008, s. 35.
16 Poliisin ylijohdon julkaisusarja 3/2008, s. 26-27.
17 Jokainen poliisin eettisen valan vannonut poliisimies saa muistoksi tilaisuudesta todistuksen, jossa on vala- tekstin lisäksi poliisiylijohtajan tervehdys: ”Olet tänään juhlallisessa tilaisuudessa suuren joukon edessä anta- nut poliisin eettisen valan. Se on merkittävä lupaus siitä, millainen poliisi sinä haluat olla ihmisiä palvellessasi.
Poliisin työ on haastavaa ja se edellyttää sitoutumista sekä työ- että vapaa-aikana. Työssä onnistumiseen tarvi- taan ihmisten varauksetonta luottamusta ja tukea. Toivotan sinut tervetulleeksi poliisihallintoon! Noudata roh- keasti työssäsi ja elämässäsi niitä arvoja, jotka antamassasi valassa olet julkilausunut.”
poliisin yleisemmästä asenneilmapiiristä. Joka tapauksessa poliisilta odotetaan muita kansa- laisia nuhteettomampia elämäntapoja, mikä on täysin luonnollista. Poliisi on lainvalvoja, ja uskallan väittää, että jokaisen poliisimiehen odotetaan toimivan esimerkkinä lainmukaisesta ja eettisesti oikeasta toiminnasta.
Poliisin käyttäytyminen vaikuttaa olevan aina ajankohtainen aihe. Pelkästään syöttämällä Google-hakukoneeseen hakusanan ”poliisin käyttäytyminen” huomaa, että aiheesta keskus- tellaan jatkuvasti internetin keskustelupalstoilla. Poliisin toiminnasta myös kannellaan run- saasti ylimmille laillisuusvalvojille, valtioneuvoston oikeuskanslerille ja eduskunnan oi- keusasiamiehelle.18 Suurin osa kanteluista koskee esitutkintaa ja erilaisten pakkokeinojen käyttöä, mutta myös pelkästään poliisimiehen käyttäytymisestä tehdään paljon kanteluita.
Poliisilaitosten käsittelemistä kanteluista poliisimiehen käyttäytymisen liittyvät kantelut ovat toiseksi suurin asiaryhmä.19
Pari viime vuotta on puitu maamme rikoshistoriassa poikkeukselliseksikin luonnehdittua po- liisirikosjuttua, jossa huumepoliisin päällikkö lopulta tuomittiin viidestä törkeästä huumaus- ainerikoksesta ja 17 muusta rikoksesta 10 vuoden ehdottomaan vankeusrangaistukseen.20 Teko on poliisimiehelle harvinaisen törkeä, ja on todennäköisesti herättänyt ihmisissä myös poliisin luotettavuuteen liittyviä ajatuksia. Suomen poliisin resurssit ovat kansainvälisesti verraten pienet, ja ne ovat vaarassa pienentyä edelleen.21 Samaan aikaan maailman turvalli- suustilanne on käynyt epävakaammaksi. Jotta poliisi pystyy hoitamaan tehtävänsä täysipai- noisesti tulevaisuudessakin, kansalaisten luottamuksen heikentymiseen saati menettämiseen ei yksinkertaisesti ole varaa.
18 K 11/2016 vp, s. 146-147. Vuonna 2015 oikeuskanslerinvirastolle tehtiin 260 poliisiin kohdistuvaa kantelua.
Oikeusasiamiehelle niitä tehtiin samana vuonna 705 kappaletta.
19 Poliisin henkilöstön verkkolehti Tutka 1/2017.
20 Yle 29.12.2016, Jari Aarnion kujanjuoksu – ilotyttötuttavuudesta huumekäräjille.
21World Internal Security and Police Index 2016 -tutkimuksen mukaan Suomessa on 149 poliisia 100 000 asukasta kohti, mikä oli pienimpiä määriä tutkimuksessa mukana olleiden 127 maan joukossa. Valtioneuvoston keväällä 2016 antaman sisäisen turvallisuuden selonteon mukaan 7000 poliisimiestä on maassamme alaraja sille, että poliisin palvelujen taso voidaan turvata. Vuonna 2016 Suomessa oli 7348 poliisia (poliisin tulostie- tojärjestelmä PolsStat).
1.2 Tutkimuskysymys, aiheen rajaus ja tutkimusmetodi
Lain tasolla poliisimiehen käyttäytymistä säätelevät VirkamL 14.2 § ja PolHalL 15 f §. Po- liisin käyttäytymistä arvioitaessa rajan vetäminen sopivan ja sopimattoman käytöksen välille pelkästään mainittujen lainkohtien avulla on kuitenkin hyvin hankalaa. Kumpikin säännös on muotoiltu väljästi ja ne taipuvat monenlaisiin tulkintoihin. Vapaa-aikaan ulottuvan Pol- HalL 15 f §:n mukaan poliisimiehen vapaa-ajan käyttäytymisen on oltava sellaista, ettei se ole omiaan vaarantamaan luottamusta poliisille kuuluvien tehtävien asianmukaiseen hoi- toon. Jotta olisi mahdollista selvittää, minkälainen käyttäytyminen voi vaarantaa luottamuk- sen poliisin tehtävien asianmukaiseen hoitoon, on säännökselle haettava tulkinta-apua lain esitöistä ja oikeuskäytännöstä.
Pro gradu -tutkielmassani tutkin, missä kulkee poliisimiehelle sopivan ja sopimattoman va- paa-ajan käyttäytymisen raja. Selvitän myös, mitkä ovat niitä perusteita, aseman ja tehtävien lisäksi, joiden avulla sopivan ja sopimattoman käyttäytymisen raja asetetaan. Tutkimusky- symykseni kuuluu: Minkälainen poliisimiehen vapaa-ajan käyttäytyminen vaarantaa kan- salaisten luottamuksen poliisin tehtävien asianmukaiseen hoitoon? Tutkimuskysymystäni tarkentaa kysymys: Mitä arviointiperusteita poliisimiehen vapaa-ajan käyttäytymistä arvi- oitaessa voidaan käyttää? Työnantaja voi puuttua poliisimiehen käyttäytymiseen antamalla hallinnollisessa menettelyssä virkamieslain tai PolHalL 15 i §:n mukaisen seuraamuksen.22 Tutkimuksessani hyödynnän hallinnollisessa menettelyssä annettuja päätöksiä selvittääk- seni, miten viranomainen ja eri valitusasteet ovat tulkinneet poliisimiehen käyttäytymistä ohjaavia säännöksiä yksittäistapauksissa. Samalla pyrin löytämään oikeuskäytännöstä ja muista oikeuslähteistä perusteita, joita käyttämällä poliisimiehen vapaa-ajan käyttäytymistä on arvioitu. Käytän tässä tutkimuksessa lainsäädäntöteknisesti vakiintuneita termejä poliisi ja poliisimies, joista ensimmäisellä viitataan koko organisaatioon ja jälkimmäisellä yksittäi- seen poliisiorganisaation palveluksessa olevaan henkilöön, jolle on annettu laissa säädetyt poliisivaltuudet.23
22 Virkamieslain mukaisia seuraamuksia ovat VirkamL 24 §:n kirjallinen varoitus, 25 §:n irtisanominen ja 33
§:n virkasuhteen purku. PolHalL:n 15 i §:ssä säädetään poliisimiehen määräaikaisesta virantoimituksesta erot- tamisesta. Lisäksi käytettävissä ovat suullinen tai kirjallinen huomautus, joista ei säädetä laissa.
23 Neiglick Oikeus 2004, s. 31.
Rajaan tutkimukseni koskemaan pelkästään poliisimiehen käyttäytymistä tämän vapaa-ai- kana, eli virantoimituksen ulkopuolella. Käsiteltävinä ovat näin ollen vain poliisimiehen yk- sityiselämän tapahtumat. Vapaa-ajalla tarkoitan työaikalain (TAL, 605/1996) 4.1 §:ssä mää- ritellyn työajan ulkopuolista aikaa. Kyseisen lainkohdan mukaan työajaksi luetaan työhön käytetty aika sekä aika, jonka työntekijä on velvollinen olemaan työpaikalla työnantajan käytettävissä. Poliisihallinnossa TAL 7 §:n mukaista jaksotyötä tekevät poliisimiehet ovat velvollisia olemaan työnantajan käytettävissä TAL 35 §:n työvuoroluettelossa ilmoitettujen työvuorojen ajan. Virastotyöaikaa tekevien poliisimiesten työaika määräytyy valtion viras- tojen aukiolosta annetun asetuksen (332/1994) 1 §:n mukaisesti arkipäiville kello 8.00-16.15 väliseksi ajaksi.
Poliisimiehiksi luen kaikki poliisista annetun valtioneuvoston asetuksen (1080/2013) 1 §:ssä luetellut päällystöön, alipäällystöön ja miehistöön kuuluvat virkamiehet. Paikallispoliisissa tavallisimpia päällystöön kuuluvia poliisimiehiä ovat päälliköt, rikoskomisariot ja komisa- riot. Alipäällystö muodostuu enimmäkseen ryhmien johtajina ja esimiehinä toimivista rikos- ylikonstaapeleista ja ylikonstaapeleista. Miehistössä ovat vanhemmat rikoskonstaapelit ja vanhemmat konstaapelit sekä työharjoitteluaan suorittavat nuoremmat konstaapelit.
Poliisilain muuttamista koskevan hallituksen esityksen mukaan poliisimiehelle sopimatto- mana käyttäytymisenä pidetään esimerkiksi syyllistymistä rangaistavaksi säädettyyn te- koon.24 Tämän perusteella rajaan tutkimuksestani pois tapaukset, joissa poliisimies on syyl- listynyt vapaa-ajallaan rikokseen. Samassa hallituksen esityksessä mainitaan poliisimiehelle sopimattomana käytöksenä myös toistuva juopottelu julkisella paikalla.25 Jätänkin tarkaste- lun ulkopuolelle myös liiallisesta alkoholin käytöstä johtuvan sopimattoman käyttäytymi- sen. Vapaa-ajalla tapahtunut alkoholin käyttö on johtanut monen poliisimiehen irtisanomi- seen, kun hoitoonohjaus tai joissain tapauksissa ensin annettu lievempi seuraamus eivät ole vaikuttaneet käyttäytymiseen.26 Tutkimuksen ulkopuolelle jätän myös korruption kaikissa muodoissaan. Korruptiota pidetään yleisesti synonyymina lahjonnalle, joka on kriminali- soitu rikoslain (RL, 39/1889) 40 luvussa (604/2002). Korruptio on kuitenkin lahjontaa laa-
24 HE 266/2004 vp, s. 16.
25 HE 266/2004 vp, s. 16.
26 Esim. VMLTK 91/1996 (8.5.1996) (KHO 30.1.1997 t. 184), VMLTK 24/1997 (14.5.1997), VMLTK 20/2000 (12.4.2000), VMLTK 51/2006 (KHO 4.10.2007 t. 2537), VMLTK 66/2008 (7.11.2008). Vuonna 2006 arvioitiin, että päihteiden käytön seurauksena irtisanotaan noin kymmenen poliisimiestä vuosittain (HE 4/2006 vp, s. 5).
jempi ilmiö pitäen sisällään muun muassa virka-aseman väärinkäytön ja sukulaisten tai ys- tävien suosimisen.27 Korruptio on kaikenlaista valta-aseman väärinkäyttöä oman edun ta- voittelemiseksi.28 Suomessa etenkin ”hyvä veli” -verkostot koetaan merkittävässä määrin esiintyväksi korruption muodoksi.29
Poliisin hallinnosta annetun lain 15 c §:n mukaan poliisimies on ilman eri määräystä velvol- linen ryhtymään kiireellisiin toimiin koko maassa myös toimialueensa ulkopuolella ja vapaa- aikanaan, jos se on välttämätöntä vakavan rikoksen estämiseksi, tällaista rikosta koskevan tutkinnan aloittamiseksi tai yleistä järjestystä ja turvallisuutta uhkaavan vakavan vaaran tor- jumiseksi taikka jos se näihin rinnastettavan muun erityisen syyn vuoksi on tarpeen. Poliisi- miehen ryhtyessä käyttämään toimivaltuuksiaan vapaa-aikanaan toimintaa arvioidaan viran- hoitona.30 Niinpä myös poliisimiehen käyttäytyminen vapaa-ajan toimimisvelvollisuuden johdosta syntyneissä tilanteissa jää tutkimuksestani pois.
Tutkimuksessa käyttämäni metodi on lainoppi, eli tulkitsen ja systematisoin poliisin vapaa- ajan käyttäytymiseen liittyvää voimassa olevaa oikeutta. Tulkitseminen tarkoittaa oikeusjär- jestykseen kuuluvien sääntöjen tutkimista ja niiden sisällön selvittämistä. Systematisoimalla taas pyritään jäsentämään voimassa olevaa oikeutta luomalla oikeudellinen käsitejärjestelmä tulkitsemisen avuksi.31 Lainopillisen tutkimuksen tavoitteena on tuottaa voimassa olevaa oi- keutta koskevia perusteltuja tulkinta-, punninta- ja systematisointikannanottoja. Näiden kan- nanottojen avulla pyritään ilmaisemaan voimassa olevan oikeuden sisältö vallitsevan lain- opin mukaisesti. Näin saadaan tietoa siitä, miten oikeus on tosiasiallisesti toteutunut ja miten se tulevaisuudessa todennäköisimmin toteutuu.32 Lainopin avulla voidaan systematisoida jonkin oikeusalan normisto kaivamalla esiin sen yleiset periaatteet.33 Poliisimiehen vapaa-
27 Valtiovarainministeriön julkaisuja 3/2014, s. 16.
28 Poliisin ylijohdon julkaisusarja 3/2008, s. 40.
29 Salminen – Ikola-Norrbacka 2009, s. 108.
30 Esim. Itä-Suomen HO 8.12.2005 t. 1428, jossa poliisimies oli vapaa-ajallaan ottanut kiinni kaksi varkaudesta epäiltyä henkilöä. Poliisimiestä syytettiin virkavelvollisuuden rikkomisesta, koska hän oli käskyttämisen yh- teydessä käyttänyt ilmaisua ”turvat maahan”. Lisäksi hän oli nimitellyt epäiltyjä rosvoiksi ja varkaiksi. Polii- simiehen katsottiin olleen virantoimituksessa vapaa-ajastaan huolimatta. Syyte hylättiin käräjäoikeudessa, koska menettelyn moitittavuus oli kokonaisuutena arvostellen vähäistä. Hovioikeus ei muuttanut käräjäoikeu- den ratkaisua. Tapauksessa VMLTK 78/2010 (26.11.2010) poliisimies sai työnantajaltaan kirjallisen varoituk- sen, koska oli vapaa-ajan toimimisvelvollisuuden perusteella toimiessaan syyllistynyt hätävarjelun liioitteluna tehtyyn pahoinpitelyyn, josta hänet oli tuomittu sakkorangaistukseen.
31 Husa – Mutanen – Pohjolainen 2001, s. 13-14.
32 Kolehmainen 2016, s. 107.
33 Sajama 2016, s. 6.
ajan käyttäytymisen tutkimusmetodiksi lainoppi sopii hyvin, koska laki ei monitulkintaisuu- tensa vuoksi pysty kaikissa tilanteissa suoraan määrittelemään käyttäytymisen sopivuutta tai sopimattomuutta. Lainopin avulla pystytään tunnistamaan lain tulkintaan vaikuttavat peri- aatteet ja jäsentämään vapaa-ajan käyttäytymiseen liittyvää oikeuskäytäntöä.
1.3 Aikaisempi tutkimus ja lähdeaineisto
Hallinto-oikeus jakautuu yleiseen ja erityiseen hallinto-oikeuteen. Yleinen hallinto-oikeus sisältää erilaisia hallintotoiminnan muotoja ja julkisia viranomaisia yhtenäisesti koskevat yleiset säännökset, periaatteet ja doktriinit. Erityiseen hallinto-oikeuteen kuuluu useita nor- mistoiltaan suhteellisen eriytyneitä erityisaloja, joilla voi olla omia, yleistä hallinto-oikeutta täydentäviä oikeusperiaatteita.34 Virkamiesoikeus, johon tutkimukseni kuuluu, on yksi hal- linto-oikeuden erityisala. Virkamiesoikeus koostuu säännöstöistä, joilla on järjestetty valtion ja muiden julkisoikeudellisten yhteisöjen virkamiesten oikeudet ja velvollisuudet, eli virka- miesten yleinen oikeusasema.35 Virkamieskeskeisestä määritelmästään huolimatta virka- miesoikeus sääntelee myös kansalaisten suhdetta julkishallintoon ja julkisyhteisöjen asemaa työnantajana. Virkamiesoikeus voidaan edelleen jakaa esimerkiksi poliisihallinnon virka- miesoikeudeksi.36
Poliisin vapaa-ajan käyttäytyminen on melko tutkimaton aihe. Poliisin tekemiä rikoksia on tutkinut muun muassa Marko Viitanen väitöskirjassaan Poliisin rikokset. Viitanen lukee po- liisirikoksiksi kaikki poliisimiehen tekemät lainvastaiset teot, olivat ne sitten virkatoimin- taan liittyvien säännösten rikkomisia eli virkarikoksia, toimivallan tai julkisen vallan käyt- töön liittyviä virheitä tai yksityiselämän tapahtumia.37 Viitanen ei kuitenkaan ota tutkimuk- sessaan kantaa sellaiseen poliisille sopimattomaksi katsottavaan vapaa-ajan käyttäytymi- seen, joka ei täytä minkään rikoksen tunnusmerkistöä.
Poliisin toiminnan arvoja ja ihanteita koskevaa poliisieettistä tutkimusta on maassamme tehty jonkin verran. Kristiina Suur-Askolan väitöskirja Arvot ja arvojohtaminen poliisihal- linnossa vastaa muun muassa kysymykseen, miten poliisin yhteiset arvot ovat kehittyneet
34 Mäenpää 2017, kohta Hallinto-oikeuden osa-alueet.
35 Rytkölä 1978, s. 1-2.
36 Koskinen – Kulla 2013, s. 7-8.
37 Viitanen 2007, s. 191.
nykyiseen muotoonsa.38 Poliisitoiminnan arvoperusta toimii Esa Käyhkön tutkimuksen pu- naisena lankana hänen väitöskirjassaan Poliisin julkinen vastuu.39 Leila Vesterinen taas on tutkinut lisensiaattitutkielmassaan Johtamisjärjestelmien kehittäminen paikallispoliisissa poliisin johtamisjärjestelmien kehitystyön heijastumista poliisin johtamisjärjestelmiin, ar- voihin ja eettiseen toimintaan.40 Uusinta poliisin käyttäytymistä sivuavaa tutkimusta edustaa Jarmo Puustisen väitöskirja poliisin imagosta. Puustinen selvittää hallintotieteellisessä mie- likuvatutkimuksessaan mistä elementeistä poliisin imago koostuu, sekä eroaako poliisin si- säinen imago ulkoisesta. Puustisen mukaan käyttäytymisellään poliisimies edustaa poliisi- organisaatiota ja poliisin edustamia arvoja. Näin ollen poliisimiehen käyttäytymistä voidaan pitää organisaation arvojen ilmentymänä.41 Kirjallisuutta löytyy runsaasti poliisietiikkaan ja esimerkiksi korruptioon liittyen, etenkin amerikkalaista ja englantilaista lukemistoa.42 Tutkimukseni lähdeaineistona hyödynnän aiheeni kannalta oleellisia oikeuslähteitä oikeus- lähdeopin mukaisessa järjestyksessä. Maassamme oikeuslähteet jaetaan perinteisesti vah- vasti velvoittaviin, heikosti velvoittaviin ja sallittuihin oikeuslähteisiin. Vahvasti velvoitta- via oikeuslähteitä ovat laki ja maantapa. Nykyisin kahden edellä mainitun rinnalle lasketaan myös eurooppaoikeuden sitovat osat, Euroopan ihmisoikeussopimus (EIS, SopS 18- 19/1990) ja EU-tuomioistuimen sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen (EIT) määrätyt prejudikaatit. Heikosti velvoittavia oikeuslähteitä ovat lainvalmisteluaineisto sekä tuomiois- tuinten ennakkoratkaisut. Sallittuihin oikeuslähteisiin kuuluvat esimerkiksi oikeuskirjalli- suus, yleiset oikeusperiaatteet sekä eettiset ja moraaliset perusteet.43
Lainsäädännöstä tutkimukseni kannalta keskeisimpiä säädöksiä ovat valtion virkamieslaki, poliisin hallinnosta annettu laki, poliisilaki (PolL, 872/2011) ja hallintolaki (HL, 434/2003).
Vihjeitä siitä, minkälaisia vaatimuksia poliisin ammattiin hakeutuvan käyttäytymiselle ase- tetaan, etsin Poliisiammattikorkeakoulusta annetusta laista (PolamkL, 1164/2013). Myös pe- rustuslaki on tutkimuksessani merkityksellinen, sillä perustuslaissa säädetään julkisen vallan käytön perusteista, kuten hallinnon lainalaisuuden periaatteesta (PL 2.3 §) ja virkavastuusta (PL 118 §).
38 Suur-Askola 2016, s. 20.
39 Käyhkö 2002, s. 12.
40 Vesterinen 2005, s. 18.
41 Puustinen 2017, s. 95.
42 Esim. Perez, D. W. & Moore, J. A.: Police Ethics. A Matter of Character. 2013, Raines, J. B.: Ethics in policing. Misconduct and integrity. 2010, Miller, S. & Blackler, J.: Ethical issues in policing. 2005.
43 Kolehmainen 2016, s. 116-117.
Perustuslain 2 luvun perusoikeuksia voidaan tutkielmani aiheen kannalta tarkastella kah- desta eri näkökulmasta. Ensinnäkin ne ovat kaiken poliisitoiminnan taustalla siinä mielessä, että poliisin on turvattava perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen omalla tehtäväalueellaan PL 22 §:n vaatimuksen mukaisesti.44 Toinen näkökulma perusoikeuksiin avautuu, kun aja- tellaan poliisimiestä yksityishenkilönä. Lähtökohtaisesti poliisimies on yksityiselämässään oikeutettu nauttimaan perusoikeuksista kuten muutkin ihmiset. PolHalL 15 f §:n vapaa-ajan käyttäytymisvelvoite kuitenkin tosiasiallisesti rajoittaa poliisimiehen perusoikeuksia, eten- kin PL 10 §:n yksityiselämän suojaa ja PL 12 §:ssä turvattua sananvapautta. Perustuslakiva- liokunta on kuitenkin todennut, että poliisin toiminnan luotettavuuteen kohdistuu erityisiä vaatimuksia, ja poliisin toimivaltuudet ja -velvollisuudet ulottuvat myös vapaa-aikaan. Po- liisimiehen yksityiselämään ulottuvalle sääntelylle on siten hyväksyttävät ja painavat perus- teet, eikä PolHalL 15 f §:n velvoite ole ristiriidassa perustuslain kanssa.45
Varsinaisen poliisitoiminnan kannalta tärkein kansainvälinen sopimus, johon Suomi on si- toutunut, on yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi, eli Euroopan ihmisoikeussopimus. Sopimukseen viitataan suoraan PolL 1:2:ssä, jonka mukaan poliisin on kunnioitettava perusoikeuksia ja ihmisoikeuksia sekä toimivaltuuksia käyttäessään valittava perusteltavissa olevista vaihtoehdoista se, joka parhaiten edistää näiden oikeuksien toteutu- mista. Voimassa olevaa poliisilakia edeltänyttä poliisilakia (493/1995) säädettäessä huomi- oitiin myös muutaman muun kansainvälisen sopimuksen tai ohjeiston sisältö. Näistä mainit- takoon kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (KP- sopimus, SopS 7-8/1976), Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokouksen 17.12.1979 hyväk- symä lainvalvontaviranomaisten menettelytapasäännöstö sekä Euroopan neuvoston 8.6.1979 hyväksymä poliisia koskeva julistus.46
Poliisimiehen käyttäytymisvelvoitteeseen liittyvät lain esityöt ovat melko niukkasanaisia, joten ne eivät tarjoa paljonkaan apua poliisimiehen vapaa-ajan käyttäytymisen arviointiin.
Laista ja lainvalmisteluaineistosta löytyvät tutkimukseni lähtökohdat, muttei juuri muuta.
Tutkimukseni tärkein ja antoisin lähdeaineisto onkin oikeuskäytäntö. Vuoteen 2013 saakka poliisimies saattoi tehdä työnantajan määräämästä virkamiesoikeudellisesta seuraamuksesta
44 PL 22 §: Julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.
45 PeVL 11/2005 vp, s. 6.
46 HE 57/1994 vp, s. 26-30, Helminen – Kuusimäki – Rantaeskola 2012, s. 25.
oikaisuvaatimuksen virkamieslautakuntaan. Sekä työnantajalla että poliisimiehellä oli vali- tusoikeus virkamieslautakunnan päätöksestä edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Vir- kamieslautakunta lakkautettiin 1.4.2013, ja nykyään virkamiesoikeudellisista seuraamuk- sista valitetaan hallinto-oikeuteen. Sellaisia poliisimiehen vapaa-ajan käyttäytymiseen liit- tyviä tapauksia, joihin ei liity rikosta, on kuitenkin käsitelty hallintotuomioistuimissa ja vir- kamieslautakunnassakin melko vähän. Lisäksi tuomioistuimiin ja virkamieslautakuntaan ovat päätyneet vain ne tapaukset, joissa poliisimies on riitauttanut saamansa seuraamuksen.
Lähdeaineistoani kartuttaakseni pyysinkin kaikilta 11 poliisilaitokselta aiheeseeni liittyviä viranomaispäätöksiä. Ylimpien laillisuusvalvojien – valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen – ratkaisujen joukosta löytyy myös muutamia poliisimiehen vapaa-ajan käyttäytymiseen liittyviä kanteluratkaisuja.
Viranomaisten toimintaa ohjaavista oikeusperiaatteista lain tasolle on nostettu muun muassa HL 2 luvun hyvän hallinnon perusteet. HL 6 §:n hallinnon oikeusperiaatteet (yhdenvertai- suuden periaate, objektiviteettiperiaate, suhteellisuusperiaate, tarkoitussidonnaisuuden peri- aate ja luottamuksensuojan periaate) ovat osittain samoja kuin PolL 1:2-6:issä ilmaistut po- liisitoiminnan yleiset periaatteet. Hallinnon oikeusperiaatteet ovat tarkoitettu rajaamaan vi- ranomaisen hallintotoiminnassaan käyttämää harkintavaltaa. Samalla ne antavat HL 2 luvun muiden hyvän hallinnon perusteiden kanssa sisältöä sille, mitä on pidettävä viranomaisen asianmukaisena toimintatapana.47
Poliisin toimintaa ohjaamaan on laadittu sekä kansallisella että kansainvälisellä tasolla sal- lituksi oikeuslähteeksi luokiteltavia eettisiä ohjeistuksia. Maassamme poliisin eettisen valan lisäksi jokainen poliisimies antaa virkavalasta ja virkavakuutuksesta sekä tuomarinvalasta ja tuomarinvakuutuksesta annetun asetuksen (1183/1987) 7 §:n mukaisen kirjallisen vakuutuk- sen ryhtyessään hoitamaan virkaansa.48 Valtionhallinnon arvot toiminnan tuloksellisuus, avoimuus, laatu ja vahva asiantuntemus, luottamus, palveluperiaate, puolueettomuus ja riip- pumattomuus, tasa-arvo sekä vastuullisuus koskevat myös poliisihallintoa.49 Samalla ne täy- dentävät poliisin omia arvoja. Poliisin ylijohdon mukaan tunnetuimmat poliisia koskevat
47 Husa – Pohjolainen 2014, s. 231, 305.
48 Kirjallisen vakuutuksen kaava: "Minä N.N. lupaan ja vakuutan kunniani ja omantuntoni kautta, että minä virassani noudatan perustuslakeja ja muita lakeja sekä toimin oikeudenmukaisesti ja puolueettomasti. Virka- velvollisuuteni täytän tunnollisesti ja parhaan kykyni mukaan. Minä en myöskään ilmaise sivullisille sellaista asiaa, jonka olen virassani saanut tietooni ja joka on pidettävä salassa."
49 Arvot arjessa 2005, s. 7.
eettiset ohjeet ovat Euroopan neuvoston ministerineuvoston vuonna 2001 hyväksymät eu- rooppalaiset poliisin eettiset ohjeet.50
Tällaiset suosituksen kaltaiset ohjeistukset eivät ole oikeudellisesti sitovia, eli pelkästään niiden rikkomisesta ei voi joutua rikos- tai virkamiesoikeudelliseen vastuuseen. Esimerkiksi virkamiesoikeudellisesti moitittava teko voi toki olla myös epäeettinen, mutta siitä ei voi antaa seuraamusta pelkästään eettisiin ohjeisiin vedoten. Virkamiehelle hyväksyttävän käyt- täytymisen määrittävä virkamiesmoraali kuitenkin kuuluu nykyaikaiseen virkamiesoikeu- teen sen oikeudellisesta sitomattomuudesta huolimatta. Hyvä käyttäytyminen taas on oleel- linen osa hyvää hallintoa.51 Tästä syystä myös virkamies- ja poliisitoimintaan liittyvät eetti- set ohjeet kuuluvat tutkimukseni lähdeaineistoon.
50 Poliisin ylijohto 2008, s. 2.
51 Husa – Pohjolainen 2014, s. 294.
2 POLIISIMIEHEN KÄYTTÄYTYMISTÄ OHJAAVA SÄÄNTELY
2.1 Kansainvälinen sääntely
Voimassa olevaa virkamieslakia säädettäessä kansainvälistä sääntelyä ei lainvalmistelu- asiakirjoissa juuri mainittu.52 Suomi ei ollut vielä liittynyt Euroopan unioniin, joten Euroo- pan unionin lainsäädäntö ei tuolloin ollut velvoittavaa oikeutta maassamme. Hallintolakia säädettäessä vuonna 2002 lainvalmistelussa sen sijaan huomioitiin Suomea sitovista kan- sainvälisistä velvoitteista Euroopan unionin oikeus, Euroopan ihmisoikeussopimus sekä Eu- roopan unionin tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytäntö.53
Euroopan unionin oikeudessa on kiinnitetty huomiota hyvän hallinnon vaatimuksiin. Euroo- pan unionin perusoikeuskirjaan54 on sisällytetty oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä ja hyvän hallinnon takeita koskeva normisto. Perusoikeuskirjan artiklan 41 mukaan jokaisella on oi- keus muun muassa siihen, että unionin toimielimet ja laitokset käsittelevät hänen asiansa puolueettomasti, oikeudenmukaisesti ja kohtuullisessa ajassa. Lisäksi Euroopan unionin tuo- mioistuimen ratkaisukäytännössä on muodostunut jäsenvaltioita sitovia oikeusperiaatteita.
Tällaisia ovat kuulemisperiaate, päätöksen perusteluvelvollisuus, asiakirjajulkisuus, vilpit- tömän mielen suoja, oikeusvarmuus ja luottamuksensuoja.55
Euroopan unionin oikeuden vaikutus jäsenvaltioiden kansallisten hallintoviranomaisten toi- mintaan on enimmäkseen välillinen. Unionin oikeuteen ei sisälly hallintolakiin verrattavaa hallintoasian käsittelyä yleisesti ohjaavaa säädöstä, jota olisi noudatettava kansallisissa vi- ranomaisissa niiden soveltaessa unionin oikeutta. Hallintomenettely ja hallinto-organisaatio ovat pääosin kansallisen tason asioita. Joillain hallinnonaloilla löytyy yksittäisiä asetuksia,
52 Valtion virkamieslakia koskevassa hallituksen esityksessä HE 291/1993 vp mainitaan kansainvälisistä sopi- muksista vain ETA-sopimus (sopimus Euroopan talousalueesta) ja arvioidaan sen vaikutusta julkiseen hallin- toon (s. 20).
53 HE 72/2002 vp, s. 17-20. Kyseisessä hallituksen esityksessä puhutaan Euroopan yhteisöjen oikeudesta ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimesta. Euroopan yhteisö korvattiin ilmaisulla Euroopan unioni Lissabonin sopimuksella (EUVL, N:o C 306 17.12.2007, s. 1-271).
54 EUVL N:o C 202, 7.6.2016, s. 389-405.
55 HE 72/2002 vp, s. 18.
direktiivejä ja päätöksiä, jotka syrjäyttävät kansalliset menettelysäännökset. Unionin jäse- nyys edellyttää, että suomalaiset hallintoviranomaiset huolehtivat unionin säädösten ja pää- tösten toimeenpanosta Suomessa.56
Kansainvälisistä ihmisoikeussopimuksista virkamiesoikeuden kannalta tärkeimmät ovat Koskisen ja Kullan mukaan Euroopan ihmisoikeussopimus sekä kansalaisoikeuksia ja poliit- tisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus, eli KP-sopimus. Kumpikin sopimus on saatettu maassamme voimaan lailla, joten ne ovat oikeudellisesti sitovia lain tasolla. Suo- messa on ollut käytäntö, että ennen ihmisoikeussopimukseen liittymistä kotimainen lainsää- däntö on pyritty korjaamaan siten, että se vastaa sopimuksen vaatimuksia. Koska ristiriita kansallisen lain ja ihmisoikeussopimuksen välillä on kuitenkin aina mahdollinen, on virka- miesoikeutta soveltavien tunnettava sopimusten sisältö hyvin.57
Moni EIS 2-18 artikloissa suojattu oikeus tai vapaus58 voi tulla huomioonotettavaksi niin yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin kohdistuvassa viranomaisen päätöksenteossa, kuin virkamiehen käyttäytymisessä ylipäänsä. Ihmisoikeussopimukset toimivat esikuvina Suo- men vuoden 1995 perusoikeusuudistuksessa määritellyille perusoikeuksille. Oikeusjärjestel- mässämme perus- ja ihmisoikeudet ovat toistensa vastinpareja, ja lisäksi tietyt perusoikeudet saavat ydinsisältönsä vastaavien ihmisoikeusmääräysten pohjalta. Esimerkiksi EIS 6 artik- lassa esitetty oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimus siten, kuin EIT on sitä oikeus- käytännössään tulkinnut, määrittää pitkälti oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevan PL 21 §:n sisältöä.59
Kansainvälisestä sääntelystä ei ole löydettävissä samalla tavalla virkamiehen käyttäytymistä suoraan ohjaavia normeja, kuten kansalliset VirkamL 14.2 § ja PolHalL 15 f §. Oikeusperi- aatteista ja kansainvälisten sopimusten velvoitteista voi toki päätellä, minkälainen käyttäy- tyminen parhaiten edistää periaatteiden ja sopimuksilla suojattujen oikeushyvien toteutu-
56 HE 72/2002 vp, s. 18, Koskinen – Kulla 2013, s. 27.
57 Koskinen – Kulla 2013, s. 26.
58 EIS:n oikeudet ja vapaudet (2-18 artiklat): oikeus elämään, kidutuksen kielto, orjuuden ja pakkotyön kielto, oikeus vapauteen ja turvallisuuteen, oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, ei rangaistusta ilman lakia, oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämän kunnioitusta, ajatuksen-, omantunnon- ja uskonnonvapaus, sananva- paus, kokoontumis- ja yhdistymisvapaus, oikeus avioliittoon, oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon, syr- jinnän kielto, sopimusvelvoitteista poikkeaminen hätätilan aikana, ulkomaalaisten poliittisen toiminnan rajoit- taminen, oikeuksien väärinkäytön kielto ja oikeuksien käyttöä koskevien rajoitusten rajoittaminen.
59 Ojanen 2009, s. 48-49.
mista. Suomi on liittynyt useisiin kansainvälisiin viranomaistoimintaan liittyviin sopimuk- siin, mutta ne eivät ota kantaa virkamiehen käyttäytymiseen virantoimituksen ulkopuolella.
EIT:n ratkaisukäytännöstä ei juurikaan löydy sellaisia poliisimiehen vapaa-ajan tekemisiä käsitteleviä tapauksia, joihin ei liity rikosta.60 Sen sijaan esimerkiksi poliisin virkatoimintaan liittyviä tapauksia löytyy runsaasti.61 Perus- ja ihmisoikeuksilla on kuitenkin viranomaisen ja yksittäisen virkamiehen kaikessa toiminnassa korostunut merkitys. Poliisimiehillä perus- ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen ja niiden edistäminen on PolL 1:2:ssä säädetty virkavel- vollisuus.
2.2 Virkamiesoikeudellinen sääntely
2.2.1 Valtion virkamiesten käyttäytymisvelvollisuus
Valtion virkamieslain tavoitteena on lain 2 §:n mukaan turvata valtion tehtävien hoitaminen tuloksellisesti, tarkoituksenmukaisesti ja oikeusturvavaatimukset täyttäen sekä turvata vir- kamiehelle oikeudenmukainen asema suhteessa työnantajaan. Virkaan nimitettäessä virka- mies sitoutuu samalla noudattamaan useita viranhoitoon liittyviä virkavelvollisuuksia. Val- tionhallinnon virkamiehiä koskevista yleisistä virkavelvollisuuksista säädetään virkamies- lain neljännessä luvussa. Virkavelvollisuuksista keskeisin on virkamiehen työntekovelvolli- suus eli virantoimitusvelvollisuus.62 VirkamL 14.1 §:n mukaan virkamiehen on suoritettava tehtävänsä asianmukaisesti ja viivytyksettä. Hänen on myös noudatettava työnjohto- ja val- vontamääräyksiä. Tehtävien asianmukaiseen suorittamiseen liittyy VirkamL 14.2 §:n vaati- mus virkamiehen aseman ja tehtävien mukaisesta käyttäytymisestä. Tämä hyvän käytöksen
60 Muiden virkamiesten ei-rikollista vapaa-ajan käyttäytymistä on arvioitu muutamassa tapauksessa. Esimer- kiksi tapauksessa Arzu Özpinar v. Turkki (2010) naispuolinen tuomari erotettiin virastaan, koska hänen huhut- tiin viettävän säädytöntä elämää ja olleen suhteessa useiden miesten kanssa, joista osa oli naimisissa. Miessuh- teiden väitettiin vaikuttaneen hänen oikeudelliseen päätöksentekoonsa. Lisäksi hänen kerrottiin esiintyneen töissä liian meikattuna ja minihameessa. EIT katsoi EIS 8 artiklan yksityis- ja perhe-elämän kunnioitusta ja EIS 13 artiklan oikeutta tehokkaaseen oikeussuojakeinoon rikotun. Tapauksessa Wille v. Liechtenstein (1999) EIT katsoi EIS 10 artiklaa sananvapaudesta ja EIS 13 artiklaa rikotun. Tuomari (Wille) oli esittänyt julkisessa luennossaan sellaisen tulkinnan perustuslaista, joka ei ollut maan hallitsijan, ruhtinaan mieleen. Ruhtinas kir- joitti tuomarille kirjeen, jossa ilmoitti, ettei aio enää nimittää tuomaria julkiseen virkaan.
61 Ks. esim. HE 224/2010 vp, jossa on mainittu lähes 30 poliisitoimintaan liittyvää EIT:n ratkaisua. Myös Helminen – Kuusimäki – Rantaeskolan teoksessa Poliisilaki (2012) s. 27-41 selostetaan useita poliisin toimin- taan liittyviä EIT:n ratkaisuja.
62 Koskinen – Kulla 2013, s. 174, Husa – Pohjolainen 2014, s. 304.
vaatimus on voimassa sekä hallinnon asiakkaita palveltaessa että virkamiesten keskinäisessä kanssakäymisessä.63
Muita yleisiä virkavelvollisuuksia ovat velvollisuus pidättäytyä luottamusta vaarantavista eduista (VirkamL 15 §), velvollisuus hyväksyä sivutoimien rajoittaminen (VirkamL 18 §) sekä velvollisuus antaa työnantajalle tehtävän hoitamiseen liittyviä terveydentilaa koskevia tietoja (VirkamL 19 §). Vaitiolovelvollisuuden osalta VirkamL 17 §:ssä viitataan viran- omaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin (JulkL, 621/1999) ja muuhun lakiin.
JulkL 23.1 §:ssä säädetään virkamiehiä koskevasta vaitiolovelvollisuudesta, joka jatkuu myös virkasuhteen päättymisen jälkeen. Vaitiolovelvollisuus kieltää millään tavalla ilmai- semasta salassa pidettävän asiakirjan sisältöä tai muuta vaitiolovelvollisuuden alaan kuulu- vaa tietoa. JulkL 23.3 §:ssä säädetään salassa pidettävien tietojen hyväksikäyttökiellosta.
Sen mukaan vaitiolovelvollinen henkilö ei saa käyttää salassa pidettäviä tietoja omaksi tai toisen hyödyksi tai toisen vahingoksi. Vaitiolovelvollisuus ja tietojen hyväksikäyttökielto ovat voimassa luonnollisesti myös vapaa-aikana. JulkL 23 §:n vastainen toiminta on ran- gaistavaa RL 40:5:n mukaisesti. Virkamiehen velvollisuuksiin kuuluu myös nimikirjalain (1010/1989) 4 §:n mukaisten tietojen antaminen virastolle.64 Jotkin virkamiesryhmät ovat velvollisia vannomaan virkavalasta ja virkavakuutuksesta annetun asetuksen mukaisen vir- kavalan tai virkavakuutuksen.65
Voimassa olevan virkamieslain esitöistä ei löydy tarkennusta siihen, minkälaista on Vir- kamL 14.2 §:n vaatima virkamiehen aseman ja tehtävien mukainen käyttäytyminen. Nykyi- sen virkamieslain esitöistä löytyy virkamiehen käyttäytymiseen liittyvä viittaus ennen en- simmäistä valtion virkamieslakia (755/1986) voimassa olleeseen nimittämiskirjalakiin (202/1926).66 Nimittämiskirjalain 6 §:n perusteella muu virkamies kuin tuomari voitiin panna viralta, kun hän ”toiminnallaan tai käyttäytymisellään virassa tai sen ulkopuolella tahi
63 Husa – Pohjolainen 2014, s. 305.
64 Nimikirjalain 4 §:n mukaan nimikirjaan on talletettava virkamiehistä ja työntekijöistä mm. nimi ja henkilö- tunnus, koulutustiedot, tiedot palvelussuhteista ja niiden palkkauksesta sekä tiedot virantoimituksen keskey- tyksistä ja niiden perusteista. Nimikirjaan talletetaan myös tieto asevelvollisuuden suorittamisesta tai siitä va- pauttamisesta ja tiedot mahdollisista kurinpitorangaistuksista, virkarikostuomioista ja muista viranhoitoon liit- tyvistä rikostuomioista.
65 Koskinen – Kulla 2013, s. 207-208.
66 Nimittämiskirjalain koko nimi on Laki valtion viran tai pysyväisen toimen haltijain nimittämiskirjoista sekä heidän oikeudestaan pysyä virassaan tai toimessaan.
