Tutkimuksen toteutustapa ja menetelmät

Tutkimuksen toteutuksessa oli kaksi vaihetta. Ensimmäisessä vaiheessa kerättiin taustatietoa tilivirastoista sekä puitejärjestelyistä niiden luokittelua varten. Puitejärjestelyluokista valittiin sitten otos tarkempaan tarkasteluun kilpailutuskustannusten selvittämiseksi sekä

hintavertailujen suorittamiseksi. Lopuksi näiden tutkimusmenetelmien kautta saadut kustannusvaikutukset yleistettiin aiemmin muodostettujen tuotealue- ja tilivirastoluokkien avulla, jotta saatiin muodostettua arvio yhteishankintojen kokonaiskustannusvaikutuksista valtion tasolla. Seuraavassa käydään hieman yksityiskohtaisemmin läpi tutkimuksen toteutus.

Tutkimuksen aluksi suoritettiin katsaus aiempaan kirjallisuuteen ja tutkimukseen hankintatoimen keskittämisestä. Hankintatoimen kasvanut strateginen merkitys organisaatioissa on aikaansaanut trendin kohti voimakkaampia keskitettyjä hankintaorganisaatioita, niin yritysmaailmassa kuin julkishallinnossakin. Kirjallisuudessa keskittämisen katsotaan sopivan erityisesti sellaisille tuotteille, joissa useilla yksiköillä on yhteneviä hankintatarpeita; esimerkkituotekategorioina kirjallisuudessa ovat nousseet esille mm. kulutushyödykkeet, raaka-aineet, MRO-tuotteet sekä muut epäsuorat hankinnat.

Hankintatoimen kirjallisuudessa keskittämiselle on tunnistettu monia etuja, tärkeimpinä niistä suurten volyymien kautta saavutettavat hinnanalennukset sekä säästöt prosessi- ja hallinnollisissa kustannuksissa päällekkäisen työn vähentymisen myötä. Tyypillisesti säästöjen arvioidaan olevan noin 15–20 % hajautettuun toimintamalliin verrattuna.

Keskittämisen kustannusvaikutusten kvantifioiminen ja mittaaminen on kuitenkin jäänyt aiemmassa tieteellisessä tutkimuksessa vähälle huomiolle.

Tutkimuskohteet jaettiin siis kahteen eri luokkaan, hankintayksiköihin ja puitejärjestelyihin.

Hankintayksiköissä luokittelun tasoksi valittiin tilivirastotaso. Tilivirastotietojen keräämisessä apuvälineinä käytettiin pääosin Netraa sekä kaikille tutkimuksessa tarkasteltaville tilivirastoille lähetettyä kyselyä. Tilivirastoista kerättiin seuraavat tiedot: kokoaikaisen henkilöstön määrä tilivirastossa, osa-aikaisen henkilöstön määrä tilivirastossa, toimintamenot ilman poistoja, vuosittaiset hankintakulut, hankintapäätösten määrä, päätoimisen hankintahenkilöstön määrä sekä osatoimisen hankintahenkilöstön määrä.

Tutkimuksessa tarkasteltiin yhteensä 59 puitejärjestelyä. Puitejärjestelyistä koottiin seuraavat tiedot analyysia varten, koskien puitejärjestelyä sekä sen tuotteita: 1) tavara/palvelu, 2) standardoitu/räätälöity, 3) kuuluuko käyttövelvoitteen piiriin, 4) sisältääkö puitejärjestely minikilpailutuksen, 5) kuinka moni virasto on liittynyt kyseiseen puitejärjestelyyn, 6) puitejärjestelyn ostovolyymi Hanselin kautta vuonna 2006 sekä 7) puitejärjestelyn kilpailutuksen työläys. Puitejärjestelyn kilpailutuksen työläyteen pyydettiin arvio sekä Hanselista, että muutamilta tilivirastoilta, jotka ovat aiemmin itse kilpailuttaneet sopimuksia vastaavilta tuotealueilta. Arvio tapahtui asteikolla yhdestä kolmeen.

Seuraavassa vaiheessa kerättyjen taustatietojen avulla muodostettiin sekä tilivirastoista että puitejärjestelyistä luokittelut otantaa ja myöhempää tulosten yleistämistä varten. Tilivirastojen luokittelu toteutettiin klusterianalyysin avulla, SPSS-ohjelmalla. Lopulliseksi tilivirastoklusterien määräksi muodostui 4 klusteria. Puitejärjestelyjen luokittelun yhteydessä alustavana analyysina käytettiin SPSS-ohjelmistolla toteutettuja ristiintaulukointeja sekä Chi square –analyysia. Analyysista saatuja tietoja käytettiin apuna luokittelussa, jossa päädyttiin käyttämään kolmea muuttujaa: kilpailutuksen työläyttä sekä puitejärjestelyjen tuotteiden luonnetta (tavara vs. palvelu ja standardoitu vs. räätälöity). Näiden muuttujien perusteella puitejärjestelyt jaettiin neljään luokkaan. Luokka 1 koostuu puitejärjestelyistä, joiden työläysaste on 1 (suhteellisesti vähiten työläin). Luokat 2 a ja 2b koostuvat puitejärjestelyistä, joiden työläysasteeksi oli arvioitu keskitaso, a-luokkaan kuuluvat tuotteet ovat etupäässä tavaroita, b-luokkaan palveluita. Luokka 3 muodostui palveluista, joiden työläysasteeksi oli arvioitu 3. Puitejärjestelyluokista valittiin niiden kokoon nähden suhteellisesti yhtä suuri määrä tuotteita tarkempaan tarkasteluun hintojen ja prosessikustannusten vertailua varten.

Seuraavat tuotteet valittiin tutkimusprojektin seuraavan vaiheeseen: LVI-tarvikkeet, matkapuhelimet, kopiokoneet ja monitoimilaitteet, elintarvikkeet, ajoneuvot, työasemat/kannettavat/näytöt, atk- ja toimistotarvikkeet, toimistokalusteet, matkatoimistot, ICT-koulutus, siivouspalvelut, reittilennot ja työterveyshuolto.

Tutkimusprojektin toisessa vaiheessa valituista tuotealueista selvitettiin kilpailutuksen prosessikustannuksia sekä suoritettiin hintavertailuja. Kilpailutusten prosessikustannusten selvittäminen toteutettiin selvittämällä kilpailutuksiin kulunut työaika, ja laskemalla sen kustannukset. Kilpailutukseen käytettyä työaikaa selvitettiin sekä Hanselin toteuttamien kilpailutusten osalta että tilivirastoissa aiemmin hajautetusti toteutettujen kilpailutusten osalta.

Työaikaselvitys toteutettiin excel-muotoisella kyselylomakkeella. Kyselylomake kokonaisuudessaan on nähtävissä liitteessä 7. Työaikakyselyn otoksen valinnassa ei voitu käyttää satunnaisotantamenetelmää, sillä vastaajien piti täyttää tarkat kriteerit; vastaajien tuli olla kilpailuttanut kyseistä tuotealuetta vastaava sopimus omassa yksikössään/tilivirastossaan/hallinnonalallaan. Vastausprosentti jäi valitettavan alhaiseksi siitä huolimatta, että vastaajiin otettiin yhteyttä sähköpostin lisäksi myös puhelimitse, ja heille lähetettiin useita muistutussähköposteja. Yhteensä tutkimuksen kannalta käyttökelpoisia vastauksia saatiin 31 kpl tilivirastoista ja 13 Hanselista. Vastausten perusteella kilpailutusprosessi on hajautetussa mallissa, eli tyypillisimmin tilivirastotasolla, kestänyt noin

156 tuntia. Hanselin toteuttamat kilpailutusprosessit ovat keskimäärin vieneet noin 647 tuntia, pisimmän työajan ollessa 1030 tuntia ja lyhyimmän 106 tuntia.

Kaikista tarkasteluihin valituista tuotteista tehtiin myös hintavertailut. Alkuperäisenä tavoitteena oli vertailla Hanselin puitesopimusten hintoja sekä hajautettuina toteutettujen hankintojen hintoihin että markkinahintoihin. Suunniteltaessa vertailua hajautettuna toteutettujen hankintojen hintoihin ongelmaksi nousi kuitenkin vertailtavien tuotteiden ja palveluiden yhteismitallisuus. Tästä syystä vertailuhintana Hanselin sopimushintoihin päädyttiin käyttämään ainoastaan vastaavia markkinahintoja. Tämä on perusteltua myös siitä syystä, että uuden talousarviolain 22 a § myötä tulevaisuudessa keskittämisen yleisyys kasvaa ja tilivirastot hankkivat hankintalain piirissä olevia tuotteita yhä vähenevissä määrin itse.

Tällöin keskitettyjä hintoja ei edes pystytä vertailemaan hajautetun mallin ostohintoihin, jolloin olennaiseksi muodostuu se, että Hanselin hinnat ovat kustannustehokkaita. Tuotteiden ominaisuuksista ja erilaisista hinnoitteluperusteista johtuen tuoteryhmille jouduttiin laatimaan hieman toisistaan poikkeavat hintavertailutavat. Osalle tuoteryhmistä hintavertailut toteutettiin vertaamalla markkinoiden keskiarvohintoja Hanselin keskiarvohintoihin, ja osalle vertaamalla markkinoiden halvinta hintaa Hanselin halvimpaan hintaan. Varsinaisia vertailuja varten jokaisesta tuoteryhmästä määriteltiin pääasiassa 3-6 eniten myyvää tuotetta. Saaduista hinnoista laskettiin keskiarvo markkinahinnoille (joko keskiarvoisille tai edullisimmille hinnoille), Hanselin hinnoille, hinnanerotuksille ja tuotekohtaisille säästöprosenteille.

Tarkemmat tiedot hintavertailujen tuloksista ja toteutuksista kunkin tuotealueen kohdalta löytyvät kappaleista 5.2.1–5.2.10.

Jotta yhteishankintojen kustannusvaikutuksia valtion tasolla voidaan arvioida, täytyi tutkimuksessa laskea arvio yhteishankintojen piiriin kuuluvien tuotealueiden kokonaishankintavolyymista. Tähän arviointiin rakennettiin laskentamalli. Vuoden 2006 Hanselin hankintavolyymi tilivirastoklustereittain jaettiin sopimusta 2006 käyttäneiden, kyseiseen klusteriin kuuluneiden, tilivirastojen yhteenlasketulla henkilöstömäärällä. Näin saatiin kunkin klusterin osalta tieto siitä, paljonko yksi henkilö/työntekijä keskimäärin aiheuttaa vuosittain hankintakuluja kunkin puitejärjestelyn kohdalla. Tässä yhteydessä oli kuitenkin huomioitava, että vuonna 2006 sopimukseen liittyneet tilivirastot eivät kuitenkaan todennäköisesti ostaneet kaikkia kyseisten puitejärjestelyjen alaan kuuluvia hankintojaan Hanselin puitesopimusten kautta. Tästä syystä edellä kuvatulla menetelmällä laskettua yhden työntekijän keskimäärin aiheuttamaa vuosittaista hankintakulua kunkin puitejärjestelyn kohdalla ei voitu pitää 100 % määränä aiheutuneista hankintakuluista. Kyseisen luvun

oletettiin sisältävän keskimäärin 40–50% prosenttia yhden työntekijän aiheuttamista hankintakuluista. Kokonaisvolyymi valtion tasolla laskettiin sitten käyttämällä näitä lukuja lähtökohtina. Kyseiset luvut kerrottiin siis klusterien koko henkilöstömäärällä ja laskettiin yhteen, jotta saatiin arvio koko valtionhallinnon hankintavolyymeista. Mikäli potentiaalisten puitejärjestelyjen käyttäjien eli tilivirastojen lukumäärä oli alempi kuin kokonaismäärä 86, kyseinen lukumäärä jaettiin eri klustereihin suhteessa niiden kokoon, ja kokonaisvolyymia laskettaessa kertoimena käytettiin tätä määrää eikä klusterien kokonaishenkilöstömäärää.

Hintavertailuista oli saatavissa säästöprosentit 10 tuotealueelle. Näistä laskettiin kunkin puitejärjestelyklusterin sisällä keskiarvosäästöprosentit, joita käytettiin arvioina säästöprosentista muiden samassa klusterissa olevien puitejärjestelyjen kohdalla. Tässä yhteydessä täytyy huomioida, että koska vertailut on tehty markkinahintoihin, ei säästöprosentti kaikissa tapauksissa ole vastaava kuin verrattaessa tilivirastojen omiin hankintoihin. Hintavertailuja tarkasteltaessa on muutenkin huomioitava, että niiden yleistysarvo on rajallinen.

Yhteishankintojen kustannusvaikutusta arvioitiin myös kilpailutusten prosessikustannusten perusteella. Kilpailutukseen kulunutta työaikaa tarkasteltiin henkilötyövuosien tasolla, jonka kustannuksena käytettiin 56 000 euroa. Kyselytutkimuksella saaduista arvioista koskien kilpailutuksen työaikaa laskettiin tuoteklustereitten sisällä arvio muiden samassa klusterissa olevien puitejärjestelyjen kilpailutuksen kestolle. Prosessikustannusvertailuissa laskettiin kustannusero sille, että Hansel toteuttaa yhden kilpailutuksen sopimuksesta koko valtionhallinnolle tai että kaikki tilivirastot tekevät omat kilpailutukset. Kustannuslaskelmat laadittiin niin, että hajautetussa mallissa oletuksena olisi, että jokainen tilivirasto tekisi keskimäärin 3 kilpailutusta.