Sähköisen hallinnon tavoitteet ja haasteet organisaation näkökulmasta

Tieto- ja viestintäteknologia on nähty eräänlaisena ratkaisuna 2000-luvun alun julkisen hallinnon haasteisiin (Milakovich 2012, 1). Uutta tieto- ja viestintäteknologiaa otetaan käyttöön organisaa-tioissa, koska sillä pyritään edistämään julkista arvoa niin julkisen hallinnon kuin palvelujen käyt-täjienkin näkökulmasta (Lindgren & Jansson 2013, 13). Ensinnäkin tieto- ja viestintäteknologian käyttöönotolla tavoitellaan uuden julkisjohtamisen paradigman mukaista tehokkuutta ja taloudel-lisuutta julkisen hallinnon toimintaan (Syväjärvi 2011, 177; Luna et al. 2015, 167; Rodríguez

Bolívar et al. 2012, 80; Lindgren & Jansson 2013, 13; Milakovich 2012; Ihalainen 2010; Voutilai-nen 2009, 42). Tehokkuus voi ilmetä tässä yhteydessä esimerkiksi asiankäsittelyn nopeutena, hen-kilöstöresurssien käyttömäärinä tai taloudellisten resurssien tehokkaana käyttönä (Voutilainen 2009, 42). Tieto- ja viestintäteknologian on määrä vähentää hallinnollisia kustannuksia ja ajan-käyttöä rutiinitehtävissä (ks. Rodríguez Bolívar et al. 2012, 80). Toisaalta niukkojen resurssien oikea kohdentaminen myös edistää julkisten palveluiden laatua (Milakovich 2012, 1, 18). Tieto- ja viestintäteknologian käyttöönoton myötä julkisen hallinnon tehtäviä siirtyy käyttäjille, mikä osaltaan mahdollistaa organisaation tuottavuuden, tehokkuuden sekä myös käyttäjälähtöisyyden (Ihalainen 2010, 240).

Julkisten palvelujen käyttäjien näkökulmasta hallinnon sähköistäminen mahdollistaa palveluiden paranemisen ja käyttäjälähtöisyyden edistämisen. Tieto- ja viestintäteknologian avulla julkisen hallinnon asiankäsittelyn luotettavuutta, saavutettavuutta, läpinäkyvyyttä sekä käyttäjien osalli-suutta palvelutuotantoon voidaan kehittää. (Syväjärvi 2011, 177–178; Hyppönen 2015, 90; Mila-kovich 2012, 18, 258; Ihalainen 2010, 240.) Ensinnäkin palveluiden saavutettavuus paranee, kun käyttäjillä on mahdollisuuksia hyödyntää sähköisiä palveluja ajasta tai paikasta riippumatta (Vou-tilainen 2009, 48; West 2004 ks. Rodríguez Bolívar et al. 2012, 80). Tämä voi luoda käyttäjien keskuuteen yhdenvertaisuutta (Hyppönen 2015, 90). Tieto- ja viestintäteknologia mahdollistaa myös palveluiden laadun kehittymisen (Hyppönen 2015, 90; Milakovich 2012, 1, 18; Ihalainen 2010, 240).

Tieto- ja viestintäteknologian kehittyminen mahdollistaa organisaatioille paremman datan kerää-misen, jolloin organisaatioilla on mahdollisuus seurata kuinka palvelut vastaavat käyttäjien tar-peita ja odotuksia (McIntyre & Murphy 2012, 624). Toisaalta kehittyneet kommunikointi- ja vies-tintäjärjestelmät mahdollistavat, että käyttäjät voivat paremmin osallistua asiansa toteuttamiseen, asiankäsittelyn seuraamiseen ja päätöksentekoon (Hyppönen 2015, 90). Siten tieto- ja viestintä-teknologian kehittyminen on mahdollisuus kuulla eri näkemyksiä ja oppia eri osapuolilta (McIn-tyre & Murphy 2012, 624). Sähköisen hallinnon käyttöönotolla pyritäänkin käyttäjälähtöisyyden kehittämiseen ja tuottamaan palveluja käyttäjien ja yhteiskunnan tarpeista lähtien (Homburg 2008, 88–90). Dixonin (2010, 418) mukaan tämä liittyy sähköisen hallinnan vaiheeseen, sillä sähköisen hallinnon päämääränä on parantaa julkisten palveluiden sekä informaation toimivuutta ja saavu-tettavuutta kun taas sähköisellä hallinnalla on mahdollisuus parantaa kansalaisten osallistamista julkisten palvelujen tuottamiseen.

Tieto- ja viestintäteknologia on nähty myös demokratian virkistäjänä. Tehostunut tiedon jakami-nen ja viestintä parantavat organisaatioiden mahdollisuutta tiedottaa mitä he tekevät ja miksi. Siten tieto- ja viestintäteknologia edistää läpinäkyvyyttä ja hallinnon avoimuutta. Tämä kuitenkin edel-lyttää esimerkiksi käyttäjälähtöisten ja hallittujen verkkosivujen luomista ja ylläpitämistä, jotta tieto olisi helposti käyttäjien saatavilla. (Milakovich 2012, 18, 259.) Tieto- ja viestintäteknologia antaa mahdollisuuksia kansalaisille ja muille sidosryhmille seurata ja osallistua politiikkaan sekä seurata hallinnon toimintaa. Tieto- ja viestintäteknologia mahdollistaa kansalaisen osallistamisen ja vaikuttamisen. (Homburg 2008, 88–90.) Digitaalisen hallinnan näkökulmasta julkisen arvon edistäminen ei sisällä vain tehokkuuden ja palvelujen kehittämisen näkökulmaa, vaan se on mah-dollisuus kehittää demokratiaa sekä avoimempaa ja kestävämpää yhteiskuntaa kumppanuuksien ja muiden hallinnan muotojen avulla (Luna et al. 2015, 168).

Verrattuna yksityiseen sektoriin julkinen hallinto on kuitenkin omaksunut hitaasti tieto- ja viestin-täteknologiaa tuloksellisuuden, tehokkuuden ja työprosessien kehittämisen tapana. Julkista hallin-toa haittaavat edelleen vanhanaikaiset ajattelutavat ja jäykät hierarkiat, mitkä eivät ole sopivia enää 2000-luvun saavutettavuuden, taloudellisuuden, joustavuuden, verkottuneisuuden ja liikkuvuuden ihanteisiin. (Milakovich 2012, 4; Ihalainen 2010, 241.) Homburgin (2008) mukaan julkinen hal-linto ei muutu pelkästään omaksumalla teknologisia välineitä, vaan tarvitaan myös ajattelutavan muutosta. Siten tieto- ja viestintäteknologian käyttöönoton syventäminen edellyttää ennemmin käyttäjälähtöistä kuin hallintolähtöistä ajattelua, mikä vaatii organisaation rakenteen ja prosessien uudelleenmuotoilua kansalaislähtöiseksi vuorovaikutuksen ja palvelujen kehittämisen avulla (Mi-lakovich 2012, 249). Myös Leinonen et al. (2016, 22) toteavat että hallintoa, asiointia ja koko toimintaympäristöä tulee pohtia ja rakentaa käyttäjälähtöisesti, sillä tällöin voidaan edistää yhteis-työtä sekä julkisen johtamisen ja hallinnon läpinäkyvyyttä.

Julkisen hallinnon kehittämishankkeet ovat edenneet hitaasti (Ihalainen 2010, 240). Johtamisen näkökulmasta yksi syy hitaalle tieto- ja viestintäteknologian kehitykselle voi olla kehittämistoi-minnan kokonaissuunnittelun puute, jolloin tieto- ja viestintäteknologian irrallisuus organisaation kokonaissuunnittelusta voi hidastaa sähköisen hallinnon omaksumista (Anttiroiko 2011, 175). Li-säksi ongelmana on ollut, että tieto- ja viestintäteknologian käyttöönotolta suomalaisessa valtion-hallinnossa on puuttunut yhteneväinen ja määrätietoinen sähköisen hallinnon kehittäminen ja oh-jaus. Esikuvia käyttöönotolle ei oikeastaan ole ollut. (Ihalainen 2010, 239, 242.) Tämä koordinoin-nin ja strategioiden puute voi johtaa strategisen sähköisen hallinnon osaamisvajeeseen ja toimi-mattomuuteen (Syväjärvi 2011, 172). Esimerkiksi sosiaalisen median hallinta kunnissa on vielä koordinoimatonta ja hallitsematonta, jolloin se on yksittäisten toimijoiden ja toimialojen varassa

(Syväjärvi et al. 2017, 12). Sähköisen hallinnon tulee olla strategisesti asemoitu, hallinnon ja joh-tamisen tulisi olla suunnitelmallista, pitkäjänteistä ja sähköisen hallinnon käyttöönottoa tukevaa (Leinonen et al. 2016, 24). Myös johtavien viranhaltijoiden heikko sitoutuminen hallinnon säh-köistämiseen voi olla syy sähköisen hallinnon hitaalle etenemiselle (Anttiroiko 2011, 175). Ihalai-sen mukaan sähköiIhalai-sen hallinnon kehitystyö vaatiikin osaavaa johtamista (Ihalainen 2010, 113, 240). Arduinin et al. (2013, 186) mukaan johdon suurin haaste ei ole uuden teknologian omaksu-minen vaan sopivan organisaatiorakenteen muotoilu. Siten ei riitä että otetaan käyttöön uusinta teknologiaa, vaan käyttöönotto yhdistetään organisaatiorakenteisiin, kyvykkääseen tieto- ja vies-tintäteknologiaa hyödyntävään henkilökuntaan, tehokkaaseen perehdytykseen ja tukeen sekä edis-tyneeseen ja dynaamiseen käytön toimintaympäristöön.

Myös käyttäjälähtöisyyden ja julkisen arvon tuottamisen näkökulmasta ilmenee haasteita. Vaikka tieto- ja viestintäteknologian käyttöönoton tavoitteena on ollut edistää kansalaisten vuorovaiku-tusmahdollisuuksia ja osallisuutta, niin ei välttämättä aina käy. Esimerkiksi Bonsónin (2012) mu-kaan sosiaalinen media ei ole vahvistanut vuorovaikutusta kansalaisten ja hallinnon välillä (ks.

Syväjärvi et al. 2017, 12). Tämän ohella yksilöiden tarpeiden erot ja väestön ikääntyminen haas-tavat asioinnin kehittämistä asiakkaiden näkökulmasta (Valtiovarainministeriö 2013, 3). Tällöin puhutaan niin sanotusta digitaalisesta kuilusta, jolloin kaikilla ei ole yhtäläistä ja tarvittavaa infra-struktuuria tai osaamista tieto- ja viestintäteknologian hyödyntämiseen (Milakovich 2012, 251).

Näin ollen esimerkiksi henkilöillä jotka eivät pysty käyttämään sosiaalista mediaa on myös rajoit-tunut kyky osallistua (Bertot et al. 2012, 32). Tämä edellyttääkin säilyttämään henkilökohtaista asiointia, jotta kaikilla olisi mahdollisuus hyödyntää julkisia palveluja (Milakovich 2012, 251).

Sähköisillä palveluilla pyritään edistämään julkista arvoa, mutta tämä käsite määrittyy osin eri tavalla eri toimijoiden näkökulmasta. Haasteena sähköisen asioinnin ja palveluiden kehittämisessä voivat olla ristiriidat julkisen arvon mieltämisessä, jolloin hallinnon ja kansalaisten näkökulmat eivät kohtaa. Kun hallinto tavoittelee palveluiden sähköistämisellä tehokkuutta ja taloudellisia säästöjä, kansalaiset peräänkuuluttavat haluaan osallistua palveluiden tuottamiseen (demokra-tianäkökulmaa). Siten joissain tapauksissa sähköisten palveluiden tuottaminen saattaa ilmetä en-nemmin siten, että kansalainen palvelee hallintoa kuin toisinpäin. (Lindgren & Jansson 2013, 13.) Sähköistyvälle hallinnolle on asetettu tiettyjä edellytyksiä jo lainsäädännössä, joita sähköistyvän hallinnon tulee noudattaa. Kuten kaiken hallinnollisen toiminnan, niin myös sähköisen hallinnon tulee noudattaa hyvän hallinnon periaatteita ja siinä mainittuja palveluperiaatetta sekä informoin-tivelvollisuutta. (Voutilainen 2007; Voutilainen 2009.) Hyvä sähköinen hallinto on kokonaisuus,

jonka pohjana ovat laadukkaat ja formaalit toimintaprosessit. Tämä edellyttää että laadun- ja ris-kienhallinta ovat kunnossa ja asiakkaiden yksityisyydensuojasta huolehditaan. Toisaalta yksityi-syyden suojaaminen voi myös osaltaan hidastaa hallinnon sähköistymistä ja valtionhallinnon yh-tenäisiä sähköisiä palveluja juurikin vankan yksityisyyden suojaa koskevan lainsäädännön takia.

(Ihalainen 2010, 113–114, 241.) Kuitenkin sähköistä hallintoa käyttöönotettaessa on turvattava sekä tiedonsaanti että suojeltava yksityisyyttä (Milakovich 2012, 252).

Lainsäädäntö vaatii kiinnittämään huomiota myös muun muassa tietoturvallisuuteen, tietosuojaan, käytettävyyteen ja esteettömyyteen (Voutilainen 2007; Voutilainen 2009). Myös sosiaalinen me-dia tuo haasteensa tietosuojalle ja tietoturvalle, sillä näiden sovellusten yksityisyydenmäärittely ei välttämättä vastaa valtion vaatimuksia. Sosiaalinen media edellyttääkin kiinnittämään erityistä huomiota yksityisen tiedon turvallisuuteen. (Bertot et al. 2012, 33–34.) Tietoturvallisuudesta huo-lehtiminen on kuitenkin tärkeää jo senkin takia, että asiakkaat tai hallinto eivät halua käyttää säh-köisiä palveluja tai sovelluksia elleivät he luota niiden tietoturvallisuuteen (Milakovich 2012, 259). Käytettävyys merkitsee sähköisen palvelun helppokäyttöisyyttä, mutta se kattaa kokonai-suudessaan palvelun käytön tehokkuuden, käyttäjien tyytyväisyyden palveluun, käytön helppou-den, palvelun käytön muistettavuuden sekä virheettömyyden ja joustavan virheiden korjaamisen (Voutilainen 2007, 3–13; Voutilainen 2009, 51). Käytettävyyden osalta tulisi huomioida että säh-köisten palvelujen käyttöönotossa ei riitä, että järjestelmät vain otetaan käyttöön, vaan se vaatii myös arvioimaan palvelua kansalaisten käytön osaamisen näkökulmasta (Abdelghaffar & Bakry 2005 ks. Ihalainen 2010, 241).

Hallinnon sähköistyminen vaatii organisaatiolta toimivia prosesseja, joilla mahdollistetaan asiak-kaille luotettavat, läpinäkyvät ja turvalliset sähköset palvelut (Ihalainen 2010, 238–239). Sähköis-täminen vaatii laajaa käyttäjälähtöistä taustatyötä. Se vaatii johtamiselta huolellista suunnittelua, tukea käyttöönotossa ja kannustusta henkilöstölle uuden työtavan omaksumiseen. Milakovich (2012, 258–259) eritteleekin digitaalisen hallinnan edellytykset kolmeen ryhmään, joita ovat en-sinnäkin tieto- ja viestintäteknologinen infrastruktuuri, hyvä johtaminen ja motivoitunut henki-löstö sekä kansalaisten sähköisten palveluiden tasapuolinen saatavuus. Ilman näiden edellytysten toteutumista eivät myöskään sähköiset palvelut ole toimivia. Tällöin sen tuomat hyödyt jäävät saa-vuttamatta tai vähäisiksi.

2.2.3. Sähköisen hallinnon käyttöönotto

Uuden tieto- ja viestintäteknologian käyttöönotto on kompleksinen prosessi, jossa on mukana eri-laisia toimijoita niin organisaation sisältä kuin ulkopuoleltakin (Arduini et al. 2013, 180). Aiem-massa tutkimuskirjallisuudessa on kuvattu käyttöönottoa monivaiheisena prosessina. Heeks (2006, 187–188) on kuvannut sitä viiden vaiheen avulla:

1. Projektin alkuarviointi jossa määritetään mahdolliset sähköisen hallinnon hankkeet sekä hahmotellaan muuttujat. Tämän perusteella arvioidaan jatketaanko projektia.

2. Realiteettien arviointi jossa määritetään ja analysoidaan muun muassa nykyisen tiedon, teknologian, prosessien, materiaalin, työvoiman ja taitojen, johtamisen sekä muiden re-surssien olemassaolo organisaatiossa.

3. Uuden järjestelmän suunnittelu jossa määritetään tavoitteet ja selvitetään millaiset resurssit tarvitaan.

4. Hankitaan uusi teknologia, jolloin ryhdytään yksityiskohtaiseen uuden järjestelmän muo-toiluun ja testataan uusi järjestelmä.

5. Otetaan uusi järjestelmä käyttöön, opetetaan käyttäjiä käyttämään järjestelmää sekä arvi-oidaan järjestelmän tuottavuutta. (Heeks 2006, 187–188; ks. Melin & Axelsson 2009, 252–

253.)

Mergel ja Bretschneider (2013, 391–393) sekä Leinonen et al. (2016, 25) ovat puolestaan kuvail-leet käyttöönottoa sosiaalisen median näkökulmasta. Mergelin ja Bretschneiderin mukaan tätä uutta tieto- ja viestintäteknologiaa omaksutaan suurimmaksi osaksi kilpailluilta markkinoilta, jossa vaihtoehtoja on runsaasti. Siten organisaation ensimmäisenä vaiheena on tämän uuden tek-nologian testaaminen epävirallisten kokeilujen ja pioneerityön kautta. Käyttöönotolla ei ole vielä selkeää suunnitelmaa tai niiden koordinointia, vaan käyttöönotto on yksittäisten toimijoiden kä-sissä. Myös hallinnon alakohtaiset tavoitteet uuden teknologian käyttöönotosta puuttuvat. Haas-teita ilmenee liittyen tiedon yksityisyyteen, virheettömyyteen, omistusoikeuksiin ja tiedon hake-miseen. Toiselle vaiheelle onkin tyypillistä että organisaatiot alkavat virallistaa näitä epämuodol-lisia kokeiluja käynnistämällä sääntöjen ja virallisten käytäntöjen suunnitteluprosessin. Tällöin uuden teknologian mahdollisuudet on huomattu johdossa. Kolmannessa vaiheessa säännöt ja pro-sessit on muotoiltu, jolloin käytäntöjen kirjavuus on vähentynyt. Tällöin muodollisten ja yhteisten

käytäntöjen tavoitteena on minimoida ongelmia organisaatiossa. Sääntöjen olemassaolo mahdol-listaa uuden teknologian ulottumisen kaikille työntekijöille organisaatiossa. Tässä vaiheessa pe-rehdytetään henkilökuntaa ja muutoin tuetaan uuden tieto- ja viestintäteknologian käytössä.