5 Yhteenveto ja pohdinta
5.1 Sosiaalinen hylkääminen
5.1.3 Säästöpolitiikan ohjaama portinvartijuus
Säästöpolitiikan ohjaama portinvartijuus julkisen sosiaali- ja terveydenhuollon ja osin opetustoimen rahankäytössä nousee tutkimuksessa suurimmaksi politiikka-tason eh-doksi ja syyksi kohtuuttomien tilanteiden syntymiselle. Säästöpolitiikan alle sijoittuu kohtuuttomissa tapauksissa lakisääteisen rahoitusvastuun välttely, kustannusten
sääs-täminen hyvinvoinnin hinnalla ja ehkäisevän sosiaalipolitiikan hylkääminen. Tämä säästöpolitiikka on 1990-luvun alun lamasta alkaen tarkoittanut julkisten kustannus-ten ja samalla julkisen vastuun vähentämistä (esim. Pollitt & Bouckaert 2000; Julku-nen 2001; Kangas & Ritakallio 2008). Tämä on ollut kotimaista uusliberalismin (esim.
Kantola 2002; Helén 2004; Eräsaari 2007; Harvey 2005; Ferge ym. 1997) mukaista poli-tiikkaa, ja sitä on 1990-luvun laman oloissa ja edelleen sen jälkeen myös talouden nou-sun aikoina toteutettu kansainvälisen mallin mukaan sekä kunnallisena politiikkana että valtiollisena yhden vaihtoehdon politiikkana (Taimio 2010) eli ilman vaihtoehtojen politisointia. Sosiaalipolitiikkaa on täten epäpolitisoitu. Poliittinen vaihtoehdottomuus sisältyy uusliberalismin ideaan (Harvey 2005). Suomen kehityksen erityispiirre on kui-tenkin ollut käänteen äkillisyys, säästöpolitiikan mittakaava ja poliittisen vastarinnan puuttuminen (Särkelä & Eronen 2007, 35; Hänninen 2011).
Kunnan ja valtion suhteet muuttuivat vuoden 1993 valtionosuusuudistuksen seu-rauksena, jolloin kunnat saivat määräysvallan valtion kunnille maksamien määrä-rahojen käyttämiseen. Samalla kuntien valtiolta saamat määrärahat pienenivät huo-mattavasti (Julkinen talous 2000-luvulla). Kun lama osui tähän samaan ajankohtaan, säästäminen nousi monissa kunnissa toiminnan keskeiseksi tavoitteeksi, jopa niin, että kunnan toiminnan muut tavoitteet ja lakisääteiset tehtävät tässä säästämisessä näyt-tivät unohtuneen. Kuntien välillä oli kuitenkin huomattavia eroja siinä, miten ne to-teuttivat paikallishallintoa uudessa tilanteessa (Iivari 1995). Kohtuuttomat tapaukset kuvaavat kunnallisen säästöpolitiikan seurauksia ja valtiollisen yhden vaihtoehdon po-litiikan seurauksia. Samaan aikaan valtion rahoituspohjaa kavennettiin veroratkaisuil-la. Veronkevennykset eivät kuitenkaan koskeneet pienituloisimpia, vaan perusturvan verotus kiristyi samaan aikaan kuin työ- ja pääomatulojen verotusta kevennettiin (Tai-mio 2007; Särkelä & Eronen 2007). Ylimmän tulodesiilin keskimääräinen veroaste laski 1990-luvulla ja edelleen 2000-luvulla, erityisesti huipputuloisimpien eli ylimmän pro-sentin keskimääräinen veroaste laski voimakkaasti. (Riihelä ym. 2005; Riihelä 2009).
Säästöpolitiikkaa toteutettiin 1990-luvulla kansalaismielipiteen vastaisesti virka-mieseliitin ja poliittisen eliitin ajamana ”ainoana vaihtoehtona”. Sosiaaliturvapolitiikan toteutus, palvelujen ja etuuksien portinvartijuus, muuttui olennaisesti ilman julkista poliittista keskustelua ja ilman parlamentaarista prosessia. Tämä oli hiljaista, väljän puitelainsäädännön tulkintaan liittyvää (Mikkola 1987) muutosta ammatillisten ja byrokraattisten organisaatioiden seinien sisällä. Tässä yhteydessä ammatillinen itse-sensuuri (Metteri 2004) merkitsee sanatonta oman toiminnan sopeuttamista portin-vartijuudessa tapahtuneisiin muutoksiin, jolloin työntekijä ei esimerkiksi laita vireille sosiaaliturva-asioita, joihin tietää aiempien tapausten perusteella tulevan hylkäävän vastauksen. Näin käytännöt muuttuvat ilman lainsäädännön muutosta. Tämä prosessi on julkisuudelta piilossa, eikä se ole poliittisen keskustelun kohteena. Monet
sosiaali-työntekijät ovat huolestuneita siitä, mitä tapahtuu piilossa, koska 1990-luvulla alkanut sairaiden ja vammaisten kansalaisten poiskäännyttäminen jatkuu (esim. Kalle Könk-kölän tapaus2 2012).
Suomessa virkamiessuunnittelua on depolitisoitu hyvinvointivaltion rakentamises-sa (Kettunen 2001b) ja 1990-luvulla näin on tehty hyvinvointivaltion purkamisesrakentamises-sa.
Virkamiesten ja tieteellisten asiantuntijoiden suunnittelutyö on kuitenkin samalla vai-kuttavaa poliittista työtä (Korpi 1996), eikä sitä pitäisi tehdä ilman yhteyttä avoimeen poliittiseen keskusteluun ja kansalaisten valtuutukseen. On esitetty tutkimukseen pe-rustuvia arvioita siitä, että tavallisten kansalaisten ja heidän edustajiensa arvostuksissa ja moraalissa on merkittäviä eroja, ja 1990-luvun kuluessa eliitin arvostukset ja heidän julkisuudessa ilmaisemansa kannanotot poikkesivat huomattavasti tavallisten kansa-laisten arvostuksista ja kannanotoista (esim. Forma 1998; 1999; Blomberg & Kroll 19993; Kantola 2002). Suomi saikin mainetta 1990-luvulla OECD-maiden parhaana säästäjänä (Julkunen 2001). Taloudellisen laman varjossa 1990-luvulla julkisten menojen supista-mispolitiikalle saatiin kansalaisten kannatus, kun säästöpolitiikkaa perusteltiin hyvin-vointivaltion hajoamisen uhkalla. Lamaan vetoamalla oli ”mahdollista epäpolitisoida ja oikeuttaa ratkaisuja, joiden sisältönä on ollut sopeutuminen ja myötävaikuttaminen sitä ennen ja siitä riippumatta alkaneisiin muutoksiin. 1990-luvun loppupuolella näitä muutoksia alettiin kutsua globalisaatioksi.” (Kettunen 2008, 126–127).
Joidenkin tutkijoiden arvioiden mukaan finanssipolitiikka oli 1990-luvulla liian ki-reää ja perustui taloudellista kehitystä koskeviin uhkakuviin ja ennusteisiin, jotka eivät toteutuneet. Jälkikäteen jotkut tutkijat ovat pitäneet valittua finanssipolitiikkaa virhee-nä. Säästöpolitiikkaa kuitenkin jatkettiin myös taloudellisen kasvun vuosina laman mentyä ohi. (Kalela ym. 2001.) Säästöjä ja leikkauksia perusteltiin edelleen kilpailuky-vyn säilyttämisellä. Hyvinvointivaltion kannatus pysyi korkealla kansalaismielipitei-den seurannan mukaan myös tämän tutkimuksen kohtuuttomuuksien toimeenpanon aikana 1990-luvun loppupuoliskolla, ja se jopa vahvistui rinnan hyvinvoinnista sääs-tämisen ja uusliberalististen ajattelumallien leviämisen kanssa. Kallion (2010) vuoteen 2006 ulottuneen tutkimuksen mukaan kansalaiset olivat hyvin sitoutuneita
hyvinvoin-2 Kalle Könkkölä moittii Kelan palvelua perhe-eläkeasiassa (HS Mielipide 2.8.2012). Hän muistuttaa, että palvelutilanteen tavoitteena on antaa asiakkaalle tarpeellista tietoa sosiaaliturvasta hänen elämäntilan-teessaan ja ohjata hakemaan etuuksia. Hän ehdottaa, että haasteelliset neuvonta- ja edullisuusvertailuti-lanteet, joissa asiakas punnitsee eri vaihtoehtoja ja tarvitsee Kelan tukea valintoihinsa, voitaisiin hoitaa esimerkiksi ajanvarauspalveluna.
3 Blomberg ja Kroll (1999) ovat vuosia 1992−1996 koskevassa koko Suomen kattavassa tutkimuksessaan todenneet kunnallisen eliitin eli johtavien virkamiesten ja kunnan poliittisen johdon ja kunnan asukkai-den mielipiteiasukkai-den eroavan toisistaan systemaattisesti suhteessa hyvinvointipalvelujen kannatukseen ja leik kauk siin. Kansalaiset kannattivat julkisia hyvinvointipalveluja ja kunnallinen eliitti oli valmis leik-kaamaan niistä.
tivaltioon ja julkisesti tuotettuihin hyvinvointipalveluihin ja mielipiteiden eroja selitti-vät parhaiten kunnan poliittiset voimasuhteet ja vastaajan puoluekanta.
Pohdinnan arvoinen on kysymys, joka ei kuitenkaan mahdu tämän tutkimuksen piiriin, miksi kansalaiset, jotka ilmaisivat toistuvasti kannattavansa hyvinvointivalti-on ylläpitämistä, silti äänestivät puolueita, jotka olivat purkamassa hyvinvointivaltiota ja hyvinvointivaltion rahoituspohjaa. Yksi tähän kysymykseen esitetty näkökulma on, että ihmiset äänestävät konservatiivisia puolueita silloin, kun he kokevat uhkia, vaikka nuo puolueet ajaisivat heidän etujensa vastaista politiikkaa. 1990-luvulla yleistyneitä uhkakuvia julkisuudessa esittivät erityisesti Elinkeinoelämän valtuuskuntaa lähellä olevat talouselämän eliitit ja poliitikot sekä valtionvarainministeriön edustajat. Myös sosiaali- ja terveysministeriö tuki kuntien säästöpolitiikkaa, mitä osoittaa sen val-vontaviranomaisille eli lääninhallitusten sosiaali- ja terveysosastoille lähettämä kirje (95/59/98), jossa kehotetaan kysymään ministeriön kanta ennen mahdollisen uhkasa-kon asettamista kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuustehtävän toteutta-miseksi. Lääninhallitus (nyk. aluehallintovirasto) nimittäin voi määrätä valtionapua saaneen kunnan sakon uhalla toteuttamaan lakiin perustuvan velvoitteensa valtion-osuustehtäviä järjestäessään. Ministeriön ohje merkitsi tulkintaa, että uhkasakko on mahdollinen vain erittäin poikkeuksellisissa laiminlyönneissä (Eoak4 3296/2005). Uh-kasakkoja ei asetettukaan 1990-luvulla (Sakslin 1999, 253). 2000-luvulla on käytetty useissa tapauksissa uhkasakkojen langettamisen uhkaa kuntien ohjaamisessa.
Miten politiikan muutos sujui niin helposti ilman vastarintaa? Kun hallitusvaltaa käyttäneet puolueet ensiksi rapauttivat julkisen talouden rahoituspohjaa ansiotulo-jen verotusta ja verotuksen progressiota keventämällä, sen jälkeen oli ehkä helpompi perustella kansalaisten sosiaalisten ja taloudellisten oikeuksien kaventamista julkisen talouden huonolla tilalla. Talousperustelu on helpompi saada demokraattisessa käsitte-lyssä hyväksytyksi kuin poliittinen perustelu. Poliittisena strategiana julkisen talouden alasajo siis edelsi sosiaalisten ja taloudellisten oikeuksien kaventamista. Tuota strategiaa toteuttamalla suomalaisten perustoimentuloturvan taso laski alemmaksi kuin harkin-nanvaraisen vähimmäisturvan taso, mikä on perusoikeussäännösten yleisen tulkinnan mukaan perustuslain vastainen tila (Arajärvi 2002; Satakomitea 2009, 22; Tuori 2000).
Sosiaaliturvapolitiikassa ajauduttiin siis 1990-luvulla tilanteeseen jossa perustuslaki sanoo yhtä ja demokraattinen poliittinen käytäntö toista.
Jos olisi seurattu pohjoismaisen hyvinvointimallin ajattelutapoja ja suomalaisen hyvinvointivaltion historiallista perinnettä, kansalaisten keskinäisestä tasa-arvosta ja sosiaalisesta oikeudenmukaisuudesta olisi huolehdittu erityisen hyvin juuri yhteiskun-nallisen muutoksen ja tiukentuvan talouden oloissa. 1990-luvun muutoksessa
kuiten-kin tehtiin juuri päinvastoin. Poliittisessa päätöksenteossa luotiin työhön kannusta-vuuden nimissä tarkoituksellisesti eriarvoisuutta, jonka tuloksena perusturvan varassa olevien väestönosien toimeentulo vuosien 1990−2009 välissä jäi huomattavasti jälkeen yleisestä ansiokehityksestä (Lohikoski 2010; Perusturvan … 2011; Särkelä & Eronen 2007). Heikki Lehtonen ja Simo Aho (2000) osoittavat tutkimuksessaan, että 1990-lu-vun sosiaaliturvaetuuk sien leikkaukset5 koskettivat ennen kaikkea vähäosaisimpia pe-rusturvan varassa eläviä kansalaisia. Sosiaalietuuksiin tehtiin 1990-luvulla noin sata erillistä leikkauspäätöstä, jotka vaikuttivat joko etuuksien kattavuuteen tai tasoon (Särkelä & Eronen 2007, 35). Useat tutkimukset ovat vahvistaneet sen käytännön ha-vainnon, että työttömät ja alhaisen perusturvan varassa elävät ihmiset Suomessa ovat joutuneet 1980-luvun lopulta alkaneen uuden politiikan seurauksena aiempaa huono-osaisempaan asemaan (esim. Kautto 2006; Julkunen 2006). Yksittäisiä leikkauk sia merkityksellisempänä voi kuitenkin pitää ajattelumallien muuttumista, jolloin aiempi sosiaali(turva)poliittinen ajattelu määrittyi vanhanaikaiseksi (tästä tapausesim. Hämä-läinen & Metteri 2011; työvoimapolitiikan osalta Ala-Kauhaluoma 2005).
Hyvinvointivaltion eetos on ollut hallinnan ja hallinnoinnin eetosta hyvinvointi-valtion rakentamisen alusta asti (esim. Hänninen & Karjalainen 1997), mutta hallin-nan perustelut ja keinot muuttuivat radikaalisti 1990-luvulla. Uudessa hyvinvointipo-litiikassa sosiaalista hallinnoidaan talouden keinoilla ja sosiaali- ja terveydenhuollon käytännöt ovat taloudellisten laskelmien määrittämiä (Rose 1996; Rose 1999, 151−152, 197−232). Taloudellinen ajattelu on kuitenkin samalla lyhytjänteistä eikä siitä ole sil-taa sosiaalisiin seurauksiin. Kohtuuttomat tapaukset kertovat ehkäisevän politiikan (Rauhala 1998a ja b) hylkäämisestä ja kalliista säästämisestä, kun taloutta tarkastel-laan lähinnä yhden budjettivuoden perspektiivissä. Tuolloin sosiaalityölle ja muulle hyvinvointityölle ominaiset pitkän ajan prosessit ja vaikutukset jäävät hyöty- ja tehok-kuusarvioinneissa huomioon ottamatta (tästä esim. Shaw 2011). Pohjoismaisen hyvin-vointivaltion mukainen sosiaalisen investoinnin6 ajattelu (Sipilä 2011) tulee hylätyksi.
Lyhyen tähtäimen ajattelumallista seuraa se, että myös sosiaalityön toiminnassa alkaa korostua enemmän huonoksi ajautuneiden tilanteiden korjaaminen ja yhteiskunnan suojelu näissä tilanteissa yksilöiltä sen sijaan, että suuntauduttaisiin ehkäisevään
työ-5 Pienessä mitassa 1990-luvun sosiaaliturvaleikkauksia on peruutettu myöhemmin: työmarkkinatuen tarveharkinnan (puolison tulojen vaikutuksen) lievennys (2000), kansaneläkkeiden lapsikorotusten pa-lautus (2001), työmarkkinatuen lapsikorotusten palauttaminen peruspäivärahan saajien tasolle (2002), asumistuen normivuokrien korotus (2002), sairausvakuutuksen vähimmäisrahan palauttaminen pie-nituloisille (2002) sekä äitiys- ja vanhempainvakuutuksen vähimmäisrahan nostaminen vuonna 2005.
Vähimmäismääräinen sairauspäiväraha nousi samalle tasolle vanhempainrahan kanssa. Sairaus- ja van-hempainvakuutuksen vähimmäisrahat olivat vuonna 2007 bruttomäärältään samalla tasolla toimeentu-lotuen perusosan kanssa, mutta verotuksen jälkeen matalampia. (Särkelä & Eronen 2007.)
6 Tulevaisuuteen tapahtuvan sosiaalisen investoinnin idea ilmaantui sosiaalipoliittiseen ajatteluun 1960-lu-vulla (Rauhala 1998a).
hön (Rapoport 1961) kuuluvaan suunnitelmalliseen ja ennakoivaan hyvinvoinnin tuot-tamiseen kaikille tai valituille riskiryhmille. Uusliberalistisen talousajattelun myötä riskiyksilöihin suuntautuva sosiaalityö ja korjaava työ ovat muun muassa brittiläisessä sosiaalityössä syrjäyttäneet ehkäisevän työn (esim. Stepney 2010).
Suomalaisen hyvinvointivaltion kehitystä on usein kuvattu niin sanotulla hyvällä kehällä, jossa taloudellinen ja sosiaalinen ovat kytkeytyneet yhteen siten, että talous on tuottanut hyvinvointia. Uuden politiikan aikana painopiste talouden ja sosiaalisen suhteessa on muuttunut siten, että uudessa ajattelussa monet sosiaalisen ja inhimilli-sen piiriin kuuluvat asiat sisällytetään taloudelliinhimilli-sen kehitykinhimilli-sen ehtoihin eli alistetaan kilpailukyvylle. Kettunen (2004, 135) näkee sosiaalinen pääoma -keskustelun jatkavan aikaisempaa pohjoismaisen hyvän kehän keskustelun perinnettä, mutta taloudelle alis-tettuna. Kohtuuttomien tapausten valossa voi olla yhtä mieltä Kettusen kanssa sosiaa-lisen alistamisesta taloudelle ja samanaikaisesta hyvän kehän keskustelun ylläpidosta.
Taloudelle alistaminen näkyy siinä, että ihmisiin, jotka eivät ole aktivoitavissa niin sa-nottuun tuottavaan työhön, ei haluta erityisesti investoida. Inhimillinen tarve ei ole yhtä arvokas peruste julkisen vallan tukeen kuin potentiaalisesti tuottavan työvoiman tukeminen ja edistäminen. Työvoiman ulkopuolella olevien hyvinvointia pyritään sää-telemään tarveharkintaisen vähimmäisturvan varassa, jonka taso on pidetty verrattain alhaisena. Hyvinvointivaltion lupauksen mukainen sosiaaliturva on 1990-luvun eliitin keskusteluissa nähty kilpailukykyä heikentävänä ja tämä säästöpolitiikan ajattelumalli näytään omaksutun monissa paikallisissa käytännöissä. Sen sijaan tuottavassa työs-sä olevat ihmiset on nähty tärkeinä kansantaloudelle ja oikeus vakuutusmuotoiseen sosiaa liturvaan on määritelty yhä useammin ansiotulojen perusteella, jolloin hyvän ke-hän ajatus koskee ennen kaikkea työelämässä olevia ja työelämään aktivoitavia ihmisiä.
Myös ammattiyhdistysliike on omaksunut tämän näkökannan.
Ihmisten luokittelu ja sosiaaliturvan määrittely työelämävalmiuksien mukaan on edelleen vahvistunut vuoden 2012 sosiaalipolitiikassa, kun työ- ja elinkeinotoimistot ovat siirtämässä osan asiakkaistaan sosiaalitoimistojen vastuulle. Tämä jälkeen työ- ja elinkeinotoimistot palvelevat vain niitä ihmisiä, joilla ne arvioivat olevan riittävät val-miudet avoimille työmarkkinoille. Sosiaalityöntekijöiden vastuulle jää tässä mallissa sen miettiminen, miten luoda yhdessä avoimien työmarkkinoiden ulkopuolella olevien ihmisten kanssa hyvän elämän mahdollisuuksia. Sosiaalityön on oman arvolähtökoh-tansa pohjalta pidettävä kiinni jokaisen ihmisen itseisarvosta ja oikeudesta julkisen vallan tukeen ja huolenpitoon, joten sosiaalityön toiminta ei voi kokonaan alistua ta-loudelle (myös Pohjola & Laitinen 2010, 315). Sosiaalityön ja työn ehdoista päättävien poliitikkojen suhde onkin olennainen sosiaalityön tarkoituksenmukaisen ja mielek-kään toiminnan ja riittävien työvälineiden turvaamiseksi. Rakenteellinen sosiaalityö ja
yhteiskunnallinen vaikuttamistyö nousevat välttämättömäksi osaksi työtä asiakastyön rinnalla.