Luonnonmukaisen tuotannon valvontaa koskevalla lailla (luomuvalvontalaki) säädellään luonnonmukaisen tuotannon valvontaa sekä luonnonmukaisesti tuotettujen elintarvikkeiden merkintöjä. Laki on säädetty EU:n toimeenpanoasetuksen214 sekä muiden luonnonmukai-sesti tuotettujen tuotteiden merkintöihin liittyvien EU-asetusten (mm. unionin luomuase-tuksen215) toimeenpanemiseksi (luomuvalvontalaki 1 §).
Luomuvalvontalain 13.1 §:n mukaan valvontaviranomaisilla ja valtuutetuilla tarkastajilla on oikeus luomuvalvontalain ja neuvoston asetuksen sekä niiden nojalla annettujen sään-nösten täytäntöön panemista ja noudattamisen valvontaa tehtäviä tarkastuksia varten päästä mm. tuotanto-, varasto- ja muihin rakennuksiin ja kuljetusvälineisiin. Lain 13.2 §:n mu-kaan pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyissä tiloissa tarkastuksen saa tehdä vain val-vontaviranomainen.216
Perustuslakivaliokunta on laajentanut kotirauhan piiriä koskemaan yhä useampia tiloja, kuten aiemmissa luvuissa on todettu. Perustuslakivaliokunnan aiemmat lausunnot ovat myös antaneet suuntaviivoja, joiden perusteella kotirauhan piiriä voidaan rajoittaa. Luo-muvalvontalain kotirauhasäännös tekee selvän poikkeuksen aiempaan kotirauhasääntelyyn.
Kotirauhan piiriin tehtävää tarkastusta ei näyttäisi olevan sidottu PL 10.3 §:n rajoitusperus-teisiin.
Hallituksen esityksessä luonnonmukaisen tuotannon valvonnaksi tarkastusoikeus oli vielä rajattu koskemaan tilanteita, joissa oli perusteltua syytä epäillä säännöksiä rikotun ja
214 Komission asetus (EY) N:o 889/2008 luonnonmukaisesta tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 834/2007 soveltamista koskevista yksityis-kohtaisista säännöistä luonnonmukaisen tuotannon, merkintöjen ja valvonnan osalta (EUVL N:o L 250, 2.9.2008, s. 1–84).
215 Neuvoston asetus (EY) N:o 834/2007 luonnonmukaisesta tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä sekä asetuksen (ETY) N:o 2092/91 kumoamisesta (EUVL N:o L 189, 20.7.2007, s.
1–23).
216 Kotirauhan piiriin sijoitetun luomutoiminnan tarkastaa normaalisti tarkastuksia tekevien valtuutettujen luomutarkastajien sijaan Eviran (nyk. Ruokaviraston) tai ELY- keskuksen virkamies (Ruokavirasto 2018 s.
30). Luonnonmukaisen tuotannon korvausten sitoumusehdoissa, joissa ohjeistetaan alan toimijoita, on mai-nittu tarkastusvaltuuksien osalta, että tarkastuksessa otetaan huomioon kotirauha (Ruokavirasto 2020, s. 28).
Tarkastuksen kohteena oleville toimijoille ei kuitenkaan ole ohjeessa selvennetty, miten tämä käytännössä tapahtuu. Näin ollen voidaan perustellusti kysyä, voivatko oikeussubjektit olla tietoisia kotirauhan suojan rajoista.
kastus oli välttämätön asian selvittämiseksi.217 Esitys vastasi kotirauhan suojan osalta pe-rustuslakivaliokunnan vakiintunutta lausuntokäytäntöä. Pepe-rustuslakivaliokunnan lausun-nolla säännöksestä kuitenkin ehdotettiin poistettavaksi sekä tarkastuksen hyväksyttävyy-teen, että välttämättömyyteen viittaavat säännökset.
Vielä 90-luvulla puhuttiin eurooppaoikeuden ”vieteriukko-teoriasta”, jossa unionin oikeus tulee sovellettavaksi ennakoimattomasti ja yllättävissä yhteyksissä.218 Tietämys unionin lainsäädännöstä on kuitenkin parantunut, joten tämä teorian ei katsota enää olevan olennai-nen.219 Tässä tapauksessa vieteriukko näyttää kuitenkin ponnahtaneen yllättäen lainvalmis-telijoiden eteen.
Hyväksyttävyyteen ja välttämättömyyteen perustuva tarkastusoikeus päädyttiin poistamaan EU:n etusijaperiaatteen johdosta: perustuslakivaliokunnan mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säädöksiin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan.220 Perustuslakivaliokunta tekee toisin sanoen selkeän kannanoton, että etusijaperiaate koskee myös perustuslain säännöksiä. Kansallisella perusoikeussääntelyllä katsotaan kuitenkin olevan merkitystä unionin lainsäädännön täytäntöönpanossa, mutta rajoitetusti. Perustusla-kivaliokunta piti tärkeänä, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö mahdollistaa kansallista sääntelyä, siinä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaati-mukset.221
Perustuslakivaliokunta on arvioinut lausunnossaan kansallista täytäntöönpanosääntelyä EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta. Tämä ei perustuslakivaliokunnan tehtäviin kuulu, kuten perustuslakivaliokuntakin lausunnossaan toteaa.222 Perustuslakivaliokunnan lausun-nossa viitataan EU:n toimeenpanoasetuksen tarkastusartikloihin.
Unionin toimeenpanoasetuksessa, kuten kansallisessa luomuvalvontalaissa, säädetään luonnonmukaisesta tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen elintarvikkeiden merkin-nöistä sekä näiden valvonnasta. Toimeenpanoasetuksen 65 artiklan 1 kohdan mukaan
217 HE 47/2014 vp, s. 17.
218 Wilhelmsson 1997, s. 357.
219 Esimerkiksi Raitio on esittänyt kritiikkiä, kannattaako eurooppaoikeuden vieteriukkoteoriasta enää puhua.
Täysin yllätykselliset tulkintatilanteet viittaavat siihen, ettei eurooppaoikeuden kenttää joko tunneta kovin hyvin tai sitten eurooppaoikeutta käytetään tietoisesti väärässä asiayhteydessä. (Raitio 2013, s. 210).
220 PeVL 51/2014 vp, s. 2.
221 PeVL 51/2014 vp, s. 2.
222 PeVL 51/2014 vp, s. 2.
kastusviranomaisen on tarkastettava kaikki toimijat fyysisesti vähintään kerran vuodessa ja lisäksi tehtävä riskiarvion perustuvia ilmoittamattomia tarkastuskäyntejä (65 artiklan 4 kohta). 67 artiklan mukaan toimijan on päästettävä tarkastusviranomainen tarkastamaan yksikön kaikki osat ja kaikki tuotantopaikat.
Perustuslakivaliokunta katsoi, että edellä mainitut unionin oikeuden säännökset ovat niin täsmällisiä, että tarkastustoiminta voidaan perustaa kokonaankin niiden varaan. Tässä ta-pauksessa kansallista sääntelyvaraa perus- ja ihmisoikeuksien suhteen ei havaittu olevan, joten tarkastukset olisi mahdollista suorittaa kotirauhan piirissä olevissa tiloissa, vaikka toimijaan ei kohdistu minkäänlaisia rikosepäilyjä. Tarkastukset saisi kuitenkin suorittaa vain viranomainen.223
Perustuslakivaliokunnan lausunnossa ei viitattu perustuslakivaliokunnan laajaan kotirauhan rajauksia koskevaan lausuntomateriaaliin kuin valvontaviranomaisen osalta. Tämä vastaa etusijaperiaatteen toimintatapaa: perustuslain säännöksen sisältöä tai pätevyyttä ei varsinai-sesti analysoitu, vaan se jätettiin yksinkertaivarsinai-sesti soveltamatta.224 Voidaan kuitenkin kat-soa, että perustuslakivaliokunta on tehnyt esimerkiksi välttämättömyyden arviointia poh-tiessaan esimerkiksi unionin täytäntöönpanosäännöksen tarkkarajaisuutta ja täsmällisyyttä, vaikka välttämättömyyttä ei periaatteena mainitakaan.
Huomionarvoista on, että luomuvalvontalaki liittyy unionin maatalouspolitiikan toimivuu-den varmistamiseen, eikä tarkastuksia siis oikeuteta muun elintarvikelainsäädännön lailla perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävien tavoitteiden, kuten ihmisten terveyden suojelun kautta. Tästä syystä kotirauhan piiriin tapahtuvaa tarkastusoikeutta olisi voinut tarkastella erityisen kriittisesti. Luomuvalvontalain valmistelun aikaan oli tiedossa, että luomulainsäädäntöä ollaan päivittämässä EU:ssa. Perustuslakivaliokunta pitikin tärkeänä, että valtioneuvosto pyrkisi tässä yhteydessä vaikuttamaan siihen, että lainsäädännön val-mistelussa otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista johtuvat vaatimukset.225
223 PeVL 51/2014 vp, s. 2.
224 Pitkänen 2018, s. 321.
225 PeVL 51/2014 vp, s. 3. Perus- ja ihmisoikeudet tuntuvat unohtuneen siinä vaiheessa, kun kansallista val-mistelua aloitettiin ja asiasta tehtiin eduskunnalle U-kirjelmä (U 21/2014 vp) ja jatkokirjelmä (UJ 21/2015 vp). U-kirjelmissä ei ollut erityistä mainintaa perusoikeuksien huomioimisesta eikä perustuslakivaliokunta lausunut valmisteilla olevasta unionin lainsäädännöstä.
Unionin uusi luomuasetus (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2018/848, annettu 30 päivänä toukokuuta 2018, luonnonmukaisesta tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 834/2007 kumoamisesta (EUVL N:o L 150, 14.6.2018, s. 1–92)) tuli voimaan
EU:n sekundäärilainsäädännön etusijaperiaatteen vaikutus on korostunut sivutuotelain voimaantulosta saakka perustuslakivaliokunnan tulkinnoissa ja kotirauhasäännösten kehi-tyksessä. Luomuvalvontalain lausunnossaan perustuslakivaliokunta toi ensimmäisen kerran esiin konkreettisen ristiriidan EU-normin ja kotirauhaa koskevan säännöksen välillä ja otti erittäin poikkeuksellisella tavalla kantaa etusijaperiaatteeseen. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin tarkentanut kantaansa tämän jälkeen. Luomuvalvontalain voimaantulon jälkeen perustuslakivaliokunta toi esiin PL:n rajoitussäännöksen muutostarpeen, jota olen käsitellyt EU:n etusijaperiaatetta käsittelevässä luvussa. Tämä tarve tuli esiin myös elintarvikelain kotirauhasäännöstä koskevassa muutoksessa, josta seuraavassa luvussa lisää.