Kotirauhan suojan suhde viranomaisen tarkastusoikeuteen elintarvikelainsäädännössä

(1)

Kotirauhan suojan suhde viranomaisen tarkastusoikeuteen elintarvikelainsäädännössä

Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos Pro gradu -tutkielma 31.7.2020

Tekijä: Elina Pahkala 199410 Ohjaajat: Aleksi Heinilä ja Ismo Pölönen

(2)

Tiivistelmä

ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO Tiedekunta

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta

Yksikkö

Oikeustieteiden laitos

Tekijä

Elina Pahkala

Työn nimi

Kotirauhan suojan suhde viranomaisen tarkastusoikeuteen elintarvikelainsäädännössä

Pääaine

Ympäristöoikeus

Työn laji

Pro gradu -tutkielma

Aika

31.7.2020

Sivuja

XIII + 57

Tiivistelmä

Tässä tutkielmassa tarkastelen lainopin menetelmin, millä edellytyksillä elintarvikevalvontavi- ranomainen voi tehdä tarkastuksen kotirauhan piirissä olevaan elintarvikehuoneistoon. Analy- soin ja vertailen neljän elintarvikeoikeuden kotirauhasäännöksen sisältöä sekä niiden suhdetta kotirauhan käsitteeseen perusoikeutena.

Kotirauha on vapausoikeus, joka on suojattu perustuslain (731/1999) 10.1 §:llä. Kodin rauha on suojattu myös Euroopan ihmisoikeussopimuksessa sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjassa. Kotirauhan ydinalue kattaa kaikki asumiseen tarkoitetut tilat. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä suojan on katsottu ulottuvan myös oikeussubjekteihin ja ammatinharjoittajan tiloihin, mutta kansallisessa tulkinnassa perustuslakivaliokunta ei ole katsonut näin laajan tulkinnan olevan tarpeellista.

Kotirauhan piiriä on mahdollista rajoittaa perustuslain 10.3 §:ään kirjatuilla perusteilla. Koti- rauhan rajoittamissäännös sisältää kolme vaatimusta rajoituksille: rajoituksista on säädettävä lailla ja niiden on oltava välttämättömiä sekä hyväksyttäviä.

Elintarvikelainsäädännössä viranomaisten tarkastusoikeutta kotirauhan piiriin on rajoitettu tietyiltä osin perustuslain mukaisilla rajoitusperusteilla. Yleisenä edellytyksenä elintarvikevalvonnan tarkastuksen suorittamiseen kotirauhan piirissä on elintarvikelainsäädännön mukaan tarkastuksen välttämättömyys. Tarkastuksen kotirauhan piiriin saa tehdä vain lainsäädännössä määritetty viranomainen. Rajoitusten hyväksyttävyyden osalta elintarvikevalvonnassa lähtö- kohtana on perusoikeuksien turvaaminen, ensi sijassa julkisen vallan velvoitetta edistää väes- tön terveyttä sekä turvata oikeus turvalliseen ja terveelliseen ympäristöön. Toinen rajoitusten hyväksyttävyysperuste, rikosten selvittäminen, on kirjattu edellytykseksi tiettyihin elintarvike- lainsäädännön kotirauhaa koskeviin tarkastussäännöksiin.

Viimeisten vuosien aikana elintarvikelainsäädännön tarkastusoikeutta koskevien säännösten lähtökohdaksi on otettu Euroopan unionin lainsäädännön toimivalta elintarvikevalvonnalle.

Tulkintani mukaan tämä on rajoittanut kotirauhan suojaa.

Avainsanat

Perusoikeudet, ihmisoikeudet, kotirauha, kotirauhan rajoittamisperusteet, viranomaisvalvonta, elintarvikelainsää- däntö.

(3)

SISÄLLYS

LÄHTEET ... V LYHENNELUETTELO ... XIII

1 JOHDANTO ... 1

1.1 Taustaa ... 1

1.2 Tutkimuskysymykset ja rajaukset ... 2

1.3 Tutkimusmetodi ja oikeuslähteet ... 4

1.4 Tutkielman rakenne ... 4

2 ELINTARVIKEVALVONNAN OIKEUDELLINEN VIITEKEHYS ... 6

2.1 Viranomaisvalvontaa koskeva lainsäädäntö ... 6

2.1.1 EU:n lainsäädäntö ... 6

2.1.2 Kansallinen lainsäädäntö ... 10

2.2 Toimivaltaiset viranomaiset ... 11

3 KOTIRAUHA PERUS- JA IHMISOIKEUTENA ... 13

3.1 Kansallinen sääntely ... 13

3.1.1 Perustuslaki ... 13

3.1.2 Rikoslain mukainen kotirauhan piiri ... 15

3.2 Euroopan ihmisoikeussopimus ... 16

3.3 Euroopan unionin perusoikeuskirja ... 17

3.3.1 Kodin suoja ... 17

3.3.2 Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja EU:n perusoikeuskirjan suhde ... 20

3.4 Oikeushenkilö, liiketilat ja kotirauhan suoja ... 22

4 KOTIRAUHAN SUOJAN RAJOITTAMISOIKEUS ... 26

4.1 Yleiset vaatimukset perusoikeuksien rajoittamiselle ... 26

4.2 Kotirauhan suojan rajoittamisperusteet valtiosäännössä ... 28

4.2.1 Hyväksyttävyys ... 28

(4)

4.2.2 Välttämättömyys ... 31

4.2.3 Lailla säätämisen vaatimus ... 32

4.3 Rajoitusperusteet Euroopan ihmisoikeussopimuksessa... 33

4.4 Rajoitusperusteet Euroopan unionin perusoikeuskirjassa ... 34

5 KANSALLISTEN PERUSOIKEUKSIEN SUHDE UNIONIN LAINSÄÄDÄNTÖÖN JA KANSAINVÄLISIIN SOPIMUKSIIN ... 37

5.1 Kansallisten perusoikeuksien suhde EU:n perusoikeuskirjaan ja Euroopan ihmisoikeussopimukseen ... 37

5.2 Unionin etusijaperiaate ja kansalliset perusoikeudet ... 38

6 KOTIRAUHAN RAJOITTAMISSÄÄNNÖKSET ELINTARVIKELAINSÄÄDÄNNÖSSÄ ... 42

6.1 Sivutuotelaki ... 42

6.2 Luomuvalvontalaki ... 45

6.3 Elintarvikelaki ... 48

6.4 Tuontivalvontalaki ... 51

7 JOHTOPÄÄTÖKSET ... 55

(5)

LÄHTEET

KIRJALLISUUS

Albissini, Ferdinando, Regulation (EU) 2017/625: Official Controls, Life, Responsibilities, and Globalization. European Food and Feed Law Review 14 (2) 2019, s.

118–131.

Chalmers, Damian – Davies, Gareth – Monti, Giorgio, European Union Law: Text and Materials. Cambridge University Press 2019.

Craig, Paul, EU Administrative Law. Third Edition. Oxford University Press 2018.

Hallberg, Pekka, Perusoikeuksien turvaaminen teoksessa Pekka Hallberg – Heikki Kara- puu – Tuomas Ojanen – Martin Scheinin – Kaarlo Tuori – Veli-Pekka Vilja- nen, Perusoikeudet. Alma Talent 2011. [http://fokus.almatalent.fi]

Hautamäki, Veli-Pekka, Pelastustoimen sääntelyidentiteetistä. Lakimies 4/2011, s. 753–

761.

Hautamäki, Veli-Pekka, Kotirauhan suojasta perusoikeutena. Lakimies 1/2012, s. 33–52.

(Hautamäki 2012a)

Hautamäki, Veli-Pekka, Pelastusviranomainen ja perusoikeudet. Edilex-sarja 30/2012, s.

1–14. (Hautamäki 2012b)

Helander, Petri, EY:n perusoikeussuojan ulottuvuudesta. Lakimies 4/1996, s. 596–610.

Hirvonen, Ari, Mitkä metodit? Opas oikeustieteen metodologiaan. Yleisen oikeustieteen julkaisuja 17. Helsingin yliopisto 2011. [https://www.helsinki.fi/sites/default /files/atoms/files/hirvonen_mitka_metodit.pdf]

Hollo, Erkki, Elintarvikeoikeus. Johdatus elintarvikesääntelyn perusteisiin. Edita 2008.

(Hollo 2008a)

Hollo, Erkki, Ympäristö ja elintarviketurvallisuus. Ympäristöjuridiikka 1/2008, s. 3–6.

(Hollo 2008b)

Jyränki, Antero, Valta ja vapaus. 3. uudistettu painos. Talentum 2003.

Jyränki, Antero – Husa, Jaakko, Valtiosääntöoikeus. Lakimiesliiton kustannus 2012.

Karapuu, Heikki, Perusoikeuksien käsite ja luokittelu teoksessa Pekka Hallberg – Heikki Karapuu – Tuomas Ojanen – Martin Scheinin – Kaarlo Tuori – Veli-Pekka Viljanen, Perusoikeudet. Alma Talent 2011. [http://fokus.almatalent.fi]

Kujala, Tero, Euroopan unionin perusoikeuskirja – perusoikeudet ja lainkäyttö teoksessa Ervo, Laura – Lahti, Raimo – Siro, Jukka (toim.), Perus- ja ihmisoikeudet ri- kosprosessissa. Helsingin hovioikeuden julkaisuja 2012.

(6)

Kuusiniemi, Kari, Perusoikeudet ja ympäristö teoksessa Kuusiniemi, Kari –Ekroos, Ari – Kumpula, Anne – Vihervuori, Pekka, Ympäristöoikeus. Sanoma Pro 2013.

[http://fokus.almatalent.fi]

Kuusiniemi Kari, Ympäristöoikeuden kansainväliset kytkennät teoksessa Kuusiniemi, Kari – Ekroos, Ari – Kumpula, Anne – Vihervuori, Pekka, Ympäristöoikeus. Sa- noma Pro 2013. [http://fokus.almatalent.fi]

Laakso, Seppo – Suviranta, Outi – Tarukannel, Veijo, Yleishallinto-oikeus. Tampereen yliopisto 2006.

Lähteenmäki-Uutela, Anu, Elintarviketurvallisuus. Edita 2007.

Metsäranta, Tuomas, Poliisin salaiset tiedonhankintakeinot ja yksityiselämän suoja. Väi- töskirja. Turun yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan julkaisuja 2015.

Mäenpää, Olli, Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. 2. uudistettu painos. Edita 2008.

Neuvonen, Riku, Yksityisyyden suoja Suomessa. Lakimiesliiton kustannus 2014.

Neuvonen, Riku – Rautiainen, Pasi, Lakivaraukset Suomen perusoikeusjärjestelmässä.

Lakimies 2/2015, s. 222–248. (Neuvonen – Rautiainen 2015a)

Neuvonen, Riku – Rautiainen, Pasi, Perusoikeuksien tunnustaminen ja niiden sisällön mää- ritteleminen Suomen perusoikeusjärjestelmässä. Lakimies 1/2015, s. 28–53.

(Neuvonen – Rautiainen 2015b)

Ojanen, Tuomas, Euroopan unioni ja kotimainen perusoikeusjärjestelmä. Lakimies 7- 8/2003, s. 1149–1168.

Ojanen, Tuomas – Scheinin, Martin, Kansainväliset ihmisoikeussopimukset ja Suomen perusoikeusjärjestelmä teoksessa Pekka Hallberg – Heikki Karapuu – Tuo- mas Ojanen – Martin Scheinin – Kaarlo Tuori – Veli-Pekka Viljanen, Perus- oikeudet. Alma Talent 2011. [http://fokus.almatalent.fi]

Pellonpää, Matti – Gullans, Monica – Pölönen, Pasi – Tapanila, Antti, Euroopan ihmisoikeussopimus. 6. uudistettu painos. Alma Talent 2018. (Pellonpää ym. 2018) Puumalainen, Mikko, EU:n etusijaperiaatteesta Suomen valtiosäännössä. Väitöskirja.

Suomalainen lakimiesyhdistys 2018.

Puurunen, Tapio, Perus- ja ihmisoikeusrajoitusten sääntelytarkkuudesta eduskunnan perustuslakivaliokunnan ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä.

Oikeustiede – Jurisprudentia L:2017, s. 337–426.

Raitio, Juha, Eurooppaoikeuden yleisten oikeusperiaatteiden horisontaaliset vaikutukset ja perusoikeuskirjan 51(1) artiklan tulkinta. Defensor Legis 1/2014, s. 110–115.

Raitio, Juha, Eurooppaoikeus ja sisämarkkinat. 3. uudistettu painos. Alma Talent 2013.

(7)

Rosas, Allan, Perus- ja ihmisoikeudet EU-oikeudessa teoksessa Pekka Hallberg – Heikki Karapuu – Tuomas Ojanen – Martin Scheinin – Kaarlo Tuori – Veli-Pekka Viljanen, Perusoikeudet. Alma Talent 2011. [http://fokus.almatalent.fi]

Ruuska, Kirsti, Oma tupa, oma lupa. Kotirauha ja poliisin toimivalta. Edita publishing Oy 2007.

Saraviita, Ilkka, Perustuslaki. 2. uudistettu painos. Alma Talent 2011.

Sillanpää, Matti J. – Koski Pauli, Yhtiöoikeus. 2020 päivitetty teos. Alma Talent 2000.

Szajkowska, Anna, Regulating food law. Risk analysis and the precautionary principle as general principles of EU food law. Wageningen Academic Publishers 2012.

Tuori, Kaarlo, Yleinen järjestys ja turvallisuus – perusoikeusko? Lakimies 6-7/1999, s.

920–931.

Viljanen, Jukka, Euroopan ihmisoikeussopimus perustuslakivaliokunnan tulkintakäytän- nössä. Oikeustiede – Jurisprudentia XXXVIII:2005, s. 461–520.

Viljanen, Veli-Pekka, Perusoikeuksien rajoittaminen teoksessa Pekka Hallberg – Heikki Karapuu – Tuomas Ojanen – Martin Scheinin – Kaarlo Tuori – Veli-Pekka Viljanen, Perusoikeudet. Alma Talent 2011. [http://fokus.almatalent.fi]

Viljanen, Veli-Pekka, Yksityiselämän suoja teoksessa Pekka Hallberg – Heikki Karapuu – Tuomas Ojanen – Martin Scheinin – Kaarlo Tuori – Veli-Pekka Viljanen, Pe- rusoikeudet. Alma Talent 2011. [http://fokus.almatalent.fi]

Walkila Sonya, Euroopan unionin perusoikeuskirja EU-tuomioistuimen oikeuskäytännös- sä. Defensor Legis 6/2011, s. 813–820.

Walkila, Sonya, Perusoikeuksien turvaaminen Euroopan unionissa – tasapainoilua tavoitteiden ja keinojen ristiaallokossa. Defensor Legis 4/2015, s. 791–807.

Wilhelmsson, Thomas, Vieteriukkoteoria EY-oikeudesta, Oikeustiede – Jurisprudentia XXX:1997, s. 357–374.

VIRALLISLÄHTEET Lakien esityöt

HE 309/1993 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi perustuslakien perusoikeussään- nösten muuttamisesta.

HE 184/1999 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle yksityisyyden, rauhan ja kunnian louk- kaamista koskevien rangaistussäännösten uudistamiseksi.

HE 53/2005 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle elintarvikelaiksi sekä laiksi terveydensuojelulain muuttamisesta.

(8)

HE 214/2013 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle ympäristönsuojelulaiksi ja laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamiseksi.

HE 47/2014 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi luonnonmukaisen tuotannon valvonnasta sekä elintarvikelain 3 ja 5 §:n muuttamisesta.

HE 235/2014 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi eläimistä saatavista sivutuotteista ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

HE 198/2017 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi Suomen perustuslain 10 §:n muuttamisesta.

HE 262/2018 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle elintarvikelaiksi sekä laeiksi terveydensuojelulain ja Harmaan talouden selvitysyksiköstä annetun lain muuttamisesta.

HE 36/2019 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi elintarvikelain, sekä kasvinsuojelulaineista annetun lain ja Harmaan talouden selvitysyksiköstä annetun lain muuttamisesta.

HE 56/2019 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle Euroopan unionin virallista valvontaa koskevaa asetusta tuontivalvonnassa täydentäväksi lainsäädännöksi.

MmVM 32/2014 vp, Maa- ja metsätalousvaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä (HE 235/2014 vp) laiksi eläimistä saatavista sivutuotteista ja eräistä siihen liittyviksi laeiksi.

MmVM 3/2019 vp, Maa- ja metsätalousvaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä (HE 56/2019 vp) Euroopan unionin virallista valvontaa koskevaa asetusta tuontivalvonnassa täydentäväksi lainsäädännöksi.

PeVL 8/1994 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 22/1994 vp) telekuuntelua ja -valvontaa sekä teknistä tarkkailua koskevaksi lainsää- dännöksi.

PeVL 15/1994 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 57/1994 vp) poliisilaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

PeVL 8/1995 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 57/1995 vp) laiksi poliisin tehtävien suorittamisesta puolustusvoimissa

PeVL 25/2001 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto valtioneuvoston selvityksestä (E 27/2001 vp) Euroopan unionin tulevaisuudesta.

PeVL 16/2004 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 59/2004 vp) ihmishengen turvallisuudesta merellä vuonna 1974 tehdyn kansainvälisen yleissopimuksen liitteen muutosten sekä alusten ja satamarakenteiden kan- sainvälisen turvasäännöstön hyväksymisestä sekä laeiksi yleissopimuksen liitteen muutosten lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaat- tamisesta, eräiden alusten ja niitä palvelevien satamarakenteiden turvatoimis- ta ja turvatoimien valvonnasta, alusrekisterilain muuttamisesta ja rajavartio- laitoksesta annetun lain muuttamisesta

(9)

PeVL 37/2005 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 53/2005 vp) elintarvikelaiksi sekä laiksi terveydensuojelulain muuttamisesta.

PeVL 18/2006 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 34/2006 vp) laeiksi maatalouden harjoittamisesta luopumisen tukemisesta ja luopu- misjärjestelmiä koskevien lakien muuttamisesta.

PeVL 61/2010 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 277/2009 vp) vesilainsäädännön uudistamiseksi.

PeVL 51/2014 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 47/2014 vp) laeiksi luonnonmukaisen tuotannon valvonnasta sekä elintarvikelain 3 ja 5 §:n muuttamisesta.

PeVL 10/2016 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 153/2015 vp) tullilaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

PeVL 39/2016 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 116/2016 vp) sähköturvallisuuslaiksi ja laiksi eräitä tuoteryhmiä koskevista ilmoitetuis- ta laitoksista annetun lain muuttamisesta.

PeVL 2/2017 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 228/2016 vp) laiksi rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä, laiksi rahanpesun selvittelykeskuksesta sekä eräiksi niihin liittyviksi laeiksi.

PeVL 36/2017 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 41/2017 vp) laiksi rikostorjunnasta Rajavartiolaitoksessa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

PeVL 17/2018 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 40/2018 vp) varhaiskasvatuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

PeVL 6/2019 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 36/2019 vp) laeiksi elintarvikelain, sekä kasvinsuojelulaineista annetun lain ja Har- maan talouden selvitysyksiköstä annetun lain muuttamisesta.

PeVL 9/2019 vp, Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä (HE 56/2019 vp) Euroopan unionin virallista valvontaa koskevaa asetusta tuontivalvonnassa täydentäväksi lainsäädännöksi.

PeVM 25/1994 vp, Perustuslakivaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä (HE 309/1993 vp) perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta.

PeVM 4/2018 vp, Perustuslakivaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä (HE 198/2017 vp) laiksi Suomen perustuslain 10 §:n muuttamisesta.

U 21/2014 vp, Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi sekä tiedonannosta Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle (luonnonmukainen tuotanto).

(10)

UJ 21/2015 vp, Valtioneuvoston jatkokirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi sekä tiedonannosta Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle (luonnonmukainen tuotanto).

Muut virallislähteet

KOM (1999) 719, lopull. Valkoinen kirja elintarvikkeiden turvallisuudesta.

KOM (2010) 573, lopull. Komission tiedonanto. Euroopan unionin strategia perusoikeuskirjan panemiseksi tehokkaasti täytäntöön.

Ruokavirasto, Kaupan entisten eläimistä saatujen elintarvikkeiden käyttö, käsittely, ja hävi- tys. Eviran ohje 16088/7, 2016.

Ruokavirasto, Luomutuotanto 3 – Elintarviketuotannon ehdot. Eviran ohje 18222/5, 2018.

Ruokavirasto, Luonnonmukaisen tuotannon korvauksen sitoumusehdot 2020.

[https://www.ruokavirasto.fi/globalassets/tietoa-meista/asiointi/oppaat-ja- lomakkeet/viljelijat/tuet-ja-rahoitus/oppaat-ja-

esitteet/luonnonmukaisen_tuotannon_korvauksen_sitoumusehdot_2020_.pdf]

SWD (2013) 166, lopull. Commission staff working document. Impact assessment accom- panying the document: Proposal for a Regulation of the European Parliament and of The Council on official controls and other official activities performed to ensure the application of food and feed law, rules on animal health and welfare, plant health, plant reproductive material, plant protection products and amending Regulations (EC) No 999/2001, 1829/2003, 1831/2003, 1/2005, 396/2005, 834/2007, 1099/2009, 1069/2009, 1107/2009, Regulations (EU) No 1151/2012, [….]/2013, and Directives 98/58/EC, 1999/74/EC, 2007/43/EC, 2008/119/EC, 2008/120/EC and 2009/128/EC (Official controls Regulation).

INTERNETLÄHTEET

Maa- ja metsätalousministeriö. Hankkeet ja säädösvalmistelu, Luonnonmukaisen tuotan-

non valvonnasta annetun lain muuttamisesta.

[https://mmm.fi/hanke2?tunnus=MMM002:00/2020] (5.5.2020)

Ruokavirasto. Elintarvikelainsäädännön joustavuus. [https://www.ruokavirasto.fi/ yrityk- set/elintarvikeala/elintarvikealan-yhteiset-vaatimukset/ elintarvikelainsaa- dannon-joustavuus/joustavuus-kaytannossa/] (13.1.2020)

Sote-uudistus. Ympäristöterveydenhuolto ei siirry soten ensimmäisessä vaiheessa maakunnille. [https://soteuudistus.fi/artikkeli/-/asset_publisher/1271139/ ymparisto- terveydenhuolto-ei-siirry-soten-ensimmaisessa-vaiheessa-maakunnille]

(7.4.2020) (sisällöntuottaja Valtioneuvosto)

(11)

OIKEUSTAPAUKSET

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin Niemietz v. Saksa, 13710/88, 16.12.1992.

Funke v. Ranska, 10828/84, 25.2.1993.

Buckley v. Yhdistyneet kuningaskunnat, 20348/92, 29.9.1996.

Menteş ja muut v. Turkki, 23186/94, 28.11.1997.

Chapman vs. Yhdistyneet Kuningaskunnat, 27238/95, 18.1.2001.

Société Colas Est ja muut v. Ranska, 37971/97, 16.7.2002.

Demades v. Turkki, 16219/90, 31.10.2003.

Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi v. Irlanti, 45036/98, 30.6.2005.

Khamidov v. Venäjä, 72118/01, 2.6.2008.

Andreou Papi v. Turkki, 16094/90, 22.9.2009.

Heino v. Suomi, 56720/09, 15.2.2011.

Chiragov ja muut v. Armenia, 13216/05, 16.6.2015.

National Federation of Sportspersons’ Associations and unions (FNASS) ja muut v.

Ranska, 48151/11 ja 77769/13, 18.4.2018.

Euroopan Unionin tuomioistuin

Asia 136/79, National Panasonic (UK) Limited v. Euroopan yhteisöjen komissio, EU:C:1980:169.

Yhdistetyt asiat 46/87 ja 227/88, Hoechst, EU:C:1989:337.

Asia C-94/00 Roquette Fréres v. Euroopan yhteisöjen komissio, EU:C:2002:603.

Asia C-112/00, Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge vs. Itävalta, EU:C:2003:333.

Asia C-276/01, Steffensen, EU:C:2003:228.

Asia C-399/11, Stefano Melloni v. Ministerio Fiscal, EU:C:2013:107.

Asiat C-293/12 ja C-594/12, Digital Rights Ireland ja Seitlinger ym., EU:C:2014:238.

Asia C-258/14, Florescu, EU:C:2017:448.

(12)

Asia C-282/14, Stylinart, EU:C:2014:2486.

Asia C‑282/15, Queisser Pharma GmbH & Co. KG v. Saksan liittotasavalta, EU:C:2017:26.

Lausunto 2/13, EU:C:2014:2454.

Euroopan unionin yleinen tuomioistuin

Asia T-475/07, Dow AgroSciences ja muut v. komissio, EU:T:2011:445.

Asia T‑204/11, Espanjan kuningaskunta v. Euroopan komissio, EU:T:2015:91.

Eduskunnan oikeusasiamiehen päätökset

AOA 1562/4/03 (3.6.2004): Ajoneuvoon kohdistuvan etsinnän toimittaminen.

(13)

LYHENNELUETTELO

AVI Aluehallintovirasto

EIS Yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi (Euroopan ihmisoikeussopimus, SopS 18–19/1990)

EIT Euroopan ihmisoikeustuomioistuin

ELY-keskus Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

ETL Elintarvikelaki 23/2006

EUT Euroopan unionin tuomioistuin, unionin tuomioistuin

EUVL Euroopan unionin virallinen lehti

EUYL Euroopan unionin yleinen tuomioistuin

Evira Elintarviketurvallisuusvirasto, nykyisin Ruokavirasto

PL Perustuslaki 731/1999

POK Euroopan unionin perusoikeuskirja, EUVL N:o C 202, 7.6.2016, s. 389–405.

RL Rikoslaki 39/1889

SEU Euroopan unionista tehdyn sopimuksen konsolidoitu toisinto, EUVL N:o C 202, 7.6.2016, s. 13–46.

SEUT Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen konsolidoitu toisinto, EUVL N:o C 202, 7.6.2016, s. 47–200.

vp Valtiopäivät

YSL Ympäristönsuojelulaki 527/2014

(14)

1 JOHDANTO

1.1 Taustaa

Tutkielmassani on tarkoitus analysoida kotirauhan käsitettä ja viranomaistoiminnan rajoi- tuksia kotirauhan piirissä tehtävillä elintarvikevalvonnan tarkastuksilla. Kotirauha on yksi yksityiselämän suojaan liittyvistä perusoikeuksista. Perusoikeuksilla tarkoitetaan erityisen tärkeitä, perustavanlaatuisia oikeuksia, jotka on säädetty perustuslaintasoisesti. Perusoi- keuksien tulee olla kaikille yksilöille yhdenvertaisesti kuuluvia. Kansainvälisissä sopimuk- sissa tietyistä perusoikeuksista käytetään termiä ihmisoikeudet.¹

Perustuslain (PL, 731/1999) 10.1 §:n mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Kotirauhaa, kuten muitakaan vapausoikeuksia, ei ole määritetty laissa tarkemmin. Perusoikeuden merkityksen käytännön tarkentaminen on jäänyt tehtäväksi tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä ja näiden lakien säännöksiin liittyvillä tulkinnoilla. Jokaisen kotirauha on siis perustuslailla suojattu. Kotirauhan piiriä on kuitenkin mahdollista rajoittaa viranomaistoimilla lakiin kirjatuilla perusteilla (PL 10.3 §, muutos 817/2018).²

Elintarvikevalvonta perustuu Suomessa Euroopan unionin lainsäädäntöön³ ja kansallisena yleislakina toimivaan elintarvikelakiin (ETL, 23/2006). Elintarvikelakia muutettiin vuonna 2011 (muutos 352/2011, voimaan 2013), jolloin aiempi ennakkohyväksyminen poistui elintarvikehuoneistojen osalta ja siirryttiin ilmoitusmenettelyyn. Tämä toi paineita jälki- valvonnan tehostamiselle. Elintarviketoiminnassa on alkanut korostua pienimuotoisuus ja ketteryys, esimerkiksi liikkuvien ruokakärryjen ja pitopalveluyrittäjien määrä on selvästi kasvanut. Näillä elintarvikealan toimijoilla ei yleensä ole varsinaista erillistä elintarvike- huoneistoa, vaan esivalmistelut hoituvat useimmin kotona. Toiminta on kuitenkin ammat- timaista ja osalla hyvinkin monipuolista. Tämä on tuonut tulkintaongelmia elintarvikevi- ranomaisten valvontakäytäntöihin. Tilanteeseen on pyritty vastaamaan elintarvikelain muu-

1 Ihmisoikeuksista tulee institutionalisoituja perusoikeuksia, kun ne tulevat osaksi valtiosääntötasoista posi- tiivista oikeutta (Walkila 2015, s. 791).

2 Perustuslain 10 §:ää muutettiin vuonna 2019 (muutos 817/2018), jolloin aiemmassa 10.3 §:ssä ollut sääntely luottamuksellisen viestin salaisuuden rajoittamisesta siirrettiin uuteen 10.4 §:ään. Samalla 10.4 §:ään lisättiin uusi rajoitusperuste, jonka mukaan lailla voidaan säätää tiedon hankkimisesta sotilaallisesta toiminnasta taikka sellaisesta muusta toiminnasta, joka vakavasti uhkaa kansallista turvallisuutta. Muutos teki mahdol- liseksi siviili- ja sotilastiedustelulainsäädännön säätämisen tavallisina lakeina. Tässä tutkielmassa keskityn kuitenkin vain nykyisen PL 10.3 §:n rajoitusperusteisiin.

3 Käytän tutkielmassa Euroopan unionin (EU) synonyymina termiä unioni. Esitysteknisistä syistä käytän termejä myös silloin, kun viittaan Euroopan yhteisöön (EY).

(15)

toksella (1397/2019, voimaan 2020), jossa lain kotirauhasäädöstä päivitettiin vastaamaan unionin säännöksiä. Elintarvikelain lisäksi elintarvikelainsäädännössä on lukuisia, osin erisisältöisiä kotirauhan rajoittamista koskevia säännöksiä. Tästä syystä näiden sisällön systematisointi ja tulkinta on tärkeää.

Tutkielman aluksi on syytä selventää elintarvikeoikeuden oikeudellista asemaa. Elintarvi- keoikeutta ei ole perinteisesti pidetty Suomessa erillisenä oikeudenalana. Hautamäen mukaan elintarvikeoikeus on koonnos oikeussääntöjä ja -periaatteita, mutta siitä voidaan kuitenkin havaita perusteita kehittymisestä kohti ”aitoa” oikeudenalaa.⁴ Elintarvikelainsää- dännön tavoitteena on terveydensuojelun korkea taso ja kuluttajan etujen suojelu, ottaen huomioon myös ympäristönsuojelun tavoitteet. Elintarvikeketjun eri vaiheissa – alkutuotannossa, elintarviketeollisuudessa, elintarvikkeiden kaupassa – sovelletaan hyvin erityyp- pistä sääntelyä.⁵ Lainsäädännön tavoitteet ja arvot ovat siis monimuotoisia, joten olemassa olevien oikeudenalojen periaatteet soveltuvat elintarvikeoikeuteen vain osittain. Toisaalta elintarvikeoikeuden kehittäminen erillään ja irrallaan muista oikeudenaloista ei ole tarkoi- tuksenmukaista.⁶

1.2 Tutkimuskysymykset ja rajaukset

Tutkielmani keskeinen oikeudellinen kysymys on, millä edellytyksillä elintarvikevalvonta- viranomainen voi tehdä tarkastuksen kotirauhan piirissä olevaan elintarvikehuoneistoon.

Tähän kysymykseen vastatakseni analysoin, miten kotirauhan käsite on määritetty perusoikeutena kansallisessa ja kansainvälisessä oikeudessa sekä millä perusteilla suojaa pystyy rajoittamaan viranomaistoiminnassa. Tarkastelen ja vertailen erityisesti neljän elintarvikeoikeuden kotirauhaa koskevan tarkastusoikeussäännöksen sisältöä sekä niiden suhdetta kotirauhan käsitteeseen perusoikeutena. Tarkasteltavat kotirauhaa koskevat säännökset ovat elintarvikelain 49.3 §, eläimistä saatavista sivutuotteista annetusta lain (517/2015, jatkossa sivutuotelaki) 50.2 §, luonnonmukaisen tuotannon valvonnasta annetusta lain

4 Hautamäki 2011, s. 759. Hautamäki käyttää elintarvikeoikeudesta termiä kvasi-oikeudenala.

5 Hollo 2008a, s. 3; Lähteenmäki-Uutela 2007, s. 10-11. Tähän vaikuttaa myös unionin elintarvikeoikeuden laaja primäärioikeuden normipohja: sääntelyn taustalla on terveydensuojelun korkean tason tavoitteiden lisäksi myös maatalouspolitiikan ja yhteisen kauppapolitiikan tavoitteet.

6 Kuten elintarvikesääntelyn tavoitteista havaitaan, yhteneväisiä intressejä syntyy erityisesti terveydensuojelun kautta. Esimerkiksi kemikaalilainsäädäntö ja ympäristön haitallisia aineita sääntelevät normit ovat yhtei- siä sekä ympäristönsuojelu- että elintarvikesääntelyssä. Hollo on peräänkuuluttanut elintarvikelainsäädännön parempaa huomioimista myös ympäristönsuojelun päätöksenteossa (Hollo 2008b, s. 6).

(16)

(294/2015, jatkossa luomuvalvontalaki) 13 § ja eläinten sekä eräiden tavaroiden tuontival- vonnasta annetun lain (1277/2019, jatkossa tuontivalvontalaki) 10.2 §. Tarkasteltavaksi tulee, miten EU:n sääntely on vaikuttanut elintarvikelainsäädännön kotirauhan suojaan koskeviin säännöksiin. Tutkielmassa on tarkoitus analysoida viranomaisen ja yksityisen välisiä suhteita, joten rajaan tutkielman ulkopuolelle horisontaaliset, yksilöiden väliset perusoikeuksien vaikutukset.

Elintarvikelainsäädäntö on pitkälti harmonisoitua EU:ssa. Tästä syystä on tärkeä tarkastella perusoikeutta myös ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi laaditun yleissopimuksen (SopS 18–19/1990, Euroopan ihmisoikeussopimus EIS) ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen (EIT) oikeuskäytännön, sekä Euroopan perusoikeuskirjan⁷ (POK) ja eu- rooppalaisen tuomioistuinkäytännön kautta.⁸ Analysoin tutkielmassani unionin oikeuden periaatteita, jäsenvaltioiden ja EU:n suhdetta määrittävistä periaatteista erityisesti etusijaperiaatteen käsitettä ja sen vaikutusta lainsäädännön tulkintaan. Rajaan kuitenkin europpa- oikeuden yleisten tulkintaperiaatteiden laajemman teoreettisen tarkastelun tutkielmani ulkopuolelle.⁹

Perusoikeuksista myös elinkeinonvapaus (PL 18 §) on olennainen tarkasteltaessa elintarvikealan toimintaa kotirauhan piirissä. Rajaan tämän perusoikeuden analysoinnin tutkielmani ulkopuolelle niiltä osin, kun kyseessä ei ole kotirauhan piirissä oleva toiminta. Tutkielmas- sa ei myöskään käsitellä hallinnollisten pakkokeinojen prosessia, joka usein edeltäisi kotirauhan piiriin tehtäviä tarkastuksia, jos kyseessä olisi kansalaisten terveyttä uhkaava toiminta.

7 EUVL N:o C 202, 7.6.2016, s. 389.

8 Kotia suojataan ihmisoikeussopimuksista myös kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevalla kan- sainvälisellä yleissopimuksella (SopS 7–8/1976). Sopimuksen 17 artiklan mukaan kenenkään yksityiselä- mään, perheeseen, kotiin tai kirjeenvaihtoon ei saa mielivaltaisesti tai laittomasti puuttua eikä suorittaa hänen kunniaansa ja mainettaan loukkaavia hyökkäyksiä. Lisäksi jokaisella on oikeus lain suojaan tällaista puuttu- mista tai tällaisia hyökkäyksiä vastaan. Tässä tutkielmassa käsittelen kuitenkin kansainvälisestä oikeudesta vain Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja EU:n perusoikeuskirjan mukaista kodin suojan määritelmää.

9 Muita jäsenvaltioiden ja EU:n suhdetta määrittäviä oikeusperiaatteita ovat mm. vilpittömän yhteistyön periaate, suhteellisuus- eli subsidiariteettiperiaate sekä eurooppaoikeuden suora sovellettavuus ja välitön vaiku- tus. Sisämarkkinoiden kannalta tärkeitä periaatteita ovat mm. syrjimättömyys-, suhteellisuus- ja oikeusvar- muuden periaatteet (Raitio 2013, s. 236-345).

(17)

1.3 Tutkimusmetodi ja oikeuslähteet

Tutkimusmetodina käytän lainoppia eli oikeusdogmatiikkaa, jonka tehtävänä on tulkita ja systematisoida oikeussäännöksiä. Laintulkinta eli käytännöllinen lainoppi pyrkii täsmen- tämään lakitekstien merkitystä, jolloin tulkinnan avulla selvitetään normien sisältöä.¹⁰ Sys- tematisoinnissa jäsennetään oikeudenalojen käsitteitä, oikeusperiaatteita ja teoreettisia ra- kennelmia.¹¹

Tutkielmassa käytettävät oikeuslähteistä keskeisimpiä ovat vahvasti velvoittavat oikeusläh- teet, joista korostuvat aiemmin mainitsemani lait, unionin asetukset sekä ihmisoikeussopimukset. Elintarvikeoikeuden eurooppaoikeudellisen luonteen vuoksi oikeuslähteenä korostuvat Euroopan unionin tuomioistuimen¹² ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkai- sut, jotka lasketaan vahvasti velvoittaviksi oikeuslähteiksi. Käsittelen kotirauhaa myös rikosoikeudellisena normina sekä jo aiemmin mainitsemieni elintarvikelainsäädännön säännösten kautta.

Heikosti velvoittavista oikeuslähteistä analysoin erityisesti aiemmin mainittujen lakien esitöitä, lisäksi muiden viranomaistoimia kotirauhan piirissä koskevien lakien esitöitä. Pe- rustuslakivaliokunnan lausunnot ja mietinnöt ovat keskeisin perusoikeuksien ulottuvuutta määrittävä oikeuslähde, joten nämä painottuvat tutkielman oikeuslähteenä.

Sallittuna oikeuslähteenä käytän kotimaista oikeuskirjallisuutta erityisesti perus- ja ihmisoikeuksien alalta ja kansainvälistä kirjallisuutta pääasiassa eurooppaoikeuden ja elintarvikeoikeuden alalta. Ns. soft law -lähteinä otan mukaan erityisesti Ruokaviraston (aiemmin elintarviketurvallisuusvirasto Evira) viranomaistoimintaa koskevia ohjeita.

1.4 Tutkielman rakenne

Tutkielma koostuu kahdeksasta pääluvusta. Johdantoluvun jälkeen toisessa luvussa tarkastelen elintarvikeviranomaisia ja elintarvikealan toimijoita koskevaa lainsäädäntöä sekä

10 Hirvonen 2011, s. 22.

11 Hirvonen 2011, s. 25.

12 Euroopan unionin tuomioistuin (EUT) koostuu kolmesta tuomioistuimesta: unionin tuomioistuin (EUT), unionin yleinen tuomioistuin (EUYT) ja unionin virkamiestuomioistuin. Viittaan tässä työssä kahden ensim- mäisen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Esitysteknisistä syistä käytän tutkielmassa nimitystä Euroopan unionin tuomioistuin/ unionin tuomioistuin myös viitatessa tuomioistuimen aiempaan nimeen Euroopan yhteisöjen tuomioistuin.

(18)

unionin tasolla että kansallisesti. Kolmannessa luvussa analysoin kotirauhan määritelmää ja kotirauhan piirin laajuutta Suomen valtiosäännössä, Euroopan ihmisoikeussopimuksessa sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjassa. Lisäksi täsmennän, missä määrin kotirauhan suoja, jonka yleensä katsotaan kohdistuvan yksilön oikeushyvään, ulottuu myös oikeus- henkilöihin ja liiketiloihin. Neljännessä luvussa tarkastelen ja vertailen perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien rajoittamisperusteita sekä yleisesti, että kotirauhan osalta. Viidennessä luvussa analysoin kansallisten perusoikeuksien suhdetta Euroopan ihmisoikeussopimukseen ja unionin perusoikeuskirjaan. Erityisesti tarkastelen niiden soveltamisalan yhtäläi- syyksiä ja eroja. Lisäksi analysoin EU:n etusijaperiaatteen vaikutusta kansallisiin perusoi- keuksiin. Kuudennessa luvussa analysoin, miten kotirauhan suoja on määritetty elintarvi- kelainsäädännön eri säädöksissä sekä miten Euroopan unionin sääntely on vaikuttanut kan- salliseen kotirauhan suojan määritelmään. Viimeisessä luvussa kokoan yhteen tutkielman johtopäätökset ja pohdinnan.

(19)

2 ELINTARVIKEVALVONNAN OIKEUDELLINEN VIITEKEHYS

2.1 Viranomaisvalvontaa koskeva lainsäädäntö 2.1.1 EU:n lainsäädäntö

Elintarvikevalvonnalla tarkoitetaan elintarvikemääräyksiin liittyvää yleistä ohjausta ja neuvontaa sekä valvontatoimenpiteitä, joilla viranomainen voi todeta, että elintarvike, siitä annettavat tiedot, sen käsittelymenetelmät ja -olosuhteet sekä elintarvikealan toimijan toiminta vastaavat elintarvikemääräyksiä (ETL 6 §). Päävastuu elintarvikkeiden turvallisuudesta ja lainsäädännön noudattamisesta on aina elintarvikealan toimijoilla. Niiden vastuulla on myös omasta aloitteestaan vähentää riskit minimiin.¹³ Viranomaisvalvonnalla varmistetaan, että elintarvikelainsäädännön tavoitteet – kuluttajilla on saatavilla turvallisia ja ter- veellisiä elintarvikkeita, joista annetut tiedot ovat totuudenmukaisia – toteutuvat.

Suomen yleinen elintarvikevalvontajärjestelmä perustuu keskeisesti elintarvikelakiin sekä sen taustalla olevaan unionin sääntelyyn. Elintarviketurvallisuuden sääntelyssä unionin toimivalta on varsin kattava kansallisten normien toimiessa unionin sääntelyä täydentävänä ja tarkentavana elementtinä. Unionin säännökset ovat pääsääntöisesti sellaisenaan suoraan sovellettavaa oikeutta. Tästä syystä elintarvikelainsäädäntöä sovellettaessa on huomioitava myös EU:n oikeuden periaatteet.

Unionin elintarvikesääntelyn taustalla on useita primäärioikeuden säännöksiä. Valvonnan kannalta tärkeimpiä ovat Euroopan unionin toiminnasta annetun sopimuksen¹⁴ (SEUT) 168 artikla, jonka mukaan kaikkien unionin politiikkojen ja toimintojen määrittelyssä ja toteuttamisessa varmistetaan ihmisten terveyden korkeatasoinen suojelu. Lainsäädännön lähen- tämistä koskevan SEUT:n 114 artiklan mukaan lainsäädäntöä harmonisoidessa on otettava huomioon terveydensuojelun ja kuluttajasuojelun korkea taso.

Unionin elintarvikelainsäädännön valvontaa sääntelevien kahden tärkeimmän asetuksen tavoitteiden normiperustana on lisäksi SEUT 43 artikla (maatalouspolitiikka) sekä SEUT 207 artikla (yhteinen kauppapolitiikka). Useamman primäärioikeuden normin sisältävä, sektoriaalisten politiikkojen ylittävä normiperusta on unionin lainsäädännössä varsin har-

13 KOM (1999) 719, lopull., s. 30.

14 EUVL N:o C 202, 7.6.2016, s. 47-200.

(20)

vinaista.¹⁵ Tämä kertoo elintarvikelainsäädännön taustalla olevan politiikan varsin laajoista intresseistä ja tavoitteista, joka mielestäni luo myös jännitteitä niiden yhteensovittamisessa.

Tärkeää on kuitenkin havaita, että vaikka tavaroiden vapaa liikkuvuus sekä taloudelliset seikat ovat usein unionin sisämarkkinoita ohjaavia tekijöitä, elintarvikelainsäädäntöä sovellettaessa kansanterveyden suojelun on katsottu olevan ensisijaisessa asemassa taloudel- lisiin seikkoihin nähden. Toimijoiden huomattavatkin epäedulliset taloudelliset seuraukset voidaan oikeuttaa ilman, että toimenpiteiden katsotaan olevan suhteettomia.¹⁶ Unionin primäärilainsäädännöstä myös unionin perusoikeuskirjan 35 artiklassa edellytetään, että ihmisten terveyden korkeatasoinen suojelu varmistetaan kaikkien unionin politiikkojen ja toimintojen määrittelyssä ja toteuttamisessa.

EU:n sekundäärilainsäädännön tärkeimmät elintarvikevalvontaa koskevat säädökset ovat yleinen elintarvikeasetus 2002/178/EY¹⁷ sekä valvonta-asetus (EU) 2017/625¹⁸ sekä näiden nojalla annetut asetukset ja direktiivit. Lisäksi valvontaa koskevia säännöksiä on elintarvikkeita koskevassa unionin erityislainsäädännössä.

Unionin yleisessä elintarvikeasetuksessa säädetään elintarvikkeiden koko tuotantoketjua koskevista määritelmistä ja periaatteista, sekä Euroopan elintarviketurvallisuusviranomai- sen toiminnasta. Yleinen elintarvikeasetus perustuu komission elintarviketurvallisuutta koskevaan valkoiseen kirjaan¹⁹, jossa korostettiin tarvetta yhdenmukaistaa elintarvikkeiden

15 Szajkowska 2012, s. 39.

16 Asia T‑204/11, Espanjan kuningaskunta v. Euroopan komissio, EU:T:2015:91, kohta 141; Asia T-475/07, Dow AgroSciences ja muut v. komissio, EU:T:2011:445, kohta 143.

17 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2002/178/EY, annettu 28 päivänä tammikuuta 2002, elintarvike- lainsäädäntöä koskevista yleisistä periaatteista ja vaatimuksista, Euroopan elintarviketurvallisuusviranomai- sen perustamisesta sekä elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvistä menettelyistä (EUVL N:o L 31, 28.1.2002, s. 1–24).

18 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2017/625, annettu 15 päivänä maaliskuuta 2017, virallisesta valvonnasta ja muista virallisista toimista, jotka suoritetaan elintarvike- ja rehulainsäädännön ja eläinten terveyttä ja hyvinvointia, kasvien terveyttä ja kasvinsuojeluaineita koskevien sääntöjen soveltamisen varmistamiseksi, sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EY) N:o 999/2001, (EY) N:o 396/2005, (EY) N:o 1069/2009, (EY) N:o 1107/2009, (EU) N:o 1151/2012, (EU) N:o 652/2014, (EU) 2016/429 ja (EU) 2016/2031, neuvoston asetusten (EY) N:o 1/2005 ja (EY) N:o 1099/2009 ja neuvoston direktiivien 98/58/EY, 1999/74/EY, 2007/43/EY, 2008/119/EY ja 2008/120/EY muuttamisesta ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EY) N:o 854/2004 ja (EY) N:o 882/2004, neuvoston direktiivien 89/608/ETY, 89/662/ETY, 90/425/ETY, 91/496/ETY, 96/23/EY, 96/93/EY ja 97/78/EY ja neuvoston päätöksen 92/438/ETY kumoami- sesta (virallista valvontaa koskeva asetus) (EUVL N:0 L 95, 7.4.2017, s.1–142).

EU:n uutta valvonta-asetusta alettiin soveltaa pääosin 19.12.2019, kasvintuhoojia koskevan valvonnan osalta asetusta sovelletaan 29.4.2022 (167 artikla).

19KOM (1999) 719, lopull.

(21)

valvontaa EU:n alueella.²⁰

Yleisen elintarvikeasetuksen 17 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on seurattava ja valvottava, että elintarvikealan toimijat noudattavat elintarvikelainsäädännön vaatimuksia.

Tämän toteuttamiseksi jäsenvaltioiden on ylläpidettävä valvontajärjestelmää, joka kattaa elintarvikkeiden tuotannon, jalostuksen ja jakelun kaikki vaiheet.

Asetuksen mukaan elintarvikelainsäädännön tärkeimpiä viranomaistoimintaa koskevia periaatteita ovat valvonnan riskiperusteisuus (6 artikla), ennalta varautumisen periaate (7 artikla) sekä kuluttajien etujen suojelu (8 artikla). Yleisessä elintarvikeasetuksessa riskianalyysi ja ennalta varautumisen periaate on ensi kertaa kattavasti määritetty unionin lain- säädännössä.²¹ Riskiperusteisuuden pohjana on riskianalyysi, joka koostuu tieteellisestä riskinarvioinnista, riskiviestinnästä sekä viranomaisten riskinhallinnasta.

Riskiperusteisuus ja ennalta varautumisen periaate kietoutuvat määritelmänä osin toisiinsa.

Riskinhallinnan toimenpiteistä päätettäessä on 6.3 artiklan mukaan otettava huomioon myös ennalta varautumisen periaate, toisaalta 7.1 artiklan mukaan väliaikaisia riskinhallin- tatoimenpiteitä voidaan toteuttaa, vaikka täydellistä tieteellistä varmuutta terveyshaitasta ei vielä olisi.

Unionin yleinen tuomioistuin käsitteli riskinhallinnan ja ennalta varautumisen periaatteen suhdetta elintarvikkeiden alkutuotannossa käytettävän kasvinsuojeluaineen hyväksyntää koskevassa Dow AgroSciences-tapauksessa. EUYT:n mukaan ennalta varautumisen periaate velvoittaa viranomaiset toteuttamaan niille lainsäädännössä annettujen toimivaltuuk- sien käyttämistä koskevan täsmällisen sääntelyn mukaisesti asianmukaisia toimenpiteitä kansanterveyteen, turvallisuuteen ja ympäristöön kohdistuvien mahdollisten riskien ehkäi- semiseksi. Näiden intressien suojeluun liittyvät vaatimukset ovat myös ensisijaisia talou- dellisiin intresseihin nähden.²² Riskinhallinnassa viranomaisen on turvauduttava ennalta ehkäiseviin toimenpiteisiin ihmisten terveyden suojelemiseksi jäljellä olevasta tieteellisestä epävarmuudesta huolimatta.²³ Viranomaisen velvollisuus on siis ennalta ehkäistä riskejä aktiivisin toimenpitein, vaikka täyttä tieteellistä varmuutta tuotteen tai toiminnan haitalli- suudesta ei olisi.

20 KOM (1999) 719, lopull., s. 35. Ks. myös Lähteenmäki-Uutela 2007, s. 21.

21 Szajkowska, 2012, s. 56.

22 Asia T-475/07, Dow AgroSciences ja muut v. komissio, EU:T:2011:445, kohta 144.

23 Asia T-475/07, Dow AgroSciences ja muut v. komissio, EU:T:2011:445, kohdat 148-149.

(22)

EU:n valvonta-asetuksessa on säädetty periaatteet, joita jäsenvaltioiden valvontayksiköi- den on noudatettava varmistaakseen, että esimerkiksi elintarvikkeet, elintarvikelisäaineet ja elintarvikkeiden kanssa kosketuksiin tarkoitetut materiaalit ovat turvallisia ja terveellisiä kaikissa elintarvikeketjun vaiheissa.

EU:n aiempi valvonta-asetus (EY) N:o 884/2004²⁴ kumottiin vuonna 2017. Unionin uusi valvonta-asetus kattaa aiempaan verrattuna laajemman alan elintarvikeketjusta: aiemman elintarvike- ja rehutuotannon lisäksi myös mm. luomu- ja kasvinterveysvalvonnan sekä eläinten terveyden ja hyvinvoinnin valvonnan. Uudessa asetuksessa laajennetaan riskin käsitettä verrattuna yleiseen elintarvikeasetukseen: valvonta-asetuksen mukaan valvontavi- ranomaisen tulee kontrolloida riskiä, joka voi vaikuttaa paitsi ihmisen terveyteen, myös eläinten tai kasvien terveyteen, eläinten hyvinvointiin tai ympäristöön. Valvottavaksi tulee siis elintarvikeketjun sijaan maatalous- ja elintarvikesektori koko elinkaaren osalta.²⁵ Elin- tarvikkeiden osalta uudella valvonta-asetuksella annetaan viranomaisille paremmat valtuu- det puuttua mm. elintarvikepetoksiin sekä valvoa uudentyyppistä elintarviketoimintaa kuten elintarvikkeiden globaalia kauppaa ja internetkauppaa.

Valvonta-asetuksen mukaan valvontatoimia on toteutettava säännöllisesti sopivalla tihey- dellä riskien mukaan (9 artiklan 1 kohta). Valvontaa on tehtävä pääasiassa ennalta ilmoit- tamatta (9 artiklan 4 kohta). Valvontaa tulee suorittaa kaikissa tuotannon, jalostuksen, jakelun ja käytön vaiheissa (10 artiklan 1 kohta). Valvontamenetelmiin ja -tekniikoihin kuuluvat mm. seuranta, tarkkailu, tarkastukset, näytteenotto ja analysointi (14 artikla). Näiltä osin asetus vastaa pääosin vanhaa valvonta-asetusta. Aiempaan valvonta-asetukseen verrattuna asetus velvoittaa kuitenkin jäsenvaltioiden toimivaltaisia viranomaisia nimenomaan toimijan tiloihin tehtävien tarkastusten osalta: 5 artiklan 1 kohdan h alakohdan mukaan toimivaltaisilla viranomaisilla on oltava käytössään oikeudelliset menettelyt, joilla varmistetaan, että henkilöstöllä on pääsy toimijoiden tiloihin, jotta se voi suorittaa tehtävänsä asi- anmukaisesti.

24 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 882/2004 annettu 29.4.2004, rehu- ja elintarvikelain- säädännön sekä eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevien sääntöjen mukaisuuden varmistamiseksi suorite- tusta virallisesta valvonnasta (EUVL N:o L 165, 29.4.2004, s. 1-76).

25 Albissini 2019, s. 121.

(23)

2.1.2 Kansallinen lainsäädäntö

Yleisen elintarvikeasetuksen 14 artiklan mukaan unionin oikeuden erityissäännösten puut- tuessa elintarvikkeita on pidettävä turvallisina, jos ne vastaavat sen jäsenvaltion, jonka alueella elintarvikkeet ovat kaupan, voimassa olevan kansallisen elintarvikelainsäädännön erityissäännöksiä.²⁶ Tämä mahdollistaa toisin sanoen sen, että jäsenvaltiot voivat antaa elintarviketurvallisuutta koskevia sääntöjä. EUT:n laaja oikeuskäytäntö aiheesta vahvistaa tulkintaa elintarvikeoikeuden osalta. Esimerkiksi Queisser Pharma-tapauksessa EUT tote- si, että jäsenvaltioiden asiana on päättää ihmisten terveyden ja elämän suojelun varmista- misen tasosta, niiltä osin kuin lainsäädännön yhdenmukaistamista ei ole toteutettu ja tie- teellisen tutkimuksen nykytilasta vallitsee epävarmuus. Kansallisen lainsäädännön on kuitenkin oltava sopusoinnussa yleisen elintarvikeasetuksen periaatteiden, erityisesti riskiana- lyysin ja ennalta varautumisen periaatteen osalta.²⁷

Suomessa elintarvikelainsäädännön yleislakina toimii elintarvikelaki, joka eräin poikkeuk- sin koskee kaikkia loppukuluttajalle tarkoitettuja elintarvikkeita. Lakia sovelletaan elintar- vikkeisiin, niiden käsittelyolosuhteisiin, elintarvikealan toimijoihin sekä elintarvikevalvon- taan kaikissa elintarvikkeiden tuotanto-, jalostus- ja jakeluvaiheissa. Elintarvikelain nojalla on annettu noin 50 asetusta, joilla on pantu täytäntöön EU:n elintarvikesäädöksiä sekä annettu EU-lainsäädännön mahdollistamia kansallisia sääntöjä sekä helpotuksia ja mukautuk- sia.²⁸

Elintarvikkeiden virallista valvontaa koskevat säännökset on määritetty pääosin elintarvikelain 6 luvussa, jossa säädetään mm. viranomaisten tarkastus-, läsnäolo- ja näytteenotto- oikeudesta.²⁹

Elintarvikelainsäädännön mukaisessa viranomaistoiminnassa on elintarvikelainsäädännön lisäksi huomioitava myös muut viranomaisia koskevat säädökset ja periaatteet. Perusoi- keuksien kannalta on tärkeä havaita, että perustuslaki velvoittaa julkisen vallan turvaamaan

26 Kyseisessä artiklassa on tuotu esiin unionin subsidiariteetti- eli toissijaisuusperiaate: EU:n tulee toimia vain siinä laajuudessa ja siinä määrin kuin tietty toiminta voidaan toteuttaa paremmin unionin kuin jäsenval- tioiden tasolla. Pre-emptio-doktriinin mukaan jäsenvaltioilla on toimivalta toimia niin kauan kuin EU ei ole käyttänyt toimivaltuuksiaan EU:n yksinomaisten toimivaltuuksien aloilla (Raitio 2013, s. 245).

27 Asia C‑282/15, Queisser Pharma GmbH & Co. KG v. Saksan liittotasavalta, EU:C:2017:26, kohta 46-47.

28 HE 262/2018 vp, s. 6-7.

29 Tarkastus- ja läsnäolo-oikeuden sisällöstä lisää luvussa 6.3.

(24)

perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen (PL 22 §). Perusoikeusmyönteisellä tulkinnalla viranomaisten tulee valita lain perusteltavissa olevista tulkintavaihtoehdoista se, joka par- haiten edistää perusoikeuksien tarkoituksen toteutumista ja joka ehkäisee ristiriidan perustuslain kanssa.³⁰

Perustuslaki korostaa myös viranomaistoimien lakisidonnaisuutta: PL 2.3 §:n mukaan kai- kessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Lakisidonnaisuusperiaatteen lisäksi korostuvat erityisesti hyvän hallinnon periaatteet.³¹ Hyvän hallinnon periaatteet velvoittavat viranomaista käyttämään toimivaltaansa vain siihen tarkoitukseen, johon se on määritelty ja mitoittamaan toimensa niin, että ne ovat asianmukaisia, tehokkaita ja oikeassa suhteessa perusteltuun tavoitteeseen nähden.³² Viranomaistoimintaa sääntelevistä normeis- ta on syytä mainita myös rikoslain virkavastuuta koskevien säännökset (RL 40 luku) ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettu laki (625/1999, julkisuuslaki), jotka osal- taan vaikuttavat myös elintarvikevalvonnan toteuttamiseen.

2.2 Toimivaltaiset viranomaiset

Jäsenvaltioiden viranomaisten vastuulla on varmistaa, että elintarvikealan toimijat noudattavat elintarvikkeiden turvallisuutta koskevia standardeja käyttämällä kansallisia valvonta- ja seurantajärjestelmiä. Komission valvontayksiköt taas keskittyvät arvioimaan, pystyvätkö toimivaltaiset viranomaiset saamaan aikaan toimivat kansalliset järjestelmät.³³

Valvontaviranomaisista säädetään valvonta-asetuksen I osastossa. Toimivaltaisella viran- omaisella tarkoitetaan valvonta-asetuksen 3.3 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltion kes- kusviranomaista, joka vastaa virallisen valvonnan ja muiden virallisten toimien järjestämi- sestä, tai muuta viranomaista, jolle tämä toimivalta on siirretty. Tarvittaessa viranomaisena voi toimia myös kolmansien maiden viranomainen.

Elintarvikevalvonnan hallinnollinen organisointi ja valvonnan järjestämistapa on EU- lainsäädännössä jätetty kansallisesti päätettäväksi. Elintarvikelaissa säädetään valvontavi-

30 PeVL 25/1994 vp, s. 4.

31 Hyvän hallinnon periaatteisiin kuuluvat yhdenvertaisuus-, tarkoitussidonnaisuus-, suhteellisuus-, objektivi- teetti- ja luottamuksensuojaperiaatteet (Laakso – Suviranta – Salokannel 2006, s. 327, 345; Mäenpää 2008, s.

83–84).

32 Mäenpää 2008, s. 92.

33 Lähteenmäki-Uutela 2007, s. 24.

(25)

ranomaisista ja elintarvikevalvonnan järjestämisestä.³⁴ Elintarvikevalvonnan yleinen suun- nittelu ja ohjaus kuuluu ETL 29 §:n mukaan maa- ja metsätalousministeriölle. Suomessa keskusviranomaisena toimii Ruokavirasto (ETL 30 §, 1397/2019). Valvontaviranomainen voi ETL 4 luvussa määritetystä toimivallasta riippuen olla Ruokaviraston lisäksi esimerkiksi aluehallintovirasto (AVI), tai kunnan valvontaviranomainen. Muita valvontaviran- omaisia ovat mm. puolustusvoimat, tulli sekä ELY-keskukset (ETL 34 §). Viranomaiset ja niiden tehtävät on määritetty myös erityislainsäädännössä kuten luomuvalvontalaissa.

Valvontaviranomainen voi ETL 36 §:n mukaan käyttää valvonnassa apuna ulkopuolista asiantuntijaa esim. tarkastuksissa, tutkimuksissa ja selvityksissä. Oikeus käyttää ulkopuolista asiantuntijaa on määritetty myös erityislainsäädännössä. Viranomaisvastuuta asiantun- tijalle ei kuitenkaan voida siirtää niiltä osin kuin valvontatehtäviin liittyy merkittävää julkisen vallan käyttöä, tai on uhka, että perusoikeuksia vaarannetaan (PL 124 §). Näin varmistetaan yksityisen oikeusturva, sillä viranomaisen virkavastuu on ankarampi kuin yksityis- henkilöiden.³⁵

Perustuslakivaliokunta on linjannut, että kotirauhan piiriin ulottuvat tarkastusvaltuudet ovat merkittävää vallan käyttöä ja näin ollen tarkastuksia saa yksinään tehdä vain viranomainen.³⁶ Sovellettavasta laista tulee aina käydä riittävän selkeästi ilmi, kuka on oikeutet- tu käyttämään rajoitusvaltuuksia, mitä valtuuksia käytettäessä saadaan tehdä ja miten silloin on meneteltävä.³⁷ Tarkastusvaltuuden osalta palataan siis perusoikeuksien rajoitusperusteisiin, joista lisää myöhemmin tässä tutkielmassa.

34 HE 262/2018 vp, s. 7. Sote-uudistuksen yhteydessä on selvitetty myös elintarvikevalvonnan ja yleisemmin ympäristöterveydenhuollon tehtävien siirtämistä maakunnille. Sote-ministerityöryhmä linjasi 13.2.2020, että ympäristöterveydenhuollon tehtävät säilyvät toistaiseksi kunnilla ja kuntayhtymillä (Sote-uudistus, kohta Tiedotteet ja uutiset). Näin ollen valvontaviranomaiset ja niiden toimivallan jako pysyvät ennallaan.

35 Saraviita 2011, s. 120; Hollo 2008a, s. 99.

36 PeVL 61/2010 vp, s. 4. Tähän periaatteeseen mielenkiintoisen poikkeuksen tekee asunto-osakeyhtiölaki (1599/2009), jossa tarkastusoikeus kotirauhan suojaan on annettu taloyhtiön hallituksen jäsenille ja isännöit- sijälle (asunto-osakeyhtiölaki 8:1,1).

37 PeVL 8/1995 vp, s. 2.

(26)

3 KOTIRAUHA PERUS- JA IHMISOIKEUTENA

3.1 Kansallinen sääntely 3.1.1 Perustuslaki

Perustuslain 10.1 §:n mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. PL 10.3 §:n mukaan lailla voidaan säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittä- miseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä.

Kotirauhan suoja luetaan ns. klassisiin vapausoikeuksiin.³⁸ Klassisia vapausoikeuksia on kuvailtu yksilön oikeudeksi elää omaa elämäänsä ilman, että viranomaiset ja muut ulko- puoliset tahot mielivaltaisesti tai aiheettomasti puuttuvat siihen.³⁹ Kotirauhaa, kuten muitakaan vapausoikeuksia, ei ole kuitenkaan määritetty laissa tarkemmin. Perusoikeuden merkityksen käytännön tarkentaminen on jäänyt tehtäväksi tavallisessa lainsäätämisjärjestyk- sessä ja näiden lakien säännöksiin liittyvillä tulkinnoilla.⁴⁰

Kotirauhan sisältöä ei voida tarkoin määritellä, mutta sen voidaan sanoa merkitsevän fyy- sistä turvallisuutta, yksityiselämää koskevien tietojen salassapitoa sekä suojaa ulkopuoli- selta häiriöltä ja tarkkailulta.⁴¹ Yksilöllä on oikeus saada asua rauhassa kodissaan tai muus- sa asuntona käytetyssä paikassa ilman, että siihen oikeuteen puututaan muuten kuin laissa olevan välttämättömäksi katsotun määräyksen nojalla ja yksilön oikeusturvatakeet riittä- västi huomioiden.⁴²

Kotirauhan ydinalueena on henkilön asunto⁴³, mutta asunto käsitteenä kattaa kaikki pysy- väisluonteiseen asumiseen tarkoitetut tilat.⁴⁴ Perustuslakivaliokunnan määritelmän mukaan aluksissa ja muissa kulkuneuvoissa olevien asuintilojen on katsottu jäävän kotirauhan

38 Karapuun mukaan vapausoikeuksia ovat seuraavat oikeudet: oikeus elämään, henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen; taannehtivan rikoslainsäädännön kielto; liikkumisvapaus; yksityiselämän suoja mukaan lukien luottamuksellisen viestin suoja ja kotirauhan suoja; uskonnon ja omantunnon vapaus; sananva- paus; kokoontumis- ja yhdistymisvapaus; omaisuudensuoja; elinkeinovapaus; sekä tieteen, taiteen ja ylim- män opetuksen vapaus (Karapuu 2011, II Yleinen osa, luku 1. Perusoikeuksien käsite ja luokittelu, perusoikeuksien luokittelu).

39 Saraviita 2011, s. 180.

40 Hautamäki 2012a, s. 36.

41 HE 184/1999, s. 6.

42 Ruuska 2007, s. 16.

43 HE 309/1993 vp, s. 53.

44 Viljanen 2011, III Yksittäiset perusoikeudet, luku 6. Yksityiselämän suoja, kotirauhan turva. Viljasen mukaan käsitteeseen olisi luettavissa esim. henkilön pidempiaikaisessa majoituskäytössä oleva hotellihuone.

(27)

eräänlaiselle raja-alueelle.⁴⁵ Koska kyseessä ei ole kotirauhan ydinalueelle ulottuvasta sääntelystä, se ei ole ongelmallinen perustuslain 10 §:n 3 momentin kannalta, vaikka kyse ei olekaan kotirauhasäännöksen edellyttämällä tavalla perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi toteutettavasta kotirauhan piiriin ulottuvasta toimenpiteestä. Valio- kunta on näin ollen katsonut, että esimerkiksi rajatarkastusten osalta matkailuautoja tulee kohdella samoin kuin muita kulkuneuvoja.⁴⁶ Samoilla perusteilla myös alusten turvatarkas- tukset ovat valiokunnan mukaan mahdollisia, vaikka aluksilla osa tiloista olisikin asuin- käytössä. Perustuslakivaliokunnan mukaan tarkastus näissä kohteissa tulisi kuitenkin suorittaa ”suurta hienotunteisuutta noudattaen”.⁴⁷

Kotirauhan suojalle on määritetty ydinalue, jonka pitäisi periaatteessa olla hyvin suojattu, mutta jota käytännössä on rajoitettu hyvinkin monella eri perusteella.⁴⁸ Kotirauhan suojaa nauttivalla oikeussubjektilla ei välttämättä ole kovin selvää käsitystä siitä, miten monella eri perusteella viranomaisille on säädetty toimivalta toimia kotirauhan suojan ydinalueella ja mitkä ovat kulloisetkin oikeussuojatakeet.⁴⁹ Ongelmalliseksi tilanne voisi muodostua oikeussubjektin kannalta esimerkiksi suostumusperusteisen, kotirauhan piiriin tapahtuvan tarkastuksen yhteydessä. Tarkastusten suostumusperusteisuutta on pohdittu esimerkiksi elintarvikelain esitöissä.⁵⁰ Suostumukseen perustuva, kotirauhan piiriin ulottuva tarkastus on mahdollista tehdä esim. terveydensuojelulain (42/1994) 46 §:n mukaisissa asunnontar- kastuksissa. Elintarvikelain esitöissä perustuslakivaliokunta havaitsi epäselvyyden oikeussubjektin suostumuksen aitoudesta ja vapaaseen tahtoon perustuvuudesta.⁵¹ Erityisesti poliisin suorittamien etsintöjen yhteydessä on tuotu esiin ongelmana se, että viranomaisen kysymykset esim. sisäänpääsystä koetaan käskyiksi, joista ei ole mahdollisuutta kieltäy- tyä.⁵²

45PeVL 8/1994 vp, s. 3-4.

46 PeVL 10/2016 vp, s. 4.

47 PeVL 16/2004 vp, s. 5.

48 Kotirauhan suojan rajoittamisperusteista lisää luvussa 4.2.

50 HE 53/2005 vp, s. 102-103. Mahdollisuutta tehdä tarkastus suostumusperusteisesti ei lopulta lisätty elintarvikelakiin.

51 PeVL 37/2005, s. 3.

52 AOA 1562/4/03 (3.6.2004), s. 3–4.

(28)

3.1.2 Rikoslain mukainen kotirauhan piiri

Valtiosääntöoikeudelliseksi kotirauhan piiriksi määritetään pääasiassa vain yksityiseen asumiseen käytettävät tilat. Rikoslaissa kotirauhan suoja on määritelty laajemmin ja konk- reettisemmin kuin perustuslaissa. Vaikka kysymys kotirauhan suojasta myös rikosoikeu- dessa palautuu lopulta perusoikeuskysymykseksi, on tässä syytä lyhyesti käydä läpi määri- telmien eroa.

Rikosoikeudellinen kotirauhan piiri määritetään rikoslain (RL, 531/2000) 24 luvussa, jonka 1 §:n mukaan kukaan ei saa oikeudettomasti tunkeutua kotirauhan suojaamaan paikkaan tai rikkoa toisen kotirauhaa. RL 24:11 mukaan kotirauhan suojaamia paikkoja ovat asunnot, loma-asunnot ja muut asumiseen tarkoitetut tilat, kuten hotellihuoneet, teltat, asuntovaunut ja asuttavat alukset, sekä asuintalojen porraskäytävät ja asukkaiden yksityisaluetta olevat pihat niihin välittömästi liittyvine rakennuksineen. Myös muut asumiseen tarkoitetut tilat voidaan lukea kotirauhan piiriin, vaikka niitä käytettäisiin asumiseen vain satunnaisesti.

Valtiosääntöoikeudellisen ja rikosoikeudellisen kotirauhan käsitteen eroon on otettu kantaa esimerkiksi ympäristönsuojelulain (YSL, 527/2014) valmistelussa. Kotirauhaa on käsitelty lain 172.2 §:ssä, jonka mukaan toimenpiteen saa tehdä pysyväisluonteiseen asumiseen käy- tettävässä tilassa vain, jos se on välttämätöntä hengen, terveyden, omaisuuden tai ympäris- tön suojelemiseksi.Lain esitöiden mukaan kotirauhan piiriin eivät kuuluisi asunnon piha- piiri tai muuhun kuin asumiseen käytettävät tilat, sillä valtiosääntöoikeudellinen kotirauhan piiri määritellään eri tavoin kuin kotirauha rikoslaissa.⁵³

Toisaalta on myös sanottu, että erottelu rikosoikeuden ja valtiosääntöoikeuden suoja- aloihin vaikuttaisi menettäneen merkitystään, kysymyksen palautuessa lopulta aina perusoikeuskysymykseksi, kun kotirauhan rajoituksen vastaparina on toinen perusoikeus.⁵⁴ Ri- kosoikeudellinen kotirauhan piiri kuvaakin lähinnä perusoikeuksien horisontaalista vaikutusta yksilöiden välillä, ei niinkään julkisen vallan vertikaalista suhdetta yksilöön.⁵⁵

53 HE 214/2003 vp, s. 158.

54 Neuvonen – Rautiainen 2015b, s. 47.

(29)

3.2 Euroopan ihmisoikeussopimus

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8.1 artiklan mukaan jokaisella on oikeus nauttia kotiinsa kohdistuvaa kunnioitusta. 8.2 artiklan mukaan viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi silloin kun laki sen sallii ja se on välttämätöntä mm. rikollisuuden estämiseksi, terveyden suojelemiseksi tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.

Kodin suojan osalta Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut, että suoja on kaksi- osainen: valtiolla on paitsi negatiivinen velvollisuus olla puuttumatta kodin suojaan (rajoi- tusperusteiden soveltamisalaa lukuun ottamatta), myös positiivinen velvoite huolehtia, että henkilö voi nauttia kotirauhan kunnioitusta.⁵⁶ Esimerkiksi merkittävät immissiot, kuten haju tai melu, voivat luoda valtiolle puuttumisvelvoitteen.⁵⁷

EIS:n sopimusmääräykset eivät ole vain tavoitteellisia päämääriä, vaan sopimuksen rati- fioineita valtioita velvoittavia. Näiltä edellytetään oikeuksien välitöntä turvaamista.⁵⁸ Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on määritellyt kodin suojaa useissa ratkaisuissaan. Tär- keää on huomioida, että EIT:n oikeuskäytännössä kodin määritelmän katsotaan olevan riippumaton kansallisen lain määritelmistä ja perustuvan vain käsillä oleviin tosiseikkoi- hin.⁵⁹ Kodin määritelmä kattaa kaikki pitkäaikaiseen asumiseen tarkoitetut tilat, myös epä- tyypillisemmät tapaukset. Esimerkiksi Demades-tapauksessa kodin suojaan katsottiin kuuluvan loma-asunnot⁶⁰ ja FNASS-tapauksessa hotellihuoneet.⁶¹ Asuntovaunujen ja muiden liikkuvien välineiden katsottiin Chapman-tapauksessa kuuluvan kotirauhan piiriin.⁶² Kodin suojaan vetoavan yksilön ei tarvitse nimenomaisesti omistaa tai olla vuokralla kodin suojaa

56 Pellonpää ym. 2018, s. 835.

57 Neuvosen mukaan Suomen oikeuskäytännössä tämä suoja toteutuu horisontaalisuhteessa rakennusmääräys- ten ja muiden määräysten kautta, jolloin pyritään toteuttamaan oikeutta olla kodissa rauhassa esimerkiksi melulta (Neuvonen 2014, s. 113).

59Chiragov ja muut v. Armenia (2015), kohta 206. Tämä kuvastaa EIT:n autonomista tulkintatapaa. Sopi- mustekstissä käytetyillä käsitteillä on itsenäinen merkityksensä, joka ei välttämättä ole yhteneväinen vastaa- valla käsitteellä kansallisessa oikeudessa olevan merkityksen kanssa (Pellonpää ym. 2018, s. 333).

60 Demades v. Turkki (2003), kohdat 32-34.

61 National Federation of Sportspersons’ Associations and unions (FNASS) ja muut v. Ranska (2018), kohta 158.

62 Chapman vs. Yhdistyneet Kuningaskunnat (2001), kohdat 71-74.

(30)

nauttivassa tilassa.⁶³ Buckley-tapauksen mukaan myös sellaiset tilat, joita ei ole otettu lail- lisesti käyttöön kuuluvat kodin suojan piiriin.⁶⁴

Kodin määritelmän piirin ulkopuolelle jäävät Khamidov-tapauksen perusteluiden mukaan yksinomaan yrityskäytössä olevat rakennukset.⁶⁵ Jos tiloissa ei ole koskaan asuttu, ei niiden voida katsoa olevan kenenkään koti.⁶⁶

EIT:n tulkintaperiaatteiden osalta on huomioitava, että tuomioistuin seuraa yleensä omaa käytäntöään, mutta perustelluista syistä poikkeamia voidaan tehdä (dynaaminen tulkinta).

Ilman tätä mahdollisuutta tuomioistuin voisi muuttua kehityksen esteeksi.⁶⁷

3.3 Euroopan unionin perusoikeuskirja 3.3.1 Kodin suoja

Kodin kunnioitus on suojattu EU:n perusoikeuskirjan (POK) 7 artiklan perusteella, jonka mukaan jokaisella on oikeus siihen, että hänen yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiaan ja viestejään kunnioitetaan.

Unionin perusoikeuksista on siis säädetty EU:n perusoikeuskirjassa. Perusoikeuskirjalla on sama oikeudellinen asema EU-oikeudessa kuin unionin muulla primäärioikeudella (Euroo- pan unionista annetun sopimuksen, SEU⁶⁸ 6(1) artikla). Perus- ja ihmisoikeuksilla on muu- tenkin vahva asema unionissa, Euroopan unionin keskeisimpiä perusarvoja on SEU:n 2 artiklan mukaan muun muassa ihmisoikeuksien kunnioittaminen. Tämä näkyy myös Eu- roopan unionin tuomioistuimen (EUT) toiminnassa: EUT on omassa oikeuskäytännössään ryhtynyt aktiivisesti viittaamaan perusoikeuskirjaan ja tulkitsemaan EU-lainsäädäntöä pe- rusoikeusmyönteisestä näkökulmasta erityisesti POK:n oikeudellisen sitovuuden jälkeen.

Perusoikeuskirjan säännökset ohjaavat myös unionin lainsäädäntötyötä: perusoikeudenmu-

63 Menteş ja muut v. Turkki (1997), kohta 73.

64 Buckley v. Yhdistyneet kuningaskunnat (1996), kohta 54.

65 Khamidov v. Venäjä (2008), kohta 131.

66 Andreou Papi vs. Turkki (2010), kohta 54.

68 EUVL N:o C 202, 7.6.2016, s. 13.