5 VIRKAVASTUU KANSALAISTEN LUOTTAMUSTA TURVAAMASSA
5.5 Lopuksi: Virkavastuun modernit haasteet luottamuksen
Virkamiehen toimintaympäristö muuttuu yhteiskunnallisten muutosten myötä. Tällöin on virkavastuunkin osalta kyse laajemmista haasteista, joihin virkamiehellä ei itsellä ole mah-dollisuutta aina vaikuttaa. Esimerkiksi yksityistämis- ja ulkoistamiskehityksen ja hallin-non automatisaation taustalla ovat hallinhallin-non tehostamisvaatimukset. Julkishallintoon kohdistuukin nykyään yhä enemmän painetta reagoida nopeammin ja tehokkaammin.
Viime aikoina esimerkiksi maahanmuuttohallintoa on vaadittu tekemään oleskelulupa-päätöksiä joutuisasti, jotta Suomeen saataisiin osaavaa työvoimaa nopeammin. Yhtenä vastauksena tähän ongelmaan on kaavailtu päätösautomatiikkaa.
5.5.1 Virkavastuun suhde digitalisaatioon
Digitalisaation avulla voidaan luoda entistä parempia ja luotettavampia palveluita ja te-hostaa päätöksentekoa, mutta samalla se tuottaa myös uudenlaisia riskejä julkisen sekto-rin toimintaan. Digitaalisen ympäristön turvallisuus onkin tärkeä lähtökohta kansalaisten luottamuksen näkökulmasta. Tähän ohjaa myös EU-sääntely, joka on voimakkaasti vai-kuttanut esimerkiksi tietosuojan kehittymiseen. Myös tehokasta ja oikein kohdennettua
vastuusääntelyä tarvitaan, sillä digitaalisissa ympäristöissä tapahtuneista virheistä voi seurata hallinnon asiakkaille vakavia seurauksia.
Virkavastuun osalta yksi keskeinen digitalisaatioon liittyvä kysymys on vastuun kohden-tuminen automatisoidussa päätöksenteossa. Tähän kytkeytyy kriittisiä ongelmia, joita ei vielä ole ainakaan täysin onnistuttu ratkaisemaan. Yhtenä ongelmana on pidetty sitä, että täysin automaattisessa päätöksenteossa yksittäisellä virkamiehellä ei kovin todennä-köisesti ole mahdollisuutta varmistaa henkilökohtaisesti päätöksiä tekevän järjestelmän toiminnan oikeellisuutta. Kysymys onkin siitä, voiko virkamies olla vastuussa jostain, mi-hin hän ei edes välttämättä pysty vaikuttamaan. Tällaisessa tilanteessa virkavastuun to-teutuminen näyttäisi jäävän näennäiseksi. (Voutilainen 2018, 916.) Tilanne on ongelmal-linen julkisen hallinnon asiakkaan, mutta myös virkamiehen oikeusturvan näkökulmasta.
Automaation käyttöä julkishallinnossa voi konkretisoida ainakin eräillä eduskunnan apu-laisoikeusasiamiehen ratkaisuilla. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on esittänyt kah-dessa verohallintoa koskevassa ratkaisussa huolensa siitä, miten verohallinnon automaa-tiossa voidaan varmistua verovelvollisen oikeusturvan toteutumisesta. Tapauksissa oli kyse verohallinnon automaation tuottamista virheellisistä selvityspyynnöistä sekä virheel-lisestä päätöksestä. (EOAK/3116/2017; EOAK/3393/2017.) Tapaukset osoittavat hyvin sen, että automaation hyödyntämisessä julkisessa hallinnossa on ollut vielä sellaisia puut-teita, jotka on korjattava oikeusturvan täysimääräisen toteutumisen turvaamiseksi. Laa-jemmin kysymys on myös luottamuksesta viranomaistoimintaan. Apulaisoikeusasiamies on myös pyytänyt verohallinnolta selvitystä oikeusturvan lisäksi siitä, miten virkavastuu toteutuu asianmukaisesti automatisoidussa verotusmenettelyssä ja päätöksenteossa (EOAK/3379/2018).
5.5.2 Yksityistäminen ja ulkoistaminen
Digitalisaation ohella toinen keskeinen virkamiesten toimintaympäristön muutoksiin kiinnittyvä haaste koskee yksityistämistä ja ulkoistamista. Julkiselle hallinnolle aiemmin kuuluneita tehtäviä on siirtynyt enenevissä määrin viranomaisorganisaation ulkopuoli-sille toimijoille. Kansalaisten luottamuksen näkökulmasta on oleellista, että mitä laajem-mat valtuudet tällaisia tehtäviä hoitavalle annetaan puuttua yksityisten oikeusasemaan, sitä suurempia vaatimuksia on asetettava perusoikeusnäkökohdille, toiminnan läpinäky-vyydelle, julkiselle ohjaukselle sekä valvonnalle. (Keravuori-Rusanen 2008, 12, 66.) Yksi-tyisten edun mukaista ennen kaikkea on, että julkisen vallan käyttö, harjoitetaan sitä sitten missä organisaatiomuodossa tahansa, on vastuunäkökulmasta riittävän yhtäläisesti sään-neltyä. Edellä onkin kuvattu, kuinka muun muassa virkarikossäännökset on nähty aiheel-liseksi ulottaa koskemaan kaikkia niitä henkilöitä, joiden tehtäviin sisältyy julkisen vallan käyttöä. (HE 58/1988 vp, 20.)
Myös ulkoistetun palvelun laatukysymyksiin ja valvontaan voi liittyä monenlaisia vastuu-ketjuja virkamiesten osalta, sillä rikosoikeudellisen vastuun lisäksi esimerkiksi tietoisesta sosiaali- tai terveyspalvelun valvonnan laiminlyönnistä saattaa seurata myös vahingon-korvausvastuu. (Komulainen 2010, 436–438.) Aina virkamiehillä ei kuitenkaan ole tehok-kaita välineitä valvoa riittävän konkreettisesti tällaista toimintaa, mistä johtuen kyseisiä kysymyksiä tulisi tarkastella vielä tarkemmin tulevaisuuden tutkimushankkeissa.
5.5.3 Yhteenveto
Edellä on esitetty virkavastuun kolme muotoa: rikosoikeudellinen vastuu, vahingonkor-vausvastuu sekä hallinnollisessa menettelyssä toteutettava vastuu. Kaikille näille vastuu-muodoille on yhteistä, että niillä pyritään turvaamaan kansalaisten luottamusta julkishal-linnon toimintaan. Joidenkin virkamiesryhmien osalta kansalaisten luottamus viran-omaisorganisaatioon edellyttää, että sen palveluksessa olevat virkamiehet käyttäytyvät myös vapaa-ajallaan tavalla, joka turvaa kansalaisten luottamusta. Tulevaisuuden osalta myös moderniin muutoskehitykseen, kuten julkishallinnon automaattiseen päätöksente-koon sekä ulkoistamiseen ja yksityistämiseen, liittyy haasteita, joiden vuoksi virkavastuu-sääntelyä on jatkuvasti kehitettävä.
Lähteet
Kirjallisuus
Hakalehto-Wainio, Suvianna. Julkisyhteisön vahingonkorvausvastuun peruskysymyk-sistä. Defensor Legis 4/2009.
Hirvonen, Kalervo – Mäkinen, Eija. Kunnallinen viranhaltija: oikeudellisen aseman sääntely. Edita, Helsinki 2006.
Husa, Jaakko – Pohjolainen, Teuvo. Julkisen vallan oikeudelliset perusteet. 4. uud. p. Ta-lentum, Helsinki 2014.
Keravuori-Rusanen, Marietta. Yksityinen julkisen vallan käyttäjänä – Valtiosääntöoi-keudellinen tutkimus julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle.
Edita, Helsinki 2008.
Komulainen, Mikko. Ulkoistaminen kunnissa. Suomen Kuntaliitto, Helsinki 2010.
Koskinen, Seppo – Kulla, Heikki. Virkamiesoikeuden perusteet. 7. uud. p. Talentum Pro, Helsinki 2016.
Koskinen, Seppo – Kulla, Heikki. Virkamiesoikeuden perusteet. 8. uud. p. Alma Talent, Helsinki 2019.
Laurikkala, Jenna. Virkasalaisuusrikokset. Tutkimus rikoslain 40 luvun 5 §:n virkasalai-suusrikostunnusmerkistöjen sisällöstä ja muutostarpeista. Alma Talent, Helsinki 2020.
Mäenpää, Olli. Yleinen hallinto-oikeus. Alma Talent, Helsinki 2017.
Mäenpää, Olli. Hallinto-oikeus. 2. uud. p. Alma Talent, Helsinki 2018.
Parviainen, Mervi. Kenen on vastuu? Vastuut ja seuraamukset palvelussuhteessa. Edita Publishing Oy, Helsinki 2010.
Pölönen, Pasi. Sopimuksellisuus julkishallinnon järjestämisessä. Lakimies 7–8/2012, 1149–1167.
Voutilainen, Tomi. Chatbot-sovellus osana viranomaisten neuvontapalveluja. Lakimies 7–
8/2018, 904–927.
Virallislähteet
PeVL 11/2005 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä laiksi poliisi-lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.
PeVM 26/2020 vp. Perustuslain 115 §:n mukainen muistutus ulkoministeri Pekka Haavis-ton virkatoimen lainmukaisuuden tutkimisesta
HE 58/1988 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle virkarikoslainsäädännön uudistamisesta.
HE 1/1998 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi.
HE 77/2001 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle lahjontaa koskevan Euroopan neuvoston rikosoikeudellisen yleissopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä sekä eräiden vir-karikoksia ja niihin liittyviä rikoksia koskevien säännösten muuttamisesta.
HE 44/2002 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle rikosoikeuden yleisiä oppeja koskevan lainsäädännön uudistamiseksi.
HE 4/2006 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi poliisin hallinnosta annetun lain ja valtion virkamieslain 53 ja 55 §:n muuttamisesta.
HE 264/2006 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle puolustusvoimalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.
Oikeuskäytäntö KKO 1996:67.
KHO 2012:77
KHO 2014:52.
Helsingin HO 19.6.2014 1279
Helsingin HAO 3.2.2015 15/0065/2 KHO 2015:3049
Helsingin HO 30.9.2016 tuomio nro 139427 KHO 2019:103.
KKO 6.11.2020, R2019/382
Eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisut EOAK/3116/2017.
EOAK/3393/2017.
EOAK/3379/2018.