Lainsäädäntö

Uusjakotoiminta on kaikkialla lakisääteistä. Toisen maailmansodan jälkeen useat Euroopan valtiot ovat uudistaneet uusjakolainsäädäntönsä ja tällä hetkellä se on yleensä peräisin 1970-luvulta (Belgia, Itävalta, Norja, Ruotsi ja Saksa) tai 1980-1970-luvulta (Alankomaat, Puola Ranska ja Unkari). Suomessa uusjakotoimintaa ohjaava uusi kiinteistönmuodostamislaki tuli voimaan vuonna 1997. Lisäksi uusjakotoiminnalla on kaikkialla suoria tai epäsuoria kytkentöjä maan-käyttö- ja rakentamislainsäädäntöön, ympäristö- ja luonnonsuojelulainsäädäntöön sekä maa-talous-, metsä-, tie-, vesi- ja lunastuslainsäädäntöön. (Meuser 1992 s. 67–91.)

Syynä uusjakolainsäädännön uudistamistarpeeseen 1900-luvun loppupuolella olivat uusjako-jen toimintaympäristössä tapahtuneet nopeat muutokset, jotka asettivat uusjakotoiminnalle uusia maatalous- ja yhteiskuntapoliittisia vaatimuksia. Maatalouden ylituotantotilanne ja maaseutualueiden rakennemuutokset aiheuttivat Keski-Euroopassa tarpeen maataloustuotan-non hallittuun supistamiseen ja maatilatalouden tuottavuuden parantamiseen tuotantokustan-nuksia alentamalla. Tämän ohella uusjakojen tavoitteiksi haluttiin ottaa enemmän muun mu-assa sosiaalisista, ekologisista ja kulttuuriarvoista johtuvia päämääriä. Lainsäädäntöuudistus-ten myötä perinteisestä uusjaosta muotoutuikin erityisesti Keski-Euroopassa tavoitteenasette-lultaan moniulotteinen maaseutualueiden kehittämistoimi, jota voidaan käyttää myös kohde-alueiden infrastruktuurin parantamiseen, maiseman- ja luonnonsuojelun edistämiseen ja eri-laisten virkistysaluehankkeiden toteuttamiseen. (Kantee 1984 s. 97; Meuser 1992 s. 25–34;

Tenkanen 1990a s. 6-7 ja 1994 s. 4.) Alankomaat

Alankomaissa ryhdyttiin 1960-luvulle tultaessa kiinnittämään huomiota maatalouden ja mui-den maankäyttömuotojen aluetarpeimui-den välisiin ristiriitoihin. Erityisesti korostuivat tarpeet ra-joittaa kaupunkimaisen taaja-asutuksen leviämistä suunnittelemattomasti maatalousalueille, parantaa alueiden yleistä infrastruktuuria ja varata alueita luonnon- ja maisemansuojeluun se-kä virkistysse-käyttöä varten. Koska vuodelta 1954 peräisin ollut tilusjärjestelylaki ei sisältänyt mitään säädöksiä näiden maankäyttötarpeiden järjestelemiseksi, säädettiin vuonna 1985 uusi ja edelleen voimassa oleva maaseutualueiden kehittämislaki (Wet Inrichting Landelijk Ge-bied), jossa on määritelty maaseutualueiden kehittämisen tavoitteet ja oikeudelliset perusteet tilusjärjestelyjen toimeenpanolle. (Beun 1992 s. 49; Landinrichtingsdienst 1989 s. 17.)

Maaseutualueiden kehittämislain mukaisia tilusjärjestelytoimituksia on neljää eri tyyppiä (In-richtingswet 13 §):

1. aluesaneeraus (alueen uudelleenjärjestely, herinrichting) 2. uusjako (ruilverkaveling)

3. sopeuttamisjärjestely (hankeuusjako, aanpassingsinrichting)

4. sopimusuusjako (vapaaehtoinen tilusvaihto, ruilverkaveling bij overeenkomst).

Yleisimmät tilusjärjestelytoimitukset ovat uusjako ja aluesaneeraus. Toimitusmenettelyltään nämä hankkeet ovat hyvin samantyyppisiä. Sekä uusjaon että aluesaneerauksen toimeenpa-non edellytyksenä on se, että toimitus on kehittämishankkeena hyväksytty mukaan vuosittain päivitettävään valtakunnalliseen maaseutualueiden kehittämissuunnitelmaan (Voorbe-reidingsscheema Landinrichting). Päätöksen aluesaneerauksen toteuttamisesta tekee tämän jälkeen maakuntahallitus ja se voidaan toimeenpanna, jos hankkeella edistetään

huomattavas-ti myös maatalouden ulkopuolisten maankäyttötarpeiden toteutumista. Maahuomattavas-tilatalouden lähtö-kohdista käynnistyvän uusjakohankkeen aloittamisesta taas päättävät valmisteluvaiheen jäl-keen äänestämällä maanomistajat ja vuokramiehet. (Beun 1992 s. 60–61.)

Uusjaossa ja aluesaneerauksessa voidaan tilusjärjestelyjen ohella yhtäläisesti suunnitella ja toteuttaa tie- ja vesirakennushankkeita ja perustaa virkistysalueita sekä luonnon- ja maise-mansuojelukohteita. Alankomaissa uusjakojen tärkeiksi liitännäishankkeiksi nähdään luon-tosuhteista johtuen erityisesti kuivatushankkeiden toteuttaminen sekä taajama- ja maaseutu-alueiden maankäyttötarpeiden yhteensovittaminen viheralueita ja vihreitä käytäviä muodos-tamalla sekä luonnontilaisia alueita säilyttämällä. (Beun 1992 s. 54–55; Landinrichtings-dienst 1989 s. 9-16.)

Tavoitteiden toteuttamiseksi tarvittavien maa-alueiden hankinnan osalta uusjaon ja aluesaneerauksen välillä on se ero, että saneeraushankkeissa maata voidaan hankkia maata-louden tai sen ulkopuolisten maankäyttömuotojen tarpeisiin vapaaehtoisten kauppojen ja va-paaehtoisten tilusvaihtojen ohella myös pakkolunastamalla. Uusjaoissa pakkolunastusmah-dollisuutta ei ole, mutta yksittäistapauksissa voidaan maatalouden ulkopuolisiin maankäyttö-tarpeisiin käytettävä maa-alue hankkia tähän tarkoitukseen pakollisella tilusvaihdolla. (Beun 1992 s. 61.)

Kaksi muuta maaseutualueiden kehittämislain mukaista tilusjärjestelytoimitusta ovat sopeut-tamisjärjestely ja sopimusuusjako. Sopeutsopeut-tamisjärjestely on hanketilusjärjestely, jonka tavoit-teena on minimoida rakentamishankkeesta (esimerkiksi moottoritien rakentaminen tai pur-kaminen) alueen maankäytölle aiheutuvat kielteiset vaikutukset. Sopimusuusjako taas on luonteeltaan vapaaehtoinen tilusvaihto ja sen käyttö rajoittuu pieniin hankkeisiin, joissa kaik-ki asianosaiset yksimielisesti sopivat tilusten järjestelyistä. (Landinrichtingsdienst 1989 s. 9-16.)

Ruotsi

Tilusjärjestelytoimituksia käsittelevät aineelliset ja prosessuaaliset säädökset on Ruotsissa koottu vuonna 1970 säädettyyn kiinteistönmuodostamislakiin (Fastighetsbildninglag, FBL).

Kaikki olemassa olevia kiinteistöjä koskevat tilusjärjestelyt suoritetaan FBL:n mukaan yhden toimitustyypin, kiinteistöjärjestelyn (fastighetsreglering) puitteissa. Kiinteistöjärjestelyn käyt-töala ja sisältö vaihtelee näin laajoista tilusjärjestelyhankkeista kahden kiinteistön väliseen ti-lusvaihtoon tai rajasovitukseen. Myös kiinteistön rasiteoikeuksien tai yhteisalueosuuksien jär-jestelyt tapahtuvat FBL:n mukaisessa kiinteistöjärjär-jestelytoimituksessa. Kiinteistöjärjestelyssä voidaan:

- siirtää alueita kiinteistöstä tai yhteisalueesta toiseen vastaavaan yksikköön - siirtää osuus yhteisiin alueisiin kiinteistöstä toiseen

- muodostaa yhteisalueita

- perustaa, muuttaa tai lakkauttaa rasiteoikeuksia.

Lisäksi kiinteistöjärjestelyn yhteydessä voidaan toteuttaa tiettyjä asianosaisten yhteishankkei-ta, kuten tie- ja kuivatusverkon perusparannuksia sekä rakennusten purkamisia ja siirtoja.

(FBL 5:1 §; Landahl & Nordsröm 1991 s. 166–168; Lantmäteriet 1999 s. 9-10; Österberg &

Pettersson 1992 s. 259–289.)

Kiinteistöjärjestelyt keskittyvät Ruotsissa nykyisin Dalarnan läänin metsäalueille. Näillä alu-eilla tilojen tilukset jäivät 1800-luvulla tehdyissä isojaoissa useisiin eri palstoihin ja isojaon jälkeen siellä ei ole tehty laillisia jakoja (laga skifte) palstojen kokoamiseksi yhteen. Kiireel-listä tarvetta metsätilusjärjestelyjen suorittamiseksi näillä alueilla on arvioitu edelleen olevan vähintään noin 300 000 - 400 000 ha:n alueella. (Backman 2002 s. 4; Österberg & Pettersson 1992 s. 271.)

Pääosa muista kuin metsäalueiden tilusjärjestelyhankkeista on Ruotsissa vapaaehtoisuuteen pohjautuvia, pienialaisia tilusvaihto- tai ketjutilusvaihtotyyppisiä kiinteistöjärjestelyjä. Näi-den toimitusten hakijoina ovat yleensä kaikki suunnitellun järjestelyalueen maanomistajat, ja hakemukseen liittyy usein lääninhallituksen maatalousyksikön laatima jakosuunnitelma.

(Ahllund 1995 s. 38; Backman 2001a.) Tässä esityksessä keskitytään Ruotsin osalta tarkaste-lemaan metsäalueilla tehtävien laajempien kiinteistöjärjestelytoimitusten toimitusmenettelyä.

Saksa

Saksassa uusjakolainsäädäntö muodostaa vertikaalisen normijärjestelmän. Uusjakotoimintaa ohjaa liittotasavallan uusjakolaki (Flurbereinigungsgesetz). Lisäksi uusjakotoiminnassa huo-mioon otettavia säädöksiä on muun muassa liittotasavallan luonnonsuojelulaissa, rakennus-laissa, tierakennus-laissa, vesirakennus-laissa, ympäristövaikutusten arviointirakennus-laissa, metsälainsäädännössä ja kai-voslaissa. Osavaltiotasolla liittotasavallan uusjakolakia täydentävät toimeenpanolait sekä toimintaa ohjaavat hallintoviranomaisten kiertokirjeet. (Quadflieg 1992 s. 18–19.)

Uusjakolain mukainen perustoimitus on uusjako (Flurbereinigung, FlurbG 1 ja 37 §), jonka toimitusmenettelyä muuntelemalla on kehitetty yksinkertaistettu uusjako (vereinfachtes Flur-bereinigungsverfahren, FlurbG 86 §), hankeuusjako (Unternehmensflurbereinigung, FlurbG 87–90 §) ja kiinteistöjen yhdistämistoimitus (beschleunigtes Zusammenlegungsverfahren, FlurbG 91–103 §). Lisäksi tilusjärjestelytoimituksiin luetaan Saksassa uusjakolain mukainen vapaaehtoinen tilusvaihto ja uusissa osavaltioissa (entisen Saksan Demokraattisen Tasavallan alueella) maataloustuotannon sopeuttamislain (Landwirtschaftanpassungsgesetz) nojalla teh-tävät vapaaehtoiset tilusvaihdot (LwAnpG 54–55 §) ja tilusjärjestelytoimitukset (LwAnpG 56-61a §). Tässä tutkimuksessa tarkastellaan ensisijaisesti varsinaisen uusjakotoimituksen si-sältöä, joskin esitystä on joiltain osin täydennetty muita tilusjärjestelytoimituksia koskevilla huomautuksilla.

Suomi

Suomessa vuoden 1995 kiinteistönmuodostamislain uusjakoa koskevat säädökset ovat vertai-lumaihin nähden ajantasaisia. Kiinteistönmuodostamislaki on Saksan liittotasavallan uusjako-lain ja Alankomaiden maaseutualueiden kehittämisuusjako-lain kaltainen puitelaki. Se ei rajoita uus-jakojen käyttöä vain maatilatalouden tuotantoedellytysten parantamiseen, vaan mahdollistaa uusjaon käytön laaja-alaisesti maaseutualueiden kiinteistörakenteen uudistamiseen muidenkin elinkeinojen ja maankäyttötarpeiden lähtökohdista. Eroina Alankomaihin ja Saksaan nähden ja toisaalta yhdistävänä tekijänä Ruotsin ja Suomen kesken on se, ettei uusjakoja Suomessa tähän mennessä ole yhdistetty osaksi maaseutualueiden ohjelmaperusteista kehittämistoimin-taa.