Tasa-arvo ja oikeudenmukaisuus ovat olleet perusopetuksen kantavia tavoitteita peruskoulun syntyajoista asti (esim. Kalalahti & Varjo 2012; Kivinen & Kivi-rauma 1989; Ouakrim-Soivio, Pulkkinen, Rautopuro & Hilden 2018) ja ovat kes-keisiä käsitteitä myös tämän tutkimuksen kannalta. Eri aikoina tasa-arvodiskurs-sit, tasa-arvon painotukset ja käsitykset tasa-arvosta ovat vaihdelleet (ks. Kalalahti
& Varjo 2012; Ouakrim-Soivio ym. 2018; Silvennoinen, Kalalahti & Varjo 2016;
Simola, Seppänen, Kosunen & Vartiainen 2015).
Koulutuksellisen tasa-arvon perusta löytyy säädöksistä (vrt. Hautamäki & Hi-lasvuori 2015; Jakku-Sihvonen 2009). ”Valtiosääntö turvaa ihmisarvon loukkaa-mattomuuden ja yksilön vapauden ja oikeudet sekä edistää oikeudenmukaisuutta yhteiskunnassa.” (Suomen perustuslaki 731/1999 1 §). Perustuslaissa (731/1999 16 §) säädetään, että jokaisella on oikeus maksuttomaan perusopetukseen ja yhtä-läinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Li-säksi perustuslaissa (731/1999 6 §) säädetään yhdenvertaisuudesta, jolloin ”ke-tään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammai-suuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella”. Yhdenvertaisuuslaissa (1325/2014) säädetään lisäksi muun muassa koulutuksenjärjestäjän velvollisuu-desta edistää yhdenvertaisuuden toteutumista9. Perusopetuslaissa (628/1998 3 §) määritellään, että opetus tulee järjestää oppilaiden ikäkauden ja edellytysten mu-kaisesti ja siten, että se edistää oppilaiden tervettä kasvua ja kehitystä. Oppilaalla on oikeus oppimisen ja koulunkäynnin tukeen koko perusopetuksen ajan ja tukea on tarjottava heti, kun tuen tarve ilmenee (OPH 2014; Perusopetuslaki 628/1998 30 §). Perusopetuksen yhteiskunnallisena tehtävänä on edistää tasa-arvoa, yhden-vertaisuutta ja oikeudenmukaisuutta (OPH 2014). Perusopetuksen toimintakult-tuuria kuvattaessa opetussuunnitelmassa (OPH 2014, 28) kuvataan:
”Yhteisön jäsenet tulevat kohdatuiksi ja kohdelluiksi samanarvoisina riip-pumatta mistään henkilöön liittyvästä tekijästä [Yhdenvertaisuuslaki 21/2004]. Samanarvoisuus ei merkitse samanlaisuutta. Yhdenvertainen kohtelu edellyttää sekä perusoikeuksien ja osallistumisen mahdollisuuk-sien turvaamista kaikille että yksilöllisten tarpeiden huomioon ottamista.”
9 Tasa-arvolain muutoksen (1329/2014) ja yhdenvertaisuuslain (1325/2014) perusteella oppilaitokset ovat velvollisia laatimaan tasa-arvosuunnitelman ja yhdenvertaisuussuun-nitelman. Toiminnallinen tasa-arvosuunnitelma on työkalu, joka tukee sukupuolten tasa-arvon edistämistä kaikessa oppilaitoksen toiminnassa. Yhdenvertaisuussuunni-telma on yhdenvertaisuuden edistämisen työkalu, joka tukee yhdenvertaisuuden edis-tämistä kaikessa oppilaitoksen toiminnassa. (OPH 2019d.)
Jakku-Sihvonen (2009, 25) on kuvannut koulutuksellisen tasa-arvon ja yhdenver-taisuuden käsitteitä seuraavasti:
”Tasa-arvo on luonteeltaan yhteiskuntapoliittinen käsite. Suomessa kou-lutuksen tasa-arvo on viime vuosikymmenet ymmärretty mahdollisuuk-sien tasa-arvona siten, että koulutukseen pääsyssä ja saavutetuissa oppi-mistuloksissa ei saa esiintyä systemaattisia sukupuolten, alueiden tai vä-estöryhmien välisiä eroja (Jakku-Sihvonen 1996, 3). Viime vuosien po-liittis-hallinnollisessa keskustelussa tasa-arvo-käsite on korvautunut usein käsitteellä yhdenvertaisuus, jonka suomenkielinen konnotaatio ko-rostaa enemmän hallinnollisia ratkaisuja”.
Niin tasa-arvoon kuin yhdenvertaisuuteen liittyy eri ulottuvuuksia. Muodollisella, eli oikeudellisella yhdenvertaisuudella viitataan lähtökohtaisesti samanlaisten ta-pausten kohtelemiseen samalla tavalla ja erilaisten tata-pausten kohtelemiseen eri tavalla (Mäkelä 2013). Mäkelä täsmentää, että käsite ei kuitenkaan merkitse kai-kille samaa -ajattelua, vaan aineellinen, eli tosiasiallinen yhdenvertaisuus pyrkii parantamaan erityisesti heikommassa asemassa olevien yhdenvertaisuutta suh-teessa muihin (Mäkelä 2013). Samanlainen kohtelu ei siis riitä takaamaan sitä, että kaikilla ihmisryhmillä olisi esimerkiksi yhdenvertaiset mahdollisuudet kouluttau-tua tai saada palveluita. Tosiasiallisen yhdenvertaisuuden toteutuminen voi edel-lyttää heikommassa asemassa olevan väestöryhmän erityistarpeiden huomioon ot-tamista, jolloin kyseeseen voivat tulla esimerkiksi positiivinen erityiskohtelu sekä vammaisten henkilöiden kohdalla kohtuulliset mukautukset. (Artemjeff 2018.) Yksilöiden erityisten tarpeiden huomioimista perusopetuksessa Mäkelä (2013) on kuvannut yhdenvertaista oikeutta sivistykseen koskevan perusoikeuden näkökul-masta seuraavasti:
“keskeinen on kysymys yksilöiden yhdenvertaisesta pääsystä julkisen palvelun piiriin (yhdenvertaisuuden taso). Tällöin erityistä huomiota tulee kiinnittää perusteisiin, joilla oppilaalle päätetään antaa tehostettua tai eri-tyistä tukea. [---]
Perusoikeusnäkökulmasta tärkeä näkökohta on oppilaan perusoikeuk-sien toteutuminen. Näkemykset oppilaan parhaasta voivat kuitenkin vaih-della, jolloin perusteellinen harkinta sen suhteen millainen opetus ja tuki oppilaan oikeutta parhaiten toteuttavat, on tarpeen. Aineellisen yhdenver-taisuuden [tosiasiallinen yhdenvertaisuus] toteutumiseksi yhdenmukaiset perusteet, joilla tukipalveluja annetaan, ovat myös tärkeät. [---]
Oppilaan oikeuden lähtökohta siirtää toissijaiseen merkitykseen muun muassa taloudelliset ja olemassa olevat koulutuksen järjestämisen raken-teeseen liittyvät tekijät. Tällöin oppilaan tarpeet ohjaavat koulutuksen jär-jestämistä, eikä niukilla taloudellisilla resursseilla voida perustella oppi-laan tarvitsemien tukitoimien epäämistä.” (Mäkelä 2013, 187–188.) Artemjeff (2018) on kuvannut yhdenvertaisuuspolitiikan kolmea tasoa seuraa-vasti: ihmisarvo, eli yhdenvertaisuus lain edessä, eli muodollinen yhdenvertaisuus
(formal equality); oikeudenmukaisuus, eli yhdenvertaiset mahdollisuudet, tosiasi-allinen yhdenvertaisuus (substantial equality, equal opportunities, equity); toteu-tunut tasa-arvo, eli oikeuksien yhdenvertainen toteutuminen (equality of out-come).
Yhdenvertaisuus käsitetään tässä tutkimuksessa tasa-arvon lähikäsiteenä (vrt.
Ouakrim-Soivio & Hietala 2016). Koulutuksen tasa-arvoa ja yhdenvertaisuutta voidaan arvioida yleensä joko tarkastelemalla koulutuspalveluiden yhtäläistä saa-vutettavuutta tai koulutuksen vaikuttavuutta esimerkiksi oppimistuloksia arvioi-malla (esim. Jakku-Sihvonen & Komulainen 2004).
Perusopetuslaissa (628/1998 2 §) määritellään, että opetuksen yhtenä tavoit-teena on turvata riittävä yhdenvertaisuus koulutuksessa koko maan alueella. Ta-voitetta soveltaen oppilaiden tulee olla yhdenvertaisia myös tuen saatavuuden suhteen koko maassa (ks. VTV 2013). Tässä tutkimuksessa normeissa määriteltyä alueellista yhdenvertaisuutta ja tasa-arvoa tarkastellaan saatavuuden näkökul-masta, analysoimalla kuntien välisiä oppimisen ja koulunkäynnin tuen tarjonnan eroja tilastotietojen perusteella.
Erityisopetuksella on ollut koulutuksellisen tasa-arvon lisäämisessä keskeinen tehtävä sen tukiessa oppilaita heidän yksilöllisistä lähtökohdistaan (esim. Hauta-mäki 1996; Jauhiainen & Kivirauma 1997; Järvinen & Jahnukainen 2008; Kivi-rauma & Ruoho 2007; Moberg & Savolainen 2008). Tukijärjestelmän toiminta-mallien avulla koko ikäluokka saatettiin lopulta saman perusopetusjärjestelmän piiriin 1990-luvun lopulla, kun vuonna 1997 vaikeimmin kehitysvammaisten ope-tus ja 1998 koulukodeissa annettava opeope-tus siirrettiin opeope-tustoimen piiriin (HE 86/1997; Laki peruskoululain muuttamisesta 1368/1996; Perusopetuslaki 628/1998; ks. myös Halinen & Järvinen 2008; Hautamäki 1996; Jahnukainen 2012a; Jahnukainen & Korhonen 2003). Näin ollen 2000-luvun Suomessa kaikki oppilaat ovat ainakin normien näkökulmasta yhteisen perusopetusjärjestelmän pii-rissä. Näin ei ole kaikissa maissa. Joissain maissa erityiskoulut saattavat toimia julkisen järjestelmän ulkopuolella eivätkä useissa maissa kaikki edes pääse kou-lutukseen. (ks. esim. Anastasiou & Keller 2017; Graham & Jahnukainen 2011;
Jahnukainen 2012a; World Health Organization & World Bank 2011.) Pijl ja Me-jer (1991; ks. myös OPM 2007a; Richardson & Powell 2011) löysivät aikoinaan kolme pääkategoriaa tutkimiensa maiden erityisopetusjärjestelmistä: (1) kaksi-väyläinen malli, jossa osa oppilaista oli selkeästi segregoitu yleisen koulujärjes-telmän ulkopuolelle ja eri koulujärjestelmät toimivat itsenäisesti; (2) yhdenväylän malli, jossa vältettiin segregaatiota ja pyrittiin saamaan kaikki saman koulujärjes-telmän piiriin sekä (3) kolmantena malli, jossa palveluja tarjotaan niin segre-goiduissa kuin integroiduissa ympäristöissä. Tämän luokittelun mukaisesti Suo-men perusopetusjärjestelmä on lainsäädännöllisestä näkökulmasta yhtenäinen, mutta tuen tarjonnan näkökulmasta osa tuesta organisoidaan edelleen erityiskou-luissa.
Suomen koulujärjestelmä on muun muassa PISA-tutkimuksen (Programme for International Students Assessment) tulosten valossa nauttinut mainetta tasa-arvoi-sena järjestelmänä, sillä oppilaiden osaamiserot ovat olleet pieniä ja heikosti suo-riutuvien oppilaiden osuus on ollut pieni muihin maihin verrattuna (esim. OECD 2007a, 2013, 2016). Laadukasta tukijärjestelmää ja osa-aikaista erityisopetusta on pidetty Suomen hyvien tulosten merkittävinä taustatekijöinä (Jahnukainen 2011;
Kivirauma & Ruoho 2007; Moberg & Savolainen 2008; Sabel, Saxenian, Mietti-nen, Kristensen & Hautamäki 2011; Savolainen 2009).
Tutkimuksista on kuitenkin alkanut kertyä tuloksia niin heikosti suoriutuvien oppilaiden osuuden ja oppilaiden välisten osaamiserojen kasvusta kuin myös ylei-semmästä oppimisen tason heikentymisestä (esim. Hautamäki, Kupiainen, Marja-nen, Vainikainen & Hotulainen 2013; Kupari, Vettenranta & Nissinen 2012; Met-sämuuronen 2013; OECD 2016; Ouakrim-Soivio ym. 2018; Vettenranta 2015;
Vettenranta, Hiltunen, Nissinen, Puhakka & Rautopuro 2016; Vettenranta, Väli-järvi ym. 2016). Vuoden 2015 PISA-tutkimuksessa esiintyi ensimmäisen kerran myös tilastollisesti merkitseviä alueiden välisiä eroja, jotka perinteisesti ovat Suo-messa olleet melko vähäisiä muihin PISA-tutkimuksen maihin verrattuna (Vet-tenranta, Välijärvi ym. 2016). Vuoden 2015 PISA-tutkimuksen osalta oppimistu-losten heikentyminen johtui suurelta osin heikosti suoriutuvien oppilaiden osuu-den kasvusta, mikä on saanut PISA-tutkijat päättelemään, että kyseisten oppilai-den yksilöllinen oppimisen ja koulunkäynnin tuki ei ole ollut riittävää. Huomion-arvoista on kuitenkin se, että vuoden 2015 PISA-tutkimuksessa ei ole suoranai-sesti kerätty tietoa siitä, ovatko kyseiset oppilaat saaneet oppimisen ja käynnin tukea, jolloin päätelmä ei perustu suoraan tietoon oppimisen ja koulun-käynnin tuen saannista, vaan todennäköisesti kansainväliseen määritelmään tuen tarpeesta. PISA-tutkijat ovat esittäneet oppimisen ja koulunkäynnin tuen järjeste-lyjen tutkimista ja toteavat alueellisten ja kuntien välisten erojen selvittämisen olevan tärkeää. (Vettenranta, Välijärvi ym. 2016.)
Edellä kuvattujen tutkimustulosten myötä tasa-arvon lisääminen, syrjäytymi-sen ehkäisy ja eriytyvyyskehityksyrjäytymi-sen pysäyttäminen ovat nousseet keskeiseen ase-maan koulutuspolitiikassa (osatutkimus II; ks. esim. Ahonen, Bernelius, Kalalahti, Kivinen, Rinne & Seppänen 2015; OKM 2012, 2014a, 2014d, 2018a; OPH 2018f;
VN 2014). Oppilaiden tukeen ja perusopetuksen tasa-arvoa edistäviin toimenpi-teisiin on kohdennettu useita erilaisia hakemukseen perustuvia valtionavustuksia.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on muun muassa myöntänyt vuodesta 2013 alkaen valtion erityisavustusta esi- ja perusopetuksen tasa-arvoa edistäviin toimenpitei-siin kuten erityisopetuksen laadun kehittämiseen ja alueellisen eriarvoistumisen torjuntaan. Vuosille 2018–2019 haettavana oli 30 miljoonaa euroa. Rahoitusta on jaettu kuntien kouluille positiivisen diskriminaation mallin mukaisesti. (OKM 2014a; OPH 2018f.) Edellä kuvatun, jo useampana vuonna toteutuneen valtion-avustuksen lisäksi, avattiin haettavaksi 2018 Opetushallituksen hallinnoimana 12
miljoonan valtionavustus, joka on tarkoitettu esi- ja perusopetuksen sekä varhais-kasvatuksen laadun, toimintakulttuurin muutoksen, inkluusion, oppimisen ja hy-vinvoinnin, yhdenvertaisuuden, vuorovaikutuksen ja lähikouluperiaatteen vahvis-tamiseen. Opetushallituksen tiedotteen mukaan avustuksella pyritään varmista-maan oppilaan opetuksen järjestämisen kannalta välttämätön ja riittävän varhai-nen tuki ja ehkäisemään alueellista eriarvoistumista. (OPH 2018b, 11.10.2018.) Myös Peruskoulufoorumin tunnistamien kehittämiskohteiden pohjalta avattiin 2018 haettavaksi Opetushallituksen 7 miljoonan valtionavustus tasa-arvoisen pe-ruskoulun tavoitteiden ja toimien toimeenpanoon, jonka yhtenä kohteena oli op-pimisen tukeen liittyvien käytänteiden kehittäminen (OPH 2018a, 8.11.2018).
Valtio on kuitenkin samanaikaisesti leikannut koulutuksen rahoitusta, mikä on osaltaan kasvattanut kuntien rahoitusosuutta peruspalvelujen laskennallisista kus-tannuksista (Pitkänen, Hievanen, Kirjavainen, Suortamo & Lepola 2017). Valti-ontalouden säästöjen vaikutuksia arvioinut Kansallisen koulutuksen arviointikes-kuksen arviointiryhmä on kuitenkin todennut, että säästöpäätösten vaikutusten luotettava arviointi ei ole olemassa olevin aineistoin mahdollista. Raportissa tode-taan muun muassa, että ”Valtionosuuksien laskenta on monimutkainen laskennal-linen kokonaisuus, eikä voida eritellä, mikä vaikutus kullakin säästöpäätöksellä tai muulla päätöksellä on yleissivistävän koulutuksen järjestämiseen ja sen rahoi-tukseen kunnissa. Kunnan valtionosuuteen ei myöskään vaikuta se, miten kunta palvelutoimintansa järjestää, kunhan se tekee sen säännösten asettamissa puit-teissa.” (Pitkänen ym. 2017, 117). Kuntien erilaiset mahdollisuudet panostaa kou-lutukseen lisäävät kuitenkin eriarvoisuutta koulutuksen järjestämisessä. Rapor-tissa todetaan, että ”Sekä tilastoista että järjestäjien arvioista voi päätellä, että erot koulutuksen järjestämisessä ja opetuksen tarjonnassa ovat lisääntymässä. Tämä on tullut esille myös perusopetuksen oppimistulosten kehityksessä.” (Pitkänen ym. 2017, 124).