Julkisen vallan käytön arviointia oikeuskäytännössä

Tapauksen KKO:2013:19 keskiössä olevassa sopimuksessa oli kyse yhtiön suorittamista tä-hystystutkimuksista kaupungin terveyskeskuksessa. Korkein oikeus ei katsonut sopimuksen olevan hallintosopimus, koska se ei koskenut julkisen vallan käyttöä tai julkisen hallintotehtä-vän hoitamista.

Tuomioistuin perustelee kantaansa sillä, että tähystystutkimukset ovat vain kapea osa tervey-denhuollon hallinnonalaan kuuluvista toiminnoista. Tämän lisäksi terveyskeskus on voinut päättää tutkimusten ajankohdista ja terveydenhuollon johtaja on päättänyt toiminnan laajuu-desta. Sopimuksella ei siten ole annettu yhtiölle itsenäistä hallinnollista päätösvaltaa eikä muutenkaan julkisen vallan käyttöä. Erikseen todetaan, että endoskopisti on voinut ohjata po-tilaita vastaanotolta erikoissairaanhoitoon ja terveyskeskuksen hoitoon, mutta tällainen poti-laiden jatkohoitoon ohjausta koskeva päätösvalta perustui ensisijaisesti terveydenhuollollisiin näkökohtiin.

Arvioidessaan, onko kyseessä hallintosopimus, korkein oikeus erottelee kysymykset julkisen vallan käytöstä ja julkisen hallintotehtävän hoitamisesta. Julkisen hallintotehtävän hoitaminen pyritään määrittämään ratkaisun perusteissa viittaamalla perustuslain ja hallintolain esitöihin, joissa julkinen hallintotehtävä on määritelty laajemmaksi kokonaisuudeksi kuin ainoastaan julkisen vallan käyttöä sisältäviksi tehtäviksi.⁹⁷ Näihin määritelmiin ei kuitenkaan enää palata ratkaisun varsinaisten perustelujen yhteydessä, kun arvioidaan sitä, onko kyseessä sopimus julkisen hallintotehtävän hoitamisesta. Päättelyn perusteet kiertyvät jälleen julkisen vallan käyttöön ja hallinnolliseen päätösvaltaan.

Muihin kuin julkisen vallan käyttöä sisältäviin tehtäviin viitataan vain epäsuorasti toteamalla, että kyseessä on vain kapea osa terveydenhuollon hallinnonalaan kuuluvista toiminnoista.

97 KKO:2013:19, kohdat 19–20, 29.

28

rustelu viittaa siihen, että riittävän laajaa toimintojen osaa koskeva sopimus olisi katsottu hal-lintotehtävän hoitamista koskevaksi sopimukseksi. Avoimeksi jää kysymys siitä, kuinka suuri osa toiminnoista voidaan siirtää sopimuksella yksityiselle ilman että kyseessä on hallintoso-pimus, ja arvioidaanko tätä siirrettävän osan laajuutta sen sisältämien erilaisten toimintojen määrän perusteella vai esimerkiksi toimintojen euromääräisen arvon perusteella.

Erityisen mielenkiintoinen on ratkaisun osa, jossa endoskopistin jatkohoitoa koskevaa päätös-valtaa ei ole katsottu julkisen vallan käytöksi. Ratkaisua perustellaan sillä, että päätösvalta perustuu ensisijaisesti terveydenhuollollisiin näkökohtiin. Voidaan kysyä, tehdäänkö tervey-denhuollossa ylipäänsä mitään sellaisia potilasta koskevia ratkaisuja, jotka eivät perustuisi ensisijaisesti terveydenhuollollisiin näkökohtiin? Tarkoittaako ratkaisu sitä, että mitkään lää-kärin tekemät potilasta koskevat ratkaisut eivät sisällä julkisen vallan käyttöä, koska läälää-kärin tekemät päätökset yleisesti ottaen aina perustuvat terveydenhuollollisiin näkökohtiin? Mitä tarkoitetaan terveydenhuollollisilla näkökohdilla tässä yhteydessä?

Terveydenhuollollisilla näkökohdilla voidaan viitata ensinnäkin kyseistä potilasta koskeviin hoidollisiin syihin, eli kyseessä olevan potilaan optimaaliseen hoitamiseen liittyviin syihin.

Tällaisia syitä voivat olla esimerkiksi potilaan diagnoosi, muut sairaudet, potilaan käytössä oleva lääkitys, potilaan kunto ja kyky kestää hoitotoimenpiteitä. Toisaalta terveydenhuollolli-silla näkökohdilla voidaan viitata yleisemmin terveydenhuoltojärjestelmän toimintaan liitty-viin seikkoihin, kuten käytettävissä oleliitty-viin resursseihin.

Jatkohoitoon ohjaamisen voidaan katsoa olevan julkisen vallan käyttöä sillä perusteella, että siinä vaikutetaan tosiasiallisesti potilaan oikeuteen saada hoitoa. Lisäksi jatkohoitopäätös on myös päätös käyttää kunnan tai kuntayhtymän varoja ja resursseja. Ratkaisun perustelujen mukaan jatkohoitoon ohjaaminen on kuitenkin tehty terveydenhuollollisten näkökohtien pe-rusteella, joten tilanteessa ei ole ollut kyse itsenäisestä hallinnollisesta päätöksenteosta.

Endoskopistilla ei siis ollut itsenäistä harkintavaltaa sen suhteen, onko potilas ohjattava hoi-toon vai ei. Endoskopisti on käyttänyt ammattitaitoaan arvioidakseen potilaan tilanteen, ja tilannearviosta on suoraan seurannut päätös jatkohoitoon ohjaamisesta. Tuomion perusteluista ei ilmene, onko päätöksen tukena ollut jonkinlaisia ohjeistuksia siitä, missä tilanteessa on teh-tävä päätös jatkohoitoon ohjaamisesta tai ovatko tilanteet olleet muuten siinä määrin

yksiselit-29

teisiä, että toinen vastaavan koulutuksen saanut henkilö olisi pääsääntöisesti päätynyt samaan ratkaisuun jatkohoitoon ohjaamisesta. Mahdollisen harkintavallan laajuutta ei siis ole mahdol-lista arvioida tuomion perustelujen pohjalta.

Julkisen vallan käytöksi on katsottu myös välillinen päätöksentekoon osallistuminen. Tapauk-sessa KHO:2014:83 korkein hallinto-oikeus katsoi vakuutusyhtiöiden käyttämien asiantuntija-lääkäreiden käyttävän julkista valtaa, kun he osallistuivat lakisääteisiä vakuutuksia koskevaan arviointiin arvioimalla lääketieteellisiä seikkoja, vaikka he eivät kuitenkaan suoraan tehneet varsinaisia päätöksiä.

Euroopan unionin tuomioistuimen näkemys julkisen vallan käytöstä palvelujen vapaan liikku-vuuden ja sijoittautumisoikeuden rajoittajana vaikuttaa olevan tätä suppeampi. Esimerkiksi tapauksessa Komissio vs. Portugali⁹⁸ yksityisen tekemää autojen katsastamista ei pidetty julki-sen vallan käyttämijulki-senä, vaikka katsastustoiminnassa tehdään päätöksiä, joilla on oikeudellisia vaikutuksia. Tuomioistuin toteaa, että katsastustodistuksen antaminen sinällään sisältää julki-sen vallan käyttöä. Koska katsastustodistukjulki-sen antamista tai julki-sen epäämistä koskevan päätök-sen asiasisältönä on vain teknipäätök-sen tarkastukpäätök-sen tulosten toteaminen, siihen ei sisälly julkipäätök-sen vallan käyttämiselle ominaista itsenäistä päätöksentekoa, ja toisaalta päätös tehdään valtioval-lan suorassa valvonnassa.

Suomessa katsastuslainsäädännön uudistamista koskevassa hallituksen esityksessä katsottiin, että katsastus on julkinen hallintotehtävä joka sisältää julkisen vallan käyttöä.⁹⁹ Tehtävissä ei kuitenkaan ole kyse merkittävästä julkisen vallan käytöstä.¹⁰⁰ Perustuslakivaliokunnan asiaa koskevan lausunnon mukaan asiassa on huomioitava perustuslain 124 § julkisen hallintotehtä-vän antamisesta yksityiselle.¹⁰¹

Tapauksissa Komissio vs. Saksa¹⁰² ja Komissio vs. Itävalta¹⁰³ oli kyse tarkastuslaitoksista, jotka antoivat tarkastuksen perusteella luvan käyttää tuotteissa luonnonmukaisesta tuotannosta

98 C-438/08, Komissio vs. Portugali (2009), kohta 40–41.

99 HE 17/2013 vp, s. 9.

100 HE 17/2013 vp, s. 81.

101 PeVL 22/2013 vp, s. 3.

102 C-404/05, Komissio vs. Saksa (2007), kohdat 41–44.

103 C-393/05, Komissio vs. Itävalta (2007), kohdat 39–42.

30

koskevia merkintöjä. Unionin tuomioistuin piti toimintaa avustavana ja alustavana, koska lai-tokset toimivat toimivaltaisten viranomaisten valvonnassa. Valvonnalla tarkoitettiin viran-omaisten tarkastusoikeutta laitoksiin ja laitoksien antamia selvityksiä toiminnastaan. Viimekä-tinen vastuu toiminnasta oli viranomaisella.

Terveydenhuollollisten näkökohtien painottaminen jatkohoitopäätökseen suoraan johtavana tekijänä tekee KKO:2013:19 ratkaisusta analogisen katsastustoimintaa koskevan unionin tuo-mioistuimen ratkaisun kanssa. Tässä mielessä KKO:n ratkaisu on yhdenmukainen unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännön kanssa. Ei kuitenkaan ole selvää, että potilaan hoitoon liit-tyvä päätöksenteko on yhtä suoraviivaista kuin ajoneuvojen hyväksyminen tai hylkääminen katsastustarkastuksen perusteella.

Toinen vaihtoehto olisi ollut todeta, että jatkohoitoon ohjaus ei sinällään ole vielä välittömästi ja nimenomaisesti julkisen vallan käyttöä sillä perusteella, että varsinaiset päätökset potilaan jatkohoidosta tehdään jatkohoitopaikassa, joka on tyypillisesti julkiseen terveydenhuoltoon kuuluva erikoissairaanhoidon yksikkö. Lisäksi endoskopistin voi ajatella toimineen julkisen tahon valvonnassa, koska terveyskeskus on voinut päättää tutkimusten ajankohdista, ja ter-veydenhuollon johtaja on päättänyt toiminnan laajuudesta.¹⁰⁴

Uusi vuoden 2015 kuntalaki on esitöineen linjassa KKO:2013:19 ratkaisun kanssa. Lain esi-töiden mukaan tavanomaisessa potilaan hoidossa ei käytetä julkista valtaa.¹⁰⁵ Unionin tuomio-istuin suhtautuu kuitenkin valmisteleviin tehtäviin tiukemmin kuin kuntalakia koskeva halli-tuksen esitys. Hallihalli-tuksen esityksen mukaan valmisteleva tehtävä voi sisältää julkisen vallan käyttöä, jos valmistelutehtävillä on merkittävä vaikutus päätöksentekoon. Esimerkiksi tarkas-tus, jonka tulos tosiasiallisesti määrää päätöksen sisällön voi sisältää julkisen vallan käyttöä.

Tarkastus- ja valvontatoimintaa on pidetty julkisen vallan käyttämisenä myös suomalaisessa

104 KKO:2013:19, kohta 29.

105 HE 268/2014 vp, s. 201–202.

31

oikeuskäytännössä.¹⁰⁶ Unionin tuomioistuin on kuitenkin vastaavissa tilanteissa todennut, että julkisen vallan käyttöön osallistuminen ei ollut välitöntä ja nimenomaista.¹⁰⁷