Daytonin rauhansopimuksen jälkeen Bosnialle oli rakennettu uusia poliisivoimia YK:n johdolla. Tu-loksena oli poliisivoimien hajautettu rakenne, missä keskusvallalla oli vastuullaan lähinnä vain raja-valvonta ja vaativien rikosten tutkiminen sekä terrorismin torjunta. Kantonit ja Serbitasavalta vasta-sivat itse omista paikallisista poliisivoimistaan ja poliisilaitoksistaan. Luotu malli ei täysin ollut kan-sainvälisen yhteisön mieleen, sillä poliittisten päättäjien pelättiin pystyvän ohjailemaan liikaa poliisin toimintaa, jolloin poliisin työn riippumattomuus vaarantuisi. Riippumattomuus on keskeinen osa asi-antuntijatyötä modernissa hallinnassa. Poliisiviranomaistenkin voi katsoa lukeutuvan asiantuntijoi-hin. Suvereenin tason kuuluu antaa asiantuntijoille valtuutus toimia, mutta sen jälkeen sen ei tule puuttua asiantuntijoiden työhön (vrt. Miller & Rose 2010, 294-295). Euroopan komissio asettikin poliisin uudelleenorganisoinnin yhdeksi ehdoksi lähentymissopimukselle Bosnian kanssa. Toinen merkittävä ehto oli saada Bosnia tekemään yhteistyötä kansainvälisen sotarikostuomioistuimen kanssa. (Tolksdorf 2013, 20-21.)
EU:n erityisedustajaksi valittu lordi Ashdown tulkitsi tilanteen siten, että poliisitoiminnan keskittä-misellä pystyttäisiin ratkaisemaan suurin osa esille nousseita ongelmia. Hän nosti esiin kolme pää-kohtaa Bosnian poliisin uudistamiseksi: ensiksi kaikki poliisia koskevaan lainsäädäntöön ja budje-tointiin liittyvä päätäntävalta tulisi olla keskushallituksella. Toiseksi poliisin hallinnolliset piirit (ts.
poliisilaitosten toiminta-alueet) tulisi määritellä toimivuuden mukaan, eikä hallinnollisella alueella (Bosnia-Hertsegovinan federaatio tai Serbitasavalta) saisi olla merkitystä poliisipiirien muodostami-sessa. Kolmanneksi poliittisten päättäjien vaikutusvalta poliisin toimintaan tuli saada loppumaan.
(em, 21.)
53
Lordi Ashdownin tavoitteena oli luoda uudet hallinnolliset rakenteet Bosnian poliisille etenemällä ylhäältä alas, keskushallinnosta paikallisiin piireihin. Vallan keskittäminen edistäisi hänen näkökul-mansa mukaan parhaiten Bosnian poliisin jälleenrakentamista. Suunnitelmat kuitenkin saivat voima-kasta vastustusta osakseen paikallisilta poliitikoilta etenkin Serbitasavallan puolella, jotka pelkäsivät menettävänsä valtaansa Bosnian keskushallinnolle. On helppo huomata, että huoli on perusteltu, sillä poliisivoimat ovat paitsi konkreettinen hallinnan instrumentti kullekin hallinnolliselle alueelle, jolla poliisivoimat ovat, myös merkittävä hallintavallan symboli. (em, 21.)
Tilanteen voi myös tulkita konfliktina siitä, kuka saa hallita. Se, joka komentaa paikallisia tai alueel-lisia poliisivoimia, pystyy myös konkreettisemmin hallitsemaan aluettaan kuin se, jolta tämä hallin-nan instrumentti puuttuu. Vastakkain asettuvat siis paikallisten (etenkin Serbitasavallan) poliitikkojen ja Bosnian keskushallituksen intressit. EU:n uudistuspyrkimykset, jotka tähtäsivät keskushallinnon vallan lujittamiseen, tarkoittivat toisaalta sitä, että EU valitsi puolensa keskushallinnon ja paikallisten poliitikkojen välisessä valtakamppailussa.
Erityisedustajan toimista aiheutuneet vastareaktiot vaikuttivat myös EUPM:n toimintaan. Toisaalta Tolksdorf (em, 22) nostaa esiin, että operaation johto ei onnistunut tuomaan esiin asiantuntijaosaa-mistaan, kun poliisivoimien uudelleenorganisaatiota alettiin esittää. EUPM:llä olisi ollut hyvä mah-dollisuus oman tietämyksensä kautta lobata uudistusta paikallisille päättäjille ja poliisivoimien edus-tajille, joiden kanssa EUPM työskenteli. Lisäksi sillä olisi ollut mahdollisuus nostaa esiin uudistusten tuomia etuja. Toisaalta on myös havaittavissa, että erityisedustaja Ashdown ei ottanut EUPM:n osaa-mista huomioon tässä asiassa. Hän katsoi, että EUPM:n aloittama ruohonjuuritasolta ylöspäin etenevä uudistus- ja koulutustyö voisi vaarantaa hänen tavoitteensa, joka oli Bosnian poliisivoimien keskus-johtoisuus. Ristiriita erityisedustajan ja EUPM:n välillä on yllättävä otettaessa huomioon, että Euroo-pan komissio oli nimenomaan halunnut EUPM:n kehittävän paikallisten viranomaisten kykyä vastata poliisitoiminnasta (em, 22).
Myös hallinnallisuuden näkökulmasta tilanne näyttäytyy ongelmallisena. Moderniin hallintaan kuu-luu kiinteästi se, että suvereenin ja asiantuntijoiden tasot hoitavat omia tehtäviään. Asiantuntijatason tulee olla suvereenin valtuuttama, jotta se voi toimia. Tässä tilanteessa kuitenkin suvereeni (eli Bos-nian tasolla Korkea edustaja) pyrki tekemään osin asiantuntijatasolle (EUPM) kuuluvia tehtäviä po-liisivoimien uudistamisessa. Samaan aikaan EUPM:n valtuutus toimia sille annetuissa tehtävissä kärsi, kun Korkea edustaja ei ottanut sen osaamista riittävästi huomioon eikä omien toimiensa vuoksi antanut sen toimia täysipainoisesti tehtävissään. Voidaan huomata, että asiantuntijatason ja suveree-nin vuorovaikutus ei toteutunut riittävän hyvin, kun ne eivät kyenneet välittämään toisilleen tietoa
54 työnsä tavoitteista.
Tilanteeseen saatiin ratkaisu vuonna 2006 EU:n erityisedustajan ja EUPM:n johtajan vaihtuessa. Sa-massa yhteydessä myös EUPM:n mandaattia uudistettiin. Uusi mandaatti vahvisti operaatiota anta-malla sille enemmän vastuuta järjestäytyneen rikollisuuden vastaisessa taistelussa. Se myös toi EUPM:n entistä tiiviimmin mukaan Bosnian poliisivoimien uudelleenorganisointiin, joka oli aiem-min edennyt pääasiassa EU:n erityisedustajan ohjaamana. Vastavuoroisesti erityisedustajaa pyydet-tiin tukemaan EUPM:n aloittamaa prosessia, jossa paikallisviranomaisten vastuuta poliisitoiminnan hoitamisessa lisättiin. EUPM oli työssään myös havainnut, että Bosnian hajautettujen poliisivoimien yksi merkittävimpiä heikkouksia oli koordinaation ja tiedonkulun puute eri poliisilaitosten välillä sekä monenkirjavat käytännöt. EUPM pyrkikin erityisesti yhdenmukaistamaan paikallisten poliisilai-tosten toimintaa. Samoin sen tavoitteena oli lisätä Bosnian poliisivoimien ammattitaitoa kehittämällä poliisitoimintaa yleisesti. (em, 23.)
EUPM:n uudistettu mandaatti pyrki vastaamaan myös ilmenneisiin ongelmiin EU:n eri operaatioiden välillä. Vuosi EUPM:n aloittamisen jälkeen, joulukuussa 2004, sotilaallisena kriisinhallintaoperaa-tiona aloitti EUFOR Althea. Tämä korvasi NATO:n johtaman SFOR:n. EUFOR jatkoi rauhan ylläpi-tämistä alueella, mutta sen tehtäviksi annettiin myös vakaan ja turvallisen ympäristön rakentaminen Bosniaan. Operaation johto tulkitsi tämän tarkoittavan myös järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa.
(Mustonen 2008, 28.) EUFOR oli aluksi hyvin tehokas omaksumassaan tehtävässä, ja suoritti ope-raatioita muun muassa laitonta puunhakkuuta, aseiden salakuljetusta ja ihmiskauppaa vastaan. Näitä operaatioita toteutettiin välillä oman henkilöstön voimin, välillä myös paikallisen poliisin kanssa. Ti-lanne aiheutti ristiriidan EU:n kriisinhallintaoperaatioiden välillä, sillä järjestäytyneen rikollisuuden torjunta oli ollut myös yksi EUPM:lle annettuja tehtäviä. Toisaalta on otettava huomioon, että EUPM:n saama ensimmäinen mandaatti painotti operaation neuvoa antavaa roolia. Alkuperäinen operatiivisen roolin puute antoi EUFOR:lle mahdollisuuden tulkita omaa mandaattiaan laajemmin.
Toinen merkittävä tekijä ristiriidan synnyssä oli se, että alkuperäinen tiivis yhteydenpitomalli EUPM:n ja SFOR:n välillä, joka perustui EUPM:n lähettämiin yhteyshenkilöihin SFOR:n tukikoh-tiin, oli purettu EUFOR:n aloittaessa. Ajateltukikoh-tiin, että EU:n molemmat operaatiot voisivat kommuni-koida ja koordinoida toimiaan operaatioiden johdon tasolla. Käytännössä tämä ei kuitenkaan toteutu-nut. Usein kävikin niin, että EUPM kuuli EUFOR:n tekemistä operaatioista vasta paikalliselta polii-silta. Näillä operaatioilla oli huono puolensa: vaikka niiden avulla saatiin otettua kiinni useita rikok-sista epäiltyjä henkilöitä, ei heitä useinkaan voitu tuomita, sillä operaatioita ei ollut toteutettu paikal-lisen oikeusjärjestelmän vaatimusten mukaisesti. (em, 28-33.)
55
Vuonna 2006 uudistettu EUPM:n mandaatti pyrki osaltaan vastaamaan ilmenneeseen ongelmaan.
EU:n erityisedustajan roolia järjestäytyneen rikollisuuden vastaisten toimien koordinoinnissa oli jo lisätty hänen mandaattinsa uudistamisen yhteydessä. Vuonna 2006 EUPM sai myös entistä keskei-semmän roolin tässä tehtävässä. Mandaatin uudistamisen myötä EUPM:lle ja EUFOR:lle myös luo-tiin yhteiset suuntaviivat, jotka ohjasivat näiden toimintaa. Keskeistä ohjeistukselle oli, että EUPM sai vastuulleen kaikkea poliisitoimintaa koskevan toiminnan koordinoinnin. Lisäksi merkille panta-vaa oli, että EUFOR antama sotilaallinen tuki paikallisviranomaisille tuli hyväksyttää EUPM:llä. Toi-saalta EUFOR:n antama tuki rajattiin vain niihin tilanteisiin, joissa paikalliselta poliisilta puuttui toi-mintakykyä. Modernin hallinnan näkökulmasta kyse on paikallisten vastuuttamisesta. Kriisinhallin-taoperaatioiden tavoitteiden mukaisesti paikallisten viranomaisten toimintakykyä vahvistettiin vä-hentämällä pikkuhiljaa EU:n operaatioiden operatiivisia toimia. (Flessenkemper 2013, 30; Mustonen 2008, 33-34.)
EU:n erityisedustajan ja kriisinhallintaoperaatioiden saatua toimintansa paremmin koordinoitua, jäi keskeiseksi haasteeksi erityisesti EUPM:n toimien puolella paikallisten poliitikkojen muutosvasta-rinta. Paikallisten poliitikkojen vastustus poliisin uudelleenorganisointia (lordi Ashdownin muotoile-maa keskitettyä mallia) kohtaan oli saanut EU:n lopulta myöntymään kompromissiin, jonka Bosnian suurimmat puolueet muotoilivat. Kompromissi jätti alueiden vastuulle paikallisen poliisitoiminnan.
Samaan aikaan se loi kuitenkin keskushallinnolle seitsemän eri hallinnollista yksikköä poliisitoimin-nan johtamiseen ja koordinointiin liittyen. Ratkaisu kelpasi EU:lle, jonka myötä vakauttamis- ja yh-teistyösopimus saatiin solmittua 2008, mikä edisti Bosnian ja EU:n lähentymistä. (Tolksdorf 2013, 24.) Kuitenkin esille nousi huoli ratkaisun pysyvyydestä sen jälkeen, kun EUPM lopettaisi toimin-tansa. Varsinkin Serbitasavallan puolella johtavat poliitikot olivat hyväksyneet, että EUPM koordinoi järjestäytyneen rikollisuuden vastaista toimintaa koko Bosnia-Hertsegovinan alueella. He eivät olleet kuitenkaan suostuvaisia siihen, että Bosnian keskushallinnon alainen poliisiyksikkö ottaisi nämä teh-tävät hoitaakseen. (Flessenkemper 2013, 31.) Muutosvastarinta operaation aikana on vaikuttanut myös operaation jälkeen. Fréjabue (2013, 40-43) on todennut artikkelissaan, että paikallisten päättä-jien sitoutuminen tehtyyn työhön Bosnian poliisivoimien kehittämisessä on merkittävin EUPM:n ai-kaansaamia tuloksia uhkaava tekijä. Yksikin uusi laki voi tehdä tyhjäksi aikaansaadun kehityksen.
Jonkinasteista rapautumista tulosten suhteen oli havaittavissa jo EUPM:n päättämisen aikoihin 2012, kun jotkin Bosnian päättävät tahot pyrkivät saamaan poliisin uudelleen poliittiseen ohjaukseen muo-vaamalla lainsäädäntöä.
Nämä lainsäädännön muokkaukset sekä yritykset saada poliisi takaisin omaan ohjaukseen kertovat,
56
että kamppailu vallasta ei ole päättynyt. Poliisi on edelleen keskeinen instrumentti väestön hallitse-misessa, jolloin sen saaminen valtaa tavoittelevien poliitikkojen omaan hallintaan on merkittävä askel vallan saamisessa pois keskushallinnolta. Toisaalta tilannetta voidaan tarkastella myös sekuritisaation onnistuminen kannalta. Onnistunut sekuritisaatio, ts. konsensus siitä, että poikkeukselliset toimet ovat välttämättömiä (Bosnian tapauksessa siviilikriisinhallintatyö maan kehittämiseksi), edellyttää kaik-kien päättävässä asemassa olevien vakuuttamista asiasta. Voi aiheellisesti kysyä, onnistuiko EU ja EUPM todella vakuuttamaan paikalliset poliitikot siitä, että tehty työ on tarkoitettu koko Bosnian parhaaksi eikä jotain tiettyä poliittista ryhmää tai vallan keskittymää suosivaksi, kun näyttää siltä, että siviilikriisinhallintaoperaation aikaansaamia tuloksia on yritetty rapauttaa?
Haasteet poliisitoiminnan kehittämisessä Bosniassa eivät jääneet huomaamatta paikalliselta väestöltä.
Paikallinen väestö havainnoi kehitystä omasta näkökulmastaan. Lisäksi se saattoi huomata puutteita poliisitoiminnassa aikaansaadusta kehityksestä huolimatta. Erityisesti paikallisen poliisin toiminta oli lähellä väestöä. Samoin paikallisten poliitikkojen toiminnan seuraaminen oli helppoa. Toisaalta vä-estön mielipiteisiin vaikutti myös se, miten EUPM tiedotti tekemästään työstä ja sen tuloksista. Vä-estön kokemus turvallisuudentunteestaan oli EUPM:lle merkittävä asia. Se toi osaltaan esiin sen, mi-ten Bosnian poliisivoimien uudistamis- ja kehittämistyö otettiin vastaan. EUPM pyrki tiedottamaan toiminnastaan avoimesti. Se myös julkaisi ainoana toimijana maassa tilastoja tapahtuneista rikoksista.
Toisaalta on huomioitava, että nämä tilastot saavat merkityksensä vain, kun niitä verrataan vastaa-vanlaisiin tilastoihin muista Euroopan maista. Tilastoilla ja tiedottamisella pyrittiin tuomaan esiin, että Bosnia oli kaikesta huolimatta verraten turvallinen maa elää. (Latal 2013, 54.)
Väestön kokemus aikaansaadusta työstä sekä turvallisuudentunteestaan on toisaalta myös sekuriti-saatiota edistävä tekijä. Sekuritisaatio voi edetä joko ylhäältä alas, jolloin ensin vakuutetaan poliittiset päättäjät. Toinen suunta on alhaalta ylös, jolloin väestö näkee poikkeukselliset toimet välttämättöminä ja alkaa vaatia päättäjiltä toimia asian suhteen (vrt. Emmers 2016, 171). Bosnian tapauksessa voidaan katsoa, että EUPM saattoi paremmin edistää tulosten pysyvyyttä markkinoimalla väestölle operaation myönteisiä tuloksia. Kun kansalaiset pääsevät nauttimaan työn tuloksista, ts. paremmin toimivista viranomaispalveluista ja sen myötä viisumivapaudesta EU:n kanssa, alkavat he todennäköisesti myös vaatia omilta politikoiltaan hyvien tuloksien säilyttämistä ja asioiden myönteistä kehittämistä senkin jälkeen, kun siviilikriisinhallintaoperaatio on poistunut alueelta.
Muilta osin paikallisen väestön ja kansalaisyhteiskunnan näkemykset EUPM:n aikaansaamasta kehi-tyksestä olivat osin jakautuneet. EUPM:n johtajan Stefan Fellerin neuvottelutaidot paikallisten puo-lueiden kanssa saivat kiitosta. Lisäksi annettiin arvostusta paikallisten yhteisöjen ja poliisin välisen
57
yhteydenpidon kehittämisessä. Kielteisellä puolella esiin nostettiin erityisesti paikallisten poliitikko-jen jatkuva sekaantuminen poliisin toimintaan ja korruption läsnäolo. Toinen kielteisiä mielipiteitä herättävä tekijä oli sodanaikaisen poliisihenkilöstön jatkaminen palveluksessa joillain paikkakun-nilla. (Latal 2013, 52-56.) Lisäksi Latal huomauttaa, että on herännyt epäilys siitä, lopetettiinko EUPM liian aikaisin. Operaation lopettaminen perustui pitkälti poliittiseen mielipiteeseen sen sijaan, että olisi tarkasteltu operaation aikaansaaman muutoksen kestävyyttä. Toisaalta Latal toteaa, että tois-taiseksi on ollut vaikea määritellä yleisellä tasolla, missä kohtaa siviilikriisinhallintaoperaatio on täyt-tänyt tarkoituksensa. (em, 43.)