EULEX:n mandaatti, joka pitää sisällään sekä operatiivisia tehtäviä että perinteistä monitorointia ja mentorointia, on asettanut omat haasteensa operaation työntekijöille. Asiantuntijuuden merkitys ko-rostuu paitsi tehtävien menestyksekkäänä suorittamisena, myös pitkällä tähtäimellä tarkasteltuna. Ai-kaansaadun kehityksen tulee olla kestävää operaation lopettamisen jälkeenkin. Siviilikriisinhallinta-operaatioiden käytännön toteuttamisessa asiantuntijuus onkin pitkälti keskiössä.
Kopola ja Palm (2012) ovat teostaan varten haastatelleet kahta suomalaista asiantuntijaa, jotka ovat toimineet EULEX:n tehtävissä Kosovossa. Kumpikin on peruskoulutukseltaan poliisi, mutta toinen, Jarmo Helppikangas, on myöhemmin kouluttautunut lakimieheksi. Hän on toiminut EULEX:ssä la-kimiehen tehtävissä. Toinen haastatelluista, Nina Pelkonen, on puolestaan työskennellyt EULEX:ssä poliisin rikostutkijana.
EULEX:n keskeisenä ajatuksena operaatiota perustettaessa oli vetovastuun säilyttäminen paikallisilla viranomaisilla, joita operaation asiantuntijat tukisivat. Tämä näkyi käytännössä niin Helppikankaan kuin Pelkosenkin työssä. Kumpikin työskenteli tiimissä, joka oli koottu sekä kansainvälisistä asian-tuntijoista että paikallisista työntekijöistä. Helppikankaan työtehtävät sijoittuivat operaation lakiasi-anosastoon, joka mm. vastasi lausuntojen antamisesta Kosovon uusiin lakeihin ja sessin valvomisesta. Helppikankaan tiimin tehtäviin on myös tarvittaessa kuulunut lainsäädäntöpro-sessiin puuttuminen tai sen ohjeistaminen, mikäli siinä on havaittu epäselvyyksiä tai esitetyt lait ovat olleet ristiriidassa Kosovon perustuslakiin tai vakiintuneisiin eurooppalaisiin käytäntöihin nähden.
Pelkonen puolestaan työskenteli paikallisen polisiin kanssa. Hänen vastuualueenaan oli erityisesti naisiin kohdistuneiden sotarikosten selvittäminen ja saattaminen syyteharkintaan. (Kopola & Palm 2012, 71-72; 75.)
Kansainvälisten asiantuntijoiden toimimisella paikallisten viranomaisten kanssa yhteistyössä voi nähdä olevan useita hyötyjä, kun vertaa sitä esimerkiksi aiempaan Bosnian operaatioon, jossa siviili-kriisinhallintaoperaation henkilöstö toimi oman organisaationsa puitteissa: jalkautuen paikallisten vi-ranomaisten pariin mentoroimaan ja monitoroimaan kulloisenkin tilanteen mukaan. Tilannetta voi tarkastella esimerkiksi Millerin ja Rosen kuvaaman asiantuntijuuden aseman näkökulmasta. Kes-keistä Millerin ja Rosen ajattelussa asiantuntijuudesta on, että modernissa hallinnassa asiantuntijuu-den taso eriytyy omaksi hallinnan tasokseen hallittavien (kansan) ja suvereenin (valtio) väliin (Miller
& Rose 2010, 289). Siviilikriisinhallintaoperaatiossa, jossa kansainväliset asiantuntijat toimivat ope-raation oman organisaation puitteissa, on vaarana, että kohdemaahan muodostuu ikään kuin kaksi
73
asiantuntijoiden tasoa: toisella ovat paikalliset viranomaiset ja toisella siviilikriisinhallintaoperaation asiantuntijat. Kun operaatio aikanaan päättyy, toisen hallinnan tason poistuessa toinen (eli paikalliset viranomaiset) ei pystyisikään toimimaan suunnitellulla tavalla. Tuomalla kansainväliset asiantuntijat paikallisten viranomaisten kanssa yhteistyöhön huolehtimaan yhdessä viranomaistehtävistä varmis-tetaan toisaalta yhden hallinnan tason säilyminen. Toisaalta toimimalla yhdessä paikallisviranomaiset voivat oppia paremmin kansainvälisiltä asiantuntijoilta. Vastavuoroisesti kansainväliset asiantuntijat ja sitä kautta itse siviilikriisinhallintaoperaatio pysyvät paremmin selvillä siitä, miten paikallisten vi-ranomaisten toiminta on kehittynyt ja millä osa-alueilla on vielä kehitettävää.
Siviilikriisinhallintaoperaation asiantuntijoiden ja paikallisten viranomaisten toimiessa yhteistyössä pääsee paikallisten asiantuntijuus paremmin näkyviin. Helppikankaan ja Pelkosen kokemusten mu-kaan tämä tuli esiin etenkin kielen ja kulttuurin tuntemisessa. Varsinkin Pelkosen työssä paikallisen kulttuurin tunteminen oli tärkeää, sillä hänen tehtävänään oli erityisesti löytää todistamaan suostuvia sotarikosten uhreja, ja siten saada syylliset vastuuseen teoistaan. Paikallisiin tuli luoda ensin hyvät ja luottamukselliset suhteet, jotta todistajia sai astumaan esiin. Tähän pyrittiin esimerkiksi kehittämällä yhteistyöllä paikallisten järjestöjen kanssa. Järjestöjen kautta oli mahdollista saada yhteys vapaaeh-toisiin todistajiin, jotka olisivat valmiit kertomaan kokemastaan. Naisiin kohdistuneet sotarikokset olivat ja ovat Kosovon kulttuurista johtuen erittäin arka aihe, joten asiassa täytyi edetä hienovarai-sesti. Yhteisen kielen puuttuessa tulkkien osuus työssä on korostunut kansainvälisten asiantuntijoiden ja paikallisten välillä. Tiimin paikallisten jäsenten kautta kansainväliset asiantuntijat ovat oppineet Kosovon kulttuuria ja tapoja, millä on ollut suuri merkitys kontaktien saamisessa ja luottamuksen rakentamisessa paikallisen väestön kanssa. (Kopola & Palm 2012, 75-77.)
Myös Helppikankaan kokemuksien mukaan kansainvälisten ja paikallisten asiantuntijoiden yhteistyö on hedelmällistä. Helppikangas toimi EULEX:ssä lakitoimiston puolella. Paikallisten asiantuntijoi-den osaamista tarvittiin lainopillisten kysymysten lisäksi myös kielitaidon saralla, sillä paikalliset työntekijät toimivat tarvittaessa kansainvälisten asiantuntijoiden tulkkeina. Lakiasioihin liittyvissä tehtävissä tarvittiin paikallisen kulttuurin ja hallinnollisten käytäntöjen tuntemusta, jotta työssä on-nistuttiin, sillä lakitoimisto oli säännöllisesti tekemisissä myös paikallisten päättäjien kanssa. Help-pikangas korostaa lisäksi, että yhteistyön onnistumisessa asenteella on merkitystä. Jotta EULEX pys-tyi kehittämään Kosovon viranomaisten toimintaa, keskeisenä kysymyksenä oli, kuinka paikallinen omistajuus toteutui. Tämän vuoksi operaatioon tarvittiin ammattitaitoisia kansainvälisiä asiantunti-joita, joilla oli kyky viedä kehitystä eteenpäin. (em, 71-73.) Paikallisen omistajuuden voi nähdä ole-van Millerin ja Rosen (2010, 292-295) kuvaamaa vastuullistamista. Kansainväliset asiantuntijat tar-joavat koulutuksen ja mentoroinnin avulla keinoja vahvistaa paikallisten osaamista. Sen kehittymistä
74
he pystyvät seuraamaan. Operaation onnistumisen kannalta on tärkeää, että vastuuta myös annetaan aidosti paikallisille kehityksen toteutumiseksi.
Asiantuntijoiden kentällä kohtaamat haasteet olivat pitkälti samoja, joita itse operaatiokin kohtasi.
Korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden läsnäolo oli seikka, joka oli aina otettava huomioon toi-mittaessa paikallisen väestön ja paikallisten päättäjien kanssa. Yksi EULEX:n tavoitteista oli korrup-tion ja järjestäytyneen rikollisuuden kitkeminen. Tässä oli edistytty mm. muodostamalla Kosovon poliisille näihin erikoistunut tutkintaosasto, jonka ansiosta korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden vastaiset toimet tehostuivat (Eulex Programme report 2011, 9). Korruption ja järjestäytyneen rikolli-suuden läsnäolon tunnistaminen oli paitsi tärkeää niiden kitkemisen kannalta, myös operaation mui-den toimien onnistumisen näkökulmasta. Varsinkin Pelkosen mukaan oli tärkeää tunnistaa, kenen kanssa oltiin niin töissä kuin vapaa-ajallakin tekemisissä (Kopola & Palm 2012, 76). Sen lisäksi, että korruptio ja järjestäytynyt rikollisuus saattoivat nakertaa operaation konkreettisia tuloksia, oli otet-tava huomioon niiden asiantuntijuuden auktoriteettiasemaa nakerotet-tava vaikutus. Vahva asiantuntijuus ja asiantuntijoiden asema kuuluvat kiinteästi moderniin hallintaan. Varsinkin asiantuntijoiden riippu-mattomuus poliittisista päättäjistä sekä muista ulkoisista vaikuttimista nousee täten keskeiseen osaan (vrt. Miller & Rose 2010, 294-295). Kitkemällä korruptiota ja järjestäytynyttä rikollisuutta Kosovosta rakennettiin paitsi entistä oikeudenmukaisemmin toimivaa valtiota, myös asiantuntijoiden riippumat-tomuuden vahvistumisen kautta edistettiin heidän auktoriteettiasemaansa. Tämä taas on omiaan li-säämään tavallisten kansalaisten luottamusta viranomaisiin.
Myös byrokratia asettaa omat haasteensa asiantuntijoille. Pelkosen mukaan byrokratia näkyi niin ope-raation sisäisissä rakenteissa kuin myös päivittäisessä poliisitoiminnassa paikallisen poliisin kanssa (Kopola & Palm 2012, 76). Mikäli koko siviilikriisinhallintaoperaatio toimii kankeasti, voi sillä olla negatiivisia vaikutuksia operaation tuloksiin: sen asiantuntijat eivät pääse käyttämään osaamistaan ja kykyjään täydellä teholla. Tämän vuoksi operaation toimivuuteen olisi syytä kiinnittää huomiota, jotta asiantuntijoiden toiminta mahdollistuisi myös rakenteiden puolesta. Kansainvälisten asiantunti-joiden toimiessa paikallisen poliisin kanssa on syytä tunnistaa paikallisen byrokratian ja toimintakult-tuurin erilaisuus ja sopeutuminen siihen. Pelkosen mukaan paikallinen poliisitoiminta näyttäytyi jäykkänä esimerkiksi syyttäjävetoisen tutkinnan sekä kotietsintöjen vaatiman byrokratian näkökul-masta (em, 76). Jos tilannetta tarkastelee operaation näkökulnäkökul-masta, ei se ole yhtä ongelmallinen.
EULEX otti omassa toiminnassaan huomioon paikallisen poliisi- ja viranomaistoiminnan käytännöt, jotka perustuivat paikalliseen lainsäädäntöön. Kun viranomaistoimintaa paikan päällä kehitettiin, ei vallitsevia käytäntöjä pyritty muuttamaan, vaan päähuomio oli olevassa olevien rakenteiden saami-nen mahdollisimman toimiviksi. EULEX pyrki vahvistamaan syyttäjien ja poliisin välistä yhteistyötä
75
rikostutkinnan osalta mm. kehittämällä syyttäjien ja poliisin rikostutkijoiden välistä tiedonkulkua.
Ongelmana ei ollut niinkään Kosovon lainsäädäntö, sillä se mahdollistaisi hyvinkin tiiviin yhteistyön, vaan se, ettei lain antamia toimintamahdollisuuksia hyödynnetty täysipainoisesti (Eulex Programme Report 2011, 18-19).
6.5 Pohdintaa
Aloittaessaan siviilikriisinhallintaoperaation Kosovossa oli EU:lle kertynyt jo kokemusta siviilikrii-sinhallintatyöstä, jota voitiin hyödyntää uudessa operaatiossa. Samaan aikaan kuitenkin Kosovon kriisissä oli omat erityispiirteensä, minkä johdosta tarvittiin uudenlaisia toimintatapoja. Bosniasta kansainvälinen yhteisö oli oppinut, että kehittäessä kriisissä ollutta maata edistämällä sen viranomais-toimintaa aikaansaadun kehityksen on oltava pysyvää. Näin operaatio voidaan katsoa onnistuneeksi.
Siviilikriisinhallinta, joka monesti on paikan päällä tapahtuvaa monitorointia ja mentorointia tarvitsee tuekseen myös laajempaa kansainvälisen politiikan keinovalikoimaa. Näin paikalliset poliittiset päät-täjät saadaan sitoutuneeksi kehitykseen ja sen tuloksiin. Kosovon tapauksessa tähän pyrittiin niin eri-tyisedustajan suvereenia valtaa hyödyntämällä kuin myös asettamalla tarkat raamit, mihin suuntaan Kosovon tulisi kehittyä. Kansainvälisen ulkoisen ohjauksen lisäksi oli siviilikriisinhallintaoperaati-olle annettu tarvittavat valtuudet puuttua asioihin Kosovossa, mikäli sovitusta poikettaisiin.
Toisaalta kansainvälisen yhteisön oli Kosovon suhteen saatava myös oikeutus omille toimilleen. En-simmäistä kertaa kansainvälien yhteisö oli hyökännyt suvereenia maata vastaan. Se oli ottanut osan Kosovoa hallintaansa silloin, kun Serbia oli Kosovon autonomian lakkauttamisen jälkeen syyllistynyt ihmisoikeusrikkomuksiin eikä väkivalta Kosovon vapautusarmeijan ja Serbian joukkojen välillä lop-punut neuvotteluteitse. Väliintuloa perusteltiin humanitaarisena. Keskeinen argumentti humanitaari-selle väliintulolle on, että valtio menettää oikeutensa olla suvereeni, jos se ei pysty suojelemaan kan-salaisiaan. Kansainvälinen yhteisö omaksui tämän ajattelumallin omassa toiminnassaan. Yhteisö myös pyrki muovaamaan siitä uuden normaalin kansainvälisen politiikan kentällä mm. rahoittamalla kansalaisjärjestöjä, jotka tukivat tätä ajattelumallia ja muita kansainvälisen yhteisön tavoitteita.
Humanitaarinen väliintulo ja sitä seurannut kansainvälisen yhteisön valta merkitsivät myös käännettä valtakamppailussa Kosovosta. Kosovolaiset olivat kamppailleet vallasta Serbian kanssa sen jälkeen, kun Serbia oli lakkauttanut Kosovon autonomian ja sulkenut kosovolaisten pääsyn julkisiin virkoihin.
Vaikka suvereeni valta siirtyikin väliintulon jälkeen Kosovossa ensin YK:lle ja sen jälkeen EU:lle, ei tilanne aiheuttanut valtakamppailua kosovolaisten ja kansainvälisen yhteisön välillä. Kansainvälisen
76
yhteisön läsnäolo tarkoitti sitä, että kosovolaiset pystyivät etenemään kohti tavoitettaan, eli Kosovon itsenäisyyttä. Kansainvälisen yhteisön toimet myös tukivat tämän tavoitteen saavuttamista. Yhtäältä Kosovon sisäisen valtakamppailun puuttuminen ja toisaalta Kosovon johtajien myönteinen suhtautu-minen kansainvälisen yhteisön läsnäoloon ja siviilikriisinhallintaoperaatioon selittävät myös osaltaan operaation aikaansaamia myönteisiä tuloksia.
Tarkasteltaessa EULEX:n toimintaa ovat tulokset olleet positiivisia. Kehitystä on saatu aikaan kai-killa viranomaistoiminnan aloilla. Verrattuna Bosnian tilanteeseen, jossa on herännyt huoli siviilikrii-sinhallintaoperaation tulosten pysyvyydestä operaation päättymisen jälkeen, näyttää siltä, että Koso-von viranomaiset ovat kehittymässä oikeaan suuntaan: tulokset vaikuttavat pysyviltä. Toisaalta kehi-tettävää on edelleen niin poliisivoimien, oikeuslaitoksen kuin tullinkin toiminnassa. Viranomaistoi-minnan kehittäminen lisäämällä ammattimaisuutta sekä kitkemällä korruptiota ja viranomaisten po-liittista ohjailua paitsi parantavat maan hyvää hallintaa myös lisäävät kansalaisten luottamusta hallin-toon. Oma osansa kansalaisten luottamuksen parantamisessa on Kosovon eri etnisten ryhmien huo-miointi viranomaistoiminnassa. Tämä nousee esiin niin etnisten vähemmistöjen hyvänä edustuksena poliisin henkilöstössä kuin myös etnisten ryhmien välisien rikosten asiallisessa tutkimisessa.
Eri etnisten ryhmien huomiointi maan hallinnossa on myös Kosovon yhtenäisyyttä parantava tekijä.
EULEXin aloittaessa operaationsa oli aluksi vaarana Kosovon serbialueiden joutuminen keskushal-linnon ulottumattomiin: Kosovon keskushallinto ja EULEX eivät heti päässeet toimimaan serbialu-eilla. Kun Kosovon eri etniset ryhmät on huomioitu viranomaistoiminnassa esimerkiksi henkilöstön rekrytoinneissa sekä parantamalla etnisten ryhmien välisten rikosten tutkimista, voidaan estää maan sisäinen hajaannus ja valtakamppailun puhkeaminen etnisten ryhmien kesken. Samalla tavoin EULEX:n tasapuolisuus suhteessa kaikkiin Kosovon etnisiin ryhmiin estää näkemästä sen toimintaa jotain tiettyä tahoa suosivana, mikä osaltaan edistää operaation aikaansaamien tulosten pysyvyyttä.
Siviilikriisinhallinnan kannalta suotuinen poliittinen tilanne Kosovossa on edistänyt operaation to-teuttamaa maan kehittämistä asiantuntijoiden antaman ohjauksen ja neuvonnan kautta. Siviilikriisin-hallinta on ennen kaikkea asiantuntijatyötä, jossa kansainväliset asiantuntijat toimivat kohdemaassa vieden eteenpäin operaation tavoitteita. Kosovon tapauksessa asiantuntijuutta hyödynnettiin tiiviim-mällä yhteistyöllä paikallisten viranomaisten kanssa. Kun kansainväliset ja paikalliset asiantuntijat ovat toimineet yhdessä, paikallisten asiantuntijoiden työ on päässyt kehittymään paremmin. Toisaalta on varmistettu, että modernissa valtiossa hallintaa toteuttava asiantuntijoiden taso on säilynyt yhte-näisenä sen sijaan, että tasoja olisi ollut kaksi. Tässä tapauksessa toisella olisivat olleet
kriisinhallin-77
taoperaation kansainväliset asiantuntijat ja toisella paikalliset viranomaiset. Yhtenäinen asiantuntijoi-den taso myös toimii paremmin senkin jälkeen, kun kansainväliset asiantuntijat poistuvat ja vastuu maan hallitsemisessa ja ohjaamisessa on kokonaan paikallisilla. On kuitenkin hyvä huomata, että asi-antuntijuus ei ole yksipuolista. Paikallisilla viranomaisilla on tietoa, jota siviilikriisinhallintaoperaatio tarvitsee. Tämä on esimerkiksi paikallisen kielen ja kulttuurin tuntemusta, jota ilman päivittäisissä tehtävissä ei onnistuta. Kehittäessään paikallisten viranomaisten toimintaa eivät kansainväliset asian-tuntijat voi toimia puhtaasti omien kotimaidensa käytäntöjen mukaan välittäen niitä paikallisille, vaan paikalliset erityispiirteet on aina otettava huomioon sopeuttaen oma toiminta niihin: näin työssä voi-daan onnistua.
78