KRIISIMAISTA TOIMIVIKSI VALTIOIKSI
Siviilikriisinhallinta modernina hallintana
Joonas Laitinen Pro Gradu – tutkielma Yhteiskuntapolitiikka Itä-Suomen yliopisto Yhteiskuntatieteiden laitos Huhtikuu 2017
2 Itä-Suomen yliopisto
Tiedekunta
Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden Laitos
Yhteiskuntatieteiden laitos Tekijä
Joonas Laitinen Työn nimi
Kriisimaista toimiviksi valtioiksi – Siviilikriisinhallinta modernina hallintana Oppiaine
Yhteiskuntapolitiikka Työn laji
Pro Gradu – tutkielma
Tutkielman ohjaaja/ohjaajat Professori Eeva Jokinen
AikaHuhtikuu 2017 Sivumäärä
97 Tiivistelmä - Abstract
Tutkielmani tarkastelee siviilikriisinhallintaa hallinnallisuuden näkökulmasta. Tutkimuskysymyksenä on selvit- tää, mitä modernin hallinnallisuuden piirteitä siviilikriisinhallinnassa on. Toisaalta selvitetään, mitä muita hallin- nallisuuden piirteitä siitä on löydettävissä. Tutkielman teoriana on Michel Foucault’n muotoilema hallinnallisuu- den teoria: tutkielman kannalta keskeisinä hallinnallisuuden osa-alueina nousevat esiin turvallisuus, asiantuntijoi- den valta sekä poliisi. Varsinainen tutkimukseni perustuu kolmeen tapausesimerkkiin. Tapausesimerkkeinäni ovat kolme EU:n siviilikriisinhallintaoperaatiota: EUPM Bosnia-Hertsegovinassa, EULEX Kosovossa ja EUPOL Af- ganistanissa. Aineistona ovat laajat operaatioraportit sekä tutkimusartikkelit kyseisistä operaatioista. Aineistoa on analysoitu sisällönanalyysin menetelmin. Tutkielmani keskeisinä havaintoina on, että kansainvälinen yhteisö pyr- kii vastaamaan poikkeuksellisin keinoin epävakauden tuomaan uhkaan eri maissa, jos muut ratkaisut eivät ole mahdollisia. Siviilikriisinhallinta on osa kansainvälisen politiikan poikkeuksellisia keinoja. Siviilikriisinhallinta voi pitää sisällään tilanteesta riippuen epäsuoraa ohjausta ja neuvontaa tai kurinomaisia keinoja. Käytännön työ siviilikriisinhallinnan kentällä on asiantuntijoiden työtä. Tapausesimerkkien tilanteessa tämä tarkoittaa kohdemai- den viranomaistoiminnan (poliisi, oikeuslaitos ja siviilihallinto) kehittämistä. Kehityksen tuloksia arvioidaan suh- teessa normaaliin, jota edustavat parhaat kansainväliset käytännöt näillä aloilla. Tavoitteena on kohdemaan paluu poliittiseen hallintaan kansainvälisen yhteisön poikkeuksellisien toimien jälkeen. Siviilikriisinhallinnan päämää- ränä on toimiva hallinta ja vakaus niin kohdemaassa kuin sen lähialueella.
Asiasanat
Siviilikriisinhallinta, hallinnallisuus, moderni hallinta, Foucault, Euroopan Unioni, ulkopolitiikka, turvallisuus- politiikka
Säilytyspaikka: Itä-Suomen yliopiston kirjasto Muita tietoja
3 University of Eastern Finland
Faculty
Faculty of Social Sciences and Business Studies
Department
Department of Social Sciences
Author Joonas Laitinen Title
Kriisimaista toimiviksi valtioiksi – Siviilikriisinhallinta modernina hallintana
From Countries of Crisis into Functioning Nations – Civilian Crisis Management as Modern Governance Academic subject
Social policy Type of thesis
Master’s thesis
Date
April 2017 Pages
97 Abstract
My thesis examines civilian crisis management from the view of governmentality. The main research question is how civilian crisis management reflects modern governance and which other patterns of governmentality may be found. The theory used in this research is Michel Foucault’s governmentality theory. The main points of the theory reflected in this research are security, power of the authorities and policy. Research is based on three cases which are three EU-led civilian crisis management operations: the EUPM in Bosnia-Hertzegovina, EULEX in Kosovo and operation EUPOL in Afghanistan. Sources used in my thesis are operations’ comprehensive reports as well as research articles concerning these operations. The method used is content analysis. The main discoveries of my research are that the intenational community uses exeptionary methods to respond to the threat caused by instabi- lity in different countries if other solutions are not possible. Civilian crisis management is part of these exeptionary methods on the field of international policy. Civilian crisis management may contain indirect guidance and advi- sory or disciplinary methods depending on the situation. The practical work on the field of civilian crisis manage- ment is conducted by experts. In the case of my thesis, it means developing the performance of the destination countries’ police forces, judiciary and civilian administration. Results in this work are evaluated against a normal which in turn are the best international practises on these fields. The aim is to return to political governance in the destination country after the exeptionary methods have been conducted by the international community. The goal in civilian crisis management is functioning governance and stability in the destination country and in the surroun- ding region.
Keywords
Civilian crisis management, governmentality, modern governance, Foucault, European Union, foreign policy, security policy
Archive location: University of Eastern Finland Library Additional information
4
Sisällys
1 Johdanto ... 6
1.1 Miksi siviilikriisinhallinta? ... 6
1.2 Lyhyt katsaus siviilikriisinhallinnan kehittymiseen ja nykytilanteeseen ... 8
1.2.1 Yhdistyneet Kansakunnat ja Euroopan Unioni siviilikriisinhallinnan toimijoina ... 8
1.2.2 Suomen rooli siviilikriisinhallinnassa... 11
2 Teoria ja käsitteet ... 14
2.1 Teoria ... 14
2.1.1 Mistä hallinnallisuus lähtee? ... 14
2.1.2 Hallinnallisuus ihmisten ja valtion hallintana... 17
2.1.3 Asiantuntijoiden valta ja yksilön vastuu ... 19
2.1.4 Hallinnallisuus ja siviilikriisinhallinta ... 21
2.2 Keskeiset käsitteet ... 24
2.2.1 Miten siviilikriisinhallinta määritellään? ... 24
2.2.2 Siviilikriisinhallinnan painopistealueiden määrittelyä ... 27
2.2.3 Siviilikriisinhallinta osana kokonaisvaltaista konfliktinratkaisua ... 28
2.2.4 Turvallisuussektorin reformi ja siviilikriisinhallinta ... 30
2.2.5 Pakkodiplomatia ... 31
2.3 Teorian ja käsitteiden yhteenvetoa ... 31
3 Tutkimusasetelma ... 34
3.1 Tutkimuskysymys ja tutkimustehtävä ... 34
3.2 Aineiston esittely ... 35
3.3 Aikaisempi tutkimus ... 36
4 Aineistonkeruu ja analyysi ... 39
4.1 Aineistonkeruu ... 39
4.2 Analyysi ... 40
4.2.1 Sisällönanalyysi ... 40
4.2.2 Sisällönanalyysi siviilikriisinhallinnan tutkimuksessa ... 42
4.3 Yhteenveto ... 44
5 EU:n poliisioperaatio EUPM Bosnia-Hertsegovinassa ... 45
5.1 Bosnian kriisin tausta ja ensimmäiset kriisinhallintatoimet ... 45
5.2 EU:n poliisioperaatio EUPM ... 50
5.2.1 Operaation toiminta-ajatus, tehtävät ja tavoitteet ... 50
5.2.2 EU:n toimien johto ja koordinointi Bosniassa: erityisedustajan virka ja tehtävät. ... 51
5.3 EUPM:n kohtaamat haasteet ja vastoinkäymiset operaation aikana ... 52
5.4 Operaation tuloksellisuus ... 57
5.5 Pohdintaa ... 60
5
6 EU:n oikeusvaltio-operaatio EULEX Kosovossa ... 63
6.1 Kosovon konfliktin tausta ja kansainvälisen yhteisön väliintulo... 63
6.2 Kosovon tie itsenäisyyteen ja tarve siviilikriisinhallintaoperaatiolle ... 66
6.3 Operaatio EULEX ... 69
6.4 Asiantuntijuus siviilikriisinhallintaoperaation kentällä ... 72
6.5 Pohdintaa ... 75
7 Afganistanin hallinnon jälleenrakentaminen ja operaatio EUPOL ... 78
7.1 Kansainvälisen yhteisön toiminta Afganistanissa syyskuun 2001 jälkeen ... 78
7.2 Haasteet Afganistanin hallinnon jälleenrakentamisessa ... 80
7.2.1 Afganistanin turvallisuusjoukkojen tilanne ... 80
7.2.2 Afganistanin siviilihallinnon tilanteesta ... 83
7.3 Operaatio EUPOL ... 84
7.3.1 Operaation aloitus ja tehtävänkuva ... 84
7.3.2 Operaation käytännön toiminta... 85
7.4 Siviilikriisinhallintaoperaation haasteet Afganistanissa ... 87
7.5 Siviilikriisinhallinnan tarjoamat mahdollisuudet Afganistanin kehittymiselle ... 89
7.6 Pohdintaa ... 91
8 Yhteenveto ja keskustelu ... 93
Lähteet ja kirjallisuus ... 103
6
1 Johdanto
1.1 Miksi siviilikriisinhallinta?
Kriisinhallinta on ajankohtainen kysymys kansainvälisessä ja kansallisessa politiikassa. Pitkittynyt Syyrian sisällissota on omalta osaltaan tuonut esille sen, mitä seurauksia hoitamattomalla väkival- taiseksi edenneellä konfliktilla voi olla. Sen lisäksi, että sisällissota on tuonut epävakautta Lähi-idän alueelle ja mahdollistanut ääriliikkeiden nousun, on se myös synnyttänyt valtavan humanitaarisen kriisin. Tämän vaikutukset ovat näkyneet ei pelkästään kriisialueella ja sen läheisyydessä, vaan myös laajalti Länsi-Euroopassa satojentuhansien ihmisten jouduttua pakosalle ja lähdettyä etsimään turvaa Euroopasta. Kriisin saamat mittasuhteet ovatkin pakottaneet useat läntisen Euroopan maat mietti- mään omaa ulkopolitiikkansa. Pakolaiskriisi alkaa kuitenkin olla monessa jäsenmaassa myös sisäpo- liittinen kysymys.
On kuitenkin syytä huomioida, että kaikki kriisit eivät ole johtaneet väkivaltaan tai avoimeen sotaan.
Tunnetaan tapauksia, jossa jännittynyt tilanne on voitu ratkaista neuvotteluilla eri osapuolien kesken ja näin aikaansaatu sopu on kestänyt. Myös väkivallan kierre voidaan katkaista, kun osapuolet saa- daan neuvottelupöytään ja sen lisäksi sitoutuneiksi siihen, että tilanteessa päästään rauhaan. Rauhan- neuvotteluille tarvitaan myös konkreettista tukea. Ensimmäisenä on yleensä saatava aikaan tulitauko, jotta neuvottelut voidaan aloittaa. Monesti tulitaukoa on valvottava ulkopuolisen tahon toimesta, jotta jännitteet eivät pääse uudelleen kiristymään. Rauhansopimuksen lisäksi kriisialue tarvitsee myös toi- mivat puitteet, jotta rauha säilyy ja tilanne pääsee normalisoitumaan. On siis huolehdittava, että yh- teiskunnan rakenteet ovat kunnossa. Valtioiden hallinto ja eri viranomaiset toimivat hyvin ja nauttivat kansan luottamusta. Kansalaiset pystyvät osallistumaan yhteiskunnan toimintaan vapaasti ja he voivat myös tuoda mielipiteensä julki. Myös pakolaisista on pidettävä huolta kriisin aikana ja kun rauha on saatu syntymään, on autettava heidän palaamisessaan kotiseudulleen ja integroitumisessa takaisin yh- teiskuntaan. Lisäksi on huolehdittava rakennusten ja infrastruktuurin jälleenrakennuksesta.
Näitä toimia, joilla valtioiden välinen tai valtion sisäinen kriisi pyritään saamaan hallintaan, tehdään siviilikriisinhallinnan kentällä. Siviilikriisinhallinta on siviilien ja siviiliorganisaatioiden suorittamaa toimintaa, jolla luodaan edellytykset rauhalle ja yhteiskunnan toimivuudelle kriisin jälkeen. Toisaalta tarjoamalla diplomaattista tukea voidaan kriisin käristyminen joskus estää ennakolta. Siviilikriisin- hallinta ei kuitenkaan ole pelkästään kriisin ulkopuolisen toimijan, kuten jonkin valtion tai kansain- välisen organisaation suorittamaa toimintaa kriisialueella. Paikallisten osallistuminen tähän työhön
7
on myös merkittävässä osassa siviilikriisinhallintaoperaation onnistumisen kannalta. Esimerkiksi rau- hanvälitys, koulutusapu kohdemaan viranomaisille tai kansalaisyhteiskunnan kehittäminen eivät on- nistu, mikäli paikalliset eivät osallistu työhön. Tarkoituksena on, että ajan myötä rauha vakiintuu ja yhteiskunnan eri osa-alueet tai instituutiot tulevat jälleen toimintakykyisiksi, jolloin siviilikriisinhal- lintaoperaatio voi vetäytyä alueelta.
Suomi on ollut merkittävä toimija kansainvälisessä kriisinhallinnassa koko jäsenyytensä ajan Yhdis- tyneissä Kansakunnissa. Vuosikymmenten aikana Suomeen on kertynyt laadukasta kokemusta ja osaamista kriisinhallinnan eri toimista, mikä on myös saanut tunnustusta maailmalla. Kriisinhallin- taan osallistuminen onkin Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikassa merkittävä osa-alue. Siviilikrii- sinhallinnan merkityksen kasvu sotilaallisen kriisinhallinnan rinnalla tai siitä riippumattomana on myös Suomessa tarkoittanut panostuksia siviilikriisinhallintatyöhön.
Valitsin tutkielmani aiheeksi siviilikriisinhallinnan aiheen ajankohtaisuuden sekä omien kiinnostuk- sen kohteideni vuoksi. Kansainvälisiin asioihin liittyvät kysymykset ovat pitkään kiinnostaneet mi- nua, samoin kriiseihin ja konflikteihin liittyvät teemat. Siviilikriisinhallinta on toisaalta ollut minulle hieman tuntematon aihepiiri, joten tämän tutkielman kautta pääsen perehtymään kiinnostavaan mutta hieman tuntemattomaan asiaan. On myös mielenkiintoista päästä hyödyntämään yhteiskuntapolitii- kan opinnoissa opittuja metodeita ja teoriaa uuden tutkimusaiheen parissa.
Ranskalaisen filosofi Michel Foucaultin muotoilema käsitys hallinnallisuudesta on ollut pitkään tut- kimuksen kohteena yhteiskuntatieteissä. Hallinnallisuus on avannut uusia näkökulmia ja lähestymis- tapoja moniin yhteiskunnallisiin ilmiöihin ja kysymyksiin. Omassa tutkielmassani haluan tuoda hal- linnallisuuden näkökulman siviilikriisinhallinnan tutkimukseen ja näin lähestyä ilmiötä uudesta nä- kökulmasta. Keskeisenä tutkimuskysymyksenäni tässä tutkielmassa (tutkimuskysymyksestä ks. tar- kemmin luku 3.1) on, miten siviilikriisinhallinta ilmentää Foucaultin kuvailemaa hallinnallisutta eten- kin modernin hallinnan osalta ja mitä eri hallinnallisuuden piirteitä siviilikriisinhallinnasta voi löytää.
8
1.2 Lyhyt katsaus siviilikriisinhallinnan kehittymiseen ja nykytilanteeseen
1.2.1 Yhdistyneet Kansakunnat ja Euroopan Unioni siviilikriisinhallinnan toimijoina
Tutkielman aluksi luon katsauksen siviilikriisinhallinnan kehityksen pääpiirteisiin sekä sen nykyti- laan osana EU:n ja Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Tässä yhteydessä en puutu siviilikriisin- hallinnan määritelmään syvällisemmin. Varsinainen käsitteenmäärittely tapahtuu myöhemmin lu- vussa 2.2.
Toisen maailmansodan jälkeen perustetun maailmanjärjestön, Yhdistyneiden Kansakuntien, tärkeim- mäksi tehtäväksi katsottiin rauhan ja vakauden ylläpitäminen maailmassa. Toisin kuin ennen toista maailmansotaa toimineella Kansainliitolla, oli uudella maailmanjärjestöllä konkreettiset edellytykset ja valtuudet toteuttaa tehtäväänsä. Yhdistyneiden kansakuntien peruskirja antoi selkeän määritelmän siitä, missä tilanteessa se saattoi suorittaa väliintulon pysäyttääkseen sodan tai uhkaavan tilanteen.
YK aloitti rauhanturvaamisen pian perustamisensa jälkeen turvatakseen rauhan ja vakauden säilymi- sen. Alun perin kyseessä oli paikallisten konfliktien ratkaiseminen, mikä yleensä tarkoitti valtioiden välistä sotaa. YK:n tehtävä oli muodostaa turvallisuusneuvostonsa päätöksellä sekä konfliktin osa- puolien toivomuksesta sotilaallinen rauhanturvajoukko ylläpitämään neuvotteluteitse aikaansaatua aselepoa sekä luomaan edellytyksiä rauhansopimukselle ja pysyvän vakauden syntymiselle kohde- alueella. Kuitenkin YK on käyttänyt rauhanturvajoukkojaan valtioiden välisissä konflikteissa har- voin. Tähän syynä on se, että suurin osa kansainvälistä väliintuloa vaatineista konflikteista on ollut pikemminkin valtioiden sisäisiä konflikteja. Usein valtioiden sisäisten konfliktien taustalla on ollut aiemmin tapahtunut kolonialismin purkautuminen ja siitä seuranneet jännitteet. Myös kylmän sodan päättyminen 1990-luvulla on ollut yksi vaikuttava tekijä. Kylmän sodan päätyttyä suurvallat lopetti- vat avunantonsa monelle aiemmin tukemalleen valtiolle Afrikan ja Aasian alueella, mikä johti mo- nessa valtiossa hallinnon heikkenemiseen sekä sisäisten jännitteiden purkautumiseen väkivaltana.
(Salonius-Pasternak & Visuri 2006, 4-5; Suomela 2005, 125-126.)
Perinteisesti YK:lla on ollut monopoli tehdä väliintulo paikallisessa konfliktissa. Myös Euroopan tur- vallisuus- ja yhteistyöjärjestö ETYJ:llä on nähty olevan riittävä kansainvälinen legitimiteetti aloittaa kriisinhallintatoimet. Useat YK:n jäsenvaltiot ovat myös halunneet säilyttää tämän legitimiteetin sel- laisenaan. Kylmän sodan jälkeen tilanne on kuitenkin muuttunut paljon. YK:n peruskirja perustui
9
valtioiden suvereniteetin kunnioittamiseen, jolloin kriisinhallintatoimiin ei ryhdytty ilman asianosai- sien valtioiden pyyntöä tai suostumusta. 1990-luku toi kuitenkin mukanaan joukon valtioiden sisäisiä konflikteja, joihin aiemmin käytössä olleet politiikan normit ja toimintamallit olivat tehottomia. Hu- manitaarisista syistä tehtäville väliintuloille alkoi olla entistä enemmän painetta. Kun toimijana oli jokin muu taho kuin YK, oli selvää, että kansainvälisen politiikan kentällä tästä on aiheutunut myös ongelmia. Esimerkiksi Kiina, Venäjä ja monet kehitysmaat ovat vastustaneet ajatusta, jonka mukaan jokin muu toimija kuin YK voisi suorittaa väliintulon. Kuitenkin myös kansainvälinen yleisö on he- rännyt keskustelemaan kriisinhallinnan vuoksi tehtävien väliintulojen legitimiteetistä, joissa on muu toimija kuin YK, varsinkin, kun kyseessä on ollut erityisesti siviilien suojeluun ja väkivallan kierteen pysäyttämiseksi aloitettu operaatio. (Salonius-Pasternak & Visuri 2006, 5; Suomela 2005, 126.)
Rauhanturvaaminen ja kriisinhallinta kokivat monia muutoksia 1990-luvulla. Syynä tähän olivat tuon ajan konfliktien monenlaiset syyt ja kehityskulut, jotka poikkesivat aiemmista konflikteista ja täten pakottivat kehittämään myös kriisinhallinnan toimintatapoja. Perinteinen rauhanturvaaminen oli so- dan jälkeisen tilanteen vakauttamista ja aselevon turvaamista. Vuosituhannen vaihteessa mukaan tuli enenevissä määrin laajennettu kriisinhallinta, jossa pyrittiin vakauttamaan koko konfliktista kärsi- nyttä yhteiskuntaa. 2000-luvun alkupuolella ei enää puhuttu perinteisestä tai laajennetusta kriisinhal- linnasta, vaan ymmärrettiin, että erilaiset kriisit ja konfliktit tarvitsevat erityyppisiä kutakin tilannetta varten parhaiten sopivia kriisinhallintatoimenpiteitä. (Salonius-Pasternak & Visuri 2006, 5, 7.)
Siinä missä sotilaallista kriisinhallintaa on tehty aina YK:n alkuvuosilta saakka, on siviilikriisinhal- linta suhteellisen tuore toimintamuoto. Kansainvälinen yhteisö on voinut ideologisesti kahtia jaka- neen kylmän sodan jälkeen vaikuttaa paremmin maiden sisäisiin asioihin näiden suostumuksella.
Rauhanturvaamisen lisäksi kansainvälinen yhteisö on voinut myös vaikuttaa kriisialueiden kehityk- seen laajemmin. Alueille on voitu kehittää demokratiaa sekä edistää ihmisoikeuksia ja kansalaisyh- teiskunnan toimintaedellytyksiä. Tavoitteena on, ettei aseellinen konflikti pääse uusiutumaan sen jäl- keen, kun kansainvälinen yhteisö poistuu alueelta. Kriisien läheisyys eurooppalaisesta näkökulmasta on myös ollut yksi vaikuttava tekijä siviilikriisinhallinnan kehitykseen. Jugoslavian hajoaminen 1990-luvun alkupuolella toi sodan Eurooppaan, mikä antoi motivaation ratkaista kriisi EU:n omin voimavaroin. Lähellä olevaa kriisiä ei haluttu koteloida tai estää tilapäisesti sen eskaloitumista, kuten kauempana Euroopasta tapahtuneiden kriisien kanssa oli toimittu. Länsi-Balkanin kriisien ratkaise- miseksi on tarvittu ja jossain määrin tarvitaan edelleen siviilikriisinhallintaa. Nykyään siviilikriisin- hallinta onkin yksi EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikan keskeisiä instrumentteja. (Langinvainio 2005, 46.)
10
Euroopan Unioni on kehittänyt kykyään siviilikriisinhallintaan erityisesti 1990-luvun lopulta alkaen.
Kölnissä vuonna 1999 pidetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa kriisinhallinnasta tuli keskeinen osa Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa. Erityisesti neuvoston kokouksessa Helsingissä sa- man vuoden joulukuussa vietiin siviilikriisinhallintaa eteenpäin hyväksymällä sille toimintasuunni- telma. Tämän myötä aloitettiin siviilikriisinhallinan rakenteiden luominen ja perustettiin siviilikrii- sinhallintakomitea (CIVCOM). Samassa kokouksessa Helsingissä myös käytiin läpi jäsenmaiden voi- mavaroja siviilikriisinhallinnan suhteen ja todettiin, että jäsenmaille on jo kertynyt monipuolista osaa- mista: kokemusta siviilipoliisitoiminnasta, humanitaarisen avun antamista, vaalitarkkailua ja ihmis- oikeustilanteen seuraamisesta. Ensimmäistä kertaa siviilikriisinhallinnan painopisteistä päätettiin vuonna 2000 Eurooppa-neuvoston kokouksessa Feirassa, jossa painopisteiksi valikoitui poliisitoi- minta, oikeusvaltion vahvistaminen, siviilihallinnon vahvistaminen ja pelastustoiminta. (Halonen 2012, 22-23.)
Vuosien 2001 ja 2003 välillä Euroopan Unionin siviilikriisinhallintakyky otti suuremmat askeleet eteenpäin. Jäsenmaiden kriisinhallintahenkilöstön osaamisen kehittämiseksi sekä yhdenmukaista- miseksi luotiin yhtenäinen koulutusmoduuli siviilikriisinhallintatehtäviin lähteville. Lisäksi sovittiin siviilikriisinhallinnan eri painopistealueiden henkilömääristä, jota varten jäsenmaat hankkivat tarvit- tavan määrän henkilöitä. Myös valmiusajasta sovittiin, eli siviilikriisinhallintaan lähtevän asiantunti- jajoukon tuli olla valmis lähtemään kriisialueelle kuukauden kuluessa lähtöpäätöksestä. (em, 24-25.)
Vuonna 2003 EU myös aloitti ensimmäisen operaationsa Bosnia-Hertsegovinassa. Tämän jälkeen si- viilikriisinhallintaoperaatioita aloitettiin myös Makedoniassa, Georgiassa ja useammassa maassa Af- rikassa. Samaan aikaan on siviilikriisinhallinnan rakenteita täytynyt kehittää. Sotilaallisessa kriisin- hallinnassa oli jo olemassa toimivat toimintatavat ja rakenteet, mutta siviilikriisinhallinnan puolelle oli koko järjestelmä rakennettava tyhjältä pohjalta. Järjestelmän rakentamisen myötä se koitettiin saada myös toimivammaksi, ja monia päällekkäisiä rakenteita karsittiin. Yhteistyötä sotilaallisen krii- sinhallinnan kanssa on parannettu perustamalla EU:lle siviili-sotilassolu vuonna 2005 kriisinhallin- taoperaatioiden koordinointiin. Lisäksi on parannettu siviilikriisinhallinnan toimijoiden kykyä tehdä yhteistyötä sotilaallisten kriisinhallintajoukkojen kanssa ja päinvastoin. Toisaalta siviilikriisinhallin- nan toimijoiden tulee myös pystyä toimimaan itsenäisesti ilman sotilaallisten joukkojen tukea. Esi- merkki siviilikriisinhallintaoperaatiosta, jossa on mukana sotilasasiantuntijoita, ja joka tekee yhteis- työtä myös sotilaallisen kriisinhallintaoperaation kanssa, on 2012 aloitettu siviilikriisinhallintaope- raatio EUCAP NESTOR Afrikan sarvessa, joka tekee yhteistyötä merellä toimivan sotilaallisen ope- raatio ATLANTA kanssa. (em, 26-28, 33.)
11
Samanaikaisesti EU:n strategioissa on tuotu esille ne tavoitteet, joihin siviilikriisinhallinnalla pyri- tään. Vuonna 2003 hyväksytty Euroopan turvallisuusstrategia painotti kokonaisvaltaista turvalli- suutta, joka koostuu rauhasta, poliittisesta vakaudesta ja kehityksestä. Samalla myös painotettiin, että EU:lla tulee olla kyky puuttua kriiseihin ennalta ehkäisevästi ennen kuin kriisi eskaloituu väkival- laksi. Tärkeää on myös konfliktien jälkihoito, jossa siviilikriisinhallinnan menetelmillä on keskeinen osa. (em, 26-27.)
EU:n hallinnollisten rakenteiden kehittämisestä on vaikuttanut siviilikriisinhallintaan erityisesti Lis- sabonin sopimus 2009, jolloin EU:lle luotiin yhteinen ulkosuhdehallinto. Samassa yhteydessä luotiin EU:lle myös uusi unionin ulkosuhteiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan virka. Tämän uu- distuksen myötä kaikki kriisinhallintatehtävät ovat kuuluneet ulkosuhdehallinnon alle. Aiemmin pe- rustettu siviili-sotilassolu tuli osaksi uutta kriisinhallinnan suunnitteluosastoa, millä on haluttu paran- taa kokonaisvaltaista lähestymistapaa kriisinhallintaan. (em, 32.)
1.2.2 Suomen rooli siviilikriisinhallinnassa
Suomi on ollut mukana siviilikriisinhallintatyössä jo 1990-luvun alkupuolelta ja siviilikriisinhallin- nasta on sittemmin tullut yksi Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan peruskivistä. Samalla Suomessa on myös kehitetty alan osaamista sekä sovitettu omaa kriisinhallintakapasiteettia EU:n tarpeisiin ja vaatimuksiin sopivaksi. (Kokkarinen ym. 2012, 45.)
Suomessa siviilikriisinhallinnassa on painotettu valtiovallan puolelta erityisesti ennalta ehkäisevää työtä. Inhimillinen turvallisuus lisääntyy, kun köyhyyden poistamisen lisäksi tehdään työtä myös ih- misoikeuksien, demokratian ja yhteiskunnallisen muutoksen tukemiseksi. Samoin on myös nostettu esiin yhteistyö siviilikriisinhallinnan toimijoiden ja sotilaallisen kriisinhallinnan välillä osana koko- naisvaltaista konfliktinratkaisua. Vuonna 2004 valtioneuvosto julkaisi turvallisuus- ja puolustuspo- liittisen selonteon, jonka mukaan Suomi kehittää kykyään osallistua EU:n siviilikriisinhallintatyöhön.
Siviilikriisinhallinnan painopisteiksi valittiin Suomessa samat painopistealueet, jotka EU oli määri- tellyt omalle siviilikriisinhallinnalleen. Kokonaisvaltaisuuden ja koordinaation lisäksi selonteossa painotettiin myös kansainvälisen yhteistyön tiivistymistä. Siviilikriisinhallinnan ohjaamiseksi laadit- tiin Siviilikriisinhallinnan kansallinen strategia ensimmäisen kerran vuonna 2008. Strategia painotti Suomen roolia edelläkävijänä ja aktiivisena vaikuttajana siviilikriisinhallinnan kehittämisessä kan- sainvälisesti. Tavoite on, että siviilikriisinhallinnasta tulee asiantuntijoiden suorittamaa koordinoitua
12
toimintaa, jolla edistetään rauhaa, vakautta ja kestävää kehitystä. Samoin kunnioitetaan ihmisoikeuk- sia, demokratiaa ja yhdenvertaisuutta. (Kokkarinen ym. 2012, 45-47.)
Suomen aktiivinen osallistuminen siviilikriisinhallintaan on merkinnyt myös toimivien puitteiden luomista Suomeen kriisinhallintatyötä varten. Lainsäädännön, koulutuksen ja henkilöstön varaamisen myötä operaatioihin on mahdollista lähettää ammattitaitoista henkilökuntaa, joilla on riittävät edelly- tykset toimia tehtävässään. Siviilikriisinhallinnan kansallisessa strategiassa määriteltiin ensimmäistä kertaa henkilömäärä, 150 henkilöä, jonka Suomi varaa siviilikriisinhallintatehtäviä varten. Laki sivii- likriisinhallinnasta, joka annettiin vuonna 2004, määritteli vastuunjaon sisäministeriön ja ulkoasiain- ministeriön välillä siviilikriisinhallinnan järjestämisestä. Ulkoasiainministeriö päättää kriisinhallinta- operaatioihin osallistumisesta ja myös johtaa operaatioiden toimintaa, kun taas sisäministeriön vas- tuulla on kotimaan valmiudet. Tällä tarkoitetaan siviilikriisinhallinnan henkilöstön varaamista ope- raatioita varten sekä rekrytointia ja koulutusta. Lisäksi sisäministeriö vastaa operaatioissa tarvittavan materiaalin hankinnasta ja ylläpidosta. Ministeriöiden välisen vastuunjaon lisäksi laki määritteli myös siviilikriisinhallintaan osallistuvien työntekijöiden aseman, oikeudet ja velvollisuudet. Lisäksi polii- sihenkilöstön osalta määritelmän saivat myös mahdolliset voimankäyttöoikeudet. (em. 49-53.)
Siviilikriisinhallinnan kotimaan valmiuksien hallinnointia ja kehittämistä varten perustettiin 2007 Kriisinhallintakeskus (CMC Finland) sisäministeriön alaisuuteen ja se sijoittui Pelastusopiston yh- teyteen Kuopioon. Kriisinhallintakeskuksen vastuulla on kotimaan valmiuksiin liittyvät operatiivisen tason tehtävät: se huolehtii henkilöstön rekrytoinnista kriisinhallintaoperaatioihin ja antaa tehtävässä tarvittavan koulutuksen. Kriisinhallintakeskus toimii myös operaatioissa työskentelevän henkilöstön työnantajana. Lisäksi keskus vastaa siviilikriisinhallintaoperaatioiden materiaalin hankinnasta ja yl- läpidosta sekä järjestää siviilikriisinhallinnan kotimaan valmiuksia tukevaa tutkimus- ja kehittämis- toimintaa. (em. 50-51.) Tällä hetkellä ja lähitulevaisuudessa Kriisinhallintakeskuksen osaamiselle ja koulutukselle on entistä enemmän tarvetta, sillä kriisinhallintaoperaatioita toteutetaan entistä haasta- vimmissa ympäristöissä (em, 55).
Suomi on ottanut tavoitteekseen kehittää siviilikriisinhallinnan kotimaan valmiuksia edelleen, jotta mahdollisuus osallistua uusiin ja entistä vaativimpiin operaatioihin säilyy. Tähän mennessä Suomi on ollut mukana kaikissa EU:n aloittamissa operaatioissa, mutta jatkossa operaatioihin osallistumista tullaan valikoimaan sen mukaan, miten eri operaatiot tukevat Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittisia tavoitteita. Toinen osallistumiseen vaikuttava tekijä on se, miten operaatioissa voi hyödyntää Suo- messa olevassa olevaa osaamista ja toisaalta, miten operaatioissa saatava kokemus tukee siviilikrii-
13
sinhallinnan kotimaan valmiuksien kehittämistä Suomessa. Euroopan Unioni on havainnut siviilikrii- sinhallinan erittäin tehokkaaksi tavaksi edistää unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan tavoit- teita, joten EU tulee jatkossakin toimimaan aktiivisesti siviilikriisinhallinnan kentällä. Suomi on EU:n jäsenenä sitoutunut olemaan mukana näissä tehtävissä kykyjensä mukaan. Lisäksi on otettava huo- mioon myös muiden kansainvälisten toimijoiden, kuten YK:n ja Etyj:n toteuttamat siviilikriisinhal- lintaoperaatiot, joihin on säännöllisesti kysytty suomalaisia asiantuntijoita. (em, 54-55.)
14
2 Teoria ja käsitteet
2.1 Teoria
Tässä luvussa esittelen tutkielmani kannalta keskeisen teoreettisen viitekehyksen sekä keskeisiä kä- sitteitä, joiden pohjalle tutkimus rakentuu. Tarkoitukseni on paneutua hallinnallisuuden muotoutumi- seen siten kuin Michel Foucault sen esittää. Lisäksi tarkastelen Peter Millerin ja Nikolas Rosen aja- tuksia modernista hallinnasta, jotka osaltaan pohjautuvat Foucault’n teoriaan. Tämän jälkeen tarkas- telen pohdinnassa hallinnallisuuden keskeisiä piirteitä erityisesti niiltä osin, kuin ne ovat tulevan tut- kimukseni kannalta keskeisiä. Teorian jälkeen esittelen keskeiset käsitteet, joita ovat siviilikriisinhal- linta, kokonaisvaltainen konfliktinratkaisu, turvallisuussektorin reformi ja pakkodiplomatia.
Siviilikriisinhallinnan tavoitteena on palauttaa yhteiskunnan toimintaedellytyksiä konfliktien jälkeen ei-sotilaallisten asiantuntijoiden avulla. Kysymykseen tulevat esimerkiksi tarkkailu-, koulutus- ja neuvonantotehtävät. Samoin kyseessä voivat olla erilaiset toimeenpanotehtävät esimerkiksi polii- sisektorilla. Muita kyseeseen tulevia sektoreita, joilla toimintaa tehdään, ovat esimerkiksi oikeuslaitos ja valtionhallinto. Kestoltaan tehtävät voivat olla lyhyitä tai pitkäkestoisia. Siviilikriisinhallinnan ta- voitteiden saavuttamisessa on myös tärkeää huomioida muut erilaiset keinovalikoimat, joita ovat esi- merkiksi kehitysyhteistyö, rauhanvälitys, humanitaarinen apu ja diplomatia. Yhteistyön koordinoimi- nen näiden alojen toimijoiden kanssa korostuu pyrittäessä vaikuttavaan toimintaan. Merkittävää on myös kansalaisjärjestöjen rooli osana siviilikriisinhallintatyötä. (ks. esim. Siviilikriisinhallinnan kan- sallinen strategia, 7-10.)
2.1.1 Mistä hallinnallisuus lähtee?
Hallinnallisuus perustuu ranskalaisen filosofi Michel Foucault’n (k. 1984) ajatteluun. Ranskan aka- temiassa luennoinut Foucault oli kiinnostunut vallasta, hallinnasta ja sen luonteesta. Hän muotoili niihin liittyviä teorioita luennoillaan. Hallinnallisuden idean Foucault esitteli vuonna 1978 pitämil- lään luennoilla, jotka on myöhemmin julkaistu painettuna teoksena (Foucault 2010).
Foucault’n mukaan hallinallisuus on joukko erilaisia hallitsemisen tekniikoita, jotka ovat kehittyneet historian saatossa. Hallinnallisuuden ymmärtämiseksi on kuitenkin hyvä tarkastella Foucault’n aiem- min pitämää luentosarjaa ”Society Must Be Defended” (Foucault 2003), jonka hän piti vuosina 1975-
15
1976. Tällä luentosarjalla päähuomio oli vallan luonteessa sekä siinä, miten sodan avulla voi tutkia valtasuhteita. Luentosarjan lopussa esiin nousee myös käsite biovallasta, josta Foucault jatkoi seu- raavalla luentosarjallaan eteenpäin hallinnallisuuteen (Foucault 2010, 19).
Valtaa oli aiemmin historiassa tarkasteltu suvereenin vallan näkökulmasta käsin, jossa suvereeni näh- tiin vallan lähtökohtana. 1700- ja 1800-luvuille tultaessa tilanne muuttui. Suvereenin (käytännössä hallitsijan) valta oli perustunut valtaan yksilön elämästä ja kuolemasta, mutta uudessa tilanteessa kes- kiöön tuli valta (ihmisten) elämästä. Elämään liittyvä valta, eli biovalta, kattaa sekä ihmisen yksilönä että ihmisen osana väestöä. Biovalta pyrkii saamaan yksilön valtion hallintaan kurinalaistamisen kautta, jolloin kaikki yksilöt voidaan saada tuottavaan työhön. Hallinnan kuuluu olla tehokasta ja järjestelmällistä tarkastusten ja kirjanpidon ollessa keskeisessä osassa prosessia. (Foucault 2003, 241- 242.)
Erityisesti 1800-luvulla hallinta kehittyy edelleen saaden uusia muotoja, jotka eivät kuitenkaan syr- jäyttäneet yksilön hallitsemista, vaan toivat sen lisäksi myös väestön hallinnan uudessa muodossaan.
Näissä valtioiden väestön hallintaan kohdistamissa toimissa, joita kutsutaan biopolitiikaksi, muodos- tuu keskeiseksi väestön tuottavuuden lisääminen. Tähän pyritään mm. väestönkasvulla, mitä toteute- taan syntymien ja kuolemien välisen suhteen optimoinnilla. Samalla tavoin pyritään myös pidentä- mään väestön elinikää parantamalla hygieniaoloa ja ehkäisemällä tautien sekä onnettomuuksien esiin- tymistä. (Foucault 2003, 243-244.)
Foucault aloittaa hallinnallisuuden tarkastelun tekemällä eron kurin ja turvallisuuden välille. Kuri, jota käytettiin hallitsemiseen Euroopassa 1700-luvulle asti, pyrki määrittelemään kaiken mahdolli- simman tarkasti ja ohjaamaan jokaista asiaa ja tapahtumaa. Esimerkkeinä Foucault mainitsee rikok- sen ja rangaistuksen, joissa tärkeintä oli ehkäistä rikoksia rankaisemalla väärintekijöitä mahdollisim- man tehokkaasti. Toinen esimerkki on kulkutautien ehkäisy, joiden varalta oli yksityiskohtaiset ohjeet siitä, miten ihmisten tulee toimia epidemian ilmaantuessa. Näiden lisäksi kurivaltaa sovellettiin myös kaupunkisuunnitteluun. Kaupunkeja suunniteltaessa pyrittiin samanlaiseen järjestelmällisyyteen ja kaupungissa oli asumiselle, kaupankäynnille ja muulle toiminnalle omat tarkasti määritellyt alueet.
(Foucault 2010, 26-35.).
Turvallisuuden lähtökohdat ovat sen sijaan erilaiset. Toisin kuin kurivalta, turvallisuus ei pyri hallit- semaan tiukasti kaikkea, vaan pyrkii pikemminkin antamaan asioiden tapahtua (Foucault 2010, 57).
Ei-toivottuja ilmiöitä, kuten rikollisuus ja epidemiat, pyritään ehkäisemään ennalta käsin. Siinä missä kurivalta hallitsee tietyssä hetkessä ja paikassa, on turvallisuuden tavoitteena hallita ja ennakoida jo
16
tulevaa. Turvallisuus ei esimerkiksi pyri estämään rikollisuutta kokonaan. Tärkeämpää on laskea todennäköisyys rikosten esiintyvyydelle ja niistä koituville kustannuksille, jonka perusteella voidaan märitellä, miten ehkäistä rikoksia tehokkaimmin (Foucault 2010, 22).
Turvallisuuden esiintulo tuo mukanaan uuden sanaston hallinnan kentälle. Aletaan puhua tapauksesta, riskistä ja vaarasta. Tapauksella tarkoitetaan jotakin määrättyä ilmiötä, jota on hallittava. Foucault käyttää esimerkkinä isorokkoa. Turvallisuuden myötä isorokkoa ei enää nähdä satunnaisena ja hallit- semattomasti esiintyvänä ilmiönä, vaan se voidaan ottaa hallintaan. Tähän puolestaan liittyy riskin käsite: lasketaan, mikä on riski sille, että ketkä sairastuvat tautiin ja mikä on tautiin menehtymisen todennäköisyys. Edelleen vodaan määrittää vaara, eli minkälaiset ihmiset, esimerkiksi nuoret tai van- hat tai jonkin ammatin edustajat, ovat suurimmassa vaarassa sairastua epidemian puhjetessa. Kun riski ja vaara on määritelty, voidaan tapaukseen puuttua halutulla tavalla. Esimerkiksi edellä mainitun isorokon tapauksessa voidaan vähentää kuolleisuutta ja hillitä epidemian leviämistä. Parhaassa ta- pauksessa epidemian leviäminen voidaan pysäyttää kokonaan. (Foucault 2010, 71-73.)
Turvallisuus näkee myös normaalin eri tavalla kuin kuri. Kurin näkökulmasta jako normaaliin ja epä- normaaliin on hyvin selkeä. Lakien ja sääntöjen avulla voidaan määritellä, mikä on normaalia. Tällöin kaikki, mikä ei vastannut sitä, on epänormaalia. Epänormaali pyritään poistamaan yhteiskunnasta joko eristämällä tai ulossulkemalla. Turvallisuuden aikakautena normaali sen sijaan määritellään toista kautta. Edellä on kuvattu, miten eri tapauksista pystytään laskemaan niiden riski sekä määrit- tämään vaara. Näiden avulla määritellään normaali kunkin tapauksen suhteen, esimerkiksi mikä on todennäköisyys sairastua tai kuolla isorokkoon. Epänormaali on poikkeamaa näistä normaalin ra- joista, esimerkiksi normaalia suurempi sairastumisriski. Toisin kuin kurin näkökulmasta, ei epänor- maalia enää pyritä poistamaan, vaan tarkoituksena on saada mukautettua epänormaali takaisin nor- maalin rajoihin. (Foucault 2010, 73-74.)
Myös väestö nähdään eri tavalla kuin ennen. Tässäkin asiassa Foucault tekee eron, miten kuri näkee väestön ja miten väestö nähdään turvallisuuden näkökulmasta. Alun perin väestöä on tarkasteltu su- vereenin voiman lähteenä, eli työvoimana tai sotajoukkojen lähteenä. Kurille on tärkeää saada väestö tiukasti hallintaan ja tuottavaan työhön. 1700-luvun fysiokraatit sen sijaan tarkastelivat väestöä ko- konaisuutena, jota tulee hallita sen luonnollisuudesta käsin. Luonnollisuus nähdään kolmesta näkö- kulmasta: ensiksi väestö muuttuu ympäröivien olosuhteiden mukaan, joita voivat olla esimerkiksi ilmasto, kaupankäynti ja lainsäädäntö samoin kuin ihmisten itsensä tavat. Toiseksi väestön käyttäy- tymistä ei voida aina ennustaa täsmällisesti, sillä ihmisten toimintaa ohjaa heidän halunsa. Kolman- neksi väestöön vaikuttavat ulkopuoliset tapahtumat, kuten esimerkiksi onnettomuudet tai epidemiat.
17
Turvallisuuden tehtävänä on siis ohjata väestöä sen luonnollisuus tunnustaen kohti hyvänä pidettyjä päämääriä. (Foucault 2010, 77-83.)
2.1.2 Hallinnallisuus ihmisten ja valtion hallintana
Edellä olen käynyt läpi hallinnallisuuden kehitystä, johon liittyy oleellisena siirtyminen kurin valta- kaudesta turvallisuuden aikakauteen. Turvallisuuden aikakausi tuo mukanaan erilaisen lähestymista- van yhteiskunnan hallitsemiseen, jossa tiukan sääntelyn sijaan on tarkoitus ohjata asioita toivottuun suuntaan. Merkittävä asia hallinnallisuudessa on kuitenkin se, että kyse on suuressa määrin ihmisten hallinnasta.
Tarkasteltaessa ihmisten hallintaa aloittaa Foucault kristillisestä sielunpaimennuksesta, joka on mer- kittävä ihmisten hallitsemisen muoto eurooppalaisessa yhteiskunnassa aina 1700-luvulle asti. Miksi lähtökohtana on sielunpaimennus, johtuu siitä, että tämä on ensimmäinen hallinnan muoto, jonka lähtökohtana ovat ihmiset yksilönä ja joukkona lammaslauman vertauskuvan mukaan. Sielunpaimen- nuksella on myös päämäärä. Kristillisessä kontekstissa tämä on lauman pelastus, mutta sen voi tulkita myös laajemmin: se tarkoittaa hyvän toteutumista. Toinen merkittävä seikka sielunpaimennuksessa on yksilön ja joukon suhde. Laumaansa johtavan paimenen on pidettävä silmällä sekä yksilöä että koko laumaa. Alueen sijasta paimenvallassa hallinta kohdistuu (lauman) moneuteen. Näiden lisäksi Foucault nostaa vielä esiin sen, että sielunpaimennuksen myötä länsimainen ihminen on oppinut nä- kemään itsensä osana kokonaisuutta (laumaa), lampaana lampaiden joukossa. (Foucault 2010, 129- 134.)
Sielunpaimennuksesta siirrytään poliittiseen hallintaan 1500-luvulle tultaessa. Tähän vaikuttavat his- torialliset tapahtumat, kuten uskonpuhdistus (Foucault 2010, 221). Uudessa, vuosien 1580 ja 1660 välillä muotoutuvassa asetelmassa ihmisten hallitseminen tulee maallisten hallitsijoiden tehtäväksi.
Aiemmin tämä on ollut sielunpaimennuksena pitkälti kirkon tehtävä. Tässä asetelmassa suvereenin vallan tärkein osa ei enää ole suvereenin suhde hallittaviin, vaan tärkeimmäksi nousee hallinnan taito, eli kysymys siitä, miten hallita. Ihmisiin kohdistuva hallinta, joka noudattaa rationaalisia periaatteita, niin sanottu valtiojärki, nousee keskiöön. Valtio ja politiikka aletaan nähdä ihmisten hallinnan tapana.
(Foucault 2010, 229-230, 237-238.)
Valtiojärki tarvitsee toimiakseen myös totuuden. Jotta voidaan hallita hyvin, on tiedettävä mitä halli-
18
taan ja mistä lähtökohdista. Hallinnan lähtökohdan muodostavat lait, mutta hallinnan kohteen tunte- miseksi on tehtävä valtion ja väestön olosuhteet tunnetuksi. Tämän seurauksena syntyy tilastotiede, joka tutkii väestön määrää, syntymiä ja kuolemia, samoin kuin varallisuutta ja talouselämää. (Fou- cault 2010, 260-262.) Valtion olojen tunteminen ja niihin vaikuttaminen muodostavat pohjan turval- lisuudelle, kuten on nähty ylempänä.
Tilastotieteen rinnalle kehittyy myös toinen vallan muoto: poliisi. Kyseessä ei kuitenkaan ole kaksi rinnakkaista asiaa, vaan Foucault (2010, 300) näkee niiden olemassaolon olevan toisistaan riippuvia ja toisiaan täydentäviä. Ensimmäiset maininnat poliisista ovat 1400- ja 1500-luvulta, jolloin sillä tar- koitettiin julkisen vallan hallitsemaa yhteisön tai yhteenliittymän muotoa. Merkittäväksi poliisi tulee 1600-luvulta alkaen, kun sen tavoitteena on saada valtion voimat oikeaan käyttöön. Tämä toteutetaan siihen sopivimpia keinoja käyttäen niin, että valtion järjestys säilyy kuitenkin hyvänä. Poliisi (rans- kaksi police, englanniksi police tai policy) tarkoittaa keinovalikoimaa, jota suvereeni käyttää hallit- semiseen. (Foucault 2010, 298-299.) Poliisin käsite alkaa konkretisoitua erityisesti 1600-luvulla, jol- loin saksalaisissa yliopistoissa aletaan muotoilla poliisitiedettä ja poliisi saa tarkan kohteen ja päämä- rän, mitä varten se toimii (Foucault 2010, 303).
Mitkä ovat sitten ne asiat, joista poliisi huolehtii? Tässä kohtaa Foucault mainitsee neljä osa-aluetta, toisin sanoen toimistoa: ensiksi on koulutuksesta huolehtiminen, jotta kaikilla ihmisillä on työntekoon vaadittavat taidot. Lisäksi poliisin kuuluu myös pitää kirjaa ihmisistä ja heidän ammateistaan. Toisena on hyväntekeväisyys, joka kattaa köyhistä, sairaista ja vanhuksista huolehtimisen lisäksi myös luon- nonmullistuksilta ja onnettomuuksilta varautumisen. Kolmantena on kaupan ja talouselämän hallinta.
Neljäntenä puolestaan maaomaisuuden, sen myynnin ja perintöjen hallinta. (Foucault 2010, 304-305.) Näistä poliisin toiminnan osa-alueista päästään myös poliisin päämääriin. Ensimmäisenä päämääränä on ihmisten määrän tunteminen. Tämän jälkeen toisena päämääränä ovat elämän välttämättömyydet:
erityisesti ruuan ja elintarvikkeiden riittävyydestä tulee huolehtia. Kolmantena on puolestaan tervey- den edistäminen, joka ei ole pelkästään jo ilmenneiden tautien parantamista, vaan varautumista en- nalta siihen uusiin epidemioihin niiden ehkäisemiseksi. Ennalta varautumisessa tärkeässä osassa on muun muassa hygienia ja toimiva kaupunkisuunnittelu. Neljäntenä päämääränä on ihmisten toimin- nan valvominen, mihin liittyy myös ammattien säätely, jotta valtiolle hyödyllisissä ammateissa on riittävästi väkeä. Samoin tärkeää on joutilaisuuden kitkeminen. Viimeisenä päämääränä on edistää tuotteiden kiertoa, eli huolehtia valtion infrastruktuurista. (Foucault 2010, 307-309.)
Poliisi on kuitenkin ennen muuta kurin järjestelmä huolimatta siitä, että se toi hallitsemiseen uuden- laista tehokkuutta ja organisointia. Luentosarjan lopulla Foucault esittelee uuden hallinnallisuuden
19
merkittävimmän osa-alueen: 1700-luvulta alkaneen kansalaisyhteiskunnan korostumisen hallinnassa, josta voidaan puhua modernina hallintana.
Kansalaisyhteiskunta nähdään valtion tuloksena ja modernissa hallinnassa valtion tärkein tehtävä on kansalaisyhteiskunnasta huolehtiminen. Modernin hallinnan tulee pohjautua tieteelliseen tietoon, jossa kansantaloustiede nousee merkittävään asemaan. Myös väestö nähdään uudessa valossa, jonka mukaan se on suhteellinen ympäristön vaikutuksille, kuten palkkoihin ja hintoihin. Väestöstä tulee pitää huolta. Moderniin hallintaan ei kuulu kaiken säätely, vaan valtion väliintulon tulee olla rajattu ja sen on kunnioitettava niitä luonnollisia prosesseja, joiden mukaan yhteiskunta toimii. Luonnollisia ilmiöitä on hallittava siten, että ne toimivat vapaasti, mutta kuitenkin niin, että valtion kannalta mah- dolliset epäedulliset asiat jäävät toteutumatta. Poliisi, joka muotoutui kurinomaiseksi hallinnaksi 1600-luvulla, on modernissa hallinnassa Foucault’n mukaan muotoiltava uudelleen: aiemmin Fou- cault’n määrittelemät poliisin osa-alueet tulee nähdä itsenäisinä toimintoina, ja poliisi toimii jatkossa valtion suoran puuttumisen välineenä tarpeen mukaan. (Foucault 2010, 331-335.)
2.1.3 Asiantuntijoiden valta ja yksilön vastuu
Brittiläiset Peter Miller ja Nikolas Rose ovat kehittäneet edelleen Foucault’n muotoilemaa hallinnal- lisuutta omassa esityksessään hallinnasta nykyaikaisissa demokratioissa (Miller & Rose 2010). He lähtevät liikkeelle liberalismista, jota tarkastellaan talouden sijaan hallinnan näkökulmasta. Nostan tässä esiin Millerin ja Rosen tekstistä kaksi merkittävää piirrettä nykyaikaisessa hallinnassa, joilla on merkitystä tutkimukseni kannalta. Ne ovat asiantuntijoiden valta sekä yksilöiden vastuullistaminen.
Uudenlainen hallinta tuo mukanaan myös uuden tahon, joka ohjailee kaikkea sitä, mitä valtiossa ta- pahtuu. Tässä astuvat esiin asiantuntijat. Edellä on voitu nähdä, kuinka Foucault’n mukaan hallinta kehittyy aikojen saatossa siten, että hallinnan päämääränä on väestö ja sen hyvinvointi. Toisin sanoen uudenlainen hallinta muistuttaa seurakunnasta tuttua paimenvaltaa. Kurin ja tarkkojen määräysten sijaan keskiössä on väestön ohjaaminen kohti hyviä päämääriä. Valtio (suvereeni) tekee väliintulon vain tarvittaessa. Asiantuntijoiden tehtävänä on puolestaan ohjata väestöä. Edellä on myös nähty tie- don merkityksen korostuminen hallinnan muotojen kehittyessä: Foucault’n ajattelun mukaan hallin- nan kehittyessä kohti modernia hallintaa, tulee hallinnan kohteeksi lopulta kaikki väestön elinoloihin liittyvät asiat. Jotta väestön elinoloja voidaan säädellä ja väestöä ohjata kohti hyviä päämääriä, on hankittava riittävästi tietoa kaikesta siitä, mihin hallinta kohdistuu.
20
Tiedon ja sen synnyttämien tekniikoiden myötä asiantuntijat saavat määräävän aseman hallinnassa.
Asiantuntijat sekä tuottavat tietoa että käyttävät sitä hallitsemiseen. Valtio (tai toisin sanoen suve- reeni) ei hallitse ihmisiä suoraan, vaan se antaa vallan asiantuntijoille, jotka ovat kosketuksissa hal- littaviin. Asiantuntijoiden tehtävänä on myös tuottaa tietoa, jota he ja valtio (suvereeni) käyttävät hallitsemisessa. Eri alojen asiantuntijoilla on monopoli oman alansa tietoon. Asiantuntijoiden toteut- taman hallinnan (tai ohjauksen) tavoitteena on palauttaa yksilö osaksi yhteiskunnan kokonaisuutta.
Asiantuntijat myös antavat valtiolle mahdollisuuden läheltä hallitsemiseen: valtio hallitsee itse kau- kaa, mutta sen asettamat asiantuntijat puolestaan hallitsevat läheltä hallittavia. (Miller & Rose 2010, 289.)
Sen lisäksi, että asiantuntijat toimivat valtion asettamina yksilöiden hallinnassa, on asiantuntijoilla myös annettavaa valtion suuntaan johtuen heidän tuottamastaan ja hallinnoimastaan tiedosta. Asian- tuntijoiden kuuluu tuottaa tietoa ihmisistä, jotta valtio voi tehdä päätöksiä siitä, miten hallita parhai- ten. Asiantuntijoiden tuottaman tiedon avulla valtio pystyy muuttumaan keskukseksi, joka hallitsee ihmisten toimintaa suunnitelmien, ohjaamisen ja valvomisen avulla. Valtio ei kuitenkaan itse ole kos- ketuksissa ihmisiin. (Miller & Rose 2010, 288-292.)
Toinen Millerin ja Rosen esittämä piirre nykyaikaisessa hallinnassa on yksilöiden vastuullistaminen.
Tämä vastuullistaminen tarkoittaa sitä, että vastuu hyvästä käytöksestä ja toiminnasta siirtyy yksi- löille itselleen sen sijaan, että valtio valvoisi oikeaa käyttäytymistä ja toimintaa koko ajan. Tähän päästään käyttämällä siihen sopivia välineitä, kuten koulutusta, ja vankilaa, jonka roolina uudessa hallinnassa on ensi sijassa rikollisten uudelleen kouluttaminen yhteiskuntakelpoisiksi. Kasvatuksen ja koulutuksen tavoitteena on, että yksilöt osaavat toimia ja käyttäytyä soveliaalla tavalla, sekä ottavat myös vastuun tästä. (Miller & Rose 2010, 292-293.)
Miller ja Rose esittävät, että näiden uusien hallinnan tapojen myötä politiikan alue erottuu muista auktoriteettisuhteen avulla hallituista piireistä. Kuitenkaan politiikan alue ei voi olla täysin irrallaan, vaan se on edelleen sidottu asiantuntijavaltaan, sillä asiantuntijat tuottavat tietoa, jota politiikka tar- vitsee. Samoin asiantuntijat toteuttavat sitä, mitä politiikan alueella päätetään. Poliittiset voimat myös antavat voimaa asiantuntijoille myöntämällä heille auktoriteettiaseman ja asettamalla sen tueksi lu- pamenettelyn ja byrokratian. Asiantuntijoiden asemaa suojaa myös heidän ammatillistumisensa.
(Miller & Rose 2010, 294-295.)
21 2.1.4 Hallinnallisuus ja siviilikriisinhallinta
Tarkasteltaessa, miten siviilikriisinhallintaa voi lähestyä hallinnallisuuden näkökulmasta käsin, kiin- nittyy huomio kolmeen seikkaan. Ensimmäisenä nostan esiin poliisin (police, policy) hallintana. Fou- cault on todennut poliisin muodostuneen kurin aikakaudella, mikä edeltää modernia hallintaa. Hän on kuitenkin todennut lisäksi (Foucault 2010, 300), kuinka Euroopassa nähtiin jo poliisin muotoutu- misen aikana, että jokaisessa valtiossa tulee olla hyvä poliisi. Toisin sanoen jokaisen maan tulee hal- lita hyvin väestöään. Kun jokainen maa on hyvin hallittu, voi Euroopassa säilyä vakaus. Mikäli jos- sain maassa olisi huono poliisi, on tilanne korjattava sopivalla tavalla, tarvittaessa muiden valtioiden suorittamalla väliintulolla. Vaikka Foucault puhuu tässä vain Euroopasta, voidaan tilanne siirtää hel- posti globaaliin maailmaan. Huolehtiminen siitä, että jokainen maa on hyvin hallittu, jotta vakaus säilyy, on mielestäni oiva lähtökohta siviilikriisinhallinan tutkimukselle. Hallitsemalla kriisejä pyri- tään palauttamaan vakaus, joka on järkkynyt sodan, vallankumouksen tai luhistuneen hallinnon takia.
Vakaus niin lähialueella kuin koko globaalissa maailmassa on myös yksittäisten valtioiden sekä mo- nikansallisten toimijoiden intresseissä.
Tätä kansainvälistä poliisitoimenpidettä, jolla yksittäisen valtion sisäisiin asioihin tai tilanteeseen puututaan, voidaan aloittaa tarkastelemaan sekuritisaation (securitization) näkökulmasta. Käytän tässä tutkielmassa termiä muodossa sekuritisaatio, koska se on lähempänä englanninkielistä vastinet- taan. Suomeksi termi esiintyy myös muodossa sekurisaatio (tätä ei kuitenkaan pidä sekoittaa talous- elämän vastaavaan termiin, sillä sekurisaatio tarkoittaa talouselämässä eri asiaa). Toinen vaihtoehtoi- nen suomenkielinen muoto termille on turvallistaminen. Sekuritisaatio on Kööpenhaminan koulu- kunnan muotoilema käsitemalli, joka havainnollistaa turvallisuuden määrittelyä. Sekuritisoimalla jo- kin asia määritellään se sellaiseksi uhaksi, jonka käsittelemiseksi vaaditaan poikkeuksellisia toimia.
Määrittelyn prosessi on kolmiportainen: portaita ovat ei-poliittinen (asia ei ole poliittisessa keskuste- lussa eikä poliittisesti merkityksellinen), poliittinen (asia on poliittisessa keskustelussa ja se voidaan myös käsitellä poliittisen keskustelun ja päätöksenteon kautta) ja sekuritisoitu (asia on siinä määrin poikkeuksellinen, että politiikan tarjoamat menetelmät eivät riitä, vaan vaaditaan poikkeuksellisia toimia). Sekuritisaatio tarvitsee onnistuakseen puheaktin (speech act), jonka kautta jokin asia määri- tellään uhkaavaksi. Oleellista on huomata, että sekuritisoitava asia määritellään aina uhaksi jotain vastaan. Uhan kohteena voi olla esimerkiksi kansallinen turvallisuus tai tietyn etnisen vähemmistön asema. Sekuritisaatio on onnistunut silloin, kun puhuja, joka voi olla joko yksittäinen poliitikko, hal- litus, tai lobbausorganisaatio, saa vakuutettua päätöksenteon kannalta keskeisen kohderyhmän. Koh- deryhmänä voivat siis olla tilanteesta riippuen johtavassa asemassa olevat poliitikot, hallitus, tai tietyn etnisen ryhmän edustajat. Koko yleisen mielipiteen vakuuttaminen asian merkityksellisyydestä ei siis
22 aina ole tarpeen. (Emmers 2016, 169-171.)
Siviilikriisinhallinta ja -operaatio tarkoittavatkin käytännössä aina poikkeamaa normaalitilanteesta, jossa tietty valtio toimii vakaasti ja pystyy pitämään huolen kansalaisistaan. Siviilikriisinhallintaa onkin viime aikoina käytetty erityisesti valtioiden sisäisten konfliktien ratkomiseen. Syynä tähän voi olla se, että laajat valtioiden väliset sodat ovat toisen maailmansodan jälkeen käyneet harvinaiseksi.
Toisaalta on otettava huomioon, että valtioiden väliset kiistat on parhaiten saatu sovittua diplomatian keinoin, kun taas valtioiden sisäiset ongelmat ovat monialaisempia. Usein ne ovat kiinteästi sidok- sissa siihen, miten kansan elinolot on turvattu. Kun siviilikriisinhallintaoperaatiota suunnitellaan jo- honkin kohdemaahan, on tärkeää muistaa, että siviilikriisinhallinta edellyttää myös kohdemaan hal- linnon hyväksynnän operaatiolle. Täten sekuritisaation näkökulmasta on vakuutettava myös vastaan- ottava taho siitä, että tilanne maassa on poikkeava ja poikkeukselliset toimet ovat tarpeen tilanteen ratkaisemiseksi.
Globaalissa maailmassa myös oikeus puuttua yksittäisen valtion sisäisiin asioihin on tulkittu uudella tavalla. Vanhastaan kansainvälisessä politiikassa valtioiden koskemattomuus on ollut keskeinen asia.
Toisin sanoen oikeus puuttua yksittäisen valtioiden sisäisiin oloihin on ollut hyvin rajattu. 1900 - luvun loppua kohden esiintyneet sisällissodat sekä ihmisoikeusrikkomukset esimerkiksi Ruandassa, Bosniassa ja Kosovossa ovat kuitenkin johtaneet väliintulon oikeutuksen uuteen määrittelyyn. Kes- keisenä tekijänä on valtion kyky suojella kansalaisiaan. Valtion katsotaan nauttivan riippumatto- muutta niin kauan, kun se suojelee kansalaisiaan. Mikäli jossain maassa kuitenkin esiintyy väärin- käytöksiä, on kansainvälisellä yhteisöllä velvollisuus puuttua tilanteeseen. Eri poliitikot ovat nosta- neet esiin, että globaalissa maailmassa väärinkäytökset yhdessä maassa johtavat usein ongelmien le- viämiseen rajojen yli. Globaalin maailman tuoma keskinäinen riippuvuus tuo mukanaan moraalisen velvollisuuden suojella kaltoinkohtelun kohteeksi joutuneita. Tämä velvollisuus suojella (Responsi- bility to protect) on muodostunut periaatteeksi, jonka yli 150 maan johtajat hyväksyivät YK:n huip- pukokouksessa vuonna 2005. Periaate koostuu kolmesta pilarista: ensimmäisenä on jokaisen valtion velvollisuus suojella omaa väestöään kansanmurhalta, sotarikoksilta etniseltä puhdistukselta ja rikok- silta ihmisyyttä vastaan. Toinen pilari on kansainvälisen yhteisön sitoumus auttaa valtioita täyttämään nämä velvollisuudet, ja kolmantena pilarina puolestaan on kansainvälisen yhteisön velvollisuus puut- tua nopeasti ja päättäväisesti tilanteeseen, mikäli jokin valtio laiminlyö velvollisuutensa. (Bellamy 2016, 331-336.) Usein tämänkaltainen väliintulo on humanitaarinen interventio (Humanitarian in- tervention), jossa sotilaallista voimaa käytetään humanitaarisista syistä. Siviilikriisinhallinta astuu usein esiin tämän jälkeen tai siviilikriisinhallintaoperaatio voi myös korvata väliintulon sotilaallisen osuuden tai luonteen, mikäli tilanne sen sallii.
23
Toisena esimerkkinä nostan esiin Foucault’n muotoileman turvallisuuden käsitteen. Turvallisuuden keskeisin idea on siinä, että valtio antaa asioiden tapahtua luonnostaan. Vastakohtana turvallisuudelle on kuri, jossa kaikki on tarkkaan säädeltyä. Siviilikriisinhallinta on luonteeltaan ohjaavaa toimintaa.
Ohjauksen tarkoituksena on, että kohdemaan viranomaiset pystyvät jälleen toimimaan ja hallitsemaan valtiossaan. Samoin tavoitteena on kohdemaan yhteiskunnan saaminen toimintaan laajemminkin.
Vaikka kriisinhallinta alkaa monesti kurille tyypillisillä menetelmillä, joita ovat esimerkiksi sotilaal- linen väliintulo kriisialueelle ja alueen ottaminen kansainvälisen yhteisön tarkkaan hallintaan väki- valtaisuuksien lopettamiseksi, on siviilikriisinhallinta tästä askel eteenpäin. Tarkoituksena on saada aikaan sellainen tilanne kohdemaassa/alueella, jossa yhteiskunta toimii normaalisti. Tällöin kansain- välisen yhteisön läsnäoloa, toisin sanoen siviilikriisinhallintaa, ei enää tarvita.
Seuraava kysymys onkin se, miten määritellään tilanne, jossa siviilikriisinhallintaa ei kohdemaassa enää tarvita. Tässä astuu esiin normaali, joka kuuluu kiinteästi turvallisuuteen. Käytännössä siviili- kriisinhallintaoperaatio on täyttänyt tehtävänsä silloin, kun ne asiat, joihin operaatiolla on haluttu vaikuttaa, on saatu normaalin mukaisiksi. Esimerkkinä voidaan mainita kohdemaan poliisiviran- omaisten toiminnan kehittäminen. Eri asia tosin on, miten määritellä se normaali, johon kohdemaan poliisiviranomaisten toimintaa verrataan. Usein kyseessä on tilanne, jossa siviilikriisinhallintaoperaa- tion lähettäjä, kuten EU, määrittelee käytännössä myös normaalin, ellei kohdemaan kanssa ole muuta sovittu. Turvallisuuteen liittyy läheisesti myös tieto ja sen hyödyntäminen hallinnassa. Kuten Fou- cault, joka on korostanut tiedon merkitystä turvallisuuteen perustuvassa hallinnassa, nostaa esimer- kiksi myös Asplund (2010) esiin asiantuntemuksen merkityksen nykyaikaisessa kriisinhallinnassa.
Kriisinhallinnassa vaadittavasta asiantuntemuksesta on helppo jatkaa kolmanteen tärkeäksi näke- määni osa-alueeseen, eli asiantuntijoiden valtaan. Millerin ja Rosen esityksessä modernista hallin- nasta voidaan nähdä, miten valtio hallitsee modernissa hallinnassa asiantuntijoiden välityksellä. Si- viilikriisinhallinnan tutkimisessa tätä voidaan lähestyä muutamalla tavalla. Ensimmäiseksi näkökul- maksi voidaan ottaa se, että siviilikriisinhallintaa toteuttavat henkilöt ovat asiantuntijoita edustamil- laan aloilla. Asiantuntijoiden tiedolla on merkittävä rooli, kun siviilikriisinhallintaoperaation kohde- maata ja sen viranomaisia lähdetään tukemaan. On myös syytä tarkastella asiantuntijoiden toteutta- maa hallintaa. Asiantuntijoiden avulla kriisinhallintaa toteuttava taho, esimerkiksi Euroopan Unioni tai Yhdistyneet Kansakunnat, hallitsevat niin kriisinhallintaoperaation kohteena olevaa valtiota kuin sen väestöäkin. Kriisinhallintaa toteuttava taho pysyy etäällä, aivan kuten valtio Millerin ja Rosen mukaan, mutta asiantuntijat ovat lähellä hallittavia. Näiden lisäksi asiantuntijoiden auktoriteettiasema ja sen asettaminen/asettuminen voisi olla hyvä tarkastelun lähtökohta. Esimerkiksi Ruohomäki
24
(2010) on artikkelissaan esitellyt valtioiden jälleenrakennusta kriisin jälkeen, ja merkittävässä osassa jälleenrakennusta on saada turvallisuusvirnaomaiset toimimaan. (Turvallisuus)viranomaiset ovat val- tion suoran puuttumisen väline, jotka myös ovat asiantuntijoita toimialoillaan. Tärkeä osa kriisin jäl- keistä jälleenrakennusta on antaa näille riittävän vahva perusta toimimiseen lainsäädännön ja poliit- tisen kentän kuntoon saattamisen kautta.
Vaikka asiantuntijat edustavatkin uudenlaista pehmeää hallintaa, jossa he ohjaavat hallinnan kohteita hienovaraisesti kohti hyviä päämääriä, ei tilanne ole siviilikriisinhallinnan kentällä kuitenkaan aivan yksioikoinen. On syytä huomata, että yleisestikin globalisoituvassa maailmassa valta on siirtynyt en- tistä enemmän ylikansallisille toimijoille pois kansallisilta hallituksilta. Samalla tavoin kaikki poik- keuksella perusteltavat toimet antavat lisää valtaa yksittäisille viranomaisille. Tästä johtuen myös si- viilikriisinhallinnan toimijat ovat saaneet huomattavia valtuuksia eri operaatioissa. EU:n lähettämä siviilikriisinhallintaoperaatio voi hallita kokonaista maata käytännössä ohi sen oman hallituksen (ku- ten esimerkiksi Bosnian ja Kosovon tilanteessa) ja saada täten suvereenin aseman. Tällöin siviilikrii- sinhallintaoperaation kaksinainen luonne yhtäältä pehmeästi ohjaavina asiantuntijoina, toisaalta val- tiota tosiasiassa hallitsevana suvereenina, voi saada aikaan jännitteitä. Näillä jännitteillä puolestaan voi olla vaikutusta niin operaation toteutukseen kuin sen tuloksellisuuteenkin.
Nämä kolme hallinnallisuuden osa-aluetta tulevat olemaan käytännöllinen lähestymistapa aineistoon tulevassa tutkimuksessani. Kukin niistä muodostaa rajapinnan, joka tarjoaa mahdollisuuden liittää edellä esitelty teoriapohja aineistoon sekä kuvata aineistoa teorian näkökulmasta. Tutkimuksen kes- keisenä osana on nostaa esiin, mitä hallinnallisuuden piirteitä ja keinoja siviilikriisinhallinnassa on sitä ohjaavana vai muovaavana elementtinä sekä se, miten hallinnallisuus näkyy siviilikriisinhallin- tatyössä.
2.2 Keskeiset käsitteet
2.2.1 Miten siviilikriisinhallinta määritellään?
Tarkasteltaessa tutkielman keskeisiä käsitteitä, on siviilikriisinhallinta itse ensimmäinen, joka on syytä määritellä. Määrittely ei ole helppoa: vaikka siviilikriisinhallintaa on tehty jo useiden vuosien
25
ajan, ei siviilikriisinhallintaa ole vieläkään täsmällisesti määritelty. Kuitenkin määritelmä on mahdol- lista rakentaa sen perusteella, miten aihetta on lähestytty eri asiantuntijoiden ja siviilikriisinhallinnan toimijoiden näkökulmasta. Kokonaisvaltainen konfliktinratkaisu, turvallisuussektorin reformi ja pak- kodiplomatia ovat myös käsitteitä, jotka liittyvät oleellisesti siviilikriisinhallinnan toimintakentän hahmottamiseen. Seuraavassa käyn läpi kunkin käsitteen määrittymistä. Tuon esiin myös, miten ko- konaisvaltainen konfliktinratkaisu, turvallisuussektorin reformi sekä pakkodiplomatia osaltaan liitty- vät siviilikriisinhallintaan.
Kriisinhallinnan kentällä termi siviilikriisinhallinta on tullut käyttöön verraten myöhään. Myös ter- min määrittely ei vielä ole täysin vakiintunut, vaan eri toimijat voivat tarkoittaa siviilikriisinhallin- nalla erityyppisiä toimintoja. Termin itsensä määrittelyn lisäksi on myös määriteltävä ne osa-alueet, joilla siviilikriisinhallinta toimii.
Mikael Langinvainio (2005) on artikkelissaan tutkinut siviilikriisinhallinta -termin määrittelyä sekä toisaalta myös sitä, miten tunnettu termi on asiantuntijoiden ja kansalaisten keskuudessa. Langinvai- nion artikkelista on tosin todettava, että hänen tutkimustaan varten haastattelema joukko on varsin pieni, sisältäen vain 50 kansalaista ja 24 asiantuntijaa (em, 34, 43). Kansalaiskyselyn osalta kyseessä on siis vain karkeasti suuntaa antava otos, jolla Langinvainio halusi selvittää yleisön näkökulmia.
Asiantuntijat sen sijaan edustavat suhteellisen hyvin siviilikriisinhallinnan parissa toimivia tahoja, joten heidän näkökulmansa kuvaavat suhteellisen hyvin sitä tilannetta, mikä asiantuntijoiden keskuu- dessa vallitsee siviilikriisinhallinnan määrittelyyn liittyen.
Langinvainion mukaan yleinen piirre siviilikriisinhallinnan käsitteessä on käsitteen jäsentymättö- myys. Eri toimijat voivat määritellä käsitteen eri tavoin riippuen pitkälti asiayhteydestä. Jäsentymät- tömyyttä on Langinvainion mukaan myös valtionhallinnon puolella, ja monissa siviilikriisinhallintaa käsittelevissä dokumenteissa todetaan termin määrittelyn olevan vaikeaa. Siviilikriisinhallinnan raja suhteessa sotilaalliseen kriisinhallintaan, humanitaariseen apuun ja kehitysyhteistyöhön on häilyvä ja toiminnot ovat osittain päällekkäisiä. Kuitenkin termiä voidaan määritellä siten, että kyseessä on si- viiliorganisaatioiden toteuttamaa toimintaa. (em, 35.) Lisäksi voidaan puhua tilapäiseksi tarkoite- tuista toimista, joiden tavoitteena on saada kriisi yleisesti hallintaan tai tilanteen palauttamiseen nor- maaliksi kriisin jälkeen (em, 36).
Asiantuntijahaastatteluiden perusteella Langinvainio on todennut, ettei siviilikriisinhallinnalla ole yh- teisesti hyväksyttyä määritelmää. Siviilikriisinhallinta ei kuitenkaan ole korvannut muita termejä,
26
vaan termiä voidaan pitää vastauksena uusiin ongelmiin. Lisäksi haastatteluiden perusteella siviili- kriisinhallintaa voidaan pitää kattoterminä, joka pitää sisällään erilaisia osa-alueita. Vaikka termin määrittelemättömyys on tullut hyvin selvästi esiin, ja jotkut Langinvainion haastattelemat asiantunti- jat ovat nähneet yleisen määritelmän muodostamisen tärkeäksi, on myös esiin noussut kysymys, onko siviilikriisinhallintaa ehdottomasti määriteltävä. Määritelmän jättäminen avoimeksi oli noussut esiin etenkin valtionhallinnon asiapapereissa. Lähinnä kysymyksessä on, tuleeko siviilikriisinhallinta mää- ritellä terminä lainsäädännön näkökulmasta. (em, 37-42.)
Langinvainio esittää artikkelissaan käsitemallin, jolla siviilikriisinhallinta voidaan määritellä. Käsi- temallin kautta saadaan aikaan jäsennetty kuva, jossa kuvataan siviilikriisinhallinnan keinot, toteut- tajat, toimintamuodot, toimintakenttä, päämäärä ja toiminta-ajatus. Näiden kuuden osa-alueen kautta voidaan todeta, että siviilikriisinhallinnan toiminta-ajatuksena ja päämääränä on edistää kohdealuei- den demokraattista ja rauhanomaista kehitystä oikeusvaltioperiaatteen mukaisesti. Lisäksi edistetään ihmisoikeuksien toteutumista ja turvallisuuden kehitystä kriisialueille. Toiminta perustuu aina rau- hanomaisiin keinoihin ja toimintakenttänä on kriisialue. Yleensä toiminta on ollut väkivaltaisen krii- sin tai konfliktin hoitoa. Muiden kuin väkivaltaisten kriisien, esimerkiksi luonnonkatastrofien ja suur- onnettomuuksien laskeminen siviilikriisinhallinnan piiriin jakaa Langinvainion mukaan mielipiteitä.
Osa asiantuntijoista, samoin kuin Suomessa 1980-luvulla vallinnut ajattelu ei-sotilaallisista kriiseistä laskee nämä myös siviilikriisinhallinnaksi. Osa taas katsoo, että siviilikriisinhallinnan ollessa osa EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa on kyseessä vain väkivaltaisten kriisien hoito. Tällöin luonnon- katastrofit ja suuronnettomuudet ovat kansainvälisen pelastustoiminnan osa-alue. (em, 46-53.)
Siviilikriisinhallinnan toimintamuodot ovat sekä kenttätoimintaa että politiikan kentällä tapahtuvaa sovittelutyötä. Kenttätoiminnassa EU:n muotoilemat painopistealueet (ks. tarkemmin luku 2.2.2) an- tavat toiminnalle raamit. Tärkeänä kysymyksenä on kuitenkin painopistealueiden lisäksi tunnistaa ne siviilikriisinhallintaoperaation kohteena olevan yhteiskunnan instituutiot ja rakenteet, joiden olemas- saolo rauhan ja vakauden sekä yhteiskunnan toimivuuden kannalta ovat tärkeimpiä, ja suunnata re- sursseja niiden tukemiseen. (em, 54-56.)
Siviilikriisinhallinnan toteuttajien keskeinen tunnuspiirre on toiminnalle annettu kansainvälinen man- daatti. Usein kyse on kansainvälisistä järjestöistä (kuten EU ja YK), mutta myös kansalaisjärjestöt ja yksityisen sektorin toimijat ovat mahdollisia toimijoita. Tämän lisäksi mukaan tulevat toimintaan osallistuvien valtioiden viranomaiset. Toinen yhteinen nimittäjä siviilikriisinhallinnan toteuttajille on heidän statuksensa siviileinä. On mahdollista, kuten Langinvainio toteaa (em, 58), että osalla toimi-
27
joista on sotilastaustaa, mutta siviilikriisinhallintaoperaatiossa he kuitenkin toimivat siviileinä. Sivii- likriisinhallinnan keinot ovat puolestaan tarkkailua ja koulutusta kohdealueella. Myös paikallisten viranomaisten korvaaminen on mahdollista etenkin operaation alkuvaiheessa. Operaation edetessä on tarkoitus siirtyä enemmän neuvontaan, kun paikallisten viranomaisten toimintakyky kehittyy. (em, 57-59.)
Hallinnallisuuden näkökulmasta nähtynä siviilikriisinhallinnan voidaan nähdä olevan osa kansainvä- lisen politiikan keinovalikoimaa kohdemaassa tai kohdealueella. Sen muodot voivat vaihdella tilan- teesta riippuen, jolloin se voi olla luonteeltaan enemmän kurivaltaa jossa operaatio puuttuu tarkem- min kohdemaan asioihin tai turvallisuudelle tyypillistä epäsuoraa asiantuntijoiden toteuttamaa hallin- taa esimerkiksi neuvonannon ja koulutuksen tavoin. Toiminnan päämääränä on kohdemaan moderni hallinta, joka perustuu asiantuntijuuteen ja tietoon, ja jossa kansalaisyhteiskunta, demokratia ja ih- misoikeudet toteutuvat. Jotta moderni hallinta kohdemaassa onnistuu, tulee sen olla hyvin hallittu ja sisäisesti hyvässä järjestyksessä. Hyvän hallintaan ja järjestykseen on tarkoitus päästä siviilikriisin- hallinnan keinoin.
2.2.2 Siviilikriisinhallinnan painopistealueiden määrittelyä
Siviilikriisinhallinnan painopistealueet voi helposti ajatella lukeutuvaksi sen toiminnan määrittelyyn.
Kuitenkin termien tulkinta vaikuttaa siihen, miten siviilikriisinhallinta ymmärretään. Painopistealu- eiden määrittely vaikuttaa myös siihen, miten siviilikriisinhallinta itsessään määritellään. Tämän vuoksi on syytä myös tarkastella painopistealueiden määrittelyä osana käsitteenmäärittelyä.
Euroopan Unioni on määritellyt siviilikriisinhallinnan painopistealueiksi neljä osa-aluetta (ks, esim.
Häikiö 2005; Halonen 2012, 23). Nämä ovat englanniksi police, rule of law, civilian administration ja civil protection. Näistä police on kaikkein yksiselitteisin: kyseessä on poliisitoiminta, ja se on kes- keisessä osassa useaa siviilikriisinhallintaoperaatiota. Rule of law on puolestaan jo hieman monimut- kaisempi. Yleisimmin sillä on tarkoitettu kohdemaan oikeuslaitoksen, eli tuomioistuimien ja vankein- hoidon tukemista. Kuitenkin toiminnassa on noussut esiin myös laajempi oikeusvaltion käsite. Eri operaatioiden yhteydessä on nähty, että pelkkä oikeuslaitoksen kehittäminen ei välttämättä riitä, vaan on otettava huomioon myös muu oikeuskulttuuri, kuten liikennesäännöt, mikäli oikeusvaltion kehi- tystä halutaan edistää. (Häikiö 2005, 31-32.)
Civilian administration tarkoittaa valtion keskushallintoa ja paikallishallintoa. Tässäkin yhteydessä
