Ensimmäinen poikkeuksellinen tilanne

”kun on perusteltuja syitä katsoa, että kyseisessä jäsenvaltiossa on turvapaikkamenettelyssä ja hakijoiden vastaanotto-olosuhteissa systeemisiä puutteita, jotka saattavat johtaa Euroopan unionin perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitettuun epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun,”

Ensimmäinen poikkeuksellinen tilanne juontaa EUT:n vuonna 2011 antamasta N.S. ja M.E. -tuomiosta, jonka jälkeen tuomion keskeisin sisältö sisällytettiin Dublin III -asetukseen⁵⁰², joka on ollut voimassa vuoden 2014 alusta alkaen. Se koskee puhtaasti vastaanottavan jäsenvaltion turvapaikkajärjestelmän yleisiä olosuhteita, sen suuria toimintavaikeuksia, jotka ilmenevät systeemisinä puutteina jäsenvaltion turvapaikkamenettelyssä ja vastaanotto-olosuhteissa. EUT on todennut tällaisen tilanteen ainoastaan Kreikan kohdalla vuonna 2011 ja tuolloin se johtui sen

502 Dublin III-asetus, artikla 3(2).

116 turvapaikkajärjestelmän ylikuormituksesta. Voidaankin siis puhua ”Kreikka -olosuhteista”.

Turvapaikanhakijan yksilökohtaisen tilanteen arvioinnilla ei tässä tilanteessa ole merkitystä, koska jäsenvaltion turvapaikkajärjestelmän olosuhteet jo itsessään antavat vakavan syyn pelätä ja riittävät perustelluiksi syiksi katsoa, että siirto tuohon jäsenvaltioon voi johtaa turvapaikanhakijan epäinhimilliseen tai halventavaan kohteluun.

Vaikka jäsenvaltioiden keskinäinen luottamuksen periaatteella ja siitä johdettavalla turvallisuus-olettamalla voidaankin katsoa olevan unionin oikeudessa perustavanlaatuinen merkitys, myönsi EUT silti N.S. ja M.E. -tuomiossaan, että tästä huolimatta ei ole kuitenkaan mahdotonta, että poikkeuksellisissa tilanteissa turvapaikanhakijan siirto hänen hakemuksensa käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon voi johtaa tilanteeseen, jossa hänen perusoikeuksiaan silti rikotaan⁵⁰³. Tämä EUT:n tekemä myönnytys perusoikeuksien suojan ulottuvuuden laajentavan tulkinnan suuntaan mahdollisti tämän keskinäisen luottamuksen periaatetta koskevan poikkeuksen syntymisen.

On kuitenkin tärkeää huomioida, että mikä tahansa turvapaikanhakijan perusoikeuden loukkaus tai vähäisinkin yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää sääntelevien vastaanotto-, menettely- tai määrittelydirektiivin säännösten rikkominen ei riitä estämään siirtoa. Tämä puolestaan johtuu EUT:n kehäpäätelmän mukaisesti edellä mainitusta keskinäisestä luottamuksesta. Pidemmän kaavan kautta todettuna se johtuu siis (1) unionin tarkoituksesta, (2) vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen perustamisesta sekä aivan erityisesti (3) yhteisestä eurooppalaisesta turvapaikkajärjestelmästä, joka puolestaan perustuu keskinäiseen luottamukseen ja olettamaan siitä, että muut jäsenvaltiot noudattavat unionin oikeutta ja erityisesti perusoikeuksia.⁵⁰⁴ Tähän voidaan vielä lisätä EUT:n lausunnossaan 2/13 esittämä kanta siitä, että keskinäisen luottamuksen periaatteella on unionin oikeudessa perustavanlaatuinen merkitys siksi, että sen avulla voidaan luoda ja pitää yllä alue, jolla ei ole sisäisiä rajoja⁵⁰⁵.

Mikäli Dublin III -asetusta sovellettaessa mikä tahansa perusoikeuden loukkaus tai vähäisinkin vastaanotto-, menettely- tai määrittelydirektiivin säännösten rikkominen estäisi siirtämästä turvapaikanhakijaa tämän hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan jäsenvaltioon, tekisi tämä koko Dublin III -asetuksen velvoitteiden sisällön tyhjäksi, koska niitä ei täytyisi noudattaa. Tällöin vaarantuisi koko asetuksen tarkoitus tarjota selkeä ja toimiva menetelmä turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion nopeaksi määrittämiseksi⁵⁰⁶.

503 N.S. ja M.E., kohta 81.

504 N.S. ja M.E., kohdat 82-85.

505 EUT:n lausunto 2/13, kohta 191.

506 N.S. ja M.E., kohdat 84-85.

117 Mikä tahansa perusoikeuden loukkaus ei siis riitä estämään turvapaikanhakijan siirtoa, vaan loukkaukselta vaaditaan tietynasteista vakavuutta. Tässä yhteydessä on huomionarvoista, että Euroopan unionin perusoikeuskirjan 4 artiklan mukaisella epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kiellolla on ehdoton luonne, koska se liittyy läheisesti perusoikeuskirja 1 artiklassa tarkoitettuun ihmisarvon kunnioittamiseen. Siitä ei siis voida poiketa.⁵⁰⁷ Täten poikkeuksellisissa tilanteissa jäsenvaltioiden välinen keskinäinen luottamus voi kumoutua ja turvapaikanhakijan siirto estyä epäinhimillisen tai halventavan kohtelun kiellon seurauksena. Tällöin tulee siis sovellettavaksi palautuskiellon periaate.

Tällaisen tilanteen olemassaolo voidaan näyttää toteen ainakin huomioimalla (1) kansainvälisten valtioista riippumattomien järjestöjen lukuisat, säännöllisesti laatimat ja yhtäpitävät raportit niistä merkittävistä käytännön vaikeuksista, joita yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän soveltaminen aiheuttaa kyseisessä jäsenvaltiossa, (2) YK:n pakolaiskomissaarin lähettämät kirjeet turvapaikanhakijaa siirtämässä olevan jäsenvaltion viranomaisille sekä (3) Euroopan unionin komission Dublin -järjestelmän arviointia koskevat kertomukset ja Dublin -asetuksen uudistus-ehdotukset, joiden tarkoituksena on vahvistaa järjestelmän tehokkuutta ja perusoikeuksien tosiasiallista suojaamista. Komission laatimien kertomusten ja uudistusehdotusten merkitystä korostaa se, että siirron toteuttava jäsenvaltio ei voi olla olematta niistä tietoinen, kun huomioidaan, että se osallistuu työskentelyyn EU:n neuvostossa, joka on yksi näiden asiakirjojen vastaanottajista.

On mahdotonta sanoa, mikä määrä kansainvälisten järjestöjen laatimia raportteja on riittävä määrä, mutta kyseisessä N.S. ja M.E. -tapauksessa EUT viittasi EIT:n aiemmin samana vuonna antamaan M.S.S. -ratkaisuun, jolloin niitä oli edellisen neljän vuoden ajalta yhteensä 23 kappaletta. Raportteja olivat laatineet muun muassa YK:n pakolaisjärjestö UNHCR, Amnesty International, ECRE, Human Rights Watch sekä CPT ja niistä kävi selvästi ilmi Kreikan turvapaikkajärjestelmän säilöönotto- ja vastaanotto-olosuhteiden sekä turvapaikkamenettelyn erittäin puutteellinen tila.

Raporttien mukaan säilöönoton suhteen systemaattinen käytäntö oli pitää turvapaikanhakijoita maahan saapuessaan säilöönotettuina muutamasta päivästä muutamaan kuukauteen, eikä syytä säilöönotolle kerrottu. Säilöönottotilat olivat ylikansoitettuja, likaisia, ahtaita, peseytymistilat puutteellisia, tuuletus puuttui, yksityisyyttä saati vapaata pääsyä wc:hen ei ollut. Lisäksi vartijoiden rasistiset loukkaukset ja turvapaikanhakijoihin kohdistama väkivalta mainittiin.⁵⁰⁸ Elinolosuhteiden

507 EUT: Aranyosi ja Caldararu, kohdat 85-88; C.K. ja muut, kohta 59; EIT: Bouyid v Belgia, kohta 81.

508 M.S.S. v Belgia ja Kreikka, 161-162.

118 osalta kävi ilmi, että säilöönotosta vapautuessaan turvapaikanhakijoita ei informoitu mahdollisesta majoituksesta. Kaduilla yöpyminen, jatkuva nälkä sekä pelko pahoinpidellyksi tai ryöstetyksi tulemisesta olivatkin yleistä.⁵⁰⁹ Myös ylipäätään turvapaikkaprosessiin pääsyssä oli suuria ongelmia. Menettelyn kesto oli pitkä, sen etenemisestä informoitiin hyvin puutteellisesti, tulkkeja ja yhteistä kieltä ei usein ollut ja näistä puutteista johtuen myös turvapaikanhakijoiden mahdollisuus hakea EIT:n työjärjestyksen säännön 39 mukaisia väliaikaistoimenpiteitä oli käytännössä lähes mahdotonta.⁵¹⁰ Lisäksi turvapaikkahakemuksista hyväksyttiin vain äärimmäisen pieni osa⁵¹¹. On myös haastavaa todeta, vaaditaanko systeemisten puutteiden olemassaolon todistamiseen YK:n pakolaiskomissaarin kirjettä valtion viranomaisille, mutta ainakin kaikkien kolmen edellä mainitun edellytyksen yhtäaikaisesti toteutuessa katsottiin turvapaikanhakijoiden siirtojen estyvän. N.S. ja M.E. -tapauksessa, josta tämä poikkeuksellinen tilanne siis juontaa, EUT totesi näyttökynnyksen ylittyneen sellaisissa tilanteissa, jossa jäsenvaltiot ”eivät voi olla tietämättömiä” systeemisten puutteiden olevan uskottavia perusteita uskoa, että turvapaikanhakija altistuisi todelliselle vaaralle joutua perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitetulle epäinhimilliselle tai halventavalle kohtelulle⁵¹².