Suomessa julkinen terveydenhuolto ja hoitotyön organisaatiot ovat rakennettuja byro-kraattisenmallin mukaan (Telaranta 1997, 22). Niiden kehittymistä ja toimintaa säädel-lään valtakunnantasoisesti normein sekä valtakunnallisen rahoituksen myötä sairaaloi-hin kohdistetaan jatkuvaa ohjausta. Byrokraattisen hallinnon erityispiirre näkyy etenkin sairaaloiden määritellyillä toiminta-ajatuksilla, toimintalinjoilla ja rakennepiirteillä, jot-ka ovat säädelty lakien, asetusten ja muiden normien jot-kautta. Byrokraattisuus tulee sai-raaloiden toiminnassa hyvin esille myös vallankäytön ja valvonnan myötä, jolloin ase-mat ovat hierarkkisia ja yksisuuntaisia. Tämä tarkoittaa, että käskyvalta kulkee mältä tasolta alaspäin ja alemmalla tasolla on puolestaan raportointivelvollisuus ylem-mäs. Myös organisaation työntekijöiden määritellyt toimivallat ja työnjako edustavat byrokraattisuutta. (Sinkkonen & Nikkilä 1988, 94.) Weberin mukaan hallinnossa asioi-den hoito on säänöin perusteltua, toimivallan käyttö on tarkasti rajattua ja organisaation sisällä tulee olla selkä hierarkkinen jako (Salminen 2008, 39).
Byrokraattisen hallinnankäsite on lähtöisin saksalaiselta sosiologilta Max Weberiltä vuodelta 1921. Teoksessaan Wirtschaft und Gesellschaft hän erotteli kolme eri hallin-nantyyppiä. Näitä olivat traditionaalinen, karismaattinen sekä byrokraattinen hallinta.
Byrokraattinen hallinta sai kuitenkin länsimaissa eniten keskustelua aikaiseksi ja on vaikuttanut suuresti myöhempään organisaatiokulttuuriin. (Kasvio 1990, 7-9.) Sana ”by-rokratia” on lähellä holhousvallan käsitettä. Byrokratia on hidasta, jäykkää ja kaava-maista, johon ei voi vaikuttaa. (Järvinen, Koivisto & Poikela 2000, 24.) Weberin byro-kraattisen ajattelun keskeisiä käsitteitä ovat valta, kuri, käskyvalta, toimivalta ja järjes-tys. Vallan avulla ihmiset saadaan tottelemaan käskyjä ja kuria tarvitaan käskyvallan toteutumiseksi. Weberin byrokratia oli rationaalis-legaalinen, jolloin kaikkeen sosiaali-seen toimintaan oli mekaaniset periaatteet. Legitiimiä järjestystä ovat esimerkiksi alai-sen ja esimiehen käsitykset käskyjen oikeutuksesta. Käskyvalta ei kuitenkaan ole itse henkilöllä, vaan virassa jota hän hoitaa. Tällöin alainen ei alistu toiselle ihmiselle, vaan hän toteuttaa sääntöjä. (Telaranta 1997, 20-21).
Rationaalisen toimivallan käytön mukaan virallisten asioiden hoito on säännöin sidottua ja toimivallan käyttöalue tarkasti rajattu. Organisaatiot on tällöin järjestetty sisäisen hierarkian pohjalta ja toimintaa säätelevien normien hallinta vaatii erityiskoulutusta.
Rationaalisessa toiminnassa hallintohenkilöstö ei omista tuotanto- ja hallintovälineitä eikä viranhaltija asemaansa. Hallinnon säädökset ja päätökset ovat kirjallisia. Hallinnon tehokkuuden kasvu, hallintotehtävien määrälliset ja laadulliset muutokset sekä asiantun-tijuutta edellyttävien tehtävien yleistyminen olivat byrokratian syntyedellytyksiä. Weber piti byrokratiaa ylivertaisen voimakkaana muihin organisaatioteorioihin nähden ja pe-rusteli tällä sen menestymistä. (Salminen & Kuoppala 1985, 59-60; Telaranta 1997, 21).
Hänen mukaansa byrokratia soveltuu niin yksityisiin kuin julkisiin laitoksiin, sillä nii-den hallinto- ja hallintamuoto eivät eronneet radikaalisti toisistaan. Weber katsoi, että byrokratia soveltui juuri suurien modernien laitosten ja yritysten hallintaan. Byrokratia organisaatiomuotona sopi loistavasti taloudellisesti kehittyneelle ja teknisesti monimut-kaiselle yhteiskunnalle. Byrokratia oli ylivoimainen muihin organisaatiomalleihin ver-rattuna sen johdonmukaisuuden, luotettavuuden ja pysyvyyden ansiosta. (Järvinen ym.
2000, 24-25.)
Weber on luonut ideaalimallin kuvaamaan byrokraattista hallintoa. Sen ei kuitenkaan ole tarkoitus esittää yhteenvetoa tietynlaisesta hallinnosta eikä olla väittämä siitä minkä-lainen hallinnon pitäisi olla organisaatioissa. Byrokratia ei siis esiinny sellaisenaan, vaan se on aina tulkittavissa historiallisesti. Weber listasi kymmenen kohtaa byrokraat-tisen hallinnon ideaalimalliin: (Salminen 1993, 60).
”1) Virkamies on henkilökohtaisesti vapaa ja auktoriteetin alainen vain persoonattomien virkavelvollisuuksiensa osalta
2) Virat on organisoitu selvän virkahierarkian mukaan
3) Jokaisen viran toimivaltapiiri on määritelty selkein säädöksin 4) Virka täytetään vapaan sopimussuhteen periaatteiden mukaisesti
5) Virkamiesten valinta perustuu ammattipätevyyteen, jota arvioidaan mm. tutkinnon perusteella
6) Virkamiehellä on oikeus eläkkeeseen ja rahapalkkaan, joka määräytyy hierarkkisen aseman mukaan
7) Virka on hoitajansa päätyö
8) Virkauralla yletään virkaiän ja ansioiden perusteella. Niiden yhteisvaikutusta arvioi esimies.
9) Virkamies ei omista virkaansa eikä siihen kuuluvia resursseja
10) Virkamies hoitaa virkansa kurin ja valvonnan alaisena. ” (Salminen 1993, 61.)
Byrokraattisen organisaation malli
Byrokraattiset organisaatiot nähdään usein suurina julkisina organisaatioina. Niiden ominaisuuksiin kuuluvat hyvin rajattu työnjako, kirjallinen dokumentointi, säännönmu-kaiset ja muodolliset käskyvaltasuhteet, tekninen tehokkuus, rationaalisuuden korosta-minen toiminnassa sekä klassiset organisointitavat, joita ovat koordinointi, suunnittelu, käskyttäminen ja valvonta. (Salminen 1993, 53.) Byrokraattiselle organisaatiolle tyypil-listä on, että ylempi johto on erotettu alemmasta. Ylhäällä tehdään politiikkaa ja alem-malla portaalla puolestaan toimeenpannaan tehtyjä päätöksiä. Käskyt ja ohjeet kulkevat näin ylhäältä alaspäin. Byrokraattisessa organisaatiossa suhteet rakentuvat selkeiden vastuualueiden mukaan. Henkilökunnan asema byrokraattisessa organisaatiossa määräy-tyy byrokraattisen rakenteen ja toimintaprosessien kautta. (Salminen 1993, 64-65.)
Weberin pääteos käännettiin englanniksi 1940-luvulla. Byrokratia ei kuitenkaan saanut tällöin ruusuista vastaanottoa, vaan siihen suhtauduttiin jopa vihamielisesti. Syntyi pal-jon kirjoituksia byrokratiaa vastaan, mutta historian todistamana johtajat suhtautuivat siihen hyvin. Sitä pidettiin selvänä vallan ja vastuun jakona, jokainen tiesi asemansa ja kenelle oli vastuussa. Byrokratia johti osaltaan kuitenkin siihen, että työssä tehtiin vain se mikä itselle kuului, ei mitään muuta. Sääntöjen tiukka noudattaminen ja toiminnan ylös kirjaaminen aiheutti närkästystä. Myös vaikutusmahdollisuuksien puute sai nega-tiivisuutta osakseen. (Telaranta 1997, 21-22.) Byrokraattista organisaatiomallia on usein katsottu sen haittojen kautta. Järjestelmää on pidetty yliorganisoituna ja byrokraattisuus johtaa oman aseman sekä valtarakenteiden puolustamiseen. (Salminen 1993, 52.)
Weberin byrokratiamalli luotiin 1900-luvun alkupuolen oloihin. Tämän jälkeen maail-ma on muuttunut radikaalisti, jolloin yhteiskunnan muuttuminen edellyttää myös
orga-nisaatioiden muuttumista. (Telaranta 1997, 22.) Muuttuvassa työelämässä mukana py-syminen vaatii organisaatiolta ennen kaikkea joustavuutta. Byrokraattisessa organisaati-ossa ongelma on, ettei se kykene joustamaan muutosten edellyttämällä tavalla. (Ruoho-tie 2000, 17-18; Kasvio 1990, 9.)
Eri puolilla maailmaa tehtävät hallinnon ja organisaatioiden uudistamis- ja kehittämis-hankkeet kamppailevatkin ongelman kanssa, kuinka byrokratiaa ja byrokraattisuutta saataisiin vähennetyksi organisaatioissa (Salminen 1993, 50). Käytännössä tämä on erit-täin vaikeaa, sillä organisaatioihin on muodostunut paljon kiinteitä rakenteita ja byro-kraattiset hierarkiat edustavat jatkuvuutta sekä pysyvyyttä. Byrokraattisten organisaati-oiden toiminta perustuu myös usein lakiin. (Salminen 1993, 68.) Ei ole myöskään help-poa löytää toimivaa vaihtoehtoa esimerkiksi sairaalalaitosten organisoimiseksi. Eräs mahdollinen muutos byrokraattisissa organisaatioissa voisi olla muun muassa organi-saation rakenteiden muuttaminen niin, että hierarkkisia tasoja madalletaan tai jopa se-koitetaan. Tärkein edellytys byrokratian muuttamiselle on kuitenkin organisaation sisäl-lä työskentelevien henkilöiden ajattelun muutos. Oman toiminnan muutoksen mahdol-listaminen tapahtuu kun ammatti on professionaalistunnut. (Telaranta 1997, 22-27.)