Manner-Suomen ESR-ohjelman arviointi on pyritty kytkemään ns. jatku-van arvioinnin avulla aiempaa kiinteämmin tukemaan ohjelman toteutus-ta. Arviointi toteutetaan kolmivaiheisesti, joista ensimmäinen vaihe oli 2007–2009 ja toinen vaihe 2010–2011. Ensimmäisessä vaiheessa raken-nettiin jatkuvan arvioinnin lähtökohdaksi toimintalinjatasoiset indikaatto-rit, luotiin seurantajärjestelmä sekä tehtiin indikaattoreihin perustuvat arvioinnit kultakin toimintalinjalta ohjelman ensimmäisen toimeenpano-vuoden ajalta. (Uusikylä ym. 2011.)
Toimintalinjatasolla on TL2:lle määritelty kaksi tavoitetta, joista en-simmäinen liittyy työttömien työllistymiseen avoimille työmarkkinoille ja toinen tavoite syrjäytymisen ehkäisyyn. Rakennerahastojen tehtävä on täydentää kansallista politiikkaa, mikä tarkoittaa työllisyyden hoidon kan-nalta sitä, että ESR-toiminnan tulisi ensisijaisesti kehittää mekanismeja ja palveluita, joista parhaat seulotaan hyödyntämään kansallista työvoima-politiikkaa. Tavoitteet, tuotos- ja tulosindikaattorit on määritelty ohjelma-asiakirjan arviointia koskevassa liitteessä (Manner-Suomen ESR-ohjelma-asiakirja 2007–2013 2008, 168) seuraavasti:
Ensimmäisenä tavoitteena on työttömien työllistyminen avoimille työmarkkinoille. Tämän tavoitteen mittaamisen tuotosindikaattori on hankkeissa aloittaneiden työttömien lukumäärä, mitä voidaan arvioida EURA-järjestelmän tuottaman tiedon avulla. Tulosindikaattorina on työttömien sijoittuminen työhön tai koulutukseen, mitä mitataan työttömien ESR-toimenpiteisiin osallistuneiden sijoittumisella työmarkkinoille (=työttömyystilanteella) 3 kk toimenpiteen jälkeen. Tavoitteena on alen-taa ESR-toimenpiteistä työttömäksi jäävien osuutta 32 %:iin kauden loppuun mennessä. Vertailukohtana ja lähtötasona tässä on käytetty vastaavien kansallisten työllistämistoimenpiteiden (työvoimakoulu-tuksen ja tukityön) jälkeistä sijoittumista työmarkkinoille. Vm. toi-menpiteisiin osallistuneista työttömänä oli 34,1 % 3 kk toimenpiteen jälkeen (v. 2006, koko maa). Tulosta arvioidaan työhallinnon rekiste-ritietojen perustalta, mutta työhallinnon tilastot ilmaisevat
luotetta-4
vasti vain työttömäksi jäävien määrän. Seurantaa ja tilastointijärjes-telmää on luvattu kehittää ohjelmakauden aikana.
Toinen toimintalinjan tavoite liittyy syrjäytymisen ehkäisyyn.
Tämän tavoitteen tuotosindikaattorina on syrjäytymisvaarassa olevien hank-keissa aloittaneiden henkilöiden määrä. Vaikeasti työllistyviksi on määritel-ty pitkäaikaismääritel-työttömät, yli 55-vuotiaat ja maahanmuuttajat. Tietoläh-teenä tuotosindikaattorin seurannassa käytetään EURA-järjestelmää.
Tulosindikaattorina on syrjäytymisvaarassa olevien sijoittuminen työ-hön, koulutukseen tai muuhun toimenpiteeseen 3 kk toimenpiteen jälkeen. Vertailukohtana ja lähtötasona on kansallisissa toimenpiteissä työttömäksi toimenpiteiden jälkeen jääneiden osuus, mikä oli 55 % vuonna 2006 (tiedot vain pitkäaikaistyöttömistä). Tavoitteena on, että ESR-toimenpiteissä työttömäksi jääneiden osuus olisi 50 % vuonna 2010 ja ohjelmakauden loppuun mennessä osuus laskisi 45 %:iin.
Myös tätä tulosta arvioidaan työhallinnon rekisteritietojen perustalta.
Näitä samoja tuotos- ja tulosindikaattoreita tullaan soveltuvin osin käyt-tämään myöhemmin, kun arvioidaan Pohjois-Karjalassa toteutettuja toi-mintalinjan 2 hankkeiden tuotoksia ja tuloksia. Lisäksi tuotoksina arvioi-daan mm. kehitettyjä ja toteutettuja toimintamalleja sekä syntyneitä yh-teistyörakenteita.
Manner-Suomen ESR ohjelman toimintalinjan 2 liikkeelle lähtöä kuvaava arviointiraportti (Uusikylä ym. 2009) julkaistiin maaliskuussa 2009. Arvioinnissa käytettiin ohjelmatason indikaattoreita, jotka oli mää-ritelty seuraavasti: työhön, koulutukseen tai muuhun toimenpiteeseen sijoittuminen ESR-toimenpiteiden avulla (tutkinnot ja osatutkinnot su-kupuolen mukaan, luodut työpaikat/T&K-työpaikat susu-kupuolen mu-kaan, uudet yritykset, lähiopetuspäivät, etäopetuspäivät, tukityöllistämis-päivät, ohjaus- tai konsultointitukityöllistämis-päivät, muut henkilötyöpäivät). Ohjelman käynnistymisen alkuvaiheessa tehdyn arvioinnin tulokset olivat hyvin alustavia, sillä koko ohjelman toimeenpano oli käynnistynyt myöhässä.
Edellä lueteltujen indikaattorien osalta päädyttiin tarkastelemaan erityi-sesti työllistymisvalmiuksien/edellytysten parantumista, elämänhallinnan parantumista, syrjäytymisen ehkäisemistä (erityisesti nuorten ja maahan-muuttajien osalta) sekä suoria työllisyysvaikutuksia. Tarkasteltaessa näitä osa-alueita koko ohjelman osalta todettiin maaliskuussa 2009, että nämä
näkökulmat eivät ole tulleet kovin hyvin huomioiduiksi sillä hetkellä käynnissä olleissa hankkeissa. Rahoituspäätöksen saaneille projekteille kohdistetun sähköisen kyselyn perusteella todettiin, että työssä jo olevan työvoiman kehittäminen korostuu hankkeiden toiminnassa huomattavasti enemmän kuin työmarkkinoiden ulkopuolisten kohderyhmien huomioi-minen.
Hankekyselyn perusteella todettiin toimintalinja 2 hankkeiden hyöty-neen hankkeiden valmisteluvaiheessa erityisesti rahoittajan antamasta hankeneuvonnasta, emo-organisaation tuesta hankkeelle sekä aiemman ESR-hankkeen opetuksista. Arviointikyselyn tulokset vahvistavat kuvaa ESR-hankkeiden jatkuvuudesta ja oppimisprosessista. Nykyisen ohjelma-kauden hankkeet ovat usein vahvasti aiempiin kokemuksiin ja näkemyk-siin ankkuroituja, mikä luo jatkuvuutta ja oletettavasti heijastuu myös toiminnan laatuun ja toiminnan strategiseen osuvuuteen kentän tarpeiden ollessa tunnetut.
Ensimmäisessä ESR-ohjelman toimintalinjaa 2 koskevassa arvioin-nissa todettiin, että tuotoksia oli jo jonkin verran näkyvissä ja joitakin alustavia toimintamalleja ja menetelmiä (esim. segregaation vastaiseen työhön, työpajamallit, ohjauspalvelut, sijaisjärjestelmät jne.) oli jo saatu synnytettyä. Uusien menetelmien ja palveluiden paikallistaminen, doku-mentointi, arviointi, hyödyntäminen ja levittäminen ovat keskeisessä asemassa TL 2:n onnistumista arvioitaessa. Tässä Manner-Suomen ESR-ohjelman toimintalinjan 2 arvioinnissa (2009) kiinnitettiin huomiota mm.
seuraaviin asioihin:
• Kartoitukset, koulutukset ja uudenlaiset koulutusmallit lähtivät TL 2:n hankkeissa jo alkuvaiheessa kohtuullisen hyvin liikkeelle.
• Elämänhallinnan lisääminen ja välityömarkkinoiden kehittäminen nousivat hankkeiden tavoitteina vahvasti esille. Kumppanuusmal-lit ja verkostot lähtivät hyvin liikkeelle, mikä arvioinnin mukaan loi edellytyksiä tuotoksista aiheutuvien tuloksien ja vaikutusten kumuloitumiselle jatkossa.
• Ylimaakunnallisten hankkeiden toteuttaminen osoittautui edellis-ten ohjelmakausien tapaan hankalaksi, mikä heikensi mahdolli-suuksia kehittää maakunta- ja TE-keskusten raja-alueilla toimivia
organisaatioita sekä useita maakuntia koskettavaa toimiala- ja klusteripohjaista toimintaa.
• Toisena merkittävänä pullonkaulana TL 2:ssa havaittiin olevan muutos työvoimapoliittisten toimenpiteiden sisällyttämisestä ESR-hankkeisiin. Tähän epäkohtaan nähtiin liittyvän TE-keskusten vahva suuntautuminen ns. oman tuotannon hankkei-siin eli tapaukhankkei-siin, joissa hankkeen rahoittajana ja toteuttajana toimii sama TE-keskus. Muutos ei arvioinnin mukaan tuonut li-säarvoa ESR-toimintaan ja työllisyyden hoitoon.
• Kuten kehittämishankkeiden luonteeseen hyvin sopii, noin puolet TL 2:n hankkeista koki erityisen voimakkaasti oman hankkeen tuotoksiksi uudet menetelmät, prosessit ja toimijaverkostot. Kou-lutuksellisesti orientoituneiden organisaatioiden vahva osallistu-minen hankkeisiin näkyi siinä, että lähes kolmasosa hankkeista pyrki kehittämään koulutusohjelman, joka olisi käytössä hank-keen päättymisen jälhank-keenkin.
ESR-ohjelman toimeenpanon arviointiin käytettäviä indikaattoreita ja seurantajärjestelmää yhdenmukaistettiin ja systematisoitiin arvioinnin toisessa vaiheessa, jota on tehnyt Tempo Economics Oy yhdessä Ram-boll Management Consultingin kanssa. Toisen vaiheen arvioinnista on ilmestynyt kaksi arviointiraporttia (Vuosina 2007–2013 toteuttavan Man-ner-Suomen ESR-ohjelman toimeenpanon arviointi 21.6.2010 ja keväällä 2011). Arvioinnin toiseen vaiheen fokuksena on vuosina 2010–2011 ollut ohjelman ja sen toimintalinjojen edistymisen toiminnallis-operationaa-linen arviointi. Siinä on arvioitu ohjelman tuloksia ja vaikutuksia toimin-talinjatasoisten ja ohjelmatasoisten indikaattorien avulla sekä tehty ohjel-man ja sen toimintalinjojen edistymisestä toiminnallis-operationaalinen arviointi. Ohjelma- ja toimintalinjatason indikaattorit on tuotettu pääosin erillisselvitysten avulla. Aineistolähteinä on käytetty mm. EURA 2007 -järjestelmän tietoja, hankkeille ja kohderyhmille tehtyjen kyselyiden kaut-ta saatuja tietoja sekä työvoimakoulutuksen opiskelijapalautteen (OPAL) tuloksia. Arviointityössä on pyritty systemaattisuuteen ja vertailukelpoi-sen arviointitiedon tuottamiseen eli ohjelman toimeenpanon etenemistä seurataan samoilla indikaattoreilla tai toistettavilla erillisselvityksillä (esim.
kyselyillä) vuosittain niin, että pystytään arvioimaan kehityksen suuntaa.
Keväällä 2011 julkaistussa arviointiraportissa ohjelmatason vaikuttavuu-desta tehtiin indikaattoritiedon perusteella muun muassa seuraavia ha-vaintoja:
• OPAL-palautteen perusteella arvioituna ESR-toiminnalla oli vuonna 2010 tuettu kokonaisuutena varsin onnistuneesti koulu-tukseen osallistuneiden valmiuksia ja osaamisen paranemista.
Ammatillisen koulutuksen koettu hyöty oli laskenut edelliseen vuoteen verrattuna, kun taas ohjaavan koulutuksen koettu hyöty oli lisääntynyt. Kokonaisuutena arvioituna ESR-koulutuksen hyö-ty koettiin kuitenkin kansallista koulutusta vähäisempänä. Eri ryhmien tai ajankohtien koulutuksen koettujen hyötyjen eroja se-littävät myös koulutukseen osallistuvien ryhmien erilaiset profiilit esimerkiksi iän, sukupuolen tai koulutuksen suhteen.
• Indikaattoria, joka mittaisi työhön, koulutukseen tai muuhun toimenpiteeseen sijoittumista ESR-toimenpiteen avulla, ei ole pystytty tuottamaan. Keskeisenä ongelmana on se, että ESR-toimenpiteistä työhön sijoittuneiden osuudesta ei ole saatavissa tietoja. Lisäksi syrjäytyneitä ja muita alaryhmiä ei saada erotelluksi muista ESR-toimenpiteissä olleista.
• Hankkeiden tavoitteiden saavuttamisessa verkostojen ja kump-panuuksien merkitys on erittäin korkealla tasolla. Yritysten rooli verkosto- ja kumppanuusyhteistyössä kasvoi tarkasteluajanjaksol-la ja arvioinnin mukaan uudet hankkeet linkittyivät yhä tehok-kaammin yhteistyöhön yksityisen sektorin toimijoiden kanssa.
Kumppanuuksissa ja verkostoitumisessa on kuitenkin toiminta-linjakohtaisia eroja. Toimintalinjalla 2 tärkeimmät yhteistyötahot olivat: 1) julkisen sektorin viranomaiset, 2) oppilaitokset sekä 3) yritykset, kun vastaavasti muilla toimintalinjoilla tärkeimmäksi yh-teistyötahoksi nimettiin yritykset.
• Huomattava osa (86 %) ESR-ohjelmaan kuuluvista hankkeista ilmoitti pyrkivänsä tuottamaan hyvän käytännön siirrettäväksi osaksi kansallista toimintaa ja yli puolet (58 %) uskoi onnistuvan-sa hyvän käytännön siirtämisessä oonnistuvan-saksi kanonnistuvan-sallista toimintaa. Li-säksi ohjelmakauden aikana hankkeiden toimenpiteet ulkomais-ten hyvien käytäntöjen tunnistamiseksi olivat lisääntyneet. Yhulkomais-tenä
keskeisenä haasteena hyvien käytäntöjen levittämisessä ovat oh-jelmarakenteen puutteelliset väylät.
Toimintalinjaa 2 koskevien havaintojen mukaan ohjelmakauden alkuvuo-sina 2008 ja 2009 hankkeiden kautta ESR-rahoitteeseen työvoimakoulu-tukseen ja tukityöhön osallistuneiden henkilöiden määrä väheni selvästi verrattuna edellisen ohjelmakauden lopun, vuosien 2006 ja 2007, määriin.
Tilastoista tehdyt seurannat paljastivat myös, että 3 kuukautta toimenpi-teiden jälkeen työttömänä oli 36 % vuonna 2008, 41 % vuonna 2009 ja 40 % vuonna 2010 ESR-rahoitteisessa tukityössä tai työvoimakoulutuk-sessa olleista. Tätä selittää ainakin osittain talous- ja työllisyystilanteen heikkeneminen, sillä tuloskehitys oli samankaltainen myös kansallisessa tukityössä ja työvoimakoulutuksessa. Arvioinnissa tehtyjen projekti-kyselyjen mukaan hankkeiden tavoitteina painottuivat erityisesti syrjäy-tymisen ehkäiseminen, työllissyrjäy-tymisen ja työmarkkinoille pysymisen tuke-minen sekä nuorten syrjäytymisen ehkäisy. Määrällisesti eniten tuloksia oli saavutettu edellä mainituilla alueilla. Hankekyselyn mukaan vähiten tuloksia oli saavutettu ikääntyvien ikäluokkien työmarkkinoilla pysymisen turvaamisessa, maahanmuuttajien työllistymisessä sekä rakenteellisen työttömyyden alentamisen alueella. Panostukset nuoriin näyttivät lisään-tyneen erityisesti uusissa ja alkuvaiheessa olevissa hankkeissa. Uudet hankkeet kohdentuivat erityisesti koulutuksesta työelämään siirtymässä oleviin nuoriin tai nuoriin, jotka eivät omaehtoisesti hakeudu koulutuk-seen. Toimintalinjan 2 hankkeet olivat ohjelmakauden alussa jäljessä niille asetetuista tavoitteista, mutta ovat ohjelmakauden edetessä onnistuneet kuromaan kiinni tavoitteiden saavuttamisen suhteen ajallista aikatauluaan.
Ongelmana toimintalinjan 2 tuloksellisuuden ja vaikuttavuuden arvioin-nissa oli se, että työhön sijoittuneiden osuudesta ei ollut mahdollista saa-da luotettavia tietoja. Tiedot ovat luotettavia vain työttömäksi jääneistä.
(Vuosina 2007–2013 toteutettavan Manner-Suomen ESR-ohjelman toi-meenpanon arviointi 2011, 37–43 ja 79–81.)