KORKEAKOULUJEN AIKUISKOULUTUS
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
TÄYDENNYS- KOULUTUS Kursseja yht.
2 082 2 401 2 763 3 339 3 668 4 267 4 923 5 227
Opiskelijat yht. 62 000 71 000 78 000 96 000 98 000 109 000 124 000 134 000 AVOIN
YLIOPISTO-OPETUS Opiskelijoita yht.
43 000 50 000 60 000 68 000 75 000 75 000 75 000 77 000
Taulukon tarkasteluajankohtana (1991–1998) sekä osallistuminen korkeakoulu-jen aikuiskoulutuksessa tarjottuun täydennyskoulutukseen sekä järjestetyn kou-lutuksen määrä yli kaksinkertaistui. Täydennyskoulutukseen sisältyy sekä amma-tillinen täydennyskoulutus että työvoimapoliittinen aikuiskoulutus. Aiemmin työl-lisyyskoulutuksen tiedot tilastoitiin erikseen mutta siitä luovuttiin vuodesta 1993 lähtien (Tunnuslukuja 1993, 52). Avoimen yliopisto-opetuksessa osallistujamää-rät kasvoivat noin 70 prosenttia. Vuodesta 1993 lähtien korkeakoulujen aikuis-koulutuksen yhteenlasketut osallistujamäärät ovat ylittäneet yliopistojen kaikki opiskelijamäärät. Vuonna 1993 maamme yliopistoissa harjoitti opintoja yhteensä 126 000 opiskelijaa (Elinikäisen oppimisen... 1998, 26) kun vastaava luku täy-dennyskoulutuksessa ja avoimessa yliopisto-opetuksessa oli yhteensä 138 000.
Korkeakoulujen aikuiskoulutuksen osallistujamäärien voimakkaassa kasvus-sa vuonna 1993 ja sen jälkeen näkyy myös erillisrahoituksen vaikutus eli niin sanotun Relander-koulutuksen järjestäminen. Täydennyskoulutuksen kasvuun vuoden 1995 jälkeen liittyy myös laman väistyminen ja henkilöstökoulutuksen kysynnän kasvu. Lisäksi vuodesta 1996 lähtien täydennyskoulutuksen osallistu-jamäärän kasvuun on vaikuttanut EU:n rakennerahastojen määrärahoilla tuotetun täydennyskoulutuksen lisääntyminen. (Elinikäisen oppimisen... 1998, 27).
Muutoksia ammatillisen aikuiskoulutuksen rahoitus- ja ohjausjärjestelmässä
Ammatillisen aikuiskoulutuksen kehittämisessä sekä rahoitus- ja ohjausjärjestel-mässä tapahtui 1980-luvun puolivälistä lähtien merkittäviä muutoksia, jotka poh-jautuivat muun muassa Valtioneuvoston vuosina 1987 ja 1988 tekemiin ammatil-lisen aikuiskoulutuksen rahoittamista ja kehittämistä koskeneisiin periaatepää-töksiin (VNP 1987 ja 1988) ja opetusministeriön vuoden 1989 aikuiskoulutuksen toimenpideohjelmaan (OPM 1989) sekä valtioneuvoston eduskunnalle touko-kuussa 1990 antamaan koulutuspoliittiseen selontekoon (Suomen koulutusjärjes-telmä ... 1990). Näissä asiakirjoissa käsiteltiin myös korkeakoulujen aikuiskoulu-tusta.
Edellä mainituilla linjauksilla pyrittiin aikuiskoulutuksen joustavuuden lisää-miseen. Aikuiskoulutuksen tuli kyetä vastaamaan nopeasti ja joustavasti työ-markkinoilla tapahtuviin muutoksiin. Tätä kehitystä on myös luonnehdittu siirty-misenä niin sanotun markkinaperusteisen aikuiskoulutuspolitiikan kauteen. Ke-hittämistyötä seuranneina tärkeimpinä uudistuksina on nähty (esim. Suomen aikuiskoulutuspolitiikan teematutkinta 2002, 56) muun muassa korkeakoulujen täydennyskoulutuskeskusten aseman vakiintuminen, ansioon suhteutetun ai-kuisopintorahajärjestelmän kokeilu ja vakiinnuttaminen sekä aikuiskoulutuksen rahoitus- ja hallinnointijärjestelmän kehittäminen. Valtioneuvoston vuoden 1987 ammatillisen aikuiskoulutuksen rahoittamista koskeneen periaatepäätöksen jäl-keen (VNP 1987) ammatillisen aikuiskoulutuksen rahoittamisvastuu jaettiin kol-meen alueeseen: omaehtoisesta koulutuksesta vastaa valtio, opiskelijan kotikunta sekä opiskelija itse, henkilöstökoulutuksen kustantaa työnantaja ja työllisyys-koulutuksen rahoittaa työministeriö. Vuoden 1988 periaatepäätöksellä (VNP 1988)
ammatillisen aikuiskoulutuksen kehittämisestä pyrittiin lisäämään sekä koulu-tuksen kysyntää että tarjontaa. (Lampinen 1998, 136; Lehtisalo ja Raivola 1999, 169–170; Yliopistojen ja korkeakoulujen... 1993, 204–205; Rinne ja Vanttaja 1999, 114.)
Kansallisen aikuiskoulutuspolitiikan kehitystä on kuvattu kolmen eri vaiheen kautta: 1) myötäilevän sivistyspolitiikan vaihe 1920-luvulta 1960-luvulle, 2) suunnittelu(tavoite)keskeisen aikuiskoulutuspolitiikan vaihe 1960-luvulta 1980-luvun puoliväliin sekä 3) markkinasuuntautuneen aikuiskoulutuspolitiikan kausi.
Myötäilevän sivistyspolitiikan kaudella painotus oli vapaan sivistystyön kehittä-misessä. 1960-luvun lopulla siirryttiin suunnittelukeskeisen koulutuspolitiikan kauteen. Ammatillinen aikuiskoulutus nostettiin tuolloin aikuiskoulutuksen ke-hittämisen pääalueeksi. Strategiset puitteet tälle kehittämiselle luotiin muun mu-assa valtioneuvoston vuonna 1978 antammu-assa päätöksessä (VNP 1978) aikuis-koulutuksen kehittämisestä. Markkinasuuntautuneella aikuiskoulutuspolitiikalla tarkoitetaan lyhyesti edellä mainittua 1980-luvun puolivälistä lähtien tapahtunut-ta käännettä, missä koulutuksen rahoitus- ja ohjausjärjestelmää muutettiin mark-kinaperustaiseen suuntaan. (Alanen 1992, 10–18; Lehtisalo ja Raivola 1992, 135–143 ja 1999, 165–169; Varmola 1996a, 21–26.)
Markkinasuuntautuneen aikuiskoulutuspolitiikan kehitystä ja ammatillisen ai-kuiskoulutuksen ohjaus- ja rahoitusjärjestelmän muutosta tutkineen Varmolan mukaan markkinasuuntautuneen aikuiskoulutuspolitiikan periaatteet oli suunnat-tu koko ammatillisen aikuiskoulusuunnat-tuksen alueelle. Koulusuunnat-tus alettiin nähdä mark-kinoitavissa olevana palveluna, jota koulutuksen yksityiset ja julkiset järjestäjät tarjoavat koulutusmarkkinoilla eri kokoonpanoissa ja eri hinnoin ja joita erilaiset kuluttajat ostavat (Rinne ja Vanttaja 1999, 53). Varmola (1996a, 92) tulkitsee kuitenkin, että sen tosiasialliseksi kokeilukentäksi muodostui työvoimapoliitti-sen aikuiskoulutuktyövoimapoliitti-sen uudistaminen.
Työvoimakoulutus on Suomessa ollut perinteisesti vahva ammatillisen täy-dennyskoulutuksen muoto, jonka yleisluontoisena tavoitteena on ollut työelä-mässä tarpeellisen ammatillisen jouston ylläpitäminen. Työvoimakoulutuksen toteuttamista varten rakennettiin myös erityinen ammatillisten kurssikeskusten verkosto. Työvoimakoulutuksen ohjaus- ja hallintojärjestelmä oli varsin moni-portainen ja monitasoinen 1980-luvun loppupuolelle asti, jolloin sen ohjausjär-jestelmissä tapahtui muutoksia. (Varmola 1996a, 26–40.)
Valtioneuvoston vuoden 1987 ja 1988 periaatepäätösten (VNP 1987 ja 1988) tarkoituksena oli selkiyttää ammatillisen aikuiskoulutuksen rahoitus- ja hallinto-vastuita. Periaatepäätösten jälkeen tavoitteena oli kehittää työvoimakoulutuksen hallintoa siten, että työhallinto ostaisi oppilaitoksilta työvoimakoulutuksena jär-jestettävän ammatillisen perus- ja jatkokoulutuksen. Koulutuksen tarjoajina saat-toivat olla ammatilliset kurssikeskukset, ammatilliset oppilaitokset ja korkeakou-lut sekä yksityiset koukorkeakou-lutuksen järjestäjät. Koukorkeakou-lutusta oli lisäksi tarkoitus toteut-taa niin sanotun maksullisen palvelutoiminnan periaatteella. Samalla ammatilli-set kurssikeskukammatilli-set päätettiin muuttaa ammatillisiksi aikuiskoulutuskeskuksiksi.
(Varmola 1996a, 40–55.)
Ammatillisen aikuiskoulutuksen järjestelmää kehitettiin edellä mainittujen periaatepäätösten mukaisesti. Esimerkiksi työvoimakoulutuksesta annettiin vuonna 1990 laki (L763/90) ja asetus (A912/90). Koulutuksen nimi muuttui samalla työvoimapoliittiseksi aikuiskoulutukseksi. Silvennoisen (1992,100–101) mukaan nimenmuutoksen yhteydessä haluttiin samalla ottaa etäisyyttä pelkästään työlli-syyden hoitoon liittyvään kurssitoimintaan ja korostaa työvoimapoliittisen ai-kuiskoulutuksen merkitystä ammatillisena perus- ja jatkokoulutuksena.
Työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa ( L763/90) tuotiin myös korkeakoulut esille eräinä koulutuspalvelujen tuottajina, joilta koulutusta voidaan hankkia. Koulutuksen kohdetta tai sisältöä ei tässä laissa enää aikaisem-man lain tapaan rajattu vaan korkeakoulut saivat itse päättää, mistä koulutuspal-veluista ne tekevät tarjouksia. Myös ammatillisista aikuiskoulutuskeskuksista annettiin laki vuonna 1990 (L760/90).
Opetushallinnon tavoitteena oli alunperin sulauttaa työvoimapoliittinen ai-kuiskoulutus ammatillisen aikuiskoulutuksen yhdeksi osaksi. Uudistusten jäl-keen työvoimapoliittisen ammatillisen aikuiskoulutuksen rahoitus siirtyi siis ko-konaan työhallinnolle. Koulutusta toteuttavat julkiset organisaatiot olivat kuiten-kin opetushallinnon alaisia. (Varmola 1996a, 92.)
Aikuiskoulutusjärjestelmän muotoutumiseen edellä mainituilla työvoimakou-lutuksen lainsäädännöllisellä uudistuksella ja valtioneuvoston 1980-luvun puoli-välin periaatepäätöksellä oli ratkaiseva merkitys. Rinteen ja Vanttajan (1999, 117) mukaan kysymys oli ennen kaikkea siirtymisestä kohti avoimempaa mark-kinasuuntautuneen aikuiskoulutuksen mallia, missä aikuiskoulutuskeskusten li-säksi työvoimapoliittista aikuiskoulutusta voitiin antaa myös muun muassa am-matillisissa oppilaitoksissa ja korkeakouluissa.
Ammatillisen aikuiskoulutuksen tuottamiseen liittyvässä koulutuspoliittises-sa valmisteluskoulutuspoliittises-sa oli 1980-luvun puolivälissä esillä markkinasuuntautuneen ai-kuiskoulutuksen ohella myös muita kehittämismalleja. Varmola (1996b, 23–26) tuo näistä esille seuraavat ohjausmallit: 1) tarjontamallin, 2) keskushallintomal-lin sekä 3) jatkuvan koulutuksen halkeskushallintomal-linnollisen malkeskushallintomal-lin.
Tarjontamallissa julkinen rahoitus ohjataan suoraan oppilaitokselle, jotka itse tekevät päätöksensä koulutustarjonnastaan alueellisten tarpeiden perusteella. Jul-kisen vallan ohjauskeinoja tässä mallissa ovat lähinnä tulosohjaus ja -sopimuk-set. Keskushallintomallissa toimintaa ohjataan valtion keskushallinnossa tehty-jen suunnitelmien ja päätösten avulla. Malli perustuu monitasoiseen suunnitte-luun ja päätöksentekoon. Hallintomalli edusti tuolloin julkishallinnossa väisty-mässä ollutta toimintalinjaa. Tarjontamallissa ja keskushallintomallissa painottu-vat koulutuksen ohjaukseen ja rahoitukseen liittyvät ratkaisut. Jatkuvan koulu-tuksen hallinnollisessa mallissa keskeistä oli sen sijaan muun muassa tutkintojen ja opetussuunnitelmien kehittäminen ja koordinointi, koulutuksen arviointi ja oppilaitosten verkostoitumisen tukeminen.
Myöhemmin 1990-luvun loppupuolella ja 2000-luvun alussa ammatillisen aikuiskoulutuksen alueella on tapahtunut myös muita lainsäädännöllisiä uudis-tuksia ja muutoksia rahoitusjärjestelmissä (esim. ammatillisen lisäkoulutuksen
hankinta- ja rahoitusjärjestelmä), joiden tarkastelun olen kuitenkin rajannut tä-män esityksen ulkopuolelle.
Korkeakoulujen ammatillisen täydennyskoulutuksen tuottaminen
Korkeakoulujen aikuiskoulutuksen laajentumisen kannalta tärkeä tekijä oli sen rahoitusongelman ratkaisu eli täydennyskoulutuksen maksullistaminen (Yliopis-tojen ja korkeakoulujen... 1993, 83). Maksullistamisella tarkoitetaan lyhyesti valtion hallinnon alaisten koulutuslaitosten tuottamien aikuiskoulutuspalvelujen muuttumista käyttäjille maksulliseksi. Maksullisuus perustuu valtion maksupe-rustelakiin ja lain soveltamisohjeisiin. Ammatillinen täydennyskoulutus korkea-kouluissa määriteltiin maksulliseksi palvelutoiminnaksi, jonka kustannukset pe-rittiin maksuista saatavilla tuloilla. (Taskinen 1991, 62–67.)
Toinen korkeakoulujen aikuiskoulutuksen laajentumisen kannalta tärkeä teki-jä oli erillisten täydennyskoulutuslaitosten perustaminen. Korkeakoulujen tehtä-viin täydennyskoulutus sisällytettiin vuonna 1987 voimaan tulleessa korkeakoulu-laissa. Yhdessä täydennyskoulutuksen maksullistaminen kanssa tämä merkitsi sitä, ettei korkeakoulujen aikuiskoulutuksen järjestäminen ja laajentaminen ollut enää yksinomaan yhteydessä korkeakoulujen tiedekunta- ja laitosrakenteeseen ja -resursseihin. (Yliopistojen ja korkeakoulujen... 1993, 83.)
Varmola (1991, 51–52) on määritellyt täydennyskoulutuskeskukset markki-naohjautuviksi koulutuspalveluyksiköiksi, jotka sijoittuvat julkisen ja yksityisen välimaastoon. Koulutustoimintaa pyritään harjoittamaan kysynnän ja tarjonnan mukaan ohjautuvasti. Täydennyskoulutuslaitosten talous on kuitenkin julkisen vallan kontrolloimaa ja henkilöstön työsuhteen ovat valtion yliopiston työsuhtei-ta. Varmola tulkitsee korkeakoulujen täydennyskoulutuksen kustannusyksityistä-misen yhdeksi muodoksi. Täydennyskoulutuslaitokset eivät toimi kuitenkaan puh-taan markkinamekanismin periaatteella sillä laitosten toimintaa tuepuh-taan myös koulutuspoliittisesti perustelluista syistä erillisellä tukirahalla. Tätä tukirahaa Var-mola luonnehtii harkinnanvaraiseksi valtionavuksi.
Korkeakoulujen aikuiskoulutuksen legitimitaation muutos
Korkeakoulujen aikuiskoulutusjärjestelmän muotoutuminen on seurannut insti-tutionaalisesti koko korkeakoululaitoksen kehittymistä ja laajentumista (Yliopis-tojen ja korkeakoulujen...1993, 67.) Korkeakoulujen aikuiskoulutusjärjestelmän muotoutuminen ja oikeutus on kiinteästi yhteydessä korkeakoulujärjestelmän kehittymiseen (Jolkkonen ja Kantasalmi 1993). Korkeakoulujen aikuiskoulutuk-sen legitimitaatiossa eli oikeutuksessa on kysymys siitä, millä perusteella kor-keakoulujen aikuiskoulutuksen laajentuminen ja tehtävänkuva katsotaan hyödyl-liseksi tai hyödyttömäksi, kannatettavaksi tai vältettäväksi toimintamuodoksi.
Panhelainen (1991) on esittänyt mallin tiedeyhteisössä vallitsevista koulukun-taeroista, jotka muodostuvat tieteen ja yhteiskuntakehityksen välistä suhdetta koskevista käsityksistä. Panhelainen erottelee näiden eri ajattelutapojen
perus-teella neljä eri koulukuntaa, joilla hän havainnollistaa korkeakoulu- ja tiedepoliit-tisten koulukuntien suhtautumista korkeakoulujen aikuiskoulutukseen (taulukko 5).
Taulukko 5. Korkeakoulu- ja tiedepoliittisten koulukuntien suhtautuminen yliopistojen