Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (ympä- ristörikoksista)
Perustuslain 96 §:n 2 momentin mukaisesti lähetetään Eduskunnalle komission 9 päivänä helmikuuta 2007 tekemä ehdotus parlamentin
ja neuvoston direktiiviksi ympäristönsuoje- lusta rikosoikeudellisin keinoin sekä ehdo- tuksesta laadittu muistio.
Helsingissä 12 päivänä huhtikuuta 2007
Oikeusministeri Leena Luhtanen
Lainsäädäntöjohtaja Jan Törnqvist
OIKEUSMINISTERIÖ MUISTIO EU/2007/0695
EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI YMPÄ- RISTÖNSUOJELUSTA RIKOSOIKEUDELLISIN KEINOIN
1 Yleistä
Euroopan yhteisöjen komissio on 9 päivänä helmikuuta 2007 tehnyt Euroopan yhteisön perustamissopimuksen (SEY) 175 artiklan nojalla ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi ympäristönsuojelusta rikosoikeudellisin keinoin.
Ehdotuksen taustalla on yhteisöjen tuomio- istuimen 13 päivänä syyskuuta 2005 antama tuomio (C—176/03 komissio v. neuvosto), jolla kumottiin neuvoston 27 päivänä tammi- kuuta 2003 tekemä puitepäätös ympäristön suojelusta rikosoikeudellisin keinoin (2003/80/YOS). Tuomion mukaan puitepää- töksen artiklat 1—7 olisi voitu pätevästi an- taa SEY 175 artiklan nojalla. Puitepäätös oli kumottava Euroopan unionista tehdyn sopi- muksen (SEU) 47 artiklan vastaisena, koska sillä loukattiin SEY 175 artiklalla yhteisölle annettua toimivaltaa. Puitepäätöksen 1—
7 artiklan sääntely vastasi sisällöltään suurel- ta osin nyt ehdotettua direktiiviä.
Valtioneuvosto on 29 päivänä huhtikuuta 2005 antanut eduskunnalle esityksen, jossa ehdotetaan puitepäätöksen täytäntöönpanoa (HE 52/2005 vp). Hallituksen esityksessä eh- dotetaan voimaansaatettavaksi myös Euroo- pan neuvoston yleissopimus, johon sisältyy lähes vastaavat määräykset kuin puitepäätök- seen. Oikeusministeriö on 24 päivänä tam- mikuuta 2006 toimittanut eduskunnan lakiva- liokunnalle selvityksen puitepäätöksen ku- moamisen vaikutuksista mainittuun hallituk- sen esitykseen.
Komission mukaan ehdotetulla direktiivillä pannaan täytäntöön tuomion C—176/03 lin- jaukset. Ehdotuksen tavoitteena on taata ym- päristönsuojelun korkea taso antamalla vä- himmäissäännöt vakavien ympäristöä vahin- goittavien tekojen rangaistavuudesta ja ran-
gaistusten tasosta. Vaikka yhteisön ympäris- tölainsäädäntö velvoittaa jäsenvaltiot useissa tapauksissa säätämään ympäristölainsäädän- nön rikkomisesta määrättävistä tehokkaista, oikeasuhteisista ja varoittavista seuraamuk- sista, siihen ei sisälly säännöksiä, joiden mu- kaan jäsenvaltioiden olisi säädettävä vakavis- ta ympäristörikoksista määrättävistä erityisis- tä rikosoikeudellisista seuraamuksista. Ehdo- tuksen perustelujen mukaan jäsenvaltioissa tällä hetkellä sovellettavat seuraamukset ei- vät aina ole riittäviä ja kattavia, jotta voitai- siin tehokkaasti panna täytäntöön ympäristön suojelua koskeva yhteisön politiikka. Komis- sio viittaa ehdotuksen perusteluissa myös Eu- roopan unionin perusoikeuskirjan lainkäyttöä koskevaan VI lukuun ja ympäristönsuojelua koskevaan 37 artiklaan.
Ehdotukseen liittyy komission vaikutusar- vio (SEC(2007) 160), jossa selvitetään ympä- ristörikollisuutta ongelmana, määritellään siihen liittyvät tavoitteet ja arvioidaan toi- mintavaihtoehtoja.
Tämä muistio perustuu asiakirjaan KOM(2007) 51 lopullinen.
2 P ä ä a s i a l l i n e n s i s ä l t ö
Ehdotuksen 1 artiklan mukaan direktiivillä säädetään rikosoikeudellisista toimenpiteistä ympäristön tehokkaammaksi suojelemiseksi.
Ehdotuksen 2 artikla sisältää ”laittoman”
toiminnan ja ”oikeushenkilön” määritelmät.
Laittomalla toiminnalla tarkoitetaan ympäris- tönsuojelua koskevan yhteisön lainsäädännön tai jonkin jäsenvaltion lain, hallinnollisen määräyksen tai toimivaltaisen viranomaisen tekemän päätöksen rikkomista. Oikeushenki- löllä tarkoitetaan oikeudellista kokonaisuutta, jolla on oikeushenkilön asema sovellettavan kansallisen lainsäädännön perusteella, lukuun
ottamatta valtioita tai muita julkisyhteisöjä niiden käyttäessä julkiseen valtaan liittyviä oikeuksiaan sekä julkisoikeudellisia kansain- välisiä järjestöjä. Oikeushenkilön määritelmä on tavanomainen ja vastaa kumotun puite- päätöksen 2003/80/YOS 1 artiklaan sisälty- nyttä määritelmää.
Ehdotuksen 3 artikla sisältää kuvaukset te- oista, jotka jäsenvaltioiden olisi säädettävä rangaistaviksi sekä tahallisina että törkeän tuottamuksellisina. Artiklaan sisältyy pitkälti samat teonkuvaukset, jotka olivat kumotun puitepäätöksen 2 artiklan a—g kohdissa.
Rangaistavaksi olisi säädettävä sellainen ai- neen tai ionisoivan säteilyn saattaminen, päästäminen tai johtaminen ympäristöön, jo- ka aiheuttaa henkilölle kuoleman tai vakavan vamman (a kohta) tai, kun menettely on 2 ar- tiklassa tarkoitetulla tavalla laitonta, aiheut- taa tai saattaa aiheuttaa henkilölle kuoleman tai vakavan vamman tai huomattavan vahin- gon ympäristölle (b kohta). Rangaistavaksi olisi myös säädettävä laiton toiminta, joka liittyy jätteen käsittelyyn (c kohta), vaarallis- ta toimintaa harjoittavan laitoksen käyttämi- seen, tai vaarallisten aineiden varastointiin tai käsittelyyn (d kohta) tai ydinmateriaaliin tai muun vaarallisen radioaktiivisen aineen kä- sittelyyn (f kohta), jos näillä teoilla aiheute- taan tai saatetaan aiheuttaa kuolema tai vaka- va vamma henkilölle tai huomattavaa vahin- koa ympäristölle. Rangaistavaksi olisi myös säädettävä laiton suojeltuihin luonnonvarai- siin eläin- tai kasvilajeihin kohdistuva toi- minta (g) sekä laiton otsonikerrosta heiken- tävien aineiden kauppa tai käyttö (i kohta).
Kumottuun puitepäätökseen nähden 3 ar- tiklaan sisältyy kaksi täysin uutta rikostyyp- piä. Artiklan e kohdan mukaan rangaistavak- si olisi säädettävä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) 1013/2006 artik- lan 2 kohdassa 35 määritelty laiton jätteen siirto, kun se tehdään voiton saavuttamiseksi ja jätettä on vähäistä suurempi määrä. Ehdo- tuksen perustelujen mukaan säännöksellä otetaan huomioon jätteiden siirtoa koskeva uusi yhteisölainsäädäntö. Artiklan h kohta edellyttää säätämään rangaistavaksi laitto- man suojellun elinympäristön merkittävän heikentämisen. Kummassakaan uudessa ri- kostyypissä rangaistavuus ei edellyttäisi ym- päristö- tai terveysvaikutuksia. Puitepäätök-
seen verrattuna eräisiin jo siihen sisältynei- siin kohtiin ehdotetaan myös rangaistavuu- den laajentamista. 3 artiklan vaarallisten la i- tosten toimintaa koskevassa d kohdassa eh- dotetaan säädettäväksi rangaistavaksi myös vaarallisten aineiden varastointi ja käsittely, joka aiheuttaa tai saattaa aiheuttaa kuoleman tai vakava vamma henkilölle tai huomattavaa vahinkoa ympäristölle. Suojeltujen luonnon- varaisten eläin- tai kasvilajeihin kohdistuvan toiminnan rangaistavuus g kohdassa ei enää koskisi vain sukupuuttoon kuolemisen uhan alaisia lajeja, vaan yleisesti kaikkia suojeltuja lajeja. Rangaistavaksi ehdotetaan säädettä- väksi myös artiklan i kohdassa laittoman ot- sonikerrosta heikentävien aineiden kaupan li- säksi niiden käyttö.
Ehdotuksen 4 artiklan mukaan rangaista- vaksi olisi säädettävä osallisuus ja yllyttämi- nen 3 artiklassa tarkoitettuun tekoon. Sään- nös vastaa kumotun puitepäätöksen 4 artiklan säännöstä.
Ehdotuksen 5 artikla sisältää säännökset rangaistuksista. Säännökset ovat kumotun puitepäätöksen rangaistuksia koskevaan säännökseen nähden yksityiskohtaisempia.
Puitepäätöksessä ei ollut vankeusrangaistuk- sen vähintä enimmäismäärää koskevia vel- voitteita. Artiklan 1 kohta sisältää yleissään- nöksen, jonka mukaan jäsenvaltioiden tulee huolehtia siitä, että 3 ja 4 artiklassa tarkoite- tuista teoista voidaan määrätä rikosoikeudel- lisia rangaistuksia, jotka ovat tehokkaita, oi- keasuhtaisia ja varoittavia. Artiklan 2—
4 kohtien nojalla 3 artiklassa tarkoitetuista teoista olisi säädettävä vankeusrangaistuksia, joiden ankaruus on porrastettu kolmeen ta- soon sen mukaan, aiheuttaako teko konkreet- tista vahinkoa ympäristölle vai ihmiselle ja onko teko tahallinen vai törkeän tuottamuk- sellinen. Teot, jotka eivät aiheuta konkreet- tista vahinkoa ympäristölle tai ihmiselle vaan ainoastaan abstraktin vaaran, lukeutuvat ar- tiklan 1 kohdan yleissäännöksen sovelta- misalaan, lukuun ottamatta tilannetta jossa ne on tehty järjestäytyneen rikollisjärjestön puit- teissa.
Artiklan 2 kohta koskee tekoja, jotka on tehty törkeästä huolimattomuudesta ja joilla aiheutetaan huomattavaa vahinkoa ympäris- tölle. Teoista olisi säädettävä vankeusran- gaistuksia, joiden enimmäiskesto on vähin-
tään 1—3 vuotta. Artiklan 3 kohdassa tarkoi- tetuista teoista olisi säädettävä vankeusran- gaistuksia, joiden enimmäiskesto on vähin- tään 2—5 vuotta. Artiklan 3 kohdan a ja b ala kohdat koskevat tekoja, jotka on tehty törkeästä huolimattomuudesta ja joilla aiheu- tetaan henkilölle kuolema tai vakava vamma ja c alakohta tekoja, jotka on tehty tahallaan ja joilla aiheutetaan huomattavaa vahinkoa ympäristölle.
Kohdan d alakohta velvoittaa säätämään mainitun 2—5 vuoden vähimmän enimmäis- rangaistuksen kaikista 3 artiklan teoista, jos ne on tehty järjestäytyneen rikollisjärjestön puitteissa. Järjestäytynyt rikollisryhmä mää- riteltäisiin säännöksen mukaan järjestäyty- neen rikollisuuden torjunnasta tehdyssä pui- tepäätöksessä. Puitepäätöstä ei ole hyväksyt- ty, mutta siitä on saavutettu neuvostossa po- liittinen yhteisymmärrys huhtikuussa 2006.
Komission 19 päivänä tammikuuta 2005 te- kemä ehdotus puitepäätökseksi on saatettu eduskunnan tietoon kirjeellä U 12/2005 vp.
Puitepäätöksellä on tarkoitus korvata ja ku- mota yhteinen toiminta 21 päivältä joulukuu- ta 1998 rikollisjärjestöön osallistumisen kri- minalisoinnista Euroopan unionin jäsenvalt i- oissa (98/733/YOS). Yhteisen toiminnan velvoitteet on saatettu Suomessa voimaan 1 päivänä maaliskuuta 2003.
Ankarinta vähintään 5—10 vuoden enim- mäisrangaistusta edellyttävä artiklan 4 kohta koskee tekoja, jotka ovat tahallisia ja joilla aiheutetaan henkilölle kuolema tai vakava vamma.
Artiklan 5 kohta sisältää säännöksen eri- tyisseuraamuksista, joihin kuuluu kielto har- joittaa sellaista toimintaa, johon liittyy riski syyllistyä uudelleen vastaavanlaisiin rikok- siin, tuomion julkistaminen ja velvoite pa- lauttaa ympäristö ennalleen. Säännös ei ole luonteeltaan velvoittava.
Ehdotuksen 6 artikla sisältää säännöksen, jonka mukaan oikeushenkilö on voitava saat- taa vastuuseen 3 artiklassa tarkoitusta teosta, jonka on tehnyt tai antanut laiminlyönnillään tapahtua oikeushenkilössä määräävässä ase- massa oleva oikeushenkilön hyväksi. Sään- nös koskee kaikkia 3 artiklassa tarkoitettuja tekoja. Oikeushenkilön vastuu ei sulje pois tekijöiden henkilökohtaista rikosvastuuta.
Säännös ei edellytä, että oikeushenkilön vas-
tuu olisi rikosoikeudellista. Vastaavat sään- nökset sisältyivät kumotun puitepäätöksen 6 artiklaan.
Ehdotuksen 7 artikla sisältää säännökset oikeushenkilöille määrättävistä seuraamuk- sista. Myös nämä säännökset ovat kumotun puitepäätöksen oikeushenkilöille määrättäviä rangaistuksia koskeviin säännöksiin nähden yksityiskohtaisempia. Artiklan 1 kohdan yleissäännöksen mukaan seuraamusten on ol- tava tehokkaita, oikeasuhtaisia ja varoittavia ja niihin tulee kuulua rikosoikeudellisia tai ei-rikosoikeudellisia sakkoja. Artiklan 2 koh- dassa myös oikeushenkilöille määrättävät sa- kot on porrastettu kolmeen ankaruustasoon sen mukaan, aiheuttaako teko vahinkoa ym- päristölle vai ihmiselle ja onko teko tahalli- nen vai törkeän tuottamuksellinen.
Artiklan 2 kohdan a alakohta koskee teko- ja, jotka on tehty törkeästä huolimattomuu- desta ja aiheuttavat huomattavaa vahinkoa ympäristölle. Teoista on voitava tuomita sak- ko, jonka enimmäismäärän on oltava vähin- tään 300 000—500 000 euroa. Kohdan b ala- kohta koskee tekoja, jotka on tehty törkeästä huolimattomuudesta ja aiheuttavat henkilölle kuoleman tai vakavan vamman tai tahallaan ja aiheuttavat huomattavaa vahinkoa ympä- ristölle. Teoista on voitava tuomita sakko, jonka enimmäismäärän on oltava vähintään 500 000—750 000 euroa. Kohdan c alakohta koskee tekoja, jotka on tehty tahallaan ja ai- heuttavat henkilölle kuoleman tai vakavan vamman. Teoista on voitava tuomita sakko, jonka enimmäismäärän on oltava vähintään 750 000—1 500 000 euroa.
Jäsenvaltiot voivat artiklan mukaan sovel- taa järjestelmää, jossa sakon määrä riippuu oikeushenkilön liikevaihdosta. Artiklan 4 kohdassa on lisäksi säännöksiä erityisseu- raamuksista, joiden käyttäminen jätetään jä- senvaltioiden harkintaan.
Ehdotuksen 8 ja 9 artiklassa on seurantaa ja täytäntöönpanoa sekä 10 artiklassa voimaan- tuloa koskevia säännöksiä.
3 Vaikutus Suomen lainsäädän - töön
EY:n perustamissopimuksen 176 artiklan mukaan artiklan 175 nojalla toteutetut toi-
menpiteet ympäristönsuojelun alalla eivät es- tä jäsenvaltioita toteuttamasta tiukempia toi- menpiteitä kansallisesti. Direktiiviehdotuk- sen säännökset ovat siten luonteeltaan vä- himmäisvelvoitteita.
Teot, jotka ehdotetun direktiivin 3 artiklan mukaan tulee säätää rangaistaviksi, koskevat ainakin pääosin koskevan sellaisten velvoit- teiden rikkomista, joista on säädetty yhteisön ympäristölainsäädännössä. Suomessa ympä- ristöalaa koskevia yhteisön säädöksiä on saa- tettu voimaan useilla eri säädöksillä (muun muassa ympäristönsuojelulaki, luonnonsuo- jelulaki, jätelaki, alusjätelaki, laki vaarallis- ten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn tur- vaamisesta, ydinenergia- ja säteilylaki).
Näissä laeissa säädettyjen velvoitteiden rik- komisista on säädetty rangaistuksia sekä ky- seisissä laeissa että rikoslaissa.
Rikoslain 48 luvussa (578/1995) säädetään ympäristörikoksista. Luku sisältää säännök- set muun muassa ympäristön turmelemisesta (1 §), törkeästä ympäristön turmelemisesta (2 §), luonnonsuojelurikoksesta (5 §) ja oike- ushenkilön rangaistusvastuusta (9 §). Direk- tiiviehdotuksen alaan kuuluvia säännöksiä on myös yleisvaarallisia rikoksia koskevassa 34 luvussa, terveyttä ja turvallisuutta vaaran- tavia rikoksia koskevassa 44 luvussa sekä henkeen ja terveyteen kohdistuvia rikoksia koskevassa 21 luvussa.
Ympäristön turmelemista koskevan rikos- lain 48 luvun 1 §:n 1 momentti kattaa tahalli- sia tai törkeästä huolimattomuudesta tehtyjä ympäristöä tai terveyttä vaarantavia tekoja.
Tekotavoille on ominaista niin sanottu hallin- toaksessorisuus eli sidonnaisuus aineelliseen ympäristölainsäädäntöön. Teon rangaista- vuus toisin sanoen edellyttää lainsäädäntöön tai viranomaisen määräykseen perustuvan velvoitteen rikkomista. Momentissa tarkoitet- tujen tekojen rangaistavuus edellyttää myös, että ne ovat omiaan aiheuttamaan ympäristön pilaantumista, muuta vastaavaa ympäristön haitallista muuttumista tai roskaantumista taikka vaaraa terveydelle.
Momentin 1 kohdan nojalla rangaistaan ympäristön turmelemisesta sitä, joka tahal- laan tai törkeästä huolimattomuudesta saat- taa, päästää tai jättää ympäristöön esineen, ainetta, säteilyä tai muuta sellaista lain tai sen nojalla annetun säännöksen taikka yleisen tai
yksittäistapausta koskevan määräyksen vas- taisesti taikka ilman laissa edellytettyä lupaa tai lupaehtojen vastaisesti. Säännös vastaa di- rektiiviehdotuksen 3 artiklan vahingollisten päästöjen aiheuttamista koskevan b kohdan vaatimuksia.
Momentin 2 kohdan nojalla rangaistaan ympäristön turmelemisesta sitä, joka valmis- taa, luovuttaa, kuljettaa, käyttää, käsittelee tai säilyttää ainetta, valmistetta tai tuotetta taik- ka käyttää laitetta jätelain (1072/1993) 60 §:n 1 momentissa mainitun säännöksen tai jäte- lain nojalla annetun säännöksen tai yksittäis- tapausta koskevan määräyksen tai kiellon vastaisesti taikka laiminlyö jätelain mukaisen jätehuollon järjestämisvelvollisuutensa. Mo- mentin 3 kohdan nojalla rangaistaan sitä, jo- ka tuo maahan, vie maasta tai siirtää Suomen alueen kautta jätettä jätelain tai sen nojalla annetun säännöksen tai yksittäistapausta kos- kevan määräyksen vastaisesti. Säännös kattaa direktiiviehdotuksen 3 artiklan jäterikoksia koskevassa c kohdassa kuvatun menettelyn siltä osin, kun kysymys on jätelaissa tarkoite- tusta jätteestä.
Momentin 3 kohdassa kielletään myös jät- teiden siirtäminen jätelain (1072/1993) 45 §:n 1 momentissa mainitun jätteensiirto- asetuksen (ETY) N:o 259/93 vastaisesti.
Mainittu yhteisön asetus on korvattu Euroo- pan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 1013/2006 jätteiden siirrosta, jota sovelletaan 12 päivästä heinäkuuta 2007.
Asetus N:o 1013/2006 edellyttää rikoslain ja jätelain säännösten muuttamista niin, että rangaistava menettely liittyisi viimeksi mai- nittuun asetukseen vanhan asetuksen sijaan.
Sanottujen lainmuutosten jälkeen lainsäädän- tö täyttäisi myös direktiiviehdotuksen 3 artik- lan e kohdan velvoitteen säätää rangaistavak- si asetuksen (EY) N:o 1013/2006 artiklan 2 kohdassa 35 tarkoitettu laiton jätteen siirto.
Momentin 2 ja 3 kohdan nojalla rangais- taan ympäristön turmelemisesta sitä, joka ta- hallaan tai törkeästä huolimattomuudesta vastoin otsonikerrosta heikentävistä aineista annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 2037/2000 (otsoniasetus) valmistaa, luovuttaa, kuljettaa, käyttää, käsit- telee tai säilyttää ainetta, valmistetta tai tuo- tetta taikka käyttää laitetta taikka tuo maahan tai vie maasta ainetta, valmistetta tai tuotetta.
Ympäristönsuojelulain ympäristörikkomusta koskevan 116 §:n nojalla rangaistaan sitä, jo- ka tahallaan tai huolimattomuudesta rikkoo otsoniasetusta. Kyseisen asetuksen III luvus- sa on otsonikerrosta heikentävien aineiden kauppaan liittyviä yksityiskohtaisia määräyk- siä. Direktiiviehdotuksen 3 artiklan ot- sonikerrosta heikentävien aineiden kauppaa tai käyttöä koskevan i kohdan mukaan ran- gaistavuus ei saisi riippua siitä, onko teko ol- lut omiaan aiheuttamaan ympäristön pilaan- tumista taikka vaaraa terveydelle. Mainittu pilaantumisedellytys liittyy vain rikoslain 48 luvun 1 §:ään, muttei ympäristönsuojelu- lain 116 §:ään, jossa rangaistavan menettelyn alin taso on määritelty. Lainsäädäntö täyttää siten artiklan i kohdan vaatimukset.
Rikoslain 48 luvun 5 §:n mukaan luonnon- suojelurikoksesta rangaistaan sitä, joka tahal- laan tai törkeästä huolimattomuudesta oi- keudettomasti hävittää tai turmelee luonnon- suojelulaissa (1096/1996) tai sen nojalla suo- jeltavaksi tai rauhoitetuksi säädetyn tai mää- rätyn taikka toimenpiderajoituksen alaisen tai toimenpidekieltoon määrätyn luonnonalueen, eläimen, kasvin tai muun luontoon kuuluvan kohteen taikka luonnonsuojelulain tai sen no- jalla annetun säännöksen tai määräyksen vas- taisesti erottaa ympäristöstään taikka tuo maahan, vie maasta tai kuljettaa Suomen alu- een kautta kohteen taikka myy, luovuttaa, os- taa tai ottaa vastaan kohteen, joka on main i- tulla tavalla erotettu ympäristöstään, tuotu maahan tai viety maasta. Pykälä näyttäisi pääosin täyttävän direktiiviehdotuksen 3 ar- tiklan suojeltuihin eläin- ja kasvilajeihin kohdistuvaa laitonta toimintaa koskevan g kohdan ja laitonta suojellun elinympäristön merkittävää heikentämistä koskevan h- koh- dan vaatimukset.
Rikoslain 44 luvun 1 §:ssä säädetty terve- ysrikos koskee muun muassa tahallista tai törkeän huolimatonta kemikaali- ja tervey- densuojelulain taikka niiden nojalla annetun säännöksen tai yleisen tai yksittäistapausta koskevan määräyksen vastaista tavaran tai aineen käyttöä siten, että teko on omiaan ai- heuttamaan vaaraa toisen hengelle tai tervey- delle. Luvun 10 §:ssä säädetty ydinenergian käyttörikos kattaa tahallisen tai huolimatto- man ydinenergian käyttöön liittyvän menette- lyn vastoin ydinenergialain taikka sen nojalla
annettua säännöstä tai yleisen tai yksittäista- pausta koskevaa määräystä. Luvun 11 §:ssä säädetty räjähderikos koskee muun muassa tahallista tai törkeän huolimatonta vaarallis- ten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn tur- vallisuudesta annetun lain (390/2005) vas- taista vaarallisen kemikaalin tai räjähteen kä- sittelyä. Luvun 12 §:ssä säädetty varomaton käsittely koskee muun muassa tahallista tai huolimatonta lain vastaista taikka muuten va- romatonta terveydelle tai ympäristölle vaaral- lisen aineen, räjähteen tai laitteen käyttöä, käsittelyä ja säilyttämistä.
Rangaistus säteilyn käyttämisestä siten, et- tä teko on omiaan aiheuttamaan yleistä hen- gen tai terveyden vaaraa, säädetään rikoslain 34 luvun 4, 5, 7 ja 8 §:ssä. Säännökset kos- kevat myös radioaktiivisen jätteen laitonta käsittelyä.
Edellä mainitut rikoslain 34 ja 44 luvun säännökset sekä 48 luvun 1 ja 2 § näyttäisivät pääpiirteissään täyttävän direktiiviehdotuk- sen 3 artiklan jäterikoksia koskevan c koh- dan, vaarallisen laitoksen laitonta käyttämistä ja vaarallisten aineiden varastointia ja käsit- telyä koskevan d kohdan ja radioaktiivisen aineen laitonta käsittelyä koskevan f kohdan vaatimukset.
Direktiiviehdotuksen 3 artiklan a kohdan ominaispiirre on se, ettei siinä edellytetä hal- lintoaksessorisuutta. Tämä ilmenee siitä, ettei kohdassa käytetä termiä ”laiton”. Teoissa on kysymys tahallisesta tai törkeällä huolimat- tomuudella aiheutetusta henkilön kuolemasta tai vahingosta terveydelle ympäristön saas- tuttamisen kautta riippumatta siitä, onko jo- takin aineellista ympäristölainsäädäntöä kos- kevaa normia tai lupaehtoja loukattu. Koh- dassa ei edellytetä menettelyn säätämistä rangaistavaksi vain yhden rikoksen tunnus- merkistön täyttävänä tekona. Rikoslain 21 luvussa säädetään tahallisista henkirikok- sista (1 ja 2 §), törkeästä kuolemantuotta- muksesta (9 §), törkeästä pahoinpitelystä (6 §) ja törkeästä vammantuottamuksesta (11 §). Rikoslain 21 luvun rangaistussään- nökset täyttäisivät 3 artiklan a kohdan vaati- mukset.
Yllytys ja avunanto kaikkiin edellä mainit- tuihin rikoksiin ovat rikoslain 5 luvun sään- nösten nojalla rangaistavia direktiiviehdotuk- sen 4 artiklan vaatimusten mukaisesti.
Direktiiviehdotuksen rangaistuksia koske- van 5 artiklan 2 kohdan mukaan 3 artiklan b—h kohdissa mainituista teoista olisi sää- dettävä vankeusrangaistus, jonka enimmäis- kesto on vähintään 1—3 vuotta, jos ne olisi tehty törkeästä huolimattomuudesta ja niillä aiheutetaan huomattavaa vahinkoa ympäris- tölle. Osa 3 artiklan mainituissa kohdissa tar- koitetuista teoista täyttää edellä mainitut ym- päristön turmelemista koskevan rikoslain 48 luvun 1 §:n tai törkeää ympäristön turme- lemista koskevan 2 §:n tunnusmerkistöt. Ri- koksista on säädetty enimmäisrangaistuksiksi kaksi ja kuusi vuotta vankeutta, mikä vastaisi direktiiviehdotuksen vaatimuksia. Myös ri- koslain 48 luvun 5 §:n luonnonsuojelurikok- sena rangaistavista 3 artiklan g ja h kohdista säädetty kahden vuoden enimmäisrangaistus täyttäisi direktiiviehdotuksen vaatimukset.
Rikoslain 48 luvun ja siinä säädettyjen enimmäisrangaistusten soveltumista kaikkiin viitattuihin tekotapoihin tulee kuitenkin vielä ehdotuksen jatkovalmistelun kuluessa tutkia.
Artiklan 3 kohdan a ja b alakohdat koske- vat tekoja, jotka on tehty törkeästä huolimat- tomuudesta ja joilla aiheutetaan henkilölle kuolema tai vakava vamma. Teoista olisi säädettävä vankeusrangaistuksia, joiden enimmäiskesto on vähintään 2—5 vuotta.
Kohdan b alakohdassa tarkoitetuista 3 artik- lan b—f kohdissa mainituista teoista voidaan rangaista rikoslain 34, 44 luvun tai 48 luvun 1 tai 2 §:n nojalla. Lisäksi b alakohdassa sa- moin kuin myös a alakohdassa tarkoitetuista teoista voidaan yleensä rangaista rikoslain 21 luvun 9 §:n nojalla törkeästä kuoleman- tuottamuksesta, josta säädetty enimmäisran- gaistus on kuusi vuotta vankeutta, tai 11 §:n nojalla törkeästä vammantuottamuksesta, jos- ta säädetty enimmäisrangaistus on kaksi vuotta vankeutta. Säädetyt enimmäisrangais- tukset näyttäisivät täyttävän direktiiviehdo- tuksen vaatimukset.
Artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan 3 artiklan b—h alakohdissa tarkoitetuista te- oista olisi säädettävä vähintään 2—5 vuotta vankeutta , jos ne olisi tehty tahallaan ja niil- lä aiheutetaan huomattavaa vahinkoa ympä- ristölle. Kohtaan soveltuu se, mitä yllä on to- dettu artiklan 2 kohdan yhteydessä samojen tekojen enimmäisrangaistuksista törkeästä huolimattomudesta tehtyinä.
Artiklan 3 kohdan d alakohta velvoittaa säätämään 2—5 vuoden vähimmän enim- mäisrangaistuksen kaikista 3 artiklassa mai- nituista teoista, jos ne on tehty järjestäyty- neen rikollisjärjestön puitteissa.Velvoitteen täytäntöön panemiseksi on aikaisempien pui- tepäätösten yhteydessä säädetty kyseinen pe- ruste ankaroittamisperusteeksi, joka on teh- nyt teon törkeäksi ja törkeästä tekomuodosta on säädetty vaadittava vähin enimmäisran- gaistus. Rikoksen tekemistä järjestäytyneen rikollisjärjestön puitteissa ei ole nykyisin säädetty ankaroittamisperusteeksi rikoslain 48 tai 34 luvussa. Rikoslain 44 luvussa ei ole nykyään lainkaan törkeitä tekomuotoja. Kai- kista 3 artiklaan sovellettaviksi tulevista ri- koslain 34, 44, 48 luvun ja mahdollisten eri- tyislakien rangaistussäännöksistä tulisi siten tämän mallin mukaan säätää törkeä tekomuo- to, jonka soveltamisen edellytyksenä olisi te- on tekeminen järjestäytyneen rikollisryhmän puitteissa. Velvoitetta voidaan kuitenkin tul- kita myös niin, että riittää, että vaadittava 2—5 vuoden vähin enimmäisrangaistus on säädetty teon perusmuodosta, jota voidaan luonnollisesti soveltaa myös tekoihin, jotka on tehty järjestäytyneen rikollisjärjestön puit- teissa. Artiklassa mainitun velvoitteen edel- lyttämiä yksityiskohtaisia muutoksia lainsää- däntöön tulee vielä tarkemmin tutkia ehdo- tuksen jatkovalmistelussa.
Ankarinta vähintään 5—10 vuoden enim- mäisrangaistusta edellyttävät artiklan 4 koh- dan a—b alakohdan säännökset koskevat te- koja, jotka ovat tahallisia ja joilla aiheutetaan henkilön kuolema tai vakava vamma. Koh- dan a alakohdassa viitataan 3 artiklan 3 koh- dan a alakohdassa tarkoitettuun tahalliseen päästöön, josta aiheutuu edellä mainittu seu- raamus, voidaan soveltaa rikoslain 21 luvun henkeen ja terveyteen kohdistuvia rikoksia koskevia säännöksiä.. Kohdan b alakohdassa tarkoitetuista 3 artiklan 3 kohdan b—f ala- kohdissa mainituista teoista voidaan yleensä rangaista sekä rikoslain 34, 44 luvun tai 48 luvun 1 tai 2 §:n nojalla että myös rikos- lain 21 luvun säännösten nojalla. Taposta on säädetty enimmäisrangaistukseksi kahdeksan vuotta vankeutta ja murhasta vankeutta elin- kaudeksi. Enimmäisrangaistukset täyttävät artiklan 4 a ja b kohdan vaatimukset, jotka koskevat kuoleman aiheuttavia tekoja. Vaka-
van vamman aiheuttavat teot voivat täyttää törkeän pahoinpitelyn (6 §) tunnusmerkistön.
Törkeästä pahoinpitelystä on säädetty enim- mäisrangaistukseksi kymmenen vuotta van- keutta. Rikoslain 7 luvun mukainen yhteinen rangaistus rikoslain 34, 44 tai 48 luvussa se- kä 21 luvussa rangaistavaksi säädetystä teos- ta korottaisi säädettyjä enimmäisrangaistuk- sia. Voimassa oleva lainsäädäntö näyttäisi täyttävän direktiivin vaatimukset.
Oikeushenkilö voidaan rikoslain 9 luvun säännösten nojalla tuomita yhteisösakkoon, jos se on rikoslaissa säädetty rikoksen seu- raamukseksi. Luvussa määritelty oikeushen- kilön rangaistusvastuun laajuus täyttää sinän- sä direktiiviehdotuksen 6 artiklan vaatimuk- set. Kaikista rikoslain 21, 34 ja 44 luvun ri- koksista ei kuitenkaan ole säädetty oikeus- henkilön rangaistusvastuuta, joten lakia olisi tältä osin muutettava.
Rikoslain 9 luvun 5 §:n mukaan yhteisösa- kon alin rahamäärä on 850 ja ylin 850 000 euroa. Laissa nykyisin säädetty yh- teisösakon enimmäismäärä täyttää ehdotuk- sen 7 artiklassa edellytetyt oikeushenkilölle määrättävien sakkojen vähimmät enimmäis- määrät.
Eduskunnan käsiteltävänä olevassa halli- tuksen esityksessä HE 52/2005 vp ehdotetaan ympäristön suojelua rikosoikeudellisin kei- noin koskevan Euroopan neuvoston yleisso- pimuksen voimaansaattamista. Yleissopimus sisältää kriminalisointivelvoitteita, jotka pit- kälti vastaavat ehdotetun direktiivin 3 ja 4 ar- tiklan säännöksiä. Osa edellä mainituista di- rektiiviehdotuksen velvoitteiden edellyttä- mistä lainsäädännön muutoksista sisältyvät jo edellä mainittuun hallituksen esitykseen.
Rangaistusten vähimmistä enimmäisrangais- tuksista yleissopimuksessa ei kuitenkaan ole määräyksiä.
4 Ahvenanmaan toimivalta
Direktiiviehdotus sisältää ympäristönsuoje- luun liittyviä kriminalisointivelvoitteita, jotka kuuluvat Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 18 §:n mukaan maakunnan lain- säädäntövaltaan. Luonnon- ja ympäristönsuo- jelu on maakunnan lainsäädäntövaltaan kuu- luva oikeudenala, johon liittyvistä rangaista-
vaksi säätämistä ja rangaistuksen määrää koskevista asioista päättäminen kuuluu maa- kunnan lainsäädäntövallan piiriin. Itsehallin- tolain 59 b §:n mukaan maakunnan ja valta- kunnan välinen toimivallan jako säilyy myös yhteisön oikeuden täytäntöönpanossa.
5 Taloudelliset ja muut vaikutu k - s e t
Ehdotettu direktiivi velvoittaisi Euroopan unionin jäsenvaltioita saattamaan ympäristö- rikoksia koskevat kansalliset säännöksensä yhteiselle vähimmäistasolle. Monet ympäris- tölle ja terveydelle haitalliset rikokset teh- dään taloudellisista vaikuttimista ja kustan- nusten säästämiseksi oikeushenkilön toimin- nassa. Oikeushenkilön rangaistusvastuun laa- jentaminen osaltaan ennalta ehkäisisi näitä rikoksia. Direktiivi edistäisi ympäristönsuo- jelua erityisesti sellaisissa jäsenvaltioissa, joissa rikossäännökset ja oikeushenkilöiden rangaistusvastuuta koskevat säännökset eivät nykyisellään ole kattavia.
Ehdotus ei vaikuttaisi yritysten taloudelli- siin toimintaedellytyksiin yhteisön alueella, koska se ei säätäisi niiden noudatettavaksi uusia ympäristönsuojeluvelvoitteita, vaan ai- noastaan tehostaisi jo olemassa olevien mää- räysten valvontaa ja ankaroittaisi seuraamuk- sia. Ehdotuksella olisi myönteisiä vaikutuk- sia yritysten väliseen rehtiin kilpailuun, kos- ka se pienentäisi mahdollisuuksia vähentää tuotantokustannuksia ympäristönsuojelumää- räyksiä rikkomalla. Ympäristötuhojen mah- dollinen väheneminen pienentäisi myös tuho- jen jälkeisten ennallistamistoimien aiheutta- mia kustannuksia.
Direktiivillä ei olisi organisatorisia taikka henkilöstöön ulottuvia vaikutuksia.
6 Toimivaltaperuste
Ehdotuksen mukaan direktiivi annettaisiin Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 175 artiklan 1 kohdan nojalla. Säännöksellä toteutetaan yhteisön ympäristöpolitiikkaa.
Oikeusperustaa on käsitelty tarkemmin koh- dassa valtioneuvoston kanta.
7 T o i s s i j a i s u u s p e r i a a t e
Valtioneuvosto pitää ehdotuksen asiasisäl- töä lähtökohtaisesti toissijaisuusperiaatteen mukaisena siltä osin kuin ehdotuksen sisäl- tämä sääntely on yhteisön toimivallassa. Yh- teisön toim ivaltaa ja toissijaisuusperiaatetta on tarkemmin käsitelty valtioneuvoston kan- taa koskevassa osuudessa.
8 T o i s t e n j äsenvaltioiden kannat Useat jäsenvaltiot neuvoston aineellisen ri- kosoikeuden työryhmässä ovat pitäneet ehdo- tuksen rikosoikeudellisten seuraamusten va- lintaa ja määriä koskevia säännöksiä oikeus- perustaltaan ongelmallisina.
9 I n s t i t u u t i o i d e n j a m u u t k a n n a t Euroopan parlamentti ei ole vielä käsitellyt komission direktiiviehdotusta.
1 0 E h d o t u k s e n k a n s a l l i n e n k ä s i t te - ly ja käsittely EU:ssa (sisältää a r v i o n k ä s i t t e l y a i k a t a u l u sta) Ehdotusta on käsitelty oikeudelliset kysy- mykset –jaostossa (jaosto 35) ja poliisi- ja ri- kosoikeudellisen yhteistyön (jaosto 6) alaja- ostossa.
Komission direktiiviehdotuksen käsittely on aloitettu 16.3.2007 neuvoston aineellisen rikosoikeuden työryhmässä. Useat jäsenval- tiot ovat pitäneet ehdotuksen rikosoikeudel- listen seuraamusten valintaa ja määriä kos- kevia säännöksiä oikeusperustaltaan onge l- mallisina. Ehdotuksen jatkokäsittelyssä kes- kitytään määritelmiä ja tunnusmerkistöä kos- keviin säännöksiin. Seuraamuksia koskevien säännösten yksityiskohtaisempaa käsittelyä ei ainakaan Saksan kaudella alo iteta ennen kuin yhteisöjen tuomioistuin on antanut tuo- mion asiassa C—440/05 (asiaa selostetaan tarkemmin jäljempänä kohdassa ”Valtioneu- voston kanta”). Tuomio tuo mahdollisesti selvyyttä siihen, onko yhteisöllä toimivaltaa antaa yksityiskohtiin meneviä säännöksiä ri- kosoikeudellisista seuraamuksista.
1 1 Valtioneuvoston kanta
Oikeusperusta
Direktiiviehdotuksessa oikeusperustana on yhteisön ympäristöpolitiikkaa koskeva SEY 175 artiklan 1 kohta. Ehdotuksen ja sen oike- usperustan taustalla on keskeisesti EY-tuo- mioistuimen asiassa C—176/03 antama tuo- mio.
Tuomiossa C—176/03 vahvistettiin en- simmäistä kertaa Euroopan yhteisöllä olevan toimivalta velvoittaa jäsenvaltiot säätämään kansallisessa lainsäädännössään rikosoikeu- dellisista seuraamuksista yhteisösääntöjen tehokkuuden takaamiseksi. Asiassa oli kyse ympäristönsuojelusta ja tuomioistuin viittasi tuomiossaan siihen, että ympäristönsuojelu on yksi yhteisön päätavoitteista. Tuomion pe- rusteella yhteisön toimivalta rikosoikeuden alalla on rajattua ja tulee kyseeseen ainoas- taan tiettyjen edellytysten täyttyessä. Vaikka rikoslainsäädäntö ei tuomioistuimen mukaan kuulukaan lähtökohtaisesti yhteisön toimival- taan, tämä ei, kuten tuomion 48 kohdassa to- detaan, ”estä yhteisön lainsäätäjää toteutta- masta jäsenvaltioiden rikosoikeuteen liitty- viä toimenpiteitä, jotka se katsoo tarpeellisik- si säätämiensä ympäristönsuojelunormien täyden tehokkuuden takaamiseksi, kun se, et- tä kansalliset viranomaiset soveltavat tehok- kaita, oikeasuhteisia ja varoittavia rikosoi- keudellisia seuraamuksia, on välttämätön toimenpide vakavien ympäristöön kohdistu- vien loukkausten torjunnassa”.
Tuomiossaan C—176/03 EY-tuomioistuin katsoi, että EU-sopimuksen ns. kolmannen pilarin oikeusperustojen nojalla annettu sisäl- löltään nyt tehtyä ehdotusta osin vastaava puitepäätös oli kumottava, koska sillä loukat- tiin SEY 175 artiklassa yhteisölle annettua toimivaltaa. Tuomioistuin katsoi, että sekä tavoitteensa että sisältönsä valossa kumotun puitepäätöksen 1—7 artiklan pääasiallisena kohteena oli ympäristön suojelu. Kyseiset säännökset olisi siten voitu pätevästi antaa ns. ensimmäisessä pilarissa SEY 175 artiklan nojalla.
Asiassa C—176/03 komissio ei väittänyt, että koko puitepäätöksestä olisi pitänyt antaa direktiivi. Se riitautti ainoastaan puitepäätök- sen 1—7 artiklan oikeusperustavalinnan.
Tuomioistuin kumosi koko puitepäätöksen, koska se katsoi, että sitä ei voinut jakaa osiin ja jättää osaa puitepäätöksestä voimaan.
Ympäristönsuojelun rikosoikeudellisia kei- noja koskevan säädöksen oikeusperustan muuttuminen merkitsee muutosta päätöksen- tekomenettelyyn. SEY 175 artiklan 1 kohdan osalta sovelletaan yhteispäätösmenettelyä ja määräenemmistöllä tapahtuvaa päätöksente- koa neuvostossa, kun kolmannessa pilarissa puitepäätösten hyväksyminen edellyttää neu- voston yksimielistä päätöksentekoa. Ensim- mäisessä pilarissa säädösehdotukseen sovel- letaan komission yksinomaista aloiteoikeutta, kun kolmannessa pilarissa sovelletaan jäsen- valtioiden ja komission rinnakkaita aloiteoi- keutta. Säädöksen hyväksyminen ensimmäi- sessä pilarissa merkitsee myös muutosta EY-tuomioistuimen asemaan sekä EY-sopi- musta koskevien oikeusperiaatteiden sovel- tumista säädökseen. Lisäksi ensimmäisessä pilarissa annettu säädös kuuluu komission SEY 226 artiklan mukaisen täytäntöönpano- valvonnan piiriin.
Komissio antoi marraskuussa 2005 tiedon- annon EY-tuomioistuimen tuomion C—
176/03 seurauksista (KOM (2005) 583 lopul- linen). Valtioneuvosto on toimittanut edus- kunnalle tiedonantoa koskevan selvityksen (E 130/2005). Euroopan yhteisön rikosoi- keudellisen toimivallan laajuutta on myös käsitelty eräissä valtioneuvoston eduskunnal- le toimittamissa U-kirjelmissä ( [U 39/2005 ja U 56/2006). Eduskunnan käsittelemässä asiassa E 107/2006 on kyse Euroopan ato- mienergiayhteisön toimivallasta rikosoikeu- den ala lla.
Komission yleisestä lähestymistavasta asi- assa C—176/03 annettuun tuomioon keskus- teltiin tammikuun 2006 epävirallisessa OSA- neuvostossa. Useimmat jäsenvaltiot (mukaan lukien Suomi) ja neuvoston oikeudellinen yksikkö pitivät komission tulkintaa tuomion vaikutuksista laajana, sillä tuomioistuimen rikosoikeudellisten seuraamusten käytölle asettamat edellytykset jäävät siinä vähälle huomiolle.
Helmikuussa 2006 järjestetty OSA-neu- vosto jatkoi tammikuun epävirallisessa OSA- neuvostossa käytyä keskustelua tuomioistui- men tuomiosta ja sen vaikutuksia koskevista tulkintaperiaatteista. Neuvostossa oli laaja
yhteisymmärrys siitä, että rikosoikeutta ja ri- kosprosessia koskevat säännöt kuuluvat yhä lähtökohtaisesti jäsenvaltioiden toimivaltaan ja yhteisön tulee siksi tulkita ja soveltaa asi- assa C—176/03 annettua tuomiota suppeasti OSA-neuvostossa katsottiin, että yhteisölain- säätäjä voi tiettyjen edellytysten täyttyessä antaa rikosoikeudellisia seuraamuksia koske- via sääntöjä hyväksymänsä lainsäädännön tehokkuuden varmistamiseksi. Yhteisölain- säätäjä ei kuitenkaan voi velvoittaa jäsenval- tioita kriminalisoimaan tekoja, joista ei ole olemassa aikaisemmin tai samanaikaisesti hyväksyttyä yhteisölainsäädäntöä tai joista on säädetty vain kansallisella tasolla OSA- neuvostossa oltiin myös sillä kannalla, että yhteisölainsäädännössä ei myöskään voida määritellä yksityiskohtaisesti tai yksinomai- sesti seuraamusten valintaa tai tasoa vaan tämän tulee jäädä jäsenvaltioiden ratkaista- vaksi. Valittavien seuraamusten tulee olla te- hokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Nämä OSA-neuvostossa esitetyt tulkinnat perustui- vat erityisesti tuomion 47—49 kohtaan.
Yhteisön rikosoikeudellisen toimivallan laajuuden kaikkiin yksityiskohtiin ei tuomi- osta C—176/03 saada suoraa vastausta. Ko- missio on vuoden 2005 lopulla nostanut EY- tuomio istuimessa neuvostoa vastaan kanteen, jossa se vaatii alusten aiheuttaman ympäris- tön pilaantumisen ehkäisemistä koskevan ri- kosoikeudellisen kehyksen vahvistamista koskevan neuvoston puitepäätöksen 2005/667/YOS kumoamista (asia C—
440/05). Suomi on asiassa väliintulijana esit- tänyt neuvostoa tukevia kantoja. Asiassa saa- tava tuomio selkeyttänee nyt avoinna olevia kysymyksiä.
Komission nyt antama direktiiviehdotus vastaa suurelta osin kumotun puitepäätöksen 1—7 artiklan sääntelyä. Siltä osin oikeuspe- rustan valinta perustuu suoraan EY-tuo- mioistuimen tuomioon eikä siihen siten ole huomauttamista, kun tuomion antamisen jäl- keen ei ole tapahtunut mitään, minkä johdos- ta arviota olisi muutettava. Direktiiviehdo- tuksen pääasiallinen sisältö ja tavoite näyttäi- si olevan vastaavalla tavalla ympäristönsuo- jelu kuin mitä kumotun puitepäätöksen osalta tilanne EY-tuomioistuimen arvion mukaan oli. Tuomiosta C—176/03 ilmenee, että EY:n perustamissopimuksen ympäristöoikeuspe-
rustan nojalla on tietyin edellytyksin mahdol- lista antaa myös rikosoikeudellista sääntelyä.
On kuitenkin huomattava, että tietyiltä osin direktiiviehdotus sisältää myös sääntelyä, jo- ta EY-tuomioistuimen kumoamassa puite- päätöksessä ei ollut. Niiltä osin EY-tuomio- istuimen oikeusperustaa koskevaa suoraan soveltuvaa kantaa ei ole, joten kysymystä on arvioitava erikseen ja lähinnä tuomion C—
176/03 perustelujen valossa.
Rikosten teonkuvauksina komission ehdo- tukseen sisältyy kumottuun puitepäätökseen nähden kaksi täysin uutta tekomuotoa: jättei- den laiton siirto ehdotuksen 3 artiklan e koh- dassa ja elinympäristön laiton merkittävä heikentäminen ehdotuksen 3 artiklan h koh- dassa. Tuomion C—176/03 perustelujen 48 kohdassa EY-tuomioistuin katsoi, että yh- teisön lainsäätäjällä on toimivalta antaa ri- kosoikeudellisia säännöksiä ”säätämiensä ympäristönsuojelunormien” täyden tehok- kuuden takaamiseksi. Tämän on tulkittu edel- lyttävän liittymää yhteisösääntelyyn. Jättei- den laittoman siirron osalta artiklatekstissä viitattaisiin suoraan EY-asetukseen N:o 1013/2006, joten tältä osin kriminalisointi liittyisi selkeästi yhteisölainsäädännön te- hokkuuden varmistamiseen. Teonkuvaus, jo- ka koskee elinympäristön laitonta merkittä- vää heikentämistä, ei sisällä suoraa viittausta voimassaolevaan yhteisösääntelyyn, joten kriminalisointivelvoitteen liittymistä yhteisö- sääntelyyn on erikseen tutkittava. Vastaavasti on tutkittava eräiden teonkuvausten liittymis- tä yhteisösääntelyyn siltä osin kuin ne direk- tiiviehdotuksessa ovat kumottua puitepäätös- tä kattavampia.
Sen arvioimista, voisiko komission direk- tiiviehdotuksesta tuomion C—176/03 vastai- sesti seurata velvoite kriminalisoida myös te- koja, joissa ei ole kyse yhteisösääntelyn te- hokkuuden takaamisesta, vaikeuttaa ehdotuk- sen 2 artiklan a kohtaan otetun laittoman toiminnan määritelmä. Määritelmä on tulkin- nanvarainen ja se poikkeaa sanamuodoltaan jonkin verran kumotun puitepäätöksen vas- taavasta. Ehdotuksen mukaan laittomalla toiminnalla tarkoitetaan ”ympäristönsuojelua koskevan yhteisön lainsäädännön tai jonkin jäsenvalt ion lain, hallinnollisen määräyksen tai toimivaltaisen viranomaisen tekemän pää- töksen rikkomista”. Määritelmä liittyy 3 ar-
tiklan teonkuvauksiin, joissa kriminalisoita- viksi säädettäisiin laittomia tekoja. Ei ole poissuljettua, että laittoman toiminnan määri- telmän johdosta direktiivin 3 artiklan eräitä kriminalisointivelvoitteita voitaisiin tulkita niin, että ne kattaisivat myös tilanteita, joista ei ole yhteisölainsäädäntöä ja joista on sää- detty vain kansallisella tasolla. Tämän vuoksi asian jatkovalmistelussa on tutkittava, onko tätä määritelmäsäännöstä tarvetta selventää.
Ongelmallisia yhteisön toimivallan kannal- ta ovat direktiiviehdotuksen 5 ja 7 artiklaan otetut yksityiskohtaiset säännökset seuraa- musten valinnasta ja tasosta. Kumotun puite- päätöksen 5 artiklassa säädettiin vain yleis- luontoisesti, että kunkin jäsenvaltion on to- teutettava tarvittavat toimenpiteet sen var- mistamiseksi, että puitepäätöksessä tarkoite- tuista rikoksista ”voidaan rangaista tehok- kain, oikeasuhtaisin ja vakuuttavin rangais- tuksin, mukaan lukien ainakin törkeissä tapa- uksissa vapausrangaistukset”. Oikeushenki- löiden osalta puitepäätöksen 7 artiklassa sää- dettiin, että oikeushenkilöille ”voidaan tuo- mita tehokkaita, oikeasuhteisia ja vakuuttavia seuraamuksia, joihin kuuluu rikosoikeudelli- sia tai muita sakkoja”. Rangaistusseuraamuk- sia koskevan sääntelyn rajoittuminen vain yleisluontoiselle tasolle oli tuomiossa C—
176/03 yksi perustelu sille, että puitepäätök- sen 1—7 artiklan sääntely olisi voitu antaa EY:n perustamissopimuksen ympäristönsuo- jelua koskevan oikeusperustan nojalla. Tuo- mion 49 kohdassa EY-tuomioistuin nimen- omaisesti totesi, että puitepäätöksen 1—7 ar- tiklassa ”jätetään jäsenvaltioille vapaus valita sovellettavat rikosoikeudelliset seuraamuk- set”. Tässä suhteessa on huomattava, että rangaistusten määrittelyn osalta direktiivieh- dotus menee kumottua puitepäätöstä pidem- mälle, erityisesti mitä tulee rangaistusten määrittelyn yksityiskohtaisuuteen.
Ehdotuksen mukaan ympäristörikosdirek- tiivin 5 artiklassa velvoitettaisiin jäsenvaltiot säätämään vankeusrangaistuksista direktii- vissä määriteltyjen rikosten osalta ja lisäksi vankeusrangaistusten tason osalta direktiivis- sä säädettäisiin siitä, kuinka pitkiä enim- mäisvankeusrangaistusten tulisi vähintään ol- la. Ehdotuksen mukaan enimmäisvankeuden tulisi teosta riippuen olla joko vähintään 1—
3 vuotta, vähintään 2—5 vuotta tai vähintään
5—10 vuotta. Ehdotuksen 7 artiklassa jäsen- valtiot velvoitettaisiin säätämään mahdolli- suudesta säätää oikeushenkilöille rikosoikeu- dellinen tai muu sakko. Sakon osalta direk- tiivissä säädettäisiin tarkat euromäärät siitä, kuinka suuri sakon enimmäismäärän ainakin tulisi olla. Ehdotuksen mukaan oikeushenki- lölle määrättävän enimmäissakon tulisi teosta riippuen olla joko vähintään 300 000—
500 000 euroa, vähintään 500 000—
750 000 euroa tai vähintään 750 000—
1 500 000 euroa.
Valtioneuvosto on sillä kannalla, että näin yksityiskohtaisten seuraamustasoa ja -lajia koskevien säännösten on katsottava merkit- tävästi rajoittavan jäsenvaltioiden lopullista harkintavaltaa päättää rikosoikeudellisten seuraamusten valinnasta. Asiassa C—
176/03 annetun tuomion perusteella ei voi tehdä sitä johtopäätöstä, että yhteisöllä olisi toimivaltaa antaa näin yksityiskohtaisia ri- kosoikeudellisia säännöksiä. Kysymys yhtei- sön toimivallasta antaa tämänkaltaisia sään- nöksiä on saatettu EY-tuomioistuimen käsi- teltäväksi edellä mainitussa asiassa C—
440/05, joten EY-tuomioistuimella on jo lä- hitulevaisuudessa tilaisuus ottaa kantaa ky- symykseen.
Direktiiviehdotuksessa on säännöksiä eri- tyisseuraamuksista. Seuraamuksia koskevan 5 artiklan 5 kohdassa ja oikeushenkilöiden vastuuta koskevan 7 artiklan 4 kohdassa määriteltäisiin erityisseuraamuksia, joita eh- dotuksen mukaan ”voidaan” liittää direktii- vissä tarkoitettuihin rangaistuksiin ja seu- raamuksiin. Tällaisia erityisseuraamuksia, joita voi jäsenvaltiossa olla, lueteltiin myös kumotun puitepäätöksen 7 artiklassa, mutta lähinnä vain oikeushenkilöiden osalta. Puite- päätökseen nähden uusia erityisseuraamuksi- na ovat ympäristön ennallistamisvelvoite ja oikeudellisen päätöksen julkaiseminen. Eri- tyisseuraamusten osalta on keskeistä niiden valinnaisuus, jolloin niistä säätäminen tai säätämättä jättäminen on jäsenvaltion har- kinnassa. Asiassa C—176/03 valinnaisia eri- tyisseuraamuksia koskeva sääntely oli niiden artiklojen joukossa, joiden EY-tuomioistuin katsoi olevan yhteisön toimivallassa. Tämän arvion on katsottava soveltuvan myös direk- tiiviehdotuksen vastaavankaltaisiin erityis- seuraamuksia koskeviin säännöksiin.
Valtioneuvosto katsoo siten, että oikeuspe- rustan osalta direktiiviehdotuksessa onge l- mallisia ovat 5 ja 7 artiklan säännökset, jois- sa on yksityiskohtaiset säännökset sakko- ja vankeusrangaistuksen enimmäistasojen vä- himmäismääristä. Lisäksi 2 artiklan a kohdan määritelmän samoin kun kumottuun puite- päätökseen nähden uusien ehdotettujen ran- gaistavaksi säädettävien tekotapojen osalta on tutkittava, voiko niistä seurata direktiivin soveltamisalan laajeneminen tilanteisiin, joissa ei ole kyse yhteisölainsäädännön te- hokkuuden varmistamisesta.
Ehdotuksen sisältö
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että Euroo- pan unionin jäsenvaltioiden ympäristörikok- sia koskevat kansalliset säännökset yhden- mukaistetaan siten, että tietyt vakavat ympä- ristöä turmelevat teot on kaikissa jäsenvalt i- oissa säädetty rangaistaviksi. Direktiivi edis- täisi osaltaan ympäristönsuojelua erityisesti sellaisissa jäsenvaltioissa, joissa rikossään- nökset ja oikeushenkilöiden rangaistusvas- tuuta koskevat säännökset eivät nykyisellään ole kattavia. Ympäristörikoksista aiheutuvat haitat siirtyvät helposti jäsenvaltiorajojen yli, joten tietty vähimmäissääntely jäsenvaltiois- sa on perusteltua. Monet ympäristörikoksista tehdään taloudellisista vaikuttimista ja useimmiten kustannusten säästämiseksi oi- keushenkilön toiminnassa. Yritysten sijoit- tautuminen EU:ssa on vapaata, joten on tär- keää, että jäsenmaiden ympäristörikossään- nöstö on riittävän yhdenmukainen. Myös oi- keushenkilön rangaistusvastuun laajentami- nen osaltaan ennalta ehkäisisi näitä rikoksia.
Samalla valtioneuvosto kuitenkin huomaut- taa, että rangaistusvastuun toteutuminen jä- senmaissa riippuu suuresti aineellisten ympä- ristösäännösten valvonnan tasosta. Ympäris- törikosten tutkinta on myös näiden rikosten erityisluonteeseen liittyvistä syistä vaikeaa.
Direktiiviehdotuksella ei pystytä ratkaise- maan hallinnolliseen valvontaan tai rikostut- kintaan liittyviä esteitä tai vaikeuksia.
Teonkuvaukset, jotka jäsenvaltioiden on ehdotuksen 3 artiklan nojalla säädettävä ran- gaistaviksi, vastaavat pitkälti neuvostossa jo hyväksyttyjä velvoitteita, jotka sisältyivät kumottuun puitepäätökseen 2003/80/YOS.
Suomen lainsäädännössä vastaavat teot on jo nyt pääosin säädetty rangaistaviksi. Valtio- neuvoston näkemyksen mukaan unionin jä- senvaltioiden velvoittaminen säätämään ky- seiset teot rangaistaviksi on — edellä todetun oikeusperustaa koskevin varauksin — perus- teltua ja ehdotus siten tältä osin toissijaisuus- periaatteen mukainen.
Jäsenvaltioiden on ehdotuksen 5 artiklan 2—4 kohtien nojalla säädettävä direktiivieh- dotuksen alaan kuuluvista rikoksista vanke- usrangaistuksia ja 7 artiklan nojalla oikeus- henkilöille rikosoikeudellisia tai muita sak- koseuraamuksia. Vankeusrangaistusten ja sakkoseuraamusten ankaruustasot on mo- lemmissa artikloissa jaoteltu tekotyypin, syyksiluettavuuden asteen ja teosta aiheutu- van seurauksen perusteella kolmeen luok- kaan. Artiklat ovat ongelmallisia sekä oike- usperustansa että osittain myös sisältönsä ja säädettävän rangaistustason puolesta siinä ta- pauksessa, että ilmenisi, että yhteisöllä yli- päätään on toim ivaltaa antaa tämäntyyppistä sääntelyä.
Ehdotuksen 5 ja 7 artiklan säännöksissä luokitellaan 3 artiklassa kuvatut teot tavalla, joka ei luontevasti istu kaikkiin tekotyyppei-
hin. Esimerkiksi suojellun eläin- tai kasvila- jin laittomasta hallussapidosta, ottamisesta, vahingoittamisesta, tappamisesta tai kaup- paamisesta olisi ehdotuksen mukaan määrät- tävä oikeushenkilölle ankarampi sakko sil- loin, kun törkeän huolimaton teko aiheuttaa ihmisen kuoleman tai vakavan vamman. Täl- laista seurausta ei ole mielekästä liittää ran- gaistussäännökseen, johon kyseinen seuraus ei tyypillisesti liity ja jonka tavoitteet ovat ennen kaikkea luonnonsuojelullisia. Rangais- tuksia koskevat säännökset ovat myös moni- polvisia ja monitulkintaisia, kun niissä on py- ritty kattavasti sääntelemään syyksiluetta- vuuden eri tasojen ja toisaalta tekojen seura- usten eri yhdistelmät ja niistä säädettävät vä- himmät enimmäisrangaistukset.
Velvoite säätää ankarampi rangaistus teois- ta, jotka on tehty järjestäytyneen rikollisjär- jestön puitteissa, on ongelmallinen, koska se on hyvin laaja koskien kaikkia 3 artiklan te- koja. Jatkossa tulee tutkia mahdollisuuksia joko saada supistetuksi velvoitteen sovelta- misalaa jatkoneuvotteluissa taikka tulkita sitä kansallisesti ongelmattomalla tavalla jaksos- sa ”vaikutus lainsäädäntöön” selostetulla ta- valla.
