Metsätuholainsäädäntö Suomessa ja Ruotsissa metsänomistajan oikeuksien puolestapuhujana

(1)

Metsätuholainsäädäntö Suomessa ja Ruotsissa metsänomistajan oikeuksien puolestapuhujana

Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos Ympäristöoikeuden Pro gradu -tutkielma Tanja Saastamoinen 65003744 30.12.2021 Ohjaajat: Ismo Pölönen ja Aleksi Heinilä

(2)

Tiedekunta

Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta

Yksikkö

Oikeustieteiden laitos

Tekijä

Tanja Saastamoinen

Työn nimi

Metsätuholainsäädäntö Suomessa ja Ruotsissa metsänomistajan oikeuksien puolestapu- hujana

Pääaine

Ympäristöoikeus

Työn laji

Pro gradu -tutkielma

Aika

30.12.2021

Sivuja

XIII - 61

Tiivistelmä

Kirjanpainajatuhot ovat puhuttaneet ja huolestuttaneet metsäalan asiantuntijoita, tutkijoita ja metsänomistajia viimevuosien aikana lähinnä ilmaston lämpenemisen, kuivien kesien ja myrs- kytuhoista levinneiden tuholaisten vuoksi. Keski-Euroopassa, Canadassa ja Ruotsissa kirjanpainajatuhot ovat olleet massiivisia. Suomessa kesien lämpösummat ovat kasvaneet ja riskit kirjanpainajien leviämiselle on lisääntynyt. Kirjanpainajien leviämisen kannalta 700 dd lämpösumma on täyttynyt Keskisessä Suomessa aiempia vuosikymmeniä aiemmin.

Tutkielman tavoitteena on selvittää, miten kaarnakuoriaisten kuusimetsissä aiheuttamat tuhot ovat sovitettavissa yhteen metsälain, metsätuholain ja perustuslain näkökulmasta. Tarkastelen myös, kuinka metsätuholain tavoitteet toteutuvat ja mitä riskejä metsille ja metsäluonnolle aiheutuu, mikäli metsän omistaja tai puutavaran hallintaoikeuden haltija ei noudata annettuja ohjeita ja säädöksiä.

Vuoden 2022 alussa voimaan tuleva metsätuholain uudistuksessa pyritään huomioimaan paremmin ilmastonmuutoksen vaikutukset sekä selkeytetään puutavaran omistusoikeuden vaihtumisen ajankohtaa. Tutkimuksessa perehdytään metsätuholain ja sen uudistuksen 3 §:n säädöksiin. Met- sätuholain osalta Suomen lainsäädäntöä verrataan Ruotsin vastaavaan lainsäädäntöön, taloudellisiin kannustimiin tuholaisten torjunnan osalta sekä viranomaisten ohjeisiin. Haasteen metsätu- holain tavoitteiden toteutumiselle aiheuttaa epätietoisuus tulevaisuudesta. Tulevien vuosien myrskyjä, lumituhoja tai kesien lämpötiloja on hankala ennustaa etukäteen.

Avainsanat

metsätuhojen torjunta, kirjanpainaja, ilmastonmuutos, metsätuholaki, metsälaki, poliittinen ohjaus

(3)

SISÄLLYS

LÄHTEET………...V LYHENNELUETTELO………XIII

1 JOHDANTO………...………...……..1

1.1 Tutkielman taustaa..………...….…………1

1.2 Tutkimuskysymys ja tutkielman rajaus………...3

1.3 Tutkimusongelma, -metodi ja lähdeaineisto………3

1.4 Metsäoikeus monitieteisenä, kriittisenä ja konfliktioikeudellisena ympäristöoikeu- den alana………5

2 SUOMEN METSÄLAIN OHJAUSKEINOT METSÄTUHOJEN TORJUNNASSA .….8 2.1 Suomen metsälain tavoitteet……….……….…….……….…....8

2.1.1 Suomen metsälain soveltamisalueet………..12

2.1.2 Kansallinen metsästrategia………12

2.1.3 Metsälainvalvonta Suomessa………13

2.1.4 Kansalliseen lainsäädäntöön perustuvat taloudelliset kannustimet……...15

3 RUOTSIN LAINSÄÄDÄNNÖN OHJAUSKEINOT METSÄTUHOJEN TORJUN- NASSA……….17

3.1 Ruotsin metsälainsäädäntö………17

3.1.1 Ruotsin metsäohjelma………..….………....……….…...18

3.1.2 Metsänhoidon taloudelliset kannustimet Ruotsissa………...19

4 EU-OIKEUDEN SÄÄNTELY JA KANSAINVÄLISET SOPIMUKSET.……….20

4.1 Euroopan Unionin metsien sääntely……….……….……….………...20

4.2 Uuden EU:n metsästrategia 2030:n metsätuhojen sääntely………….………...22

5 METSÄTUHOT JA METSÄTUHOLAKIEN SOVELTAMISALUEET………24

5.1 Metsätuhoja aiheuttavat hyönteiset………..……….………....24

5.1.1 Kaarnakuoriaiset………...24

5.1.2 Kirjanpainajat ja niiden aiheuttamat tuhot Suomessa………...24

5.2 Kirjanpainajatuhot Ruotsissa……….…28

5.2.1 Kannustimet tuhojen torjuntaan………29

5.3 Metsätuholain nykytila Suomessa……….29

5.3.1 Puutavaran varastoinnin sääntely ja vahingoittuneiden puiden poistaminen metsiköstä Suomessa……….31 5.3.2 Vaihtoehtoiset toimenpiteet puutavaran poistamiselle ja omavalvonta…33

(4)

5.4 Metsätuholain muutos vuoden 2022 alusta alkaen………..…….34

5.4.1 Poiskuljettamisen määräaikojen muutos……….….34

5.4.2 Metsätuholain omavalvonta pystykaupoissa………....35

5.4.3 Ammattimainen puunvälitystoiminta………...36

5.5 Metsätuholain sääntely Ruotsissa……….36

5.5.2 Ruotsin erityisvalvonnan alue………..37

5.6 Metsätuhojen ennaltaehkäisy Suomessa………...38

5.7 Metsätuhoriskit……….40

5.7.1 Energiapuuvarastot………...42

5.7.2 Erityisen tärkeät elinympäristöt………42

5.7.3 Vahingoittuneiden puiden poistamatta jättäminen………43

5.7.4 Vahingonkorvausvastuu………...…43

5.7.5 Ylivoimainen este……….44

6 METSÄNHOITOTOIMENTPITEIDEN VAIKUTUKSET KIRJANPAINAJATUHOI- HIN………...46

6.1 Vääränlaiselle kasvupaikalle tehdyt istutukset………..46

6.2 Jatkuva kasvatus – riski vai pelastus?...47

6.3 Suojelualueilta leviävät kirjanpainajat………..48

6.3.1 Oikeussuojan parantaminen ympäristöasioissa………50

6.4 Metsänhoitotöiden viivästyttäminen ja korkeat maastoalueet………..50

7 METSÄTUHOLAIN SUHDE PERUSTUSLAIN PERUSOIKEUKSIIN………52

7.1 Omaisuuden suoja……….52

7.2 Ympäristöperusoikeus………...54

7.3 Elinkeinovapaus………55

7.3.1 Ympäristöperusoikeuden, omaisuuden suojan ja elinkeinovapauden väli- nen suhde………...55

7.4 Asianosaisuus valtion maita koskevissa ympäristöasioissa………..56

8 JOHTOPÄÄTÖKSET………...58

(5)

LÄHTEET

KIRJALLISUUS

Heikkilä, Risto – Härkönen, Sauli, Hirvivahingot ja hirvikanta. Metsätieteen aikakauskirja 2/2007. [https://metsatieteenaikakauskirja.fi/pdf/article6701.pdf]

Annila, Erkki, Kaarnakuoriaistuhot vältettävissä hyvällä metsänhoidolla. s. 265–269 teoksessa metsätieteen aikakauskirja 2/2001. Metsäntutkimuslaitos 2001.

Heinilä, Aleksi, Oikeus rakentaa. Suomalainen lakimiesyhdistys 2017.

Hollo, Erkki J., Ympäristönsuojelu- ja luonnonsuojeluoikeus. Gummerus 2004.

Hollo, Erkki J., Johdatus ympäristöoikeuteen. Talentum 2009.

Kokko, Kai, Ympäristöoikeuden perusteet. Edita 2017.

Kuusniemi, Kari – Kumpula, Anne – Ekroos, Ari – Vihervuori, Pekka, Ympäristöoikeus.

Sanoma pro Oy 2013. (Kuusniemi, ym.)

Huttunen, Kimmo: Ajatuksia metsälakiuudistuksesta ja monimuotoisuudesta. s. 331–352 teoksessa Määttä Tapio (toim.): Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja 2014.

Itä-Suomen Yliopisto 2014.

Huuskonen, Saija – Hynynen, Jari – Valkonen Sauli – Varhi, Juha, Metsänkasvatus: mene- telmät ja kannattavuus. Metsäntutkimuslaitos 2014. (Huuskonen, ym.)

Kniivilä, Matleena – Hantula, Jarkko – Hotanen, Juha-Pekka – Hynynen, Jari – Hänninen, Harri – Korhonen Kari T. – Leppänen, Jussi – Melin, Markus – Mutanen, Antti – Määttä, Kalle – Siitonen, Juha – Viiri, Heli – Viitala Esa-Jussi – Viitanen Jari, Metsälain ja metsätuholain muutosten arviointi. Luonnonvarakeskus 2020.

Kiviniemi, Matti, Metsäoikeus 3. painos. Metsäkustannus Oy 2004.

Kiviniemi, Matti, Metsäoikeus. 4.painos. Metsäkustannus Oy 2015.

Kuusniemi, Kari: Ympäristöperusoikeuden tulkintavaikutuksista. Teoksessa Länsineva ym.

(toim.): Perusoikeuspuheenvuoroja. Turun Yliopisto 1998.

Laakso, Seppo, Lainopin teoreettiset lähtökohdat. Tampereen Yliopisto 2012.

Laakso, Tero, Miten ja miksi suunnitellut metsien käytön rajoitukset ja metsälain uudistus tyrmättiin? s. 275–299 teoksessa Määttä Tapio (toim.): Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja 2009. Itä-Suomen yliopisto 2009.

Laakso, Tero, Kirjapainaja, suojelualueet ja kaavoitus. Itä-Suomen Yliopisto 2020.

Lindahl, Karin Beland – Sténs, Anna – Sandström, Camilla – Johannson, Johanna – Lidskog, Rolf – Ranius, Thomas – Roberge, Jean-Michel, The Swedish forestry mo-

(6)

del: More of everything? Forest Policy and Economics 11/2015. [https://www.re- searchgate.net/publication/284133248_The_Swedish_forestry_model_More_of_eve- rything] (15.3.2020).

Luonnonvarakeskus, Suomen metsätilastot, Luonnonvarakeskus 2018.

Lähde, Erkki, Suomalainen metsäsota, miten jatkuva kasvatus voitti avohakkuun. Into Kus- tannus 2015.

Müller, Michael – Hantula, Jarkko – Henttonen, Heikki – Huitu, Otso – Kaitera, Juha – Matala, Juha – Neuvonen, Seppo – Piri, Tuula – Sievänen, Risto, Viiri Heli – Vuori- nen, Martti. Metlan työraportteja 240. Metsäntutkimuslaitos 2012.

[http://www.metla.fi/julkaisut/workingpapers/2012/mwp240_2_2.5.pdf] (13.9.2020).

Määttä. Tapio, Ympäristöoikeudellisen tutkimuksen uudet suuntaukset ja menetelmät. s.

113–166 teoksessa Miettinen, Tarmo (toim.), Oikeustieteellinen Opinnäytetyö. Joen- suun Yliopisto 2004.

Määttä, Tapio, Ovatko omaisuudensuoja ja ympäristöperusoikeudet sovitettavissa yhteen?

s. 292–298 teoksessa Jalonen, Riina (toim.), Uusi Metsäkirja. Gaudeamus 2006.

Määttä, Tapio, Metodinen pluralismi oikeustieteessä - ympäristöoikeudellisen tutkimuksen suuntaukset ja menetelmät, Teoksessa Miettinen, Tarmo (toim.): Oikeustieteellinen opinnäyte – Artikkeleita oikeustieteellisten opinnäytteiden vaatimuksista, metodista ja arvostelusta. Edilex artikkelit 30.11.2015. [www.edilex.fi/artikkelit/15891].

Nuorteva, Matti, Metsähyönteisten maailmasta. Tremex Press Oy 1999.

Pappila, Minna, Metsien käytön paradigmat ja legitimiteetti, s. 9–96 teoksessa Määttä Ta- pio (toim.): Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja 2010. Itä-Suomen yliopisto 2010.

Saarnilehto, Ari – Annola, Vesa – Hemmo, Vesa – Karhu, Juha – Kartio, Leena – Tammi- Salminen, Eva – Tolonen, Juha – Tuomisto, Jarmo – Viljanen, Mika, Varallisuusoi- keus. Sanoma pro Oy 2012. (Saarnilehto, ym.)

Salila, Jari, Metsäalueen oikeudellisesta asemasta. Suomalainen lakimiesyhdistys 2005.

Saraviita, Ilkka. Perustuslaki. 2. uudistettu painos. Talentum 2011.

Siitonen, Juha – Pouttu, Antti A., Kirjanpainajatuhot Rörstrandin vanhojen metsien suoje- lualueella sekä ympäröivissä talousmetsissä Sipoossa. s. 183–193. Metsätieteen aikakauskirja 3/2014. Metla 2014. [https://metsatieteenaikakauskirja.fi/pdf/arti-

cle5810.pdf] (31.7.2020)

Similä, Jukka, Luonnonvaranäkökulma ympäristöoikeuteen. Ympäristöjuridiikka 1/2016, s. 43–68. Edilex referee-artikkeli, julkaistu 2016 (19.9.2020)

(7)

Similä, Maarit – Junninen, Kaisa, Metsien ennallistaminen ja luonnonhoidon opas. Metsä- hallitus 2011.

Suvantola, Leila, Markkinoihin perustuvien ohjauskeinojen hyväksyttävyyshaasteet, s.

123–159 teoksessa Rannikko Pentti – Määttä Tapio (toim.), Luonnonvarojen hallinnan legitimiteetti. Vastapaino 2010.

Uotila, Antti – Kanaanhuhta, Antti, Metsätuhojen tunnistus ja torjunta. Metsälehtikustan- nus 1999.

Uotila, Antti – Kasanen, Risto – Heliövaara, Kari, Metsätuhot. Metsäkustannus 2015.

VIRALLISLÄHTEET

Euroopan ihmisoikeussopimus. (SopS 1–19/1990)

HE 63/1996 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle metsälaiksi sekä laeiksi kestävän metsäta- louden rahoituksesta ja rikoslain 48 luvun 1 §:n 3 momentin muuttamisesta.

HE 75/2013 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi metsälain ja rikoslain 48 a luvun 3

§:n muuttamisesta

HE 119/2013 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi metsätuhojen torjunnasta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

HE 135/2013 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain muuttamisesta ja metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain eräiden säännösten kumoamisesta.

HE 138/2014 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle kestävän metsätalouden määräaikaiseksi rahoituslaiksi sekä laeiksi kestävän metsätalouden rahoituksesta annetun lain ja kiin- teistön yhteisomistajien osallistumisesta metsätalouden rahoituslainsäädännössä tar- koitettuun toimenpiteeseen annetun lain kumoamisesta sekä kestävän metsätalouden rahoituslain kumoamisesta.

HE 191/2014 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi Suomen metsäkeskuksesta annetun lain ja Suomen metsäkeskuksen metsätietojärjestelmästä annetun lain muuttamisesta.

HE 156/2021 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi metsätuhojen torjunnasta annetun lain muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta.

(8)

KAA 9/2019 vp, Lakialoite avohakkuiden lopettamiseksi valtion mailla.

KOM (2020) 289, lopull. Ehdotus tiedon saatavuutta, yleisön osallistumista päätöksente- koon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuk- sen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin 6 päivänä syyskuuta 2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1367/2006 muuttamisesta.

KOM (2020) 380, lopull. Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, Neuvostolle, Eu- roopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle. Vuoteen 2014 ulottuva EU:n biodiversiteettistrategia.

MmVM 13/2021 vp, Valiokunnan mietintö, Maa- ja metsätalousvaliokunta, Lakialoite avohakkuiden lopettamiseksi valtion mailla.

SKSFS 2020:1. Föreskrifter om ändring i Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SKSFS 2011:7) till skogsvårdslagen

MUUT VIRALLISLÄHTEET

Euoopan unioni. Faktatietoja Euroopan unionista 2020. Euroopan unioni ja metsät.

[https://www.europarl.europa.eu/factsheets/fi/sheet/105/euroopan-unioni-ja-metsat]

(6.12.2020).

Euroopan Komissio. Feedback from: Mellanskog 2020. [https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12165-EU-environmental-law-better-access- to-justice-updated-rules-/F1305584_en] (20.10.2021)

Euroopan Komissio. Uusi EU:n Metsästrategia 2030. Bryssel 2021. [https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021DC0572&from=FI]

(20.10.2021)

Maa- ja Metsätalousministeriö. Metsätuholakityöryhmä. Työryhmämuistio. Helsinki 2003.

[https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/han-

dle/10024/160610/trm%202003_11_Mets%c3%a4tuhoty%c3%b6ryhm%c3%a4.pdf]

(10.7.2020)

(9)

Maa- ja Metsätalousministeriö. Metsätuholakityöryhmä. Työryhmämuisto. Helsinki 2012.

[http://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/han-

dle/10024/80811/trm%202012_4_Mets%C3%A4tuhola- kity%C3%B6ryhm%C3%A4n%20muistio.pdf] (19.11.2019)

Maa- ja metsätalousministeriö, Päivitetty kansallinen metsästrategia 2025 – Valtioneuvos- ton periaatepäätös 21.2.2019. Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 7/2019.

Helsinki 2019. (9.7.2020)

Regeringskansliet, Regeringen ger myndigheter uppdrag att bekämpa granbarkborren.

[https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2019/12/regeringen-ger-myndigheter- uppdrag-att-bekampa-granbarkborren/] (8.6.2020)

Rigsdagen. Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2019/20:MJU7. [https://data.riksda- gen.se/fil/C15B0FEB-FAC4-45FF-8E9E-793321B57705] (10.7.2020)

Suomen metsäkeskus, Varautumissuunnitelma metsätuhoihin. Dnro 67/11.00/2017.

[https://www.metsakeskus.fi/sites/default/files/varautumissuunnitelma-metsatuhoi- hin.pdf] (9.7.2020)

Valtioneuvosto. EU:n uusi metsästrategia ylittää osin komission toimivallan metsäasioissa, kokonaiskestävyys mukana ennakkotietoja paremmin. [https://valtioneuvosto.fi/- /1410837/eu-n-uusi-metsastrategia-ylittaa-osin-komission-toimivallan-metsaasioissa- kokonaiskestavyys-mukana-ennakkotietoja-paremmin] (20.7.2021)

Valtioneovosto. EU:n biodiversiteettistrategia asettaa kunnianhimoiset tavoitteet – keinoissa huomioitava kokonaiskestävyys ja jäsenmaiden erilaiset olosuhteet.

[https://valtioneuvosto.fi/-/1410837/eu-n-biodiversiteettistrategia-asettaa-kunnianhimoiset-tavoitteet-keinoissa-huomioitava-kokonaiskestavyys-ja-jasenmaiden-erilaiset- olosuhteet] (20.7.2021)

Ympäristöministeriö. Jokamiehenoikeudet ja toimiminen toisen alueella – Lainsäädäntöä ja hyviä käytäntöjä, Teoksessa Tuunanen Pekka, Tarasti Markus, Rautiainen Anne (toim.). Helsinki 2012.

(10)

INTERNET-LÄHTEET

Aalto, Juha – Pirinen, Pentti – Kauppi, Pekka E – Rantanen, Mika – Lussana, Cristian – Lyytikäinen-Saarenmaa, Päivi – Gregow, Hiltta. High-resolution analysis of observed ther- mal growing season variability over northern Europe. Springer Nature 27.9.2021.

[https://link.springer.com/article/10.1007%2Fs00382-021-05970-y] (26.10.2021)

Luonnonvarakeskus. Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 3/2020. Metsälain ja metsätu- holain muutosten arviointi.

[https://jukuri.luke.fi/bitstream/handle/10024/545373/luke-luobio_3_2020.pdf?se- quence=4&isAllowed=y] (27.6.2020)

Jordbruksaktueltt 2020. Han tror att barkborren kommer ödelägga naturreservatet.

[https://www.ja.se/?p=2226103&pt=105] (28.6.2020)

Luonnonvarakeskus 2018. MetINFO – Metsien terveys. [http://www.metla.fi/metinfo/met- sienterveys/index.htm] (10.7.2020)

Luonnonvarakeskus 2020. Vuoden 2020 kirjanpainajaseuranta aloitettu – vuonna 2019 ei ollut laajoja tuhoja. [https://www.luke.fi/uutinen/vuoden-2020-kirjanpainajaseuranta- aloitettu/] (31.10.2020)

Luonnonvarakeskus 2021a. Tuontihakkeen laskennallinen käyttö lämpö- ja voimalaitok- sissa.

[http://statdb.luke.fi/PXWeb/pxweb/fi/LUKE/LUKE__04%20Metsa__04%20Ta- lous__10%20Puun%20energiakaytto/22_tuontihake_arvio.px/?rxid=001bc7da-70f4- 47c4-a6c2-c9100d8b50db] (13.10.2021)

Luonnonvarakeskus 2021b. Luonnonvarakeskus aloittaa varautumissuunnitelman laadinnan laaja-alaisten kirjanpainajatuhojen varalta. [https://www.luke.fi/uutinen/luke-aloittaa- varautumissuunnitelman-laadinnan-kirjanpainajatuhojen-varalta/] (18.10.2021) Maa- ja metsätalousministeriö. MMM työryhmämuistio 4:2012: Metsätuholakityöryhmän

muistio 24.5.2012 [https://www-edilex-fi.ezproxy.uef.fi:2443/ministerioiden_julkai- sut/8842.pdf] (5.11.2019)

Maa- ja metsätalousministeriö. Organisaatio. [https://mmm.fi/metsat/strategiat-ja-ohjelmat/kansallinen-metsastrategia/organisaatio] (19.10.2021)

Metsälehti. Tapio Palvelut Oy. [https://www.metsalehti.fi/puunhinta/puunhinta/] (7.6.2020)

(11)

Metsäkeskus ja Metsäntutkimuslaitos 2014. Kirjanpainajatuhojen torjuntaopas, Onko met- sässäsi kuolleita kuusia ja myrskytuhopuita. [http://www.metla.fi/metinfo/metsienter- veys/pdf/kirjanpainajatuhon-torjuntaopas-mk-metla-web.pdf] (28.7.2020)

Metsäkeskus 2016. [https://www.metsakeskus.fi/kaarnakuoriaistuhot] (5.6.2020)

Metsäkeskus 2019. [https://www.metsakeskus.fi/sites/default/files/hyonteistuhohakkuuku- viot-2019.pdf] (5.6.2020)

Metsäkeskus 2018. [https://www.metsakeskus.fi/sites/default/files/hyonteistuhohakkuuku- viot-2018.pdf] (5.6.2020)

Metsänomistajat Kymenlaakso 2018. [https://www.mhy.fi/kymenlaakso/uutiset/kevat-kuu- muus-ja-myrskyt-kirjanpainajien-unelma-taalla] (25.4.2021)

Skogsstyrelsen 2014. Skogsstatistisk årsbok 2014. Swedish Statistical Yearbook of Forestry.

[https://www.skogsstyrelsen.se/globalassets/statistik/historisk-statistik/skogsstatistisk-arsbok-2010-2014/skogsstatistisk-arsbok-2014.pdf] (7.6.2021)

Skogstyrelsen 2019 b. Rapport 23/2019. [https://www.skogsstyrelsen.se/globalassets/om- oss/rapporter/rapporter-2019/rapport-2019-23-klimatanpassning-av-skogen-och- skogsbruket.pdf] (8.6.2021)

Skogsstyrelsen 2019a. Rapport 2019/24. [https://www.skogsstyrelsen.se/globalassets/om- oss/rapporter/rapporter-2019/rapport-2019-23-klimatanpassning-av-skogen-och- skogsbruket.pdf] (7.6.2021)

Skogsstyrelsen 2020a. Regler för bekämpning av skadliga insekter. [https://www.skogsstyrelsen.se/lag-och-tillsyn/regler-for-bekampning-av-skadliga-insekter/] (1.11.2020) Skogsstyrelsen 2020b. Miljontals granar dödades av granbarkborren 2020.

[https://www.skogsstyrelsen.se/nyhetslista/miljontals-granar-dodades-av-granbarkborren-2020/] (21.3.2021)

Skogstyrelsen 2021. Stoppa Borrarna. [https://www.skogsstyrelsen.se/om-oss/var-verksam- het/projekt/granbarkborreprojektet---stoppa-borrarna/] (13.10.2021)

Suomen ilmastopaneeli 2019. [https://www.ilmastopaneeli.fi/wp-con-

tent/uploads/2019/01/Ilmastopaneeli_Mets%C3%A4tuhoraportti_tiivis- telm%C3%A4.pdf] (1.7.2020)

(12)

Suomen Metsäyhdistys 2020 [https://forest.fi/fi/artikkeli/pahinta-olisi-kirjanpainajan-no- pea-lisaantyminen-ilmastonmuutoksen-mukanaan-tuomia-tuholaisia-vastaan-auttaa- vain-hyva-metsanhoito/] 23.8.2020.

Äijälä Olli, Koistinen A, Sved J, Vanhatalo K. Metsänhoidon suositukset 2019. Tapio Oy 2019. [https://www.metsanhoitosuositukset.fi/suositukset/metsanhoidon-suositukset/]

(12.10.2019)

Tapio Oy 2016. Metsätalouden uusi kannustejärjestelmä – vaihtoehtoja ja arvioita. Tapion raportteja nro 11. [https://tapio.fi/wp-content/uploads/2019/10/Metsatalouden-uusi- kannustejarjestelma_raportti.pdf] (21.5.2020)

Tapio Oy 2019. Metsänhoidon suositukset. [https://tapio.fi/wp-content/uploads/2020/09/Metsanhoidon_suositukset_Tapio_2019.pdf] (21.5.2020) Tapio Oy 2020 [https://tapio.fi/tiedotteet/metsapolitiikkafoorumi-kuusettuminen-riski-met-

sien-terveydelle/] (20.5.2020)

Tilastokeskus. Teollisuuspuun kauppa [https://www.stat.fi/til/mahakk//] (13.10.2021) Ympäristöministeriö. [https://ym.fi/natura-2000-verkosto] (20.5.2020)

(13)

LYHENNELUETTELO

EU Euroopan Unioni

EY Euroopan Yhteisö

ETY Euroopan Talousyhteisö

Esim. Esimerkiksi

FAO Food an Agricultural Organization of the United Nations

HCV High Conservation Values

HE Hallituksen esitys eduskunnalle

KAA Kansalaisaloite

Kemera Kestävän metsätalouden määräaikainen rahoituslaki (34/2015)

KHO Korkein hallinto-oikeus

KKO Korkein oikeus

Ks. Katso

KOM Euroopan Komissio

LFR Lantbrukarnas Riksforbund

Luke Luonnonvarakeskus

LunL Laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta LULUCF Land and use, land -use change and forestry

MetInfo Metsätietopalvelut

MMM Maa- ja metsätalousministeriö

MmVM Maa- ja metsätalousvaliokunta

MTK Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto

NATURA 2000 Euroopan unionin hanke tukea luonnon monimuotoisuutta

PeVL Perustuslakivaliokunta

SFA The Swedish Forest Agency

SKSFS Skogstyrelsens författningssamling

SLU Swedish University of Agricultural Sciences SopS Suomen säädöskokoelman sopimussarjassa

vp Valtiopäivä

YK Yhdistyneet Kansakunnat

(14)

1 JOHDANTO

1.1 Tutkielman taustaa

Keski-Euroopassa kirjanpainajat ovat aiheuttaneet valtavia metsätuhoja kuusikoissa useiden viime vuosien aikana. Lämpimien ja kuivien kesien, runsaslumisten talvien sekä myrskyjen aiheuttamien metsätuhojen vuoksi kirjanpainajatuhot ovat lisääntyneet niin Suomessa kuin Ruotsissa. Tuhot ovat aiheuttaneet metsäomistajille suuria taloudellisia menetyksiä ja ovat se- koittaneet sahatavaran markkinoita, kun markkinoille on virrannut tuhoja kärsineistä metsistä tullutta sahatavaraa suuria määriä. Metsänomistajalle puusta maksettavat kantorahahinnat ovat laskeneet, koska puuta on markkinoilla yhtäkkiä tavallista enemmän. Aiheen ajankohtaisuutta lisää luonnonvarakeskuksen tekemä selvitys metsälain ja metsätuholain vaikutuksesta, joka on julkaistu alkuvuodesta 2020.

Kun puhutaan metsistä, on hyvä selvittää aluksi mitä metsillä tarkoitetaan. YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestö FAO on laatinut metsälle määritelmän. Metsällä tarkoitetaan maa-aluetta, jolla puiden latvuspeittävyys (tai vastaava puuston tiheys) on yli 10 prosenttia ja jonka pinta- ala on yli 0,5 hehtaaria. Puiden olisi täysikasvuisina pystyttävä saavuttamaan kasvupaikallaan, eli tässä tarkoituksessa metsässä, vähintään 5 metrin korkeus.¹

Metsätalouden merkitys Suomen kansantaloudelle on ollut historian saatossa tärkeä ja vielä tänäkin päivänä merkittävä. Metsätalousmaan osuus Suomen pinta-alasta on noin 86 %. Metsät ovat edelleen tärkeä luonnonvara Suomelle. Metsävarat ovatkin Suomessa asukasmäärän suh- teutettuna erityisen runsaat. Metsälain (1093/1996) soveltamisalueena on metsän hoitamiseen ja käyttämiseen luettavat alueet.² Metsäteollisuuden osuus Suomen vientituloista vuonna 2017 on ollut noin 20 %.³

Suomen 30.4 miljoonan hehtaarin pinta-alasta on metsätalousmaata 26,2 miljoonaa hehtaaria eli 86 prosenttia maa-alasta. Metsätalousmaa jakautuu metsän tuoton mukaan seuraavasti: met- sämaata 20,2 miljoonaa hehtaaria, kitumaata 2,8 miljoonaa hehtaaria ja joutomaata 3,1 miljoo-

1 Euroopan unioni 2020.

2 Ekroos ym. 2010, s. 289.

3 Metsäteollisuus 2019.

(15)

naa hehtaaria. Muuta metsätalousmaata on 0,2 miljoonaa hehtaaria, jossa on mukana mm. met- säteiden pinta-ala. Varsinaiseen puuntuotantoon käytettävissä on 21,2 miljoonaa hehtaaria val- takunnan metsien 10. inventoinnin mukaan. Yksityiset omistavat metsätalousmaasta 52 prosenttia, valtio 35 prosenttia, metsäyhtiöt seitsemän prosenttia ja kunnat, seurakunnat ja yhteisöt noin kuusi prosenttia. Suojeltua metsää Suomessa on noin 2,7 miljoonaa hehtaaria. Suomessa suojellut metsät kuuluvat ns. tiukan suojelun piirin, mikä tarkoittaa, ettei metsissä saa tehdä mitään metsätaloustoimia.⁴

Vastuu metsätuhojen seurannasta on hajautunut eri toimijoiden, yhtiöiden, asiantuntijoiden ja maanomistajien kesken, mistä luonnollisesti aiheutuu omat hankaluutensa. Osa metsänomista- jista on hyvinkin valveutuneita ja tietoisia metsätaloudesta sekä metsänhoidon vaikutuksista metsätuhojen torjuntaan ja metsän hyvinvointiin. On myös metsänomistajia, jotka eivät ole asiasta kiinnostuneita, eivät ole perehtyneet asiaan, eivät tietoisia metsätuholain aiheuttamista vel- voitteista metsänomistajille tai ovat antaneet hoidon ja vastuun metsätaloudesta ulkopuolisille toimijoille ja asiantuntijoille. Valitettavasti metsätuhojen ennaltaehkäisystä ja metsänhoitotoi- menpiteiden tekemättä jättämisestä oikeuskäytäntöä on hyvin vähän tarjolla, sillä Metsäkeskus käsittelee asiat yleensä rangaistusmenettelyseuraamuksin. Tiedonkulku ja viestintä eri toimijoiden välillä on ensiarvoisen tärkeää, jotta osapuolet tietävät mitä toimenpiteitä tai havaintoja toiset ovat tehneet. Erilaiset sähköiset järjestelmät, kuten Metsäkeskuksen ylläpitämä maksuton Metsään.fi -asiointipalvelu ovat osaltaan tuoneet helpotusta tiedon löytymiseen ja tiedon siir- toon.

Ruotsissa ja Keski-Euroopassa metsänomistajat ovat ilmaisseet huolensa metsäomaisuuden hoidon ja hallinnan osalta. Suomessa huoli on nähtävissä lehdistössä käytävässä keskustelussa.

Voiko ympäristönsuojelulliset tilanteet, kuten luonnonsuojelualueilta leviävät tuhohyönteiset vaikuttavat omaisuuden suojaan ja elinkeinovapauteen? Kuinka EU:n metsästrategia vaikuttaa tulevaisuudessa jäsenmaiden metsätalouteen? Edellä mainittuihin kysymyksiin liittyy yksi so- siaalista ympäristöoikeutta kuvaava ajatus siitä, että jokaisen tulisi saada osallistua ja vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksen tekoon, eli metsien käsittelyyn ja hoitoon. Päätöksen- teko ei saisi liikaa politisoitua.

4 Suomen Metsätilastot 2018, s. 15 ja 33.

(16)

1.2 Tutkimuskysymys ja tutkimuksen rajaus

Tutkielmassa pyritään selvittämään kuinka lain metsätuhojen torjunnasta (1087/2013) annetut määräykset toteutuvat puutavaran korjaus- ja kuljetusvelvoitteen osalta. Lisäksi selvitän, ovatko lain määräykset naapurin metsästä leviävien kirjanpainajakantojen osalta suhteessa Suo- men perustuslain (731/1999) 15 §:n omaisuudensuojaan ja 18 §:n elinkeinovapauteen. Vertaan lainsäädäntöä ja viranomaisohjeistusta Ruotsin vastaavaan säädäntöön ja Ruotsin kansalliseen metsäohjelmaan. Tutkielman ulkopuolelle jätän kokonaan sertifiointijärjestelmien vaatimukset metsän hoidon ja metsien monimuotoisuuden osalta.

1.3 Tutkimusongelma, - metodi ja lähdeaineisto

Tutkielman lähestymistapa on oikeusdogmaattinen eli käytännön lainoppiin nojautuva. Lain- oppi metodisena valintana soveltuu aiheen kannalta keskeisimpien oikeusnormien tulkintaan.

Tutkielman aihe on monitieteellinen, joten se edellyttää tieteenaloja rikkovaa vaikutusten arvi- ointia. Tavoitteena on selvittää voimassa olevan lainsäädännön sisältöä. Samalla vertailen Ruotsin aiheeseen liittyvää lainsäädäntöä ja viranomaisten toimintatapoja Tarkastelen, turva- taanko sääntelyllä edellytykset harjoittaa kestävää metsätaloutta Suomessa myös tulevaisuudessa ja pidemmällä aikavälillä. Osaltaan toivon tutkimustuloksilla pystyttävän tarkastelemaan poliittisia näkökulmia sekä mahdollisia vastauksia metsänomistuksen yhteiskunnalliseen mer- kitykseen yksityisen metsänomistajan näkökulmasta.

Tutkielman lähdeaineistona hyödynnetään metsälain ja metsätuholain säädäntöä, lakien esitöitä ja oikeuskirjallisuutta. Oikeuskäytäntöä löytyy hyvin vähän, mutta sitä pyritään hyödyntämään mahdollisuuksien mukaan. Oikeustieteellisen lähdeaineiston lisäksi hyödynnetään metsätie- teellisiä tilastoja. Metsäoikeutta käsittelevää oikeuskirjallisuutta aivan viime vuosilta löytyy hyvin vähän, kattavammin materiaalia löytyy 1990-luvun loppupuolelta ja 2000-luvun alusta.

Tausta-aineistona on käytetty tutkimustietoa metsien monimuotoisuudesta sekä metsien terveyden, metsätuhojen ja ilmaston muutoksen vaikutuksia metsätuhoihin.

Soft law-aineistojen osalta tutkielmassa hyödynnetään metsäasiantuntijoiden laatimia oppaita ja ohjeita sekä asiantuntijatyöryhmien selvityksiä. Ympäristöoikeuden yhtenä erityispiirteenä on monitieteellisyys, joten hyvässä tutkimuksessa tulee ottaa huomioon lakien lisäksi muitakin

(17)

lähteitä, jotta lähdeaineisto on monipuolista.⁵ Soft law -aineistot ovat ympäristöoikeudessa pai- koitellen hyvin merkittävässä asemassa, vaikka ne ovat muodollisesti ei-velvoittavia. Soft law ei voi olla oikeudellisen ratkaisun yksinomaisena perusteena laissa olevan yksilöidyn valtuus- säännöksen puuttuessa.

Tutkimus painottuu tutkimuskysymyksen näkökulmasta kahteen osaan: metsälain ja metsätu- holain ohjauskeinoihin metsätuhojen torjunnassa sekä metsänomistajan omaisuuden suojaan kohdistuviin riskeihin, mikäli metsätuholain säädösten mukaisia metsänhoidollisia velvoitteita jätetään noudattamatta tai kysymyksessä on esimerkiksi luonnonsuojelualue tai erityisen tärkeä elinympäristö. Tutkielma on jaettu johdantoon, seitsemään päälukuun ja yhteenvetoon.

Ensimmäisessä luvussa taustoitetaan tutkielman lähtökohdat. Kerrotaan tutkimuksen aiheen ajankohtaisuuden selventäminen ja suosioekonimisen tarkastelun perustelut sekä taustoitetaan metsätuhojen osalta alueellista näkökulmaa. Taustoituksen jälkeen selvitetään tutkimuksen me- todit, sisällöllinen rakenne ja lähdeaineisto.

Toisessa luvussa tarkastellaan Suomen metsälain tavoitteita ja ohjauskeinoja metsätuhojen torjunnassa. Tämän jälkeen käydään läpi eri metsänkäsittelyn menetelmiä ja kansantaloudellista merkitystä ja selvitetään kansallista metsälain valvonnan toteuttamista.

Kolmannessa luvussa selvitetään Ruotsin metsälainsäädäntöä ja neljännessä luvussa perehdy- tään kansallisiin metsäpoliittisiin- ja ilmastostrategioihin sekä EU:n metsäpoliittiseen strategiaan.

Viidennessä luvussa metsätuholain nykytilaan Suomessa ja puutavaran varastoinnin ja korjuu- velvoitteen sääntelyä Suomessa. Vertailukohdaksi otan myös Ruotsin vastaavan sääntelyn.

Yleisen tämänhetkisen käsityksen mukaan metsänomistajat ja muut metsäsektorin toimivat noudattavat metsätuholain säädöksiä varsin hyvin. Metsäsektorin toimijoilla tässä tarkoitetaan metsän omistajia, niin julkisia kuin yksityisiä, hakkuuoikeuden haltijoita, kuljetusyrityksiä ja viranomaisia, kuten metsäkeskuksen ja metsänhoitoyhdistyksen toimihenkilöitä. Teen lisäksi lyhyen katsannon vuoden 2022 alusta metsätuholakiin tuleviin muutoksiin.

5 Kokko 2017, s. 31–33.

(18)

Kuuden luku käsittelee eri metsänhoitotoimenpiteiden vaikutuksia kirjanpainajatuhoihin. Tar- kastelen myös suojelualueilta leviävien kirjanpainajatuhojen vaikutusta ympäröiviin metsiin sekä kuinka tuhojen leviämistä voisi hillitä tai estää.

Seitsemännessä luvussa tarkastellaan perustuslain 15 §:n mukaiseen omaisuuden suojaa ja ana- lysoidaan säädöksen merkitystä metsätuhojen näkökulmasta. Henkilöllä tulisi olla oikeus päät- tää omaisuudestaan, kuten hakata ja myydä metsää. Perustuslain 18:n elinkeinovapaus on yksi Suomen merkittävimpiä perusoikeuksia. Elinkeinovapauden turvaaminen on koko yhteiskunnan toiminnan kannalta välttämätöntä. Elinkeinovapauteen perustuen, metsän omistajalla, jonka voidaan ajatella olevan metsätalous elinkeinon harjoittaja, on oikeus harjoittaa elinkeino- aan, eli hoitaa metsiään. Edellä kuvatuilla hankkeilla voi olla merkittäviä vaikutuksia luontoon ja ihmisen elinympäristöön. Yleensä näiden vaikutusten kohteeksi välillisesti tai välittömästi joutuvien ihmisten haluna ja oikeutena on mahdollisuus saada vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Toisaalta voidaan todeta, että omaisuudensuoja ja elinkeinovapaus eivät ole kaikissa tilanteissa ehdottomia suhteessa ympäristön hyvinvointiin ja ympäristön suo- jelemiseen. Lopuksi viimeisessä luvussa kootaan yhteen aiempien lukujen keskeiset päätelmät kirjanpainajatuhojen vaikutuksista ja tuodaan ilmi mahdollisia kehitysehdotuksia ja ajankoh- taista metsäsääntelyyn liittyvää pohdintaa.

1.4 Metsäoikeus monitieteisenä, kriittisenä ja konfliktioikeudellisena ympäristöoikeuden alana.

Metsäoikeuden voidaan ajatella olevan osa luonnonvaraoikeutta. Metsäoikeudessa luonnonvaroihin kuuluvat metsäalueen maapohja, tieverkosto, vesialueet ja näistä saatavat tuotot. Maa- aines luokitellaan uusiutumattomaksi luonnonvaraksi. Eläin- ja kasvilajit ovat puolestaan uu- siutuvia luonnonvaroja. Metsänomistajaa rajoitetaan ja ohjataan luonnonvarojen, kuten metsän hyödyntämisessä, julkisoikeudellisin valvontakeinoin erilaisten lupa- ja ilmoitusjärjestelmien (esim. metsänkäyttöilmoitus, uudistamisvelvoite ja töiden valmiiksi saattamisilmoitus) ja lakien avulla. Esineoikeudellisesti ajellen luonnonvarat kuuluvat kiinteistön ainesosaan ja tämän johdosta kuuluvat kiinteistön omistajalle. Luonnonvaroihin perustuvalla teollisuudella, kuten metsäteollisuudella on Suomessa pitkän perinteet, joten luonnonvarojen osalta on tärkeä erottaa

(19)

toisistaan tuotantotaloudellisen riittävyyden takaaminen ja yksittäiset rauhoitetuiksi tarkoitetut luonnonsuojelukohteet.⁶

Ympäristöoikeudellisten säännösten tulkinta edellyttää yleensä muiden ympäristötieteiden hyö- dyntämistä ja niihin voidaan yhdistää esim. yhteiskuntatieteellistä tai metsätieteellisiä lähesty- mistapoja. Muihin ympäristötieteisiin perustuva tutkimus voi syventää kriittisen lainopin argu- mentaatiota. Kriittinen ympäristöoikeus ei kuitenkaan edellytä muihin ympäristötieteisiin tu- keutuvaa monitieteistä tutkimusotetta vaan sen avulla voidaan edistää erilaisten ympäristöta- voitteiden toteutumista yhteiskunnassa.⁷

Ympäristöoikeudelliset tutkimukset voivat sijoittua myös vaihtoehtoisen, poliittisen ympäris- töoikeuden tai kriittisen oikeustieteen alueelle. Määtän näkemyksen mukaan kriittinen ympä- ristöoikeus pyrkii ympäristölainsäädännön soveltamisessa korostamaan lainsäädännön, oikeus- periaatteiden ja perusoikeuksien normatiivista merkitystä. Lainsoveltajalle on jätetty yleensä tietoisesti suuri tulkinta- ja harkintamarginaali, kun lakia on säädetty. Tämä johtuu ympäristö- oikeudelle tyypillisten joustavien normien tarjoamasta mahdollisuudesta käytännöllisen lainopin erilaisten tulkinta- ja systemisointikannanottojen vuoksi. Osaltaan kriittinen ympäristöoi- keudellinen tutkimus nähdään haasteellisena. Vaarana on, että oikeustieteestä siirrytäänkin poliittisen ajattelun puolelle. Kriittisessä ympäristöoikeudellisessa tutkimuksessa tulisi pystyä pe- rustelemaan esitettävät väitteet joko oikeuden pinta tasolla eli lainsäädännön ja oikeuskäytän- nön muotoilemien normi-impulssien tai -fragmenttien avulla tai tukeutumalla oikeutta edeltä- viin eettisiin, ekologisiin, taloudellisiin ja poliittisiin luotoa ja ympäristöä koskeviin käsityksiin tapahtuneissa muutoksissa.⁸

Metsäoikeuteen liittyvissä ympäristöoikeudellisiin kysymyksiin liittyy olennaisesti yleisten- ja yksityisten etujen tavoitteellisuus ja erilaisuus. Maanomistajilla, metsäyhtiöillä ja erilaisilla in- tressitahoilla, kuten luonnonsuojelujärjestöillä voi olla hyvin erilaisia tavoitteita ja intressejä alueen käytön osalta. Ympäristönkäyttö, kuten metsien käyttö jokamiehenoikeuksien nojalla on jokaiselle kansalaiselle lainsäädännön nojalla annettu mahdollisuus⁹. Toisaalta niin metsiä kuin muutakin ympäristöä tulee suojella niille haitalliselta käytöltä ja käyttäytymiseltä. Julkinen

6 Hollo 2004, s.161–162.

7 Määttä 2004, s. 151–152.

8 Määttä 2004, s. 133–138.

9 ks. Ympäristöministeriö 2012.

(20)

valta puuttuu yhteiskunnallisiin suhteisiin mm. lainsäädännön keinoin rajoittamalla yksilöiden toimintamahdollisuuksia. Sääntelyn ja päätöksenteon taustalla olevat tavoitteet ja intressien ris- tiriitatilanteet tulee ratkaista oikeudellisesti perustellulla tavalla, joka ei aina ole kaikille osa- puolille mieleinen. Näin ollen ympäristöoikeutta voidaan kuvata konfliktioikeudellisella tavalla.¹⁰

Yhä useammin ympäristöoikeudellisissa kysymyksissä on kyseessä ihmisten ja luonnon välis- ten suhteiden sekä nykyisten ja tulevien sukupolvien etujen yhteen sovittaminen. Samoihin alu- eisiin ja luonnonvaroihin voi kohdistua yhtäaikaisia toisensa poissulkevia intressejä ja tarpeita, jotka eivät ole yhtä aikaa toteutettavissa. Ympäristön käyttöön liittyvien hankkeiden ratkaisussa erilaiset ennakkovalvontajärjestelmät ovat keskeisessä asemassa. Ympäristöoikeudellisissa ky- symyksissä voidaan joutua punnitsemaan ja yhteensovittamaan säännöksiä, jotka joissain ta- pauksissa voivat joutua viranomaisten ratkaistaviksi. ¹¹ Edellä kuvattu pätee myös metsäoikeu- dellisiin kysymyksiin. Viranomaiset tekevät ennakkovalvontaa ja metsäympäristön luonnon- hoito, taloudelliset intressit joutuvat joustamaan ja antamaan toisilleen tilaa.

10 Heinilä 2017, s. 37–38.

11 Heinilä 2017, s. 42.

(21)

2 SUOMEN METSÄLAIN OHJAUSKEINOT METSÄTUHOJEN TOR- JUNNASSA

2.1 Suomen metsälain tavoitteet

Metsälaissa (1093/1996) säädetään metsien käytöstä ja metsätaloudesta. Metsälaki on metsien käyttöä ja hoitoa säätelevä yleislaki, jota sovelletaan yksityisten, yhteisöjen ja valtion met- sissä¹². Vaikka metsälain säätelykeinot ovat normiohjausta, lakia säädettäessä ei ole haluttu asettaa metsänomistajille liikaa velvoitteita. Jotta metsälain tavoitteet olisi helpompi saavuttaa, lainsäädäntöä on pyritty ohjaamaan erilaisin taloudellisin kannustimin. Metsälaissa on määri- telty metsien hoidon vähimmäisvelvoitteet ja käytön vähimmäisrajoitteet, jotka maanomistajan on otettava huomioon. Metsälaissa ei kuitenkaan ole tarkoitus rajoittaa taloudellisesti kannatta- van metsänhoidon harjoittamista. Metsälain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on metsien taloudellisen, ekologisen ja sosiaalisen käytön yhteensovittaminen. Lisäksi laissa on määritelty, että metsiä on hoidettava ja käytettävä taloudellisesti, ekologisesti ja sosiaalisesti kestävästi siten, että metsät antavat hyvän tuoton samalla, kun niiden biologinen monimuotoisuus säilytetään.¹³ Aikaisemmin metsäsääntelystä on käytetty nimitystä metsänuudistamisvelvollisuus. Nykyään metsäsääntelyn yhtenä tärkeimpänä ajatuksena voidaan pitää metsänuudistamisvelvollisuutta, jolla tähdätään kollektiivisen varallisuuden ylläpitämiseen. Metsien kuuluessa uusiutuviin luonnonvaroihin, niiden osalta oikeuden haltijoiden rajoittaminen tähtää metsien uusiutumiskyvyn säilyttämiseen eli yleisen edun turvaamiseen. Metsiin ja metsävaroihin kohdistuvalla sääntelyllä on olennainen vaikutus luonnon monimuotoisuudelle, metsäteollisuudelle, kansantaloudelle ja metsien parissa toimivien eri sidosryhmien toimintaan.¹⁴

Vaikka eri-ikäisranteinen metsänkasvatus on ollut viime aikoina paljon esillä erilaisissa tutki- muksissa ja artikkeleissa, lainsäädännössä pääasiallinen metsänhoitomenetelmä on edelleen tasaikäisrakenteinen metsänkasvatus. Käytännössä kasvatushakkuu ja uudishakkuu tulisi tehdä kyseisen kohteen edellyttämällä tavalla myös erityiskohteissa. Eri-ikäisrakenteista metsänkas- vatusta ei metsälaissa ole varsinaisesti mainittu metsänhoidollisena vaihtoehtona. Tosin lain-

12 Kiviniemi 2015 s. 263.

13 HE 63/1996 vp, s. 14–16.

14 Similä 2016, s. 54.

(22)

säädännössä tai esitöissä sitä ei ole missään kohtaa kielletty. Käytännössä 6 §:n kohdalla eri- tyiskohteita koskevassa määrittelyssä mainitaan kasvatushakkuussa valikoimalla jäävä puusto, joka voidaan tulkita kuvaavan eri-ikäisrakenteista metsänkasvatusta.¹⁵

Metsällä metsälaissa tarkoitetaan elollisen ja elottoman metsäluonnon ekologista kokonaisuutta ja näiden eri osien välistä vuorovaikutussuhdetta. Metsien monimuotoisuudella tarkoitetaan kaikkien metsässä elävien tai sieltä tavattavien kasvien, eläinten, mikro-organismien ja niiden elinympäristöjen monimuotoisuutta sekä eri lajien, geneettisen perimän ja erilaisten ekosystee- mien runsautta ja vaihtelua.¹⁶

Lainsäädännössä metsän merkitys Suomen kansantaloudelle samoin kuin paikallisen väestön toimeentulolle on merkittävässä roolissa. Lain tarkoituksena on edistää metsien kestävää hoitoa ja käyttöä, niin että niistä saadaan mahdollisimman hyvä tuotto. Samalla halutaan ottaa huomioon ekologiset ja sosiaaliset näkökohdat ja metsien biologista monimuotoisuutta ja monikäyttöä koskevat periaatteet myös talousmetsissä, joiden ensisijaisena tarkoituksena on puuntuotanto.

Metsätalouden kannalta se merkitsee metsien uusiutumiskyvyn ja elinvoimaisuuden turvaa- mista samalla kun tarvittavan puuraaka-aineen saannista huolehditaan pitkällä aikavälillä. Met- sänkäsittelytoimenpiteillä ei saa kuitenkaan uhata metsien, soiden ja vesistöjen monimuotoisuutta. Erityisesti tärkeiden elinympäristöjen ollessa kysymyksessä taloudelliset näkökohdat joutuvat väistymään.¹⁷

Metsillä on sieltä saatavan puutavaran ja taloudellisen varallisuuden lisäksi tärkeä sosiaalinen merkitys ihmisten hyvinvoinnille ja sieltä saadaan muitakin tuotteita, kuten riistaa, marjoja ja sieniä. Metsät, metsävyöhykkeet ja -saarekkeet vaikuttavat oleellisesti maisemakuvaan ja niillä on arvokkaita maisemallisia arvoja. Metsien käyttö ihmisten vapaa-ajanviettopaikkana on ko- rostunut etenkin Korona-viruksen aiheuttaman vapaa-ajan käyttötapojen muuttumisen johdosta. Yhä useampi on löytänyt lähimetsät ja retkeilyalueet. Metsien arvoa voidaankin määri- tellä niistä kertyvien aineellisten ja aineettomien hyödykkeiden, kuten luontokokemusten ja erilaisten elämysten avulla.¹⁸

15 HE 63/1996 vp, s. 27–28.

16 HE 63/1996 vp, s. 24.

17 HE 63/1996 vp, s. 24–27.

18 Salila 2005, s. 4–6.

(23)

Oikeuskirjallisuudessa Pappila on väitöskirjassaan tuonut esille aiemmin voimassa olleen vuoden 1996 metsälain osalta, että metsänkäytön alueellista suunnittelua tulisi hyödyntää, jotta ekosysteemit toimisivat yli metsänomistajarajojen. Ilmaston muutoksesta johtuvat muutokset tulisi ottaa paremmin huomioon metsänhoidossa ja metsälainsäädännössä. Suomen ilmastopa- neelin raportissa on todettu lainsäädännön aktiivisen päivittämisen olevan merkittävä keino metsätuhojen riskien alentamisen suhteen samoin kuin metsätuhoriskitiedon aktiivinen jalkaut- taminen käytännön toimijoiden keskuuteen¹⁹. Riskiä lisää saman metsänhoitomenetelmän käyt- täminen koko maassa, jolloin metsänhoidossa mahdollisesti tehtävät samat virheet toistetaan metsiköissä koko maan alueella. Pappilan näkemysten mukaan sääntelyssä tulisi ottaa paremmin huomioon kulloinenkin yhteiskunnallinen tilanne, kuten yhteiskunnan arvot ja tieteellinen tieto. Metsänhoidossa tulisi hoitotoimenpiteiden olla vaihtelevampia ja suunnittelun monitasoi- sempaa²⁰. Kun otetaan huomioon Suomen maantieteelliset ja ilmastolliset erot Etelä-Suomen, rannikkoalueiden ja Pohjois-Suomen soiden ja tunturien välillä, olisi ensiarvoisen tärkeää huo- mioida eroavaisuudet hoitotoimenpiteitä valittaessa. Etelä-Suomessa maaperä on rehevämpää ja puut kasvavat nopeasti verrattuna karuihin tunturien vaivaiskoivikkoihin. Vaikka Suomen yhteiskunta, metsänomistajien ikärakenne, arvot ja asenteet muuttuvat kiintyvää vauhtia, met- sälain perusteluissa ei kuitenkaan ole tavoiteltu metsämaan mahdollisimman tehokasta puun- tuottokykyä, huomiota on kiinnitetty enemmänkin metsien monimuotoisuuden säilymiseen tai ennallistamiseen. Metsien kestävällä käytöllä ja hoidolla pyritään turvaamaan metsien uusiutu- miskyky ja elinvoimaisuus samalla, kun sosiaalisesti kestävällä hoidolla turvataan metsien mo- nikäyttömahdollisuus vaarantamatta paikallisen väestön toimeentuloa ja tulevien sukupolvien mahdollisuutta käyttää metsiä.²¹

Metsälain kokonaisuudistus tuli voimaan vuonna 2014 (HE 75/2013). Kokonaisuudistus nähtiin tarpeelliseksi, koska aikaisemmassa lainsäädännössä ei ollut otettu huomioon metsän maisemallisia, kulttuurisia ja virkistys arvoja. Kokonaisuudistuksessa haluttiin lisätä metsänomista- jien vastuuta mahdollistamalla metsänomistajille valinnanvapauksia metsänkäsittelyssä. Nyky- yhteiskunnassa metsää ei enää pidetty pelkästään tulonlähteenä. Puun käyttö energiana oli li- sääntynyt teollisen käytön ohella. Metsänkäsittelymenetelmät ja toimintaympäristöt olivat muuttuneet aiempaa kustannustehokkaammiksi, jolloin toimintaedellytysten turvaamiselle oli

19 Suomen ilmastopaneeli 2019, s. 10.

20 Pappila 2010, 30 ja 78–84.

21 Kiviniemi 2015, s. 267–269.

(24)

tarvetta. Etenkin ympäristö- ja virkistysarvoja arvostavat metsänomistajat kaipasivat vaihtoehtoja metsien hoitoon ja uudistamiseen samalla kun valtion omistamien metsien käsittelyssä näh- tiin paineita luontojärjestöjen osalta. Osa metsänomistajista halusi välttää avohakkuita, eikä avohakkuu ollut välttämättä paras vaihtoehto kaikille luontotyypeille. Koska lainsäädännöstä ei löytynyt vaihtoehtoisia käsittelymenetelmiä, saattoivat metsän hakkuut jäädä kokonaan teke- mättä.²² Vuonna 2014 uudistetussa metsälaissa annettiinkin metsänomistajille enemmän va- pautta ja vastuuta päättää metsien hoitomenetelmistä. Lisäksi valtioneuvoston asetuksessa metsien kestävästä hoidosta ja käytöstä (20.12.2013/1308) on säädetty tarkasti metsän uudistami- sesta ja puunkorjuusta.

Vaikka Suomen metsien kasvun ja puumäärän kasvun oletetaan olevan hyvän metsänhoidon ansiota, se ei välttämättä kerro koko totuutta asiasta. On muistettava, että Suomeen on tuotu viime vuosikymmeninä paljon raakapuuta esim. Venäjältä. Tuonnin ansiosta Suomen metsät ovat osaltaan säästyneet hakkuilta.²³ Myös kaukolämpölaitosten lämmitysenergian tuotannossa käytettämän hakkeen osalta tuonnin osuus on kasvanut viime vuosina. Haketta on tuotu esim.

Venäjältä ja Baltian maista. Vuonna 2020 tuontihakkeen osuus oli 24 % energiahakkeen koko- naismäärästä.²⁴

EY:n luontodirektiivi (92/43/ETY) ja EU -jäsenyys olivat yhtenä pontena sille, että metsälakia ryhdyttiin aikoinaan uudistamaan. Luontodirektiivillä on tavoitteena luonnon monimuotoisuuden turvaaminen ja luontotyyppien sekä eliölajien suotuisan suojelun tason ylläpitäminen.

Luontodirektiivillä on yhteys Rion sopimukseen, mutta luontodirektiivin pääasiallisena tarkoi- tuksen on suojella ainoastaan uhanalaista luontoa sekä saavuttaa koko yhteisön ympäristöpoli- tiikalle suojelun korkea taso. Luontodirektiivin tarkoituksena on suojella luonnonympäristön erityispiirteitä, lajeja ja luontotyyppejä. Luontodirektiivi koskee pääsääntöisesti Natura 2000 - alueiden suojeluverkostoa²⁵, joka on luotu koko yhteisön alueen kattavaksi suojeluverkos- toksi.²⁶ Luonnonmonimuotoisuuden turvaaminen on kansallisessa lainsäädännössä otettu huomioon metsälain 10 §:n erityisen tärkeiden elinympäristöjen osalta, joihin kuuluvat esim. kal- liot, hietikot, kivikot sekä lähteiden- ja purojen ympäristöt.

22 Laakso 2009, s. 288.

23 Lähde 2015, s. 17.

24 Luonnonvarakeskus 2021a.

25 ks. lisää esim. Ympäristöministeriö, Natura 2000 -verkosto turvaa monimuotoisuutta.

26 Hollo 2009 s. 244.

(25)

2.1.1 Suomen metsälain soveltamisalueet

Metsälakia sovelletaan metsän hoitamiseen ja käyttämiseen metsätalousmaaksi luettavilla alueilla. Metsälakia ei sovelleta luonnonsuojelulain (1096/1996) nojalla muodostetuilla alueilla, valtion luonnonsuojelutarkoitukseen hankituilla alueilla, yleiskaavan virkistyskäyttöön osoite- tulla alueella eikä puolustusvoimien ampuma-alueiden maalialueilla.²⁷ Myöskään lakia metsä- tuhojen torjunnasta ei sovelleta niillä metsäalueilla, joilla ei sovelleta metsälakia²⁸. Metsälain 2§:n 2 momentissa on lisäksi säädetty, ettei metsälakia sovelleta Metsähallituksen tai valtion maata hallinnoivan viranomaisen suojelupäätöksen mukaisesti hoidettavilla alueilla. Metsäla- kia sovelletaan metsälain 10 §:n tarkoittamilla erityisen tärkeillä elinympäristöillä. Koska met- sätuholakia sovelletaan erityisen tärkeillä elinympäristöillä, koskee metsätuholain säännökset em. alueita esimerkiksi kaatuneiden puiden poistamisvelvoitteiden osalta. Erityisen tärkeillä elinympäristöillä on mahdollista suorittaa varovaisia hoito- ja käyttötoimenpiteitä, joilla ei hei- kennetä alueen monimuotoisuutta.

2.1.2 Kansallinen metsästrategia

Metsänhoitosuositukset ovat osa kansallista metsästrategiaa, joiden avulla pyritään metsien hoidossa kokonaiskestävyyteen. Metsänhoitosuositukset pyrkivät tarjoamaan metsänomistajille erilaisia ratkaisuja. Metsänhoitosuositusten avulla jokainen metsänomistaja pääsisi omien ar- vostustensa mukaiseen metsänhoidolliseen lopputulokseen, jolloin lopputuloksena olisi hyvinvointia ja mahdollisesti taloudellista vakautta tuottava metsä. Metsänhoitosuositukset on päivi- tetty vuoden 2019 aikana jatkuvan kasvatuksen ja ilmastonmuutokseen sopeutumisen osalta.

Ilmaston muuttuminen aiempaa lämpimämmäksi ja yhä voimakkaammat sään ääriolosuhteet lisäävät olennaisesti riskiä metsätuhoihin ja vaikuttavat metsänhoidollisiin ratkaisuihin ja työs- kentelytapoihin.²⁹

Kansallinen metsästrategia 2025 pyrkii muun muassa edistämään metsäalan kilpailukykyä sekä metsien kestävää ja monipuolista käyttöä. Kansallinen metsästrategia on päivitetty vuonna 2019 (valtioneuvosto hyväksyi 2.12.2019). Päivitetyssä metsästrategiassa on otettu huomioon ilmas- tokestävyys, metsäluonnon monimuotoisuus ja sen turvaaminen sekä ekologisen, sosiaalisen ja

27 HE 75/2013 vp, s. 52.

28 HE 75/2013 vp, s. 17.

29 Äijälä ym., Metsänhoidon suositukset 2019.

(26)

kulttuurisen kestävyyden osa-alueet. Metsästrategia on osa metsäpoliittista selontekoa, johon pohjautuu strategian visio metsien kestävästä hoidosta ja käytöstä kasvavan hyvinvoinnin läh- teenä. Metsästrategiasta muodostuu Suomen kansallinen metsäohjelma. Metsälain 26 §:n mukaisesti maa- ja metsätalousministeriö laatii kansallisen metsäohjelman yhteistyössä sidosryhmien kanssa, joita ovat muun muassa muut ministeriöt ja muut metsäalaa edustavat tahot. Met- säohjelman tavoitteena on lisätä metsien monipuolista käyttöä sekä kestävän kehityksen peri- aatteita noudattaen lisätä metsistä kertyvää hyvinvointia. Metsästrategia tähtää eri tavoitteisiin kymmenen eri hankkeen avulla. Alueelliset metsäohjelmat muodostuvat puolestaan täytäntöön- panevista metsästrategioista maakuntatasolla.³⁰

Yksi metsästrategiaan kuuluvana hanke on ilmaston kestävä metsätalous, jonka tavoitteena on ollut tehostaa sää- ja ilmastoriskien hallintaa kasvavan ilmastonmuutoksen myötä. Tuottamalla uutta ja aiempaa yksityiskohtaisempia sää- ja ilmastoaineistoja on mahdollista kehittää uusia ennustusmenetelmiä säästä riippuvien metsätalouden keskeisten muuttujien ja riskien ennakoi- miseksi. Saatavia aineistoja hyödyntämällä pystytään tarkastelemaan kuinka ilmastonmuutos vaikuttaa esim. puiden oksille kertyvään lumikuormaan, metsien alttiudelle tuulituhoille sekä maan kantavuudelle, vesitaloudelle ja kuivuudelle. Metsien käsittelytavat ja käytössä oleva puulajivalikoima ovat olleet yhtenä hankkeen osa-alueena. Erilaisten metsätuhoriskien hallintaa helpottavien ennakointijärjestelmien avulla voidaan varautua paremmin muun muassa lumi- ja tuulituhoista aiheutuviin metsätuhoriskeihin, kuten kirjanpainajatuhoihin.³¹

2.1.3 Metsälain valvonta Suomessa

Suomen Metsäkeskuksista annetun lain (418/2011) 1 §:n mukaisesti koko Suomen kattava ke- hittämis- ja toimeenpano-organisaatio on metsäkeskus, jonka tehtävänä on metsiin perustuvien elinkeinojen edistäminen, metsiä koskevan lainsäädännön toimeenpano ja metsätietoihin liittyvien tehtävien hoitaminen. Metsäkeskus on erityisluontoinen toimielin, joka rinnastetaan hal- lintoviranomaisiin.³² Metsälain 25 §:ssä on määritelty metsälain noudattamisen ja toteutumisen valvonta kuuluvaksi pääsääntöisesti alueellisille metsäkeskuksille, joka on metsälain valvonnan kannalta tärkeä organisaatio. Metsälain 24 §:n mukaisesti metsälain täytäntöönpano puolestaan

30 Maa- ja Metsätalousministeriö 2019, s. 8, 18 ja 82.

31 Maa- ja Metsätalousministeriä 2019, s. 75.

32 HE 191/2014 vp, s. 3.

(27)

kuuluu maa- ja metsätalousministeriölle. Metsälain valvonnan osalta tärkein toteutumisen apu- välinen on metsänkäyttöilmoitus. ³³

Metsäoikeudellisissa kysymyksissä yhtenä esimerkkinä voidaan mainita metsänkäyttöilmoitus, jonka perusteella valvovana viranomaisena Metsäkeskus päättää onko hanketta tarvetta rajoittaa tai selvittää tarkemmin. Vuoden 1997 alusta voimaan tulleessa metsälaissa uudistettiin metsien käyttöön kohdistuvaa ohjausta. Aikaisemmin ennakkovalvonta oli vaatinut viranomaispää- töksen, josta luovuttiin ja siirryttiin kevyempään ja informatiivisempaan ilmoitusmenettelyyn, jossa metsäkeskukselle tehtävä metsänkäyttöilmoitus on lain 14 §:n mukainen ennakkovalvon- nan keskeinen väline.

Metsälain toinen valvonnan keino on jälkivalvonta. Metsäkeskukset voivat päättää hallintome- nettelyssä lain 16 §:n mukaisen käsittelykiellon antamisesta. Mikäli voidaan epäillä, että aloitettu hakkuu tai muu toimenpide on metsälain tai sen nojalla annettujen määräysten tai säädös- ten vastainen tulee metsäkeskuksen metsälain 15 §:n mukaan pyrkiä neuvottelemaan maanomistajan, hallintaoikeuden haltijan tai sellaisen erityisen oikeuden haltijan kanssa, jotta tar- peellinen muutos saadaan aikaan. Jos neuvottelut eivät tuota tulosta tai neuvottelua ei ole muusta kuin metsäkeskuksesta riippuvasta syytä saatu aikaan, voi metsäkeskus lain 16 §:n 1 momentin mukaan kieltää toimenpiteen toistaiseksi tai määräajaksi. Käsittelykielto on mahdollista antaa myös silloin, kun lain 14 §:ssä säädettyä metsänkäyttöilmoitusta ei ole annettu mää- räajassa.

Aikaisemmin myös Metsänhoitoyhdistyksillä oli viranomaisrooli ja metsänhoitoyhdistyksen jäsenyys oli pakollista. Lakia metsänhoitoyhdistyksistä uudistettiin vuonna 1998. Metsänhoi- toyhdistyksistä annetun lain (543/1998) 1.1 §:n mukaan metsänhoitoyhdistys on metsänomis- tajien yhteenliittymä. Metsänhoitoyhdistyksen tarkoituksena on edistää metsätalouden kannat- tavuutta ja taloudellisten tavoitteiden toteutumista metsänomistajien näkökulmasta. Yhdistyk- sen tavoitteena on lisäksi edistää kestävää metsien hoitoa, niin taloudellisesti, ekologisesti, kuin sosiaalisestikin. Lain 2 §:n Jäseniksi voidaan hyväksyä luonnollinen metsänomistava henkilö, yhtymä, yhteisö tai yhteisetuus. Metsänhoitoyhdistyksen jäsenyys ei ole enää pakollista. Tä-

33 Kiviniemi 2015, 372–374.

(28)

mänhetkisen Suomen metsälainsäädännön puitteissa metsänomistajaa ei ole velvoitettu hank- kimaan metsänhoidonsuunnitteluun, töiden teettämiseen, työnjohtoon tai organisointiin ulko- puolista asiantuntijapalvelua. Metsänomistaja voi itsenäisesti tehdä metsänkäyttöilmoituksen Metsäkeskuksen palveluissa. ³⁴

2.1.4 Kansalliseen lainsäädäntöön perustuvat taloudelliset kannustimet

Metsälainsäädännön nojalla metsäympäristön suojeluun ja hoitoon myönnettävät avustukset ja tuet ovat olleet viime vuosikymmeninä maanomistajille myönnettyjä taloudellisia kannustimia.

Osa kannustimista on suoraan verotukseen perustuvia kannustimia. Varsinaiseen metsän hoitoon suoraan perustuvia kannustimia ei juuri Kestävän metsätalouden määräaikaisen rahoituslain (34/2015) lisäksi ole.

Tuloverolain (1535/1992) 55 §:ssä säädetty metsävähennykseen perustuva kannuste on tilan hankintamenoon perustuva metsävähennys, mikäli metsätila on ostettu 1.1.1993 jälkeen. Lain 55 §:n 1 momentin mukaisesti metsävähennykseen ovat oikeutettuja luonnolliset henkilöt, kuo- linpesät ja niiden muodostamat verotusyhtymät sekä yhteisetuudet.

Myrskytuhoihin liittyviä hankintatyön verovapaan määrän korotuksia on ollut käytössä kuin 1980- ja 1990 luvuilla. Verottoman hankintatyön eli metsän omistajan itse tekemän kaupallisen puunkorjuun arvo on vain osittain veronalaista tuloa. Tuloverolain 63 §:n mukaisesti hankinta- työn verottoman korjuun raja on 125 m³vuodessa. Tosin viime vuosikymmenten aikana met- sänomistajan omatoimisesti tekemän hankintapuun korjuu on vähentynyt huomattavasti. Ny- kyään vain harvat metsänomistajat tekevät itse puunkorjuuta eikä useimmilla ole käytössä kor- juuseen tarvittavaa konekalustoa tai osaamista.

Osaltaan omatoimisen hankintahakkuun määrän vähenemiseen vaikuttaa metsäyhtiöiden hin- noittelupolitiikka, sillä metsäyhtiöt voivat antaa hankintahakkaajalle epäedullisemmat hintalis- tat, kuin omille urakoitsijoilleen³⁵. Pääteleimikoiden osalta metsänomistajan tekemälle työlle ei juuri jää arvoa, koska hankintakaupalla puusta ei makseta niin hyvää hintaa kuin pystykau- poista. Tukkien hinta hankintakaupoissa saattaa olla samaa luokka kuin pystykaupoissa, näin ollen metsänomistaja ei saa mitään korvausta puiden ajosta ja varsinaisesta hakkuutyöstä.

34 HE 135/2013 vp.135/2014 s. 24–26.

35 ks. lisää esim. Tilastokeskus, puukauppa.

(29)

Voimassa olevassa kestävän metsätalouden määräaikaisessa rahoituslaissa kannustetaan hoita- maan taimikoita ja nuorta metsää. Tukien tarkoituksena on lain 1 §:n mukaisesti lisätä metsien kasvua, metsätalouden tieverkkojen ylläpitoa sekä mahdollistaa metsien biologisen monimuotoisuuden turvaaminen ja ilmaston muutoksen sopeutumisen edistäminen metsien osalta. Tu- kien muodossa rahoitettavat työlajit tähtäävät metsien terveyden ja elinvoimaisuuden ylläpitoon ja parantamiseen.

Taimikon varhaishoito on yksi tärkeimpiä metsänhoitotöitä, jotta metsikkö kehittyisi ja kasvaisi terveenä ja elinvoimaisena. Kestävän metsätalouden määräaikaisessa rahoituslaissa taimikon varhaishoitoa on päätetty tukea taloudellisesti, jotta metsänomistajat hoitaisivat taimikoita. Tu- kea myönnetään myös metsän terveyslannoitus, joka on metsän terveyteen vaikuttava toimenpide ja pitkän aikavälin investointi. Kestävän metsätalouden rahoituslaissa tuetaan metsäteiden rakentamista ja perusparannusta, jotta puuhuolto ja metsänhoitotöiden kustannukset pysyisivät kohtuullisina. Lailla pyritään parantamaan osaltaan metsien terveyttä. Suometsien vesitalou- desta huolehtiminen puunkorjuun yhteydessä on tärkeää. Osaltaan suometsän hoitotoimenpiteet liittyvät vesiensuojelutoimenpiteisiin, vaikka toisaalta ne liittyvät suometsien kuivatukseen.³⁶

36 Tapio 2016, s. 43–44.

(30)

3 RUOTSIN LAINSÄÄDÄNNÖN OHJAUSKEINOT METSÄTUHOJEN TORJUNNASSA

3.1 Ruotsin metsälainsäädäntö

Ruotsissa metsien heikko tila, huoli puunhuollosta ja puutavaran riittävyydestä aiheutti poliittista huolta ja epävarmuutta 1900-luvun alussa, jolloin Ruotsin eduskunta teki päätöksen uu- desta metsäpolitiikasta vuonna 1903. Ruotsin metsien hoidosta ja käytöstä säädetään metsä- laissa (Skogsvådslagen 1979:429), jota on uudistettu vuonna 1993 metsänhoitoasetuksella (Skogsvårdsförordningen 1993:1096). Metsälakiin on tehty muutoksia vuonna 2008 (SFS2008:662). Tärkeimmät tavoitteet uudistuksessa olivat metsätalouden tuotannon ja metsien monimuotoisuuden turvaaminen. Ruotsin metsätaloutta ja ympäristöpolisiikkaa on linjattu kansainvälisiin sopimuksiin ja siinä on pyritty huomioimaan kestävä kehitys. Ruotsin metsäpo- litiikan tavoitteita ovat ympäristö- ja puuntuotannon tavoite.³⁷

Ruotsiin perustettiin vuonna 2006 The Swedish Forest Agency (SFA), jonka on tarkoitus kor- vata paikallinen Metsähallitus (Skogstyrelsen) ja Metsätalousministeriö. Viraston tehtävänä on valvoa metsätalouden lakien ja asetusta noudattamista. Ruotsin metsätalousministeriön antamat tärkeimmät määräykset metsän hoidon osalta ovat pakollinen metsänuudistaminen päätehak- kuiden jälkeen, nuoren metsän hakkuukielto ja metsänomistajan velvoite toteuttaa ennaltaeh- käisevää valvontaa tuhohyönteisiltä sekä yleinen huolellisuusvelvoite luonnon hoidossa ja his- toriallisen perintöarvon säilyttäminen. Viranomaisena SFA:lla on paljolti samanlainen rooli kuin Suomessa Metsäkeskuksella. SFA:lle kuuluu metsälainsäädännön valvonta ja toimeenpano.³⁸ Myndighetsförordning eli asetus viranomaisista (2007:515) määrittelee kaikille Ruotsin viranomaisille niiden vastuut ja tehtävät ja näin ollen ohjaa Metsähallituksen toimintaa.

Ruotsissa on neljä metsänhoitoyhdistystä (Södra, Mellanskog, Skogsägarna Norrskog ja Norra Skogsägarna), jotka toimivat laajoilla maantieteellisillä toiminta-alueilla. Ruotsin metsänhoi- toyhdistykset toimivat pääsääntöisesti samalla tavalla kuin Suomen metsänhoitoyhdistykset.

Käytännössä ne voidaan rinnastaa enemmän osuuskuntiin, koska niiden toiminta on kokonais- valtaisempaa yrittämistä, sillä niillä on myös omaa puutavarateollisuutta, kuten sahoja ja sellu- tehtaita. Metsänhoitoyhdistykset omistavat itse hakkuukoneita ja kuljetuskalustoa. Ne käyttävät

37 HE 63/1996 vp, s. 9

38 Lindahl ym. 2015, s. 1–2.

(31)

teollisuuden raaka-aineenaan suoraan omistajajäsentensä metsistä hakattua puuta. Metsänhoi- toyhdistysten jäsenyys on Suomen tapaan vapaaehtoista. Ruotsin metsänhoitoyhdistykset kuuluvat valtakunnalliseen metsänomistajayhdistysten keskusjärjestöön (LFR Skogsägarna), jota vastaava järjestö Suomessa on MTK (Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto).³⁹

Metsänomistus Ruotsissa on Suomeen verrattuna yrittäjämaisempaa. Metsänomistukseen liittyy erityinen metsätalouden verosäädös ja yritystoiminnan verotusmalli, jossa metsätaloutta kä- sitellään elinkeinotoimintana. Ruotsin metsien omistuksesta noin neljäsosa on yksityisillä osa- keyhtiöillä, joita ovat pääosin metsäteollisuusyhtiöt tai niiden osittain omistamat yhtiöt. Yksi- tyiset henkilöt omistavat 50 % Ruotsin metsien pinta-alasta. 14 % omistusosuus metsistä kuuluu valtiollisille metsäyhtiöille, muut yksityiset omistajat omistavat 6 %, valtio 3 % ja muut julkiset toimijat 2 %. Yksityisten henkilöiden metsäomistuksen pinta-ala on lähes sama kuin Suo- messa.⁴⁰

Vuoden 1993 metsälainsäädäntömuutoksessa (1993:553), jossa metsäpolitiikka ja yhteiskunnan muutokset on pyritty huomioimaan aiempaa lainsäädäntöä paremmin. Lakiuudistuksessa metsänomistaja sai lisää oikeuksia omaisuutensa hoidon ja käytön määräämiseen samalla kun viranomaiskontrolli väheni. Ruotsin metsälainsäädäntö on toissijaista muuhun lainsäädäntöön verrattuna. Näin ollen metsälakia tai sen nojalla annettuja säädöksiä ei sovelleta, jos ne ovat ristiriidassa ympäristökaaren 7 luvun säädösten tai jonkin muun lain nojalla annettujen säädös- ten kanssa.⁴¹

3.1.1 Ruotsin metsäohjelma

Ruotsissa on hyväksytty vuonna 2018 uusi metsäohjelma, jonka taustalla on Suomen kansallisen metsästrategian tavoin mm. EU:n kansallinen metsästrategia, YK:n strateginen metsäoh- jelma sekä muita kansainvälisiä sopimuksia ja prosesseja. Metsäohjelman yhtenä tavoitteena on metsien kasvun lisääminen sekä alueelliset metsästrategiat. Jotta tavoitteeseen päästäisiin

39 HE 135/2013 vp, s. 4.

40 Skogsstyrelsen 2014, s. 23.

41 Salila 2005, s. 126–129.

(32)

yhtenä kasvua lisäävänä toimenpiteenä ohjelmassa on metsätuhojen vähentäminen ja ennalta- ehkäisy. Hyönteistuhojen osalta eri viranomaisten työskentelyn vastuunjakoa tulisi strategian perusteella selventää.⁴²

Ilmastonmuutoksesta johtuvien syiden vuoksi metsänviljelyaineistoon tulisi kiinnittää huomiota, jotta metsäpuista olisi mahdollista jalostaa entistä enemmän tuhoja kestävämpiä. Puula- jien ja niiden alkuperän tulisi olla kasvupaikalle sopivia ja muuttuvassa ilmastossa menestyviä.

Metsänuudistuksessa ja kasvatuksessa tulisi suosia sekapuustoa. Mikäli kirjanpainajatuhoja on ollut, tulisi metsään jättää mahdollisimman pieni määrä niiden kirjanpainajien lisääntymiseen soveltuvaa puutavaraa. ⁴³

Yksi metsäohjelman painopistealue on ilmastokestävyys sekä metsien ja metsätalouden sopeu- tuminen ilmastonmuutokseen. Tavoitteissa on mainittu metsätuhojen ennaltaehkäisy pitkällä tähtäimellä, jossa yhtenä tavoitteena on kuusettumisen väheneminen. Tavoitteissa mainitaan, että männyn osuus uudistamispuulajina tulisi olla vähintään 80 % männylle ensisijaisesti sopi- villa kasvupaikoilla. Metsätuhoja pyritään rajoittamaan asettamalla hyönteistuhoille raja-arvoja.⁴⁴

3.1.2 Metsänhoidon taloudelliset kannustimet Ruotsissa

Ruotsissa metsätalouden tukien myöntämisestä vastaa valtion metsäviranomaisena Skogstyrel- sen. Aikaisemmin 1990-luvulla Ruotsissa tulonsiirtojärjestelmät ovat perustuneet metsänhoito- maksuun, siitä on kuitenkin luovuttu ja metsätaloudessa on siirrytty elinkeinotoimintaa edistä- viin keinoihin. Nykyään Ruotsissa metsänomistajat luokitellaan yrittäjiksi. Metsätaloutta tuetaan luonnonhoitoon, ympäristötukiin ja jalopuumetsätalouteen liittyvissä toimenpiteissä.

Näistä tuettavat suojelu- ja ympäristö ovat sellaisia, että ne ylittävät metsälain vaatimukset.

Maatalousmaata pyritään metsittämään lehtipuilla niissä tilanteissa, joissa metsityksellä on luonto- ja kulttuuriarvoja.⁴⁵

42 Skogstyrelsen 2019a.

43 Skogstyrelsen 2019a.

44 Skogstyrelsen 2019b, s. 12.

45 SKSFS 2010:1879, s. 1–2.