Kansa'ntaloudellinen a:ika:kauskirla 1990:1
Näkökulmiajulkisen sektorin tehokkuusvalkutukseen*
PAAVO 'aKKa
1. ,Julkisen sektorin liiallisen laajuuden ongelma
Julkisen sektorin liiallisen kasvun uhkaa on pidetty vanhastaan tärkeänä kysymyksenä.
Tämä teema tuli Suomessakin varsin'suosituk- si1970-luvulla. Kansantaloudellinen' yhdistys järjesti silloinkin aiheesta teemaseminaarin, jossa kysyttiin, onkO' julkisen sektorin kasvu pysäytettävissä (Kansantaloudellinen aika- kauskirja 1977: 2). Aiheen kotimaista kysyn- tää lisäsi koettu veroasteen nopea nousuja ta- louden ulkoisen sekä sisäisen tasapainon on- gelmat. Arveltiin, että hidastuneen kasvun yk- si syy oli julkisen sektorin kasvun tukahdut- tava vaikutus yrityssektorin toimintaan. Jot- kut tosin näkivät kasvun tulleen ainakin osit- tain siitä, että julkista valtaa kaivattiin apuun talouskasvun, hidastumiseen ja yritystenkin ongelmiin.
Kansainvälisestikin teema kiinnosti. Sillä- hän on suorat yhteydet kokO' talousteorian kannalta keskeisiin makroteorian ja talouspo- litiikan kiistakysymyksiin. Sittemin olemme saaneet olla näkemässä, että joissakin maissa ns. Lajjerinkäyrän idea'otettiin yllättävän va- kavasti. Suomessakin veroastetta laskettiin (ks.kuvio 1.). Meillä kuitenkin on haluttu se- littää, ettemme olleet koskaan sortuneetkaan yltiökeynesiläisyyteen ja antaneet julkisen ky- synnän paisua,vaanölimmekilpailukykyar-
gumentinmuodossa aina oivaltaneettarjon- nan kilpailukyvyn 'säilyttämisen tärkeyden.
Viimeaikojen ongelmat ovat ulkoisen ta- sapainon osalta 1970-luvun kaltaiset, ja siihen on katsottu löysän finanssipolitiikan olleen osaltaan vaikuttamassa. Vaikkei verouudistus johtanutkaan toivottuun veroasteen laskuun, ei meillä kuitenkaan voida kai nyt puhua jul- kisen' sektorin paisumisen ongelmasta perin··
10
* Kansantaloudellisen Yhdistyksen iltapäiväseminaa- Kuvio 1. Julkisyhteisöjen tulot ja tulojen käyttö suhteessa rissa 14. 11. 1989 pitletty,esitelmä. bruttokansantuotteeseen.
10
on kuitenkin syytä tuntea nytkin. Suomessa- meilläkin käytettyjen. Julkisen sektorin tehok- kin kiinnostus liittyy nyt aikaisempaa enem- kuusvaikutukset tulevat mikropohjalta ar- män julkisen sektorin tehokkuushaasteisiin ja vioinnin kohte~ksi eikä julkisen sektorin ko- samalla nähtävissä oleviin julkisen palveluky- "ko tai seri'ÄluutÖkset sinänsä ole suoraan mie- synnän ja resurssikehityksen muutossuuntiin.' ,~ lenkiinnon kohteena.
Hallinnon kehittäminen tulosjohtamiskokei- Perinteinen kysymys julkisen sektorin te- luineen koskettaa jopa korkeakoulul~itos~a.: :h9k,k,u,usvaikutuksesta:o,op koskenut julkisen Teoreettiset lähökohdat julkisen sektorin'te-; , v~llan väl'iifitrifort;,perusteltavuutta.' Market hokkuusongelman miettimiselle ovat perintei-" fail~l're,-l~llesty~i~tavankannalta on pidetty sesti mikroteoriassa. Viime aikoina vahvasti Jokseenkin yksinkertaisena arvIoida,' onko vä- kasvanut industrial organization -teoria tar- liintulo sinänsä tehokas, mutta vaike,ampana joaa uusia näkökulmia kysymykseen. on pidetty kysymystä, onko interventio te-
Perinteinen julkisen talouden kirjallisuus hokkaampi kuin olla tekemättä mitään (Nol!
esittää, että julkisen sektorin keskeiset vaiku- 1989). Markkinoiden epäonnistuminen on tukset kohdistuvat talouden tasapainoon, al- vasta välttämätön ehto - ei riittävä - julki~
lokaatioon ja hyvinvoinnin 'uudelleenjakoon: sen vallan väliintulolle tehokkuusmielessä.
Verotuksen allokaatiovaikutukset ovat' olleet Nämä tulokset koskevat siis tapauksia, jois- jatkuvasti keskeinen teema alan tutkimukses- sa on täydellinen informaatio eikä ole liike- sao Verouudistukset ovat lisänneet aiheen kiin- toimikustannuksia. Koska taloudenpidon on- nostavuutta edelleen. Industrial organization' gelmat ovat tyypillisesti sellaisia, ettei kumpi- -mielessä allokaatiokysymyksiin ori alettu tun- kåan äsken ,mainituista ehdoista' juurikaan tea entista vahvempaa kiirtnostusta viime aikoi- täyty, on kehitetty monipuolisempia malleja.
na. TällÖin ovat tulleet uudella tavalla esille Myös' Wiiliamsonin liiketoimikustannusten myös julkisen sektorin oman hierarkian sisäi- minimointiselitys institutionaalisten ratkaisu- set tehokkuusvaikutukset eivätkä vain julki- jen tehokkuudelle on ilmeisen hyödyllinen li- sen intervention tai tuotannon allokaatiota sä. Talouden organisoitumisen prototyypit:
muuttavat vaikutukset. markkinat ja hierarkiat ovat tarjdlla olevat pe-:
2. Julkisen sektprin, tehokkuusanalyysin kysymyksiä
Julkisen sektorin tehokkuusvaikutusten ar- vioiminen on saanut uuita teoreettista sisäl- töä industrialorganization -suunnasta. Julki- sen talouden mikroteoria on nyt vahvemmin esillä kuin esim. 1970-luvun keskustelussa, jo- ka oli enemmän kiinnostunut veroasteen kor- keudesta tai julkisen sektorin muuten mitatus- ta laajuudesta. Toki silloinkin ajateltiin, että liiallisen kasvun ongelmat syntyvät sen vaiku- tuksista työpanoksen ja yrittäjäpanoksen tar- jontaan ja julkisen sektorin sisäisestä tehot- tomuudesta. Taloudellisten organisaatioiden teorian kehitys on kuitenkin tarjonnut näiden kysymysten pohdintaan paljon uutta ainesta.
julkista taloutta käsittelevien oppikirjojenkln (esim. Stiglitz 1986) luonne Onilykyisin vah-
rusvaihtoehdot eikä (l priori voida pitää mark- kinaa tässä mielessä parempana kuin julkisen vallan hierarkista ratkaisua. Käytetyt sopi- niustenhallintajärjestelmät sisältävät erilaisia yhdistelmiä p'rotot.yypeistä. Markkiriaratkai- su ja julkinen valtakirt kytketyvät monella' ta- valla toisiinsa.' Erilaisten hallintarakenteiden suorituskyky on liiketoimikustapnusten mie- lessä erilainen. Niiden välinen valinta On kui- tenkin tehokkuusperusteinen ratkaisu, johon tulevat mukaan muutkin tekijåt kuin liiketoi- mikustannukset. Ei myöskään voida päätel- lä, että julkisen va.llim organisoima suora rat- kc;tisu olisi väistämättä markkinoiden epäon- nfstumisen tiianteessa parempi. . Siihenhän voi liittyä monia ongelmia, joista syntyy govern- ment failure. Koko pulma on yleinen talOl.i~
delliseen toiminnan org~lIiisointiin liittyvä mo- nisäikeiIien "kysymys, joka sisältää myösihsti- tutionaalisen puolen.
Kun näiden näkö kulmien' avulla mietitään , . '
esim. luonnollisten monopolien sääntelyn tai privatisoinnin ongelmia, pitää formuloida oi- kein kulloisenkin valinnan tosiasialliset vaih- toehdot. Privatisoinnissa voi markkina-asema säilyä eivätkä monopoliongelmat poistu. Toi- selta puolen julkiseen sektoriin sisäytetty luon- nollinen monopoli johtaa ilmeisesti toisenlai- seen hierakiaan, mitä tapahtuisi yksityisen yri- tyksen tapauksessa,. Tällöin voi toki syntyä te- hokkuusero markkinaratkaisun ja julkisen vaihtoehdon välille. Kannustinjärjestelmään liittyvät seikat ovat siis tärkeitä molemmissa vaihtoehdoissa. Stiglitzin(1986) mukaan jul- kisen yrityksen tehokkuus voi jäädä heikom- maksi otganisatoristen tai yksilöllisten kan- nustimien eron takia. Edelliseen ryhmään kuuluvat kilpailun sekä konkurssin uhkan puute ja jälkimmäiseen mm. julkisen sekto- rin palkkaus periaatteet, joilla ei useinkaan ole läheistä yhteyttä työn tuloksellisuuteen.
3. Julkisen vallan elinkeinopoliittinen vaikuttaminen
Suomessakin on joskus arveltu valtion ja kun- tien yrityksille'myöntämän tuen saaneen liian laajat mitat. Jos sitä vertaillaan Pohjoismai- hin, voi meidän teollisuusyritysten rahoitus- tukea pitää suhteellisen maltillisena. Yrittäjien omien käsitysten mukaan julkisella tuella ei ole ollut kehitysalueiden voimakkaimmin tuet- tuja seutuja lukuunottamatta suurta merki- tystä toiminnan olemassaololle. Rahoitustuen yleiset tavoitteet ovat' olleet meillä enemmän uudistumista edistäviä kuin taantuvien alojen suojaamista (ks. esim. Okko 1986). Silti kui- tenkin pitää kysyä, onko menettely tehokas.
Luotonsäännöstelyn aikana rahoitustukea pi- dettiin tarpeellisena, etteivät hyvät hankkeet kaadu rahoituksen saatavuuteen. Lopputulok- seksi lienee tullut erityisrahoituslähteiden käyttö yleisen luotto rahoituksen substituutti- na ilman, etHi se olisi useinkaan ratkaisut itse toiminnan käynnistymistä tai laajuutta. Ny- kyisillä rahoitusmarkkinoilla rahoituksen saa- tavuus ei ohjaa entiseen tapaan investointeja.
Korkosubventio voisi olla tosin entistäkin vah- vempi ase, jos niin haluttaisiin.
7
Elinkeinopolitiikan ongelmasta tarjoaa kiinnostavan esimerkin telakkateollisuuden viimeaikaiset tapahtumat. Niihin liittyy perin- teinen kysymys, pitääkö valtion huolehtia, et- tei jokin ala pääse kokonaan häviämään maasta. Se antaa myös hyvän osoituksen odo- tusten merkityksestä päätöksenteossa. Valtion ilmeisesti odotettiin takaavan tulevaisuudes- sakin telakoiden toimintamahdollisuudet, koska se aikaisemminkin oli yritysten tulkin- nan mukaan tarvittaessa näin tehnyt. Viime vaiheissa annettu suoranainen ilmoitus siihen suuntaan (announcement-efekti) vaikutti var- maankin vahvasti toimintaan eri puolilla.
Vaikkei tässä ole mahdollista yrittää arvioi- da tämän tietyn tapauksen sisältämää ongel- maa, on syytä korostaa, että epävarmuudes- sa tapahtuvan käyttäytymisen takia odotuk- sia korostavan teorian sanoma on tärkeä. Val- tion elinkeinopoliittisella tuella on vaikutus- ta jo ennenkuin se merkitsee kassavirtaa yri- tyksiin. Käyttäytyminen muuttuu jo, kun yri- tysten odotukset muuttuvat. Hallitus voi jou- tua näissä oloissa maineensa vangiksi. Vaik- kei se omasta mielestään ole vielä luvannut mitään, siihen voidaan vedota ikäänkuin asiaa voisi pitää sovittuna.Perusteluksi tarjotaan sitä, että yritykset ovat toimineet kaiken aikaa olettaen valtion hoitavan »oman ,osuutensa»
asiassa. Tämä antaa tietysti aihetta olla varo- vainen elinkeinopoliittisen tuen jakamisessa.
Erityisesti teknologiapolitiikan alueella on nähty mahdolliseksi hankkia sellaisia syner- gisia ulkoisia etuja, . että julkisen vallan inves- toinnit olisivat perusteltuja. Innovaatiotoi- minnan epävarmuuden on nähty tarjoavan julkiselle sektorille mahdollisuuden toimia te- hokkuutta edistäen vakutuuslaitoksen roolis- sa. Esim. Euroopan teknologiaohjelmien yh- teydessä on keskusteltu tällaisten ohjelmien roolista. Samalla on keskusteltu, millä taval- la EY:n. elinkeinopolitiikan tulisi jakautua koko blokin ja jäsenmaiden kesken. Pitääkö julkisen elinkeinopolitiikan olla erotuomarin . vai joukkueen valmentajan roolissa. Euroo- pan elinkeinopoliittisen strategian luomiseen tarvitaan EY-tason puitteita, jotta keskinäi- seen kilpailuun johtavat kansalliset puolustus- toimet voidaan välttää' (ks. esim~ Cowling
1989). Jo perinteisen infrastruktuuriargumen- tinvalossakin näyttää mahdolliselta, että elin- keinöpolitiikka voi parhaimmillaan olla publie good, joka auttaa tehOkkuuden favoittelussa.
4. Julkisen sekorin rooli aluerakenteen muodostumisessa
Edellä puhutusta teollisuuden rahoitustuesta meillä kanavoidaan suuri osa aluepolitiikan kautta. ,Tässä mielessä aluepolitiikkaa on epäilty Joskus ylimitoitetuksi ja tehottomuutta synyttäväksi. Asian luonteeseen kuuluu, että aluerakenteen epätasapainon takia on vaadit- tu myös päin vastoin laajempaaaluepoliittis.:.
ta resurssien kohdentamista. Suomen aluepo- litiikkan osalta viittaan. aikakauskirjan edel- liseen numeroon ja otan tässä esille vain yh- den näkökulman.
Maan aluerakenteen kannalta sekä myös ve- rotuksen ja julkisten menojen tehokkuuden kannalta on paikallisten julkishyödykkeiden tuottamisen järjestelmällä ilmeisesti merkittä- vä rooli. Julkishyödykkeistä on suuri osa alueisiin sidottuja ja lisäksi niin, että niiden vaikutusalueet ovat vaihtelevan suuruisia. Pai- kallishallinnollisia yksiköitä tarvitaan näissä oloissa organisoimaanjulkinen sektori alueel- lisesti. Perinteinen Tiebout -malli väittää, et.:.
tä julkisten palvelusten tarjonnasta huolehti- vien paikallishallinnollisten yksiköiden muo- dostamasta kokonais\ludesta tulee tehokas ra- kenne, kun verotus toimii pääluvun mukaan ja kansalaiset äänestävätjalöin .eli valitsevat mieleisensä asuinkunnan erilaisista vero- tus/julkiset palvelukset· -vaihtoehdoista.
Yleensä kuitenkin suhtaudutaan epäillen ha- jautetun itsehallinnollisen aluerakenteen ja va- paan liikkuvuuden mahdollisuuksiin muodos- taatehokas rakenne ilman koordinaatiota (ks.
esim. Mieszkowski ja Zodrow 1989).
Suomalaiselle kuntasektorille on tyypiHis- tä proportionaalinen verotus, joka vaihtelee melko paljon, ja huomattavan suuret valtion qsuudet kuntien menoista. Samoin tälle raken- teelle on ominaista pienet kunnat mutta nii-
den kesken paljon yhteistyötä kuntainliittojen rllUodössa. Tällaisen rakenteen tehokkuudesta ja sen vaikutuksesta aluerakenteeseen ei ole kovin paljoa' meillä keskusteltu. Valtion- osuuksien ja kunnallisveron osuudet menojen kattamisessa vaihtelevat 'kunnittainhuomat- tavasti. Sen onaluepoliittirien keskustelukin Iioteerannut. Jos kaikki paikallisesti tuotettu- jen ja kulutettujen julkishyödykkeiden kus- tannukset pitäIsi kattaa paikallisesti kerätyil- lä . veroilla, olisi ilmeisesti monen nykyisen kunnan veroaste niin korkea, ettei väestö py- syisi kunIuissa~
Vaikkei 'tämä ole toki riittävä analyysi asias- ta, näyttäisi olevan mahdollista väittää, että nykyinen ktintarakemie itsenäisine pienkun- tiheen ja nykyinen valtionosuusjärjestelmä ha- jauttavat maan aluerakenetta olennaisesti. Ta- sa-arvon penisteella valtion meno-osuuksia useimmiten kai puolustetaankin. Tämän jär- jestelmän vaikutus on melko varmasti suurem- pi kuin eksplisiittisen aluepolitiikan. Hajau- tuksen ja tasa-arvon kustannuspuoli näkyy kai väistämättä julkisten menojen kokonaistasos- sao Jos maan ku~tarakenne olisi keskittyneem.;.
pi kuin nykyinen, sen aluerakennevaikutus voisi olla kuiterikin yllättävä. Se saattaisi mer- kitä läänien aluerakenteessa nykyistä hajau- tuneempaakin tilannetta; vaikka se paikalli- sessamittakaavassa näyttäisi johtavan väistä- mättä keskittymiseen. Suuremmat kunnat voi~
sivat kilpailla nykyistä tehokkaammin maa- kuntiensa 'keskusseutujen kanssa. Valtion- apuihinliittyvä kiinteäsuhteisuus' menoihin nähden ja niihin liittyvä automatiikka ovat vanhaan kannustinvaikutuksensa suhteen te- hokkuuden kannalta ongelmallisia.l Ne kysy- mykset ovatkin julkisen hallinnon tehostamis- ohjelmissa otettu esille. Kuntainliittojärjestel- mää voinee tehokkuuden kannalta pitää hy- vänä siinä mielessä, että ne antavat ainakin pe- riaatteessa kunnalle mahdollisuuden valita millaisiin »klubeihin» kunta osallistuu alue- ulottuvuudeltaan vaihtelevien julkishyödyk- keiden hankkimisessa.
I Ks. Tiebout-maIlin sisältämän ongelman täydelli- semmästä analyysistä esi~erkiksi Boadway ja Wildasin (1984), luku 15.
5. Lopuksi
Kun ajattelemme Suomen nykyistä julkisen sektorin tilaa, ei liene sittenkään perusteltua huolestua suuresti sen tasosta tai kasvun no- peudesta. Koska se kuitenkin sitoo huomat- tavan osan talouden resurssien käytöstä, on tehokkuusnäkökulma paikallaan. Myös, esim.
väestön ikärakenteen tulevaan muutokseen liittyvä työvoiman tarj ontanäkymä ja' julkis- ten palvelusten kysynnän kasvunäkymä anta- vat toki aihetta miettiä, kuinka julkiset pal- velukset tuotetaan ja rahoitetaan. Samanlaista niukkuuden lisääntymistä merkitsee halu py- säyttää tai mieluummin kääntää laskuun ve-
roas~een nousu. Tehokkuuden käyttöön jul- kisen sektorin sisäisenä allokaatiokriteerinä liittyvät mm. palvelusten tuottavuusmittauk- sentunnetut ongelmaL Tuotoksen mittaami- nen jolla,kin sisäisen laskentatoimenmittaril- la olisi tarpeellista mutta ilmeisen vaikeaa. Jul., kinen sektori on kuitenkin muuttamassa omaa ohjausjärjestelmäänsä jotta tehokkuusperiaa~
te vahvistuisi. Hallinnon rationalisointi näyt- tää pyrkivän kannustinjärjestelmien tiedosta- miseen ja kehittämiseen.
Tehokkaiden tuotantomuotojen kehitys pois perinteisestä tehdasteollisesta paradig- masta tulee vaikuttamaan myös julkisen sek- torin toimintojen organisoimistapaan. Julki:- sen vallan oma hierarkinen rakenne on etsi-
9
mässä hajautetumpia ja joustavampia toimin- tapoja, joille on ominaista myös yhteyksien monipuolistuminen markkinasektorin kanssa.
Kirjallisuus
Boadway, R. W. - Wildasin, D. E. (1984): Pub- tie Seetor EeonomiCs. Boston'.
Cowting, K. (1989): A New Industrial Strategy:
Preparing EurQpe Jor the Turnoj the Century.
Presidential Address, European Association for Research in Industrial Economics, Annual Con- ference, Budapest.
Mieszkowski, P. - G. R. Zodrow (1989): Taxa- tion and the Tiebout Model: The Differential Effeets of Head Taxes, Taxes on Land Rents, and Property Taxes. Journal of Economic Lit- erature, 27, 1098-1146.
Nol!, R. G. (1989): Eeonomie Perspeetives on the Polities ojRegulation teoksessa Schmalensee, R.
- R. Willig (eds.): Handbook of Industda.l Organization, VoI. 2., North-Hollandl Amster- dam.
Okko, P. (1986): Julkisen rahoituksen tehokkuus ja sen kohdentuminen eteläsuomalaisiin teolli- suusyrityksiin. Elinkeinoelämän Tutkimuslaitos, Keskusteluaiheita N:o 194, Helsinki.
Stiglitz, J. E. (1986): Eeonomies of the Publie Seetor, New York.
Williamson, O. E. (1989): Transaetion Cost Eeono- mies teoksessa Schmalensee, R. - R. Willig (eds.): Handbook of Industrial Organization, VoI. 1., North Holland, Amsterdam.
